RAPPORT U2010:15. Avtal med bonus- och sanktionssystem inom avfallshanteringen ISSN

Transkript

1 RAPPORT U2010:15 Avtal med bonus- och sanktionssystem inom avfallshanteringen ISSN

2

3 Förord För att ett renhållningsavtal ska kunna användas på ett optimalt sätt och för att underlätta för en kommun att uppnå sina mål med avfallsverksamheten kan styrmedel i form av bonus eller sanktioner läggas in i beställarens avtal med entreprenören. Syftet med rapporten är att presentera olika vites- och bonussystem samt erfarenheter av systemen för att underlätta för beställarorganisationer att skapa en fungerande och effektiv avtalsuppföljning. Utredningen har i första hand avsett avtal för insamling av avfall. Arbetet har genomförts av WSP Environmental och har finansierats med stöd av Avfall Sveriges utvecklingssatsning, Kommunförbundet i Stockholms Län och Stockholmsregionens Avfallsråd. I utredningen har följande styrgrupp deltagit: Said Ashrafi KSL (Kommunförbunet Stockholms Län) Mats Cronqvist Stockholms stad Marita Söderqvist Stockholms stad Jenny Westin Avfall Sverige Malmö oktober 2010 Håkan Rylander Ordf. Avfall Sveriges Utvecklingssatsning Weine Wiqvist VD Avfall Sverige

4

5 SAMMANFATTNING Förekomst av bonus- och sanktionssystem För att ett renhållningsavtal ska kunna användas på ett optimalt sätt och för att underlätta för en kommun att uppnå sina mål med avfallsverksamheten kan styrmedel i form av bonus eller sanktioner läggas in i beställarens avtal med entreprenören. I en enkätundersökning framgår att i kommuner med entreprenör tillämpar 53 procent sanktioner i sina avtal. Endast 5 procent använder bonus. Att följa upp avtal med revisioner och/eller regelbundna genomgångar med entreprenören är viktigt. 11 procent av tillfrågade kommuner med entreprenörer svarade att de aldrig gjort en uppföljning. Två olika typer av sanktioner förekommer; avdrag på ersättning till renhållningsföretaget och viten. Den vanligaste styrparametern för sanktion eller bonus är registrerade kundklagomål ofta efter diskussion med entreprenören, där denne fått möjlighet att gå i svaromål. Kundklagomålen rör oftast personalens uppträdande, utebliven hämtning eller liknande. Andra styrparametrar kan gälla krav som ställts i förfrågningsunderlaget eller avtalet beträffande till exempel fordonets skötsel eller utseende, felaktigheter i levererat avfall och personalens utbildning. Bonus utbetalas oftast för att ge incitament för olika kvalitetshöjande åtgärder eller som en miljöpremie, till exempel vid användning av biogasdrivna sopbilar. Fördelar Fördelen med sanktioner är främst att beställaren har möjlighet att med ekonomiska medel styra entreprenörens arbete och minska risken för slarv. Tydliga formuleringar i avtalet kan vara en fördel för det ger trovärdighet och entreprenören blir medveten om att beställaren är seriös. Fördelen med bonus då denna fungerar som det är tänkt - är en ökad kundnytta samtidigt som entreprenören blir sporrad med en högre betalning samt att beställaren erhåller goodwill. Begreppet kontraktstyrning är en förhållandevis ny företeelse, som är vanligt förekommande inom den kommunala sektorn - främst inom hälso- och sjukvården. Det innebär att båda parter arbetar för att stärka den avtalade tjänstens värde genom att tillsammans utveckla entreprenaden för att uppfylla målen.

6 Nackdelar Problemet med både bonus och sanktion är att dessa i viss grad utgör trubbiga verktyg som inte alltid fungerar så som det är tänkt. Det är viktigt att systemen kan efterlevas och verkställas. Grunden för att de ska ha effekt är att uppföljning sker, helst i kombination med konstruktiv dialog med entreprenören. Att systemen ska kunna följas upp är också avhängigt att sanktions- och/eller bonusbeloppen, och gränserna för när dessa ska utfalla, har satts på rimliga nivåer. Alltför små viten eller avdrag kan vara verkningslösa om entreprenören i förekommande fall anser sig ha råd att betala dessa utan åtgärd. Utöver de problem som kan uppstå med icke-fungerande bonus och sanktion, upplevs i vissa fall uppföljning av avtal med styrsystem som onödigt tidskrävande. Främst sanktioner i form av vite kräver ofta en relativt lång bearbetning. Ett indirekt problem som kan uppstå om sanktionerna innebär snåriga formuleringar i avtalet är att upphandling av renhållningsentreprenör kan försvåras med dyra eller uteblivna anbud som följd. Detta kan också bli följden om sanktionsbeloppen är alltför höga. Rekommendation Följande rekommendationer kan göras beträffande styrmedel av typen sanktioner och bonus för renhållningsentreprenader: Det absolut viktigaste styrmedlet utgör den återrapportering och dialog mellan beställare och entreprenör som bör äga rum vid regelbundna möten. Hur ofta dessa möten bör hållas varierar från fall till fall, men en riktlinje är möten cirka en gång i månaden. Det är viktigt att framhålla att möjlighet till sanktion alltid bör finnas med i ett renhållningsavtal. Det är en bra försäkring om man som beställare drabbas av en slarvig eller nonchalant entreprenör. Det är viktigt med styrmedel oavsett storlek på entreprenad eller kommun. Det kan vara svårt att hitta rätt nivåer på viten och kvalitetsavdrag. Gränserna bör sättas på en väl avvägd nivå i syfte att säkerställa en god kvalitet på arbetet, till exempel kan nivån på kvalitetsavdrag sättas som en skälig ersättning för utebliven leverans. Den har alltså en relation till värdet på den uteblivna tjänsten. Vitesbelopp kan däremot vara dyrare. Dessa är att betrakta som straff/böter för att entreprenören inte gör uppgiften på det sätt som utlovas i avtalet. Bonus kan vara ett bra komplement i vissa avtal för att stimulera och uppmuntra entreprenören till ett visst beteende, till exempel ökad miljöhänsyn. Ett väl fungerande bonussystem kan vara till fördel för såväl beställare som entreprenör. Hur bonusen används hos entreprenören kan beställaren inte styra över men det är möjligt att genom överenskommelser verka för att de används till personalbefrämjande åtgärder. En fördel med detta är att bonusen går till dem som faktiskt har bidragit till att den utbetalas.

7

8 Innehållsförteckning 1 Bakgrund och syfte 1 2 Metod Allmänt om använd metod Enkätundersökning Djupintervjuer 3 3 Beskrivning av styrmedel i renhållningsavtal Allmänt om styrmedel Beställarens målsättning Olika styrmedel Uppföljning av sanktioner och bonus 9 4 Resultat av enkät och intervjuer Uppföljning med avseende på bonus och sanktioner Beställarens respektive entreprenörens synpunkter 13 5 Diskussion kring bonus/sanktionssystem Systemets effekter Att definiera gränser och välja system Styrparametrar För- och nackdelar med bonus/sanktionssystem 19 6 Rekommendation kring användande av bonus- och sanktionssystem 21 7 Referenser 22 Bilaga telefonintervjuer 23

9 1 Bakgrund och syfte Det är vanligt att kommunerna i Sverige upphandlar entreprenörer för insamling av hushållsavfall, framförallt när det gäller slam från enskilda anläggningar. För insamlingen av kärl- och säckavfall anlitar 73 procent av kommunerna entreprenör medan 27 procent av kommunerna har insamling i egen regi (6). I några kommuner förekommer en kombination av egen regi och entreprenör. När avtal väl är tecknat och entreprenaden startat läggs inte så stor vikt vid uppföljningen. En stor bidragande orsak till att uppföljningen nedprioriteras är brist på tid och resurser. Men en kontinuerlig avtalsuppföljning är viktig för trovärdigheten av systemet och gentemot de entreprenörer som inte erhöll uppdraget. Det saknas samlad kunskap om hur kommunerna följer upp sina renhållningsavtal och om möjligheter till sanktion finns inskrivna i avtalen samt i vilken utsträckning bonussystem förekommer. I Avfall Sveriges mall för upphandling av avfallshämtning finns exempel på hur hantering av viten och bonus kan formuleras i avtalsvillkoren (1). Syftet med utredningen är att dokumentera erfarenheter av sanktions- och bonussystem för att underlätta för beställarorganisationer att skapa en fungerande och effektiv avtalsuppföljning, främst för insamlingsentreprenader. Inom renhållningsområdet förekommer även andra tänkbara områden som kan vara föremål för olika former av bonus eller sanktion - i första hand kanske entreprenader för återvinningscentraler. Erfarenheter från dessa områden ingår inte i utredningen. 1

10 2 Metod 2.1 Allmänt om använd metod För att ta reda på hur situationen generellt ser ut i Sverige utskickades genom Avfall Sveriges försorg en enkät till föreningens medlemmar. På detta sätt gjordes en översiktlig kartläggning av kommunernas renhållningsavtal, i vilken utsträckning bonus- respektive sanktionssystem tillämpas, hur avtalen följs upp etcetera. Resultatet av enkäten redovisas i avsnitt 4 - Resultat av enkät och intervjuer. Därutöver har fem kommuner valts ut för intervju, vilket dels beskrivs i avsnitt 2.3 nedan och dels finns sammanställt i sin helhet i bilagan. I denna bilaga finns många bra tips på hur bland annat uppföljning kan genomföras och hur kvalitetsavdrag kan utformas. I synnerhet har resultatet från djupintervjuerna legat till grund för denna rapport, läs mer i avsnitt 4 - Resultat av enkät och intervjuer. 2.2 Enkätundersökning Enkäten utformades som en förfrågan som via e-post ställdes till Avfall Sveriges medlemmar. Enkäten resulterade i 117 svar, varav 103 kom från kommuner som bedriver renhållningen helt eller delvis med entreprenör. Kommuner som utför arbetet i egen regi är inte intressanta för denna utredning. Följande frågor ställdes: 1. Har er kommun entreprenadavtal som innehåller möjlighet för beställaren att ta ut vite eller ge bonus? 2. På vilket sätt och hur många gånger har ni följt upp avtalet med avseende på vite/bonus? Har ni till exempel revision, fortlöpande uppföljning eller uppföljning vid de tillfällen som det finns anledning? 3. I de fall kommunen tidigare haft vite/bonus men nu upphört: Vet du orsaken till att man upphörde med vite/bonus? 4. I de fall kommunen inte har vite/bonussystem. Har ni funderat på att införa ett vites- eller bonussystem? Om ja, vad är det som hindrat införandet? 5. Avslutande kommentar till användning av vites- resp. bonussystem? 2

11 2.3 Djupintervjuer Fem kommuner utvaldes för djupare studier i avtalsuppföljning och sanktions- och bonussystem. Kommunerna är Göteborg (Kretsloppskontoret), Stockholm (Trafikkontoret), Malmö (VA Syd) och Sundsvall (Reko Sundsvall) i Sverige samt Helsingfors (HSY Helsingfors Renhållning) i Finland. Urvalet har gjorts med målet att få en geografisk spridning i landet, samt att en utländsk organisation skulle finnas med i underlaget. Att storstadsregionerna har fått en dominerande plats beror på att dessa generellt förefaller ha den bredaste erfarenheten av sanktions- eller bonussystem. Utöver de fem kommuner som nämns ovan har ytterligare en kommun, Sollentuna, givits visst utrymme i rapporten. Sollentuna kommenteras eftersom de tillämpar ett särskilt bonussystem för att stimulera utsortering av matavfall, något som saknas i övriga studerade kommuner. På entreprenörssidan har renhållningsbolagen Ragn-Sells och Allren intervjuats. Allren ägs numer av SITA - intervjun genomfördes med förre ägaren innan övertagandet. Minnesanteckningar från samtliga intervjuer bifogas i bilagan. Här framgår också hur bonus/ sanktionssystemet är utformat för respektive kommun. För tips om utformning av kvalitetsavdrag respektve bonussystem rekommenderas att bilagan läses. Förfrågningsunderlag och entreprenadavtal från de intervjuade kommunerna har också studerats. 3

12 3 Beskrivning av styrmedel i renhållningsavtal 3.1 Allmänt om styrmedel Normalt ställer kommunerna upp ett antal mål för hur renhållningen ska bedrivas. Målen är kopplade både till den egna verksamheten och till de nationella och regionala miljökvalitetsmål som finns. Även mål avseende arbetsmiljö och mjuka frågor såsom service och kvalitet är ofta förekommande. För att kommunen som beställare ska uppnå sina mål och säkerställa att kraven följs på den renhållningstjänst som beställts kan avtalet förses med styrmedel i form av sanktioner och/eller bonus. I princip råder en stor frihet kring utformningen av styrmedel i ett avtal. Det enda som från juridisk synpunkt kan utgöra en begränsning är regler om oskälighet i avtalslagen samt ett antal grundläggande rättsprinciper (4). Vid styrning av avtal kan beställarens roll i förhållande till det sätt på vilket avtalet styrs schematiskt beskrivas på nedanstående sätt (4). För avtal inom hälso- och sjukvård brukar man ibland använda begreppet kontraktstyrning. Figur 1. Schematisk beskrivning av beställarens roll vid utveckling av kontraktstyrning (Källa: Föredrag av Christer Hjert, Kommunakuten på Temadag Upphandling uppföljning av avtal 2010) Den passive beställaren saknar helt styrning, och kan därmed inte vara säker på att han verkligen får det som beställts eller att leverantören levererar det som efterfrågats. Den administrative beställaren ger entreprenören styrsignaler för att förstärka avtalets innebörd. Delar av avtalet som är viktiga för att uppnå vissa mål kan betonas. Fortfarande kan dock beställaren inte vara säker på att han får den tjänst han beställt. 4

13 Den aktive beställaren har en dialog med entreprenören, för att försäkra sig om att entreprenören har uppfattat avtalets innebörd. Dialogen ökar möjligheten till att entreprenören gör det beställaren vill att han ska. Den värdeskapande beställaren har en styrrelation med entreprenören, vilket innebär att båda parter arbetar för att stärka den avtalade tjänstens värde genom att tillsammans utveckla entreprenaden för att uppfylla målen. Om det gagnar båda parter kan även avtalet omformuleras. Mål och styrmedel i form av sanktion och bonus, med koppling till beställarens mål med verksamheten beskrivs nedan. 3.2 Beställarens målsättning Målen formuleras normalt i kommunernas avfallsplaner, men kan även vara mer eller mindre outtalade, som en självklar grund för hur verksamheten ska bedrivas. Dessa mål kan avse till exempel följande: Förstärkning av renhållningens image. För att höja statusen på renhållningsverksamheten är det viktigt att personalens klädsel är proper, att renhållningsbilarna är tvättade och försedda med lämpliga skyltar, reklamstickers och så vidare. Personalen bör inom rimliga gränser undvika ett störande beteende, till exempel nedskräpning och buller. Höjd säkerhet. För att undvika olyckor, skador med mera bör entreprenören se till att åtgärda olika typer av brister på fordonet, stänga grindar som är låsta etcetera. Nöjdare kunder. Entreprenören kan genom sitt förhållningssätt till kunden se till att kunden blir nöjd med den tjänst han har rätt att kräva. Enda möjligheten att få reda på om kunden är nöjd torde vara genom någon form av enkätförfrågan. Förbättrad kvalitet och/eller kvantitet på avfall. En utsorterad fraktion matavfall kan kvantitetsbedömas genom att vägas in, och i viss mån även kvalitetsbedömas hos mottagaren. Ett beteende som sannolikt bidrar till förhöjd kvalitet är till exempel stickprovskontroll av antingen matavfallet eller det brännbara restavfallet. För att mäta huruvida målen verkligen uppfylls kan olika indikatorer användas. Vanligt förekommande indikatorer är till exempel: Avseende kunder - antalet inrapporterade klagomål Avseende allmänheten - inrapporterade klagomål eller resultat av attitydundersökning Avseende avfallsfraktion rapportering från mottagningsanläggning eller annan indikation på ändrad kvalitet eller kvantitet hos ett avfall Avseende andra brister rapporterade avvikelser från revision Vanligen kan ovanstående indikatorer omvandlas till krav som återfinns i förfrågningsunderlaget eller i det avtal som upprättats mellan beställaren och entreprenören. Andra typer av krav som också förekommer i överenskommelsen mellan beställare och entreprenör rör förbud mot överlast på fordonet eller stöld (sjoxning). Dessa är mer kopplade till civilrättsliga krav från samhället. 5

14 3.3 Olika styrmedel För att följa upp de krav som ställts upp och därefter vid behov rätta till uppkomna avvikelser kan olika former av styrmedel användas. Nedan sammanfattas de viktigaste av dessa styrmedel Tät kommunikation Genom att ha regelbunden kommunikation och ge entreprenören direkt återkoppling läggs grunden till en bra avtalsuppföljning. Först om entreprenören är medveten om och inser vikten av en avvikelse finns det möjlighet för denne att på olika sätt göra en korrigering. Huruvida en avvikelserapportering är befogad kan ibland uppfattas olika. Diskussion och genomgång av orsaken till avvikelsen eller eventuella förmildrande omständigheter kan leda till att entreprenören förbättrar sitt arbete Sanktioner - förklaring av begrepp Som en något starkare metod för att påverka entreprenören kan t ex sanktioner användas i syfte att avskräcka. Sanktioner kan ha lite olika styrkegrad vilket framgår nedan. Det förekommer i huvudsak två olika sorters sanktioner dels i form av avdrag på ersättning och dels som viten för avtalsbrott eller kraftiga avvikelser från överenskommelser. Skillnaden mellan de båda formerna av sanktioner är inte knivskarp men ändå viktig att betona. Grundprincipen för ersättningsavdrag är att kommunen som beställare inte är skyldig att betala för en tjänst om denna inte är rätt utförd eller inte kan anses vara komplett (4). Ersättningsavdraget behöver formellt sett inte regleras, men bör ändå skrivas in i avtalet för att klargöra förutsättningarna för entreprenören. Ersättningsavdrag är relativt enkelt att hantera och är till stor fördel för beställaren eftersom det är entreprenören som måste agera för att få ut hela summan. På detta sätt skiljer sig ersättningsavdraget från vite, där beställaren själv måste agera för att erhålla utbetalning. Sanktioner i form av viten används till skillnad från ersättningsavdrag i princip endast i avskräckande syfte. Avsikten är att vite inte ska användas om det inte är nödvändigt, till exempel vid uteblivna åtaganden och felaktigt utförda tjänster. Utdömande av vite bör betraktas som ett misslyckande (4). Att gränsen inte är knivskarp mellan hur vite respektive ersättningsavdrag används kan bland annat exemplifieras med avvikelsen utebliven hämtning. I vissa avtal formuleras att vite tas ut för utebliven hämtning, medan andra avtal använder begreppet kvalitetsavdrag för samma avvikelse. Det finns också avtal där bestämmelsen insorteras under rubriken vite och omnämns som vite, men ändå är utformat som en utebliven andel av entreprenörens ersättning, det vill säga i praktiken ett avdrag på ersättningen. I mall för upphandling av avfallshämtning används begreppet viten. I rapporten använder vi det generella begreppet sanktioner när det inte finns särskilda skäl att specificera huruvida det gäller kvalitetsavdrag eller vite. Ett undantag utgör enkäten där vi i stället för sanktion använt begreppet vite oavsett om det gäller ett kvalitetsavdrag eller ett faktiskt vite Sanktioner i form av avdrag på ersättning Sanktioner i form av avdrag på ersättning till entreprenören kallas ofta avdrag, kvalitetsavdrag, miljöavdrag eller liknande. Dessa avdrag sker ofta på basis av inrapporterade klagomål eller reklamationer direkt från kunden eller från allmänheten som registreras i någon form av administrativt system på kommunen. Ett sådant system utgör vanligen en del av ett verksamhetssystem där varje hämtställe lätt kan identifieras geografiskt, tekniskt och med koppling till kundens inrapporterade reklamationer. 6

15 I vissa fall sker avdrag först efter överskridande av ett fastställt gränsvärde för antal reklamationer under en viss tidsperiod. På samma sätt kan ett understiget gränsvärde premieras med ersättningstillägg i avtal som innehåller bonus. I detta fall innebär bonus i praktiken att beställaren tolererar ett visst antal klagomål och att entreprenören blir premierad när dessa inte är så många till antalet. Sanktion i form av inrapporterade klagomål och liknande avser ofta förseelser av mindre allvarlig natur. Ibland kallas dessa förseelser för avvikelser eller brister. Exempel på klagomål på renhållningspersonalen; Uppträdande eller bemötande Ej tillbakaställt kärl eller utebliven utdelning av säck/påse Utebliven hämtning (troligen en av de mest förekommande) Stängd/låst grind lämnas olåst Skador av typen påkört staket, hjulspår i gräsmatta och liknande Arbete påbörjat före visst klockslag eller avslutat efter ett visst klockslag Stöld av avfall (sjoxning) I vissa fall sker även avdrag om entreprenören har underlåtit att följa upp påtalade avvikelser eller om entreprenören inte lämnar fullständig redovisning gällande en upplevd avvikelse hos kunden. I de fall entreprenören lämnar felaktiga uppgifter eller underlåter att meddela nödvändig information, till exempel om varaktig avvikelse mellan abonnemang och hämtad avfallsmängd, kan avdrag ske ibland med ett avdragsbelopp som är kopplat till kundens fakturerade avgift. Utöver de rena reklamationsärendena kan avdrag även göras då brister uppmärksammas rörande personalens utbildning eller om personal underlåter att delta i utbildning anordnad av beställaren. Även brister ifråga om personalens fordon eller användande av fordon kan vara föremål för sanktioner eller bonus till exempel följande: Dålig tvättning eller städning Läckage av oljor, eller andra vätskor Ej godkänd avgasrening Otillåtna oljor eller drivmedel Underlåtenhet att utföra besiktningar/kontroller Brister i skyltning, informationsdekaler eller liknande Andra anledningar till ersättningsavdrag utgör brister i kvalitets- eller miljöledningssystem Bonus i form av tillägg på ersättning Bonus ska uppmuntra och stimulera entreprenören till ett visst beteende. Åtgärder som är förknippade med bonus är normalt frivilliga. Man bör också komma ihåg att en anbudsgivares vilja att uppfylla dessa åtgärder i samband med en upphandling inte får påverka utvärderingen av ett anbud (1). Bonus är beställarens önskemål om åtgärder som inte är obligatoriska. Bonus kan exempelvis ges utifrån inkomna klagomål, när klagomålsfrekvensen understiger ett visst värde. En del avtal använder därvid både bonus och sanktion i kombination. 7

16 I visa fall kan även en speciell miljöbonus utgå för användande av gasfordon eller användande av gas av icke-fossilt ursprung. En diskussion som uppstått på senare tid med anledning av kravet på att sortera ut matavfall är vilken möjlighet som finns att mäta samt påverka rötfraktionens kvalitet genom bonus/sanktioner. Tanken är att stimulera entreprenören att vara aktiv med information och avvikelserapportering till fastighetsägare när avfallet inte uppnår rätt kvalitet. Det är genom denna direktkommunikation som entreprenören har möjlighet att få ett bättre sorterat matavfall Sanktion i form av vite för avtalsbrott eller kraftigare avvikelser från överenskommelse Viten som används i entreprenadavtal ska inte förväxlas med myndighetsviten som används till exempel vid kommunens tillsyn enligt miljöbalken. Avtalsviten kan uttas utan att någon myndighet är inblandad. Det är viktigt att dessa används i enlighet med beskrivning i förfrågningsunderlaget. Vitesbeloppen ska kunna hänföras till tjänsten och bör stå i rimlig proportion till den aktuella avvikelsen från avtalet. Med viten avses i samband med renhållningsentreprenader en form av straffpåföljd, som debiteras entreprenören separat. Dessa sanktioner uppfattas mer som ett bötesförfarande och förekommer mer sällan än tidigare nämnda ersättningsavdrag. I vissa fall kan vite utdömas om anbudsgivaren inte uppfyller de utfästelser som har gjorts i avtalet eller i förfrågningsunderlaget. Dessa utfästelser kan till exempel gälla vissa miljökriterier på fordon eller på bränslet. Andra anledningar till vite kan vara följande: Försening av bankgaranti Felaktig invägning (belopp kan då bestämmas med hänsyn till felets art) Överlass Andra av beställaren påtalade fel efter påtalan (vite utdöms då ofta per försenad dag) Ej uppfyllda bestämmelser vid mottagningsanläggningen Att utdöma viten är en process som ofta uppfattas som besvärligare än ersättningsavdrag. Utdömande av vite sker normalt endast om ett avtalsbrott är begånget. Ofta uppstår då tvister om hur avtalet ska tolkas, vilket kan leda till utdragna processer. Dessutom är beloppsnivåerna ofta högre än om det är frågan om ersättningsavdrag. I de fall beställaren åsamkats skada kan även skadeersättning bli aktuellt Hävning av avtal Ett mer drastiskt styrmedel är att beställaren kan säga upp kontraktet om entreprenören bryter mot gjorda överenskommelser i avtalet. Denna utväg är mindre attraktiv, då den orsakar beställaren stort jobb med en ny upphandling samtidigt som renhållningen måste skötas löpande, tills dess en ny entreprenör är upphandlad. 8

17 3.4 Uppföljning av sanktioner och bonus Ett renhållningsavtal med bonus/sanktioner bygger (rimligen) på att beställaren har ett seriöst förhållningssätt och att denne är noga med att sköta uppföljning av de förpliktelser som ett avtal med bonus respektive sanktioner innebär. Uppföljningen av ersättningsavdrag sker vanligen i samband med de regelbundna genomgångar som normalt hålls mellan beställare och entreprenör. Uppföljning sker i vissa fall endast då det finns anledning. Exempel på sådana är föroreningar eller felaktigt format på levererat avfall som inte motsvarar mottagarens uttalade kravspecifikationer. Uppföljning av utfästelser i anbudet kan även följas upp i samband med revisioner. Sådana utfästelser kan till exempel gälla krav på fordonet - miljökrav, avseende skyltning eller säkerhet - eller fordonets bränsle, krav på fortbildning och uppdaterade körlistor. Dessa revisioner kan vara oanmälda eller regelbundet återkommande till exempel en gång per år. I vissa fall kan revision utföras av en extern revisor. Om viten ska tas upp för transport med överlass är det extra viktigt att vågsedlar följs upp samt att beställaren är bekant med de aktuella fordonens tillåtna vikter. 9

18 4 Resultat av enkät och intervjuer 4.1 Uppföljning med avseende på bonus och sanktioner Utfall av enkät En majoritet av de svarande kommunerna med entreprenörer - 53 procent - har enbart sanktionssystem och en mindre del har både sanktions- och bonussystem. En kommun har enbart bonus. 39 procent av entreprenörskommunerna har varken bonus eller vite. Av dessa uppger endast en kommun att de haft vitessystem men att de av något skäl har övergett det. Diagram 1. Antal kommuner som givit olika svar på frågan Har er kommun entreprenadavtal som innehåller möjlighet för beställaren att ta ut vite eller ge bonus? En av enkätfrågorna löd; På vilket sätt och hur många gånger följer ni upp avtalet med avseende på bonus eller vite? Av svaren att döma 1 följer 22 procent, aldrig upp avtalet, se diagram 2. Svaret kan tänkas innehålla både kommuner som aldrig haft för avsikt att följa upp avtalet och kommuner som ännu inte kommit igång med sådan verksamhet. De kommuner - 17 procent - som följer upp avtalet då det finns anledning, avslöjar troligen att de inte har någon regelbunden uppföljning med återkoppling till klagomålshantering. I ett stort antal kommuner - 31 procent sker fortlöpande uppföljning, en gång per vecka till en gång per månad, då man i allmänhet i samband med en allmän genomgång även följer upp klagomål och andra avvikelser. I de fall man uppger att avtalet inte följs upp, ses troligen sanktionssystemet mer som en potentiell möjlighet att ta till i de fall det finns anledning men att en sådan anledning ännu inte inträffat. 1 Ca 50 % av entreprenörskommunerna gav ett svar på denna fråga. 10

19 Diagram 2. Svarsfrekvens på frågan På vilket sätt och hur många gånger följer ni upp avtalet med avseende på bonus eller vite? 50 procent av kommunerna svarade på denna fråg Avtalsuppföljning i intervjuade kommuner Tillvägagångssätt och nedlagd tid I de intervjuade kommunerna förefaller det vanligaste mötesintervallet för genomgång av klagomål med mera ligga mellan en gång per vecka till en gång per månad. Revisioner förekommer mer sällan. Kretsloppskontoret i Göteborg har månadsvis uppföljning av reklamationer. Revisioner förekommer inte. Göteborg uppskattar nedlagd tid för avtalsuppföljning till 20 timmar i månaden. VA Syd i Malmö har genomgång av reklamationer olika ofta beroende på antal klagomål, men håller generellt veckomöten där klagomål följs upp. På senare tid har VA Syd dock bytt ut vissa av mötena mot en avstämning via e-post. Därutöver har beställaren en årlig revision. Dels åker de ut på en oanmäld tur där bilar med mera kontrolleras och dels ska entreprenören fylla i en blankett med vilka utbildningar de genomgått, att klädseln är rätt, att bilarna är rätt märkta och sköts samt att de drivs med rätt bränsle etcetera. VA Syd bedömer att den löpande uppföljningen tar ungefär fyra timmar per vecka och entreprenör. Den årliga revisionen tar cirka två dagar. Trafikkontoret i Stockholm skickar veckovis, via e-post, ut statistik på inrapporterade reklamationer uppdelade på distrikt och entreprenör. Revision görs då och då utan någon regelbundenhet. För att se att entreprenörernas fordon lever upp till kraven i avtalet engagerar de ibland en extern revisor. Reko Sundsvall håller veckomöten, på cirka en timme, där reklamationer och en del andra frågeställningar avhandlas. Varje månad hålls ett längre uppföljningsmöte på några timmar. Totalt läggs cirka sex timmar per månad i mötestid. Beställaren gör dessutom vissa stickprov för att kontrollera överlast. Helsingfors Renhållning genomför veckovisa uppföljningsmöten med sina entreprenörer. Varje år gör de även en revision på varje förare och bil, vilket tar en till två timmar per bil. Dessutom görs årliga revisioner på entreprenörens personal i övrigt, samt deras kontorssystem. 11

20 Dialog mellan beställare och entreprenör Reko Sundsvall har i avtalet inskrivet att kommunen har tolkningsföreträde på vad som är en berättigad reklamation. I de fall sådan formulering saknas i avtalet torde det ändå vara naturligt att kommunen har tolkningsföreträde eftersom det är de som ställer kravet. Väldigt få oenigheter uppstår kring detta. Om ett kärl inte står utställd på rätt plats ska chauffören kvittera tid och plats för avvikelsen. Det gäller då som bevis, i fall kunden sedan klagar. Under svåra snöoväder eller liknande har beställaren valt att se mellan fingrarna på vissa klagomål där det varit särskilt svårframkomligt. På liknande sätt sker uppföljningen i Malmö. Det kan uppstå en del meningsskiljaktigheter vid uppföljningen av reklamationerna. Alla reklamationer gås igenom och entreprenören får bemöta dem. Beställaren bedömer rimligheten i entreprenörens svar. I vissa fall jämkar man, det blir ett givande och tagande. Systemet bygger på ett visst mått av förtroende anser VA Syd. I vissa fall är det svårt med bevisningen, till exempel när det gäller vittnesmål om olåsta grindar, kärl som inte ställts tillbaka på rätt plats och så vidare. I Stockholm har man genomgång med samtliga entreprenörer varje måndag. Antal reklamationer förs löpande upp och sammanställs på excelblad. På detta sätt har beställaren en mycket bra, kontinuerlig uppföljning av varje entreprenör med en färsk statistik över antal reklamationer per trakt/område och per entreprenör. De kvalitetsavdrag som kan bli följden av denna rapportering ifrågasätts sällan. Däremot tar vitesförelägganden - cirka 4 5 fall per år - avsevärt mycket längre tid. Det är en förhållandevis trög och komplicerad procedur. Erfarenheten i Helsingfors är att det väldigt sällan uppstår problem med olika åsikter om klagomålens relevans. När klagomål har registrerats i systemet måste entreprenören ange en förklaring till klagomålet samt ange hur rättning ska ske. Om åsiktsskillnad uppstår försöker man diskutera sig fram till en överenskommelse. Belopp De belopp som avdras från entreprenörens ersättning respektive uttas i form av vite alternativt ges i bonus varierar inom mycket vida gränser. Den utan tvivel mest generösa beställaren är Helsingfors, som i genomsnitt betalar ut cirka euro i bonus per år, vilket i dagens penningvärde motsvarar 7,2 miljoner kronor, och utgör ungefär 4 procent av ersättningen till entreprenören. Även Göteborg ligger normalt något plus när det gäller kvalitetsincitament. Sanktioner utgår mycket sällan. Trafikkontoret i Stockholm har årligen ett ersättningsavdrag på cirka kr, vilket motsvarar ungefär 0,3 procent av entreprenörens totala ersättning. Sundsvall har vid ett tillfälle haft ett månadsavdrag på kr vilket motsvarar 20 procent av ersättningen den månaden till följd av att antal klagomål överskred en angiven gräns för avdrag. Efter detta har inga sanktioner utdömts. 12