Nr 8 Juni Skärgård i förändring Skärgårdspolitiken och skärgårdens utveckling

Transkript

1 Nr 8 Juni 2004 Skärgård i förändring Skärgårdspolitiken och skärgårdens utveckling

2 Skärgård i förändring Skärgårdspolitiken och skärgårdens utveckling 1

3 ISSN x RTN Tryckeri: Strömbergs distribution 2

4 Förord PM 8:2004 Skärgård i förändring Den här promemorian beskriver utvecklingen i Stockholms skärgård och den politik som förts för skärgården de senaste 30 åren samt några exempel på utveckling och politik i några andra skärgårdsområden. Studien ingår i det första steget av den delregionala planeringsprocess i skärgården som Regionplane- och trafikkontoret (RTK) har inlett. Skärgårdsplaneringen är en följd av RUFS 2001, där det särskilt betonas att delregional planering bör utvecklas för skärgården. Arbetsprocessen med delregional planering för skärgårdsområdet sker, i enlighet med Regionplane- och trafiknämndens beslut maj 2003, i tre steg/moment. Målet är att etablera en samsyn och en gemensam plattform i regionen kring regionala planerings- och utvecklingsfrågor. Den här promemorian visar att skärgårdens situation idag skiljer sig från 1970-talets, vilket innebär att politikens utgångspunkter förändrats. Skärgården kan ses som en stark, attraktiv och modern del av regionen. En väl fungerande symbios mellan skärgården och den övriga regionen i framtiden fordrar nytänkande. Politiken och åtgärderna behöver anpassas till en ny tid. Promemorian har utarbetats av Helene Norberg Konsult & Analys. Den bygger på delstudier framtagna av Nordregio, Inregia och Helene Norberg Konsult & Analys. Projektledare inom Regionplane- och trafikkontoret har varit Susanne Skärlund. Stockholm i juni 2004 Sven-Inge Nylund Regionplanedirektör 3

5 Innehållsförteckning FÖRORD... 3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING... 4 SAMMANFATTNING... 6 Syntes... 6 Skärgården- förort, glesbygd och gräddhylla... 7 INLEDNING SYNTES: ATT DRA LÄRDOM INFÖR FRAMTIDA UTMANINGAR Skärgårdspolitikens traditionella utgångspunkter Förändrade villkor Morgondagens skärgårdspolitik STOCKHOLMS SKÄRGÅRD FÖRORT, GLESBYGD OCH GRÄDDHYLLA Demografi och flyttmönster Kommunikationer och tillgänglighet Näringsliv och arbetsmarknad Sociala förhållanden Bostäder Påverkande faktorer SKÄRGÅRDSPOLITIKEN FRÅN 1970-TALET OCH MOT FRAMTIDEN Tiden före talet: Mot en aktiv skärgårdspolitik Sammanfattande matris över skärgårdsutveckling och skärgårdspolitiken Analys av skärgårdspolitiken

6 SKÄRGÅRDSPLANERING: ERFARENHETER FRÅN OLIKA SKÄRGÅRDSREGIONER Grekland, Kykladerna Skottland Nordamerika, Kanada, British Columbia, Gulf Islands och USA San Juan Islands Sverige, Västra Götaland Slutsatser utifrån planering i andra regioner Slutsatser utifrån den regionala utvecklingsplanen i Stockholmsregionen REFERENSER Litteratur Hemsidor Intervjuade personer BILAGA Dokumentation från arbetsmöte/stordialog den 22 april

7 Sammanfattning Denna promemoria är en kunskapsuppbyggande del i en process om en fördjupad regional utvecklingsplanering i skärgårdsområdet. Rapporten syftar bl.a. till att ge underlag att diskutera hur politiken för skärgården ska utformas. Rapporten inleds med analys och slutsatser och består därefter av tre tematiska avsnitt vilka belyser utvecklingen i skärgården, den politik som riktats mot skärgården, samt några exempel på utveckling och politik i några andra skärgårdsområden. Syntes Skärgårdens situation idag skiljer sig från 1970-talets, vilket innebär att politikens utgångspunkter förändrats. Skärgårdspolitikens utgångspunkter bygger på olika bilder av skärgården. Det är en politik för ett område med ett unikt natur- och kulturarv, med behov av åtgärder för arbete, sysselsättning och ekonomisk förnyelse, och med avståndsnackdelar och gleshetsproblem där offentlig överbryggning krävs. Dessa olika bilder har i varierad utsträckning legat i fokus under olika tidsperioder. Miljöfrågorna har i ökande grad uppmärksammats, medan avstånds- och gleshetsnackdelar i åtminstone i vissa delar av skärgården har minskat. De olika bilderna av skärgården varierar också mellan skärgårdens olika delar, och den är inte en homogen enhet. Goda inkomstmöjligheter, kommunikationer och övrig samhällelig service betonas främst i de befolkningstäta delarna i inner- och mellanskärgården, medan natur- och kulturaspekterna främst betonas bortom den tätortsnära skärgården. Idag är inkomstmöjligheterna i skärgården goda i ett genomsnittligt perspektiv. Arbetslösheten är låg, förvärvsfrekvensen är hög, och befolkningen fortsätter att öka. Bilden av skärgården som ett område med behov av stöd för att klara sysselsättningen, inkomsterna och strukturomvandlingen synes utifrån dessa förutsättningar mindre relevant idag, även om det kan finnas lokala undantag. Utgångspunkten att skärgården bär ett unikt natur- och kulturarv ter sig idag än mer relevant än för 30 år sedan, genom att både miljömedvetenheten och påfrestningarna på skärgården har ökat. Det synes dock som om den ökade medvetenheten om miljön och andra värderingar som ligger i tiden, också är goda förutsättningar för utvecklingssträvanden, där utvecklingen av turismen bygger just på natur- och kulturmiljön. Den tredje utgångspunkten för skärgårdspolitiska åtgärder och program, bilden av skärgården som ett område med avståndsnackdelar och gleshetsproblem där offentlig överbryggning krävs, är idag den som manar till mest eftertanke. Den kan komma att vara mest problematisk inför framtiden, mot bakgrund av att de offentliga resurserna kan väntas bli än mer begränsade på såväl kommunal och regional som europeisk nivå. En slutsats för morgondagens skärgårdspolitik är att skärgården i högre grad kan ses som en stark, attraktiv och modern del av regionen utifrån dess stora betydelse och allt vad den har att ge. Skärgårdens kultur och miljö ska på bästa sätt värnas för dagens och kommande generationer, och dess befolkning och näringsliv ska ges möjlighet att fortsätta utveckla de näringar för vilka det finns unika förutsättningar. Skärgården bör i större utsträckning kunna betraktas som en del i regionens attraktivitet och förmåga till tillväxt och välstånd. Skärgårdens boendemiljö är en attraktionsfaktor för hela regionen. Likaså den nya marknad med turism som har växt fram som en exklusiv och högkvalitativ, men ändå naturnära och upplevelseinriktad besöksnäring. Detta ligger, 6

8 utifrån gällande värderingsmönster, skärgårdens natur- och kulturmiljö samt trender i tiden, väl till. För att kunna ta tillvara dessa goda förutsättningar finns problem som behöver hanteras, t.ex. bristen på bostäder. Därutöver behöver det framtida utbudet av offentliga tjänster hanteras mot bakgrund av de svårigheter som man kan väntas möta för att klara ett tillfredställande utbud av dessa. Hårdare prioriteringar kan väntas såväl inom skärgårdspolitiken som mellan politikområden i takt med att den demografiska utvecklingen och den ökande försörjningsbördan pressar möjligheterna inom de offentligt subventionerade tjänsterna. Vikten av att hålla ihop regionen, inklusive skärgården, kan komma att få hög prioritet i morgondagens Stockholmsregion. Skärgården har en styrka i sin tradition av lokal mobilisering. Denna kan användas för att finna innovativa och lokalt anpassade arbetssätt för samhällsservicen, vilket kan behövas när de offentliga resurserna skärs ner. En väl fungerande symbios mellan skärgården och den övriga regionen i framtiden, fordrar nytänkande idag. Politiken och åtgärderna behöver anpassas till en ny tid. Nya strategier och verktyg behöver tas fram för att dra nytta av de styrkor och möjligheter som finns idag, och för att klara de påfrestningar som kan ske under kommande år. Skärgården förort, glesbygd och gräddhylla Skärgården har haft en stark befolkningstillväxt ända sedan början på 1970-talet. Med den definition som i denna promemoria används för skärgård i Stockholmsregionen uppgår befolkningen till nära personer. I denna definition ingår, om inget annat anges, skärgårdsöar utan fast förbindelse samt vissa öar med fastlandsförbindelse som Singö, Fogdö, Väddö, Björkö, Vätö, Muskö, Himmelsö, Herrö, Yxlö, Torö, Svärdsö, Oxnö, Djurö och Vindö. Befolkningsökningen i Stockholmsregionens skärgård har varit stor under senare år jämfört med andra skärgårdsregioner i riket. Det är dock relativt få yngre som flyttar till skärgården, jämfört med andra skärgårdsområden i riket. Skärgårdsbefolkningen är något äldre än både befolkningen i riket och länet. Drygt 18 procent är över 65 år. Endast 21 procent i skärgården är år jämfört med 32 procent i länet. Det är dock ungefär lika stor andel barn i skolåldern som i länet som helhet. Arbetslösheten i skärgården är låg, även i jämförelse med länet som helhet, och förvärvsfrekvensen är hög. Strukturomvandlingen i skärgården från primära näringar som jordbruk och fiske har fortsatt, samtidigt som offentliga verksamheter har ökat. Den sociala samhällsservicen hålls uppe. Kommunerna har varit uthålliga med skolorna, även under år då elevunderlaget har sviktat. Infrastrukturförsörjningen av bredband går framåt med hjälp av offentliga bidrag, men det återstår på de flesta håll att fylla dem med tjänster till ett överkomligt pris. Vidare tillhör butikerna den service som anses ha svårigheter att överleva. Den statistik som tagits fram i denna rapport visar att inkomsterna i skärgården är goda. De genomsnittliga inkomsterna i kommunernas skärgårdsdelar är överlag högre än i kommunerna som helhet. Det är dessutom färre låginkomsttagare i skärgården. I länet tjänade år 2000 drygt 30 procent under , medan denna andel i skärgården endast var 26 procent. I skärgården tjänar dock något färre än i länet över kronor, 42 7

9 procent jämfört med 44 procent. Det finns också relativt sett fler i de lägre inkomstklasserna på öar utan bro eller färja, än på de öar som har bro eller färja. Bristen på bostäder i rimliga prislägen är en av de mest omdiskuterade frågorna i dag i skärgården. Bostadsbristen är mer omfattande till skillnad från arbetsbristen och arbetskraften pendlar i vissa fall ut till skärgården för att arbeta. Ett visst byggande av hyresrätter är på gång, men bristen på mark, dyra byggkostnader, långa processer och dyr förvaltning tillhör de förklaringar som ges till varför utbudet brister. Denna bostadsbrist är inte unik för skärgården utan den låga nivån på nybyggandet delar skärgården med hela regionen. Byggandet i övrigt är dock relativt omfattande i skärgården, vilket ger en marknad för hantverkare. Det för dock också med sig miljöeffekter i form av saltvatteninträngning, förändrat utseende på strandlinjen och ingrepp i naturkänsliga grundvatten. De delar av skärgården som har fasta förbindelser med fastlandet har utvecklats mest gynnsamt i befolkningsmässiga termer under de senaste decennierna. Procentuellt har även övriga öar utvecklats nästan lika gynnsamt, men i absoluta tal är dessas ökningar mindre. Kommunikationerna i skärgården är till stor del en offentlig angelägenhet, och kollektivtrafiken bedrivs av Waxholmsbolaget och subventioneras av Stockholms läns landsting. Till denna trafik kommer bl.a. taxi- och privatbåtar. Skärgårdstrafiken har ökat kontinuerligt under de senaste decennierna. Från år 1970 och fram till år 2001 har skärgårdsresandet vuxit från en nivå kring 0,5 milj resor per år till 1,8 milj resor. Resandet med Waxholmsbolaget ökar trendmässigt med 3,9 procent per år, vilket är mer än biltrafiken växer i Stockholmsregionen. Över 80 procent av alla resor sker under sommaren, men även vintertrafiken har ökat kraftigt från i början på 1990-talet till tio år senare. De fastboende står för en begränsad andel av resandet; endast cirka 4 procent. Enligt den regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen (RUFS) ska skärgårdstrafiken inriktas på att koncentrera trafikutbudet från replipunkter med goda förbindelser till kommuncentra. Dessutom ska vissa öar s.k. kärnöar ges rollen som bytespunkter för kommunikationerna till intilliggande öar. På dessa öar ska också grundläggande service koncentreras. Trafiken mellan replipunkt och kärnö ska möjliggöra dagliga resor för arbete och skola året runt. Skärgårdens natur och kultur är i hög grad påverkad av närheten till storstaden. Husen berättar om hur skärgården har bebotts och brukats genom tiderna. Människans närvaro har bildat kulturlandskapet; i mellanskärgården återfinns jordbrukslandskap, ytterskärgården bär spår av jakt och fiske, samtidigt som fritidshusbebyggelsen berättar om skärgårdens betydelse som rekreationsområde. Skärgårdens natur har i stor utsträckning påverkats av landhöjningen med jordbruk- och skogslandskap i de innersta och mellersta delarna samt mindre och mer karga öar längre ut. Vattnet är en blandning av sött och salt, vilket formar och ger varierade förutsättningar för växt- och djurlivet. Särskilt de grunda bottenområdena är mycket produktiva. Under senare år har flera initiativ tagits för miljöprogram i skärgården på nationell nivå, vilka därefter bearbetats och anpassats till regional nivå. År 1999 utarbetades det regionala Miljö- och hushållningsprogrammet för skärgården av länsstyrelserna i Stockholm, Uppsala och Södermanland. Detta program har en bred ansats med en mängd förslag på många områden. Programmet tar bl.a. fasta på behovet av ett interkommunalt skärgårdsråd och kommunala skärgårdsutvecklare, ett gemensamt förhållningssätt till skärgårdens natur- och kulturvärden i de ingående länen, en VA-policy, en strategi för bevarande av ytterskärgården, ett inventeringsarbete av miljön under vatten, förvaltning 8

10 av fiskbeståndet, regler för båtlivet och tillämpningen av strandskyddet mm. En uppföljning av programmet år 2003 visar att cirka hälften av förslagen har genomförts och en fjärdedel drivs i någon projektform. Vissa frågor som strandskyddet, skyddet av ytterskärgården och båtlivet kräver ökad uppmärksamhet, enligt uppföljningen. Ett ytterligare nationellt initiativ som bearbetats regionalt är det Miljövårdsprogram som presenterades år I detta har de 15 nationella miljökvalitetsmålen, som antagits av riksdagen, anpassats till regionen. De problem som målas upp i detta program är effekter från den ökade bebyggelsen och det ökande antalet besökare och båtägare. Hoten handlar till största delen om många små initiativ som tillsammans ger problem. Några identifierade problem är övergödningen, utsläpp av miljögifter och tungmetaller, begränsade dricksvattentillgångar, buller och svall från motorbåtstrafiken samt bristfälligt skydd av ostörda områden. En policy för vattenbruk och muddring efterlyses, liksom en strategi för hanteringen av VA-försörjningen. Turismen i skärgården har ökat kraftigt under de senaste decennierna och många nya koncept har tagits fram. Inriktningen på krogar med skärgårdsmat av hög kvalitet och kringaktiviteter som t.ex. cykling och paddling är exempel på framgångsrika koncept. Den storskaliga turismen lyser med sin frånvaro. Turismen i skärgården är naturnära och nyttjas till största delen av regionens invånare, även om också de utländska besökarna har ökat. Den korta säsongen implicerar att alternativa verksamheter krävs, tillsammans med initiativ för att förlänga säsongen. Påverkande faktorer En faktor som i hög grad har påverkat skärgården är utvecklingen i Stockholmsregionen där framför allt den kraftiga befolkningsökningen och den ekonomiska utvecklingen har haft en stor inverkan på den utveckling som varit i skärgården under såväl de senaste åren som de senaste decennierna. Regionens kraftiga ekonomiska och befolkningsmässiga utveckling ökar trycket på skärgården som rekreationsområde. Dessutom växer regionen geografiskt och främst lättillgängliga skärgårdsområden får ett ökat permanentboende. Skärgården tillsammans med andra områden inom regionens ytterområden eller dess närområden blir attraktiva i takt med att kommunikationerna förbättras för dem som av olika skäl söker alternativ till storstaden, men ändå vill ha eller behöver dess närhet. Även näringslivets utveckling i regionen har en inverkan på skärgårdens utvecklingsförutsättningar. Närheten till en storstadsregion som Stockholmsregionen med flera framgångsrika kluster och stark tillväxt i såväl inkomster som befolkning ger speciella förutsättningar. I Stockholmsregionens fall synes det som om storstadens dynamik sprider sig till skärgårdsområdet, åtminstone i ett generellt och övergripande perspektiv. Befolkningen i skärgården har ökat, liksom turism och fritidsverksamhet. Människor utnyttjar teknikens möjligheter i arbetslivet och söker skärgårdens särart. Detta behöver inte upplevas som odelat positivt av alla, men det ökar möjligheterna till en livskraftig skärgård i termer av tillväxt och försörjning. Skärgårdens möjligheter påverkas även av den vikt som regionens medborgare ger den. Målsättningen att hålla skärgården levande anses vara ett av de viktigaste politiska områdena, vilket också avspeglas i den prioritet skärgårdsfrågorna har och har haft på den politiska agendan. De faktorer i omvärlden som påverkar utvecklingen i skärgården är bland andra teknikutvecklingen där tekniken har förutsättningar att minska avståndsnackdelar. Den institutionella förändring som präglat samhällsutvecklingen mot en allt större decentralisering av politiska beslut och välfärdsfunktioner, ger också nya förutsättningar för skär- 9

11 gården att själv i högre grad råda över situationen. Den demografiska utvecklingen påverkar skärgården liksom samhället i övrigt, och kan komma att leda till att välfärdstjänsterna i skärgården kan få allt svårare att konkurrera om begränsade offentliga resurser. Motiven för flyttmönstren i samhället påverkar skärgården i bemärkelsen att flyttströmmar i allt högre grad styrs av människors önskningar för sin livssituation, än av deras arbetsmarknadssituation. Människors värderingar påverkar skärgårdens förutsättningar och det utbud av varor och tjänster som erbjuds i skärgården passar väl in i dagens konsumtionstrender med omsorg om miljön, inriktning mot upplevelser och kraven på kvalitet. Analys av skärgårdens utveckling Den sammantagna bilden är att skärgården idag står stark. Inkomsterna är goda, arbetslösheten är låg och förvärvsfrekvensen är hög. Befolkningen, liksom kommunikationer och besöksnäring ökar kontinuerligt. Den offentliga servicenivån är utifrån förutsättningarna överlag tillfredställande. Trots denna positiva utveckling finns hot. Det höga kostnadsläget på bostäder och bristen på bostäder i rimliga prislägen är ett svårlöst akut problem. Ett framtida hot är sårbarheten inför de offentligt subventionerade kommunikationerna, liksom sårbarheten inför den offentliga servicen i ett läge där konkurrensen om de begränsade resurserna kan väntas öka. En annan svaghet är att påverkan på naturen och miljön är baksidan av den ekonomiska och befolkningsmässiga framgången. En ökad närvaro av människor med alla aktiviteter det innebär gör skärgården levande, men också påverkad och sliten. Utvecklingen av skärgården är en balansakt där olika intressen måste vägas mot varandra och en god utveckling i något avseende måste ses i perspektiv av dess effekter i andra avseenden. Den sammantagna bedömningen är dock att berörda parter är väl medvetna om denna balansgång, och att den ingår i alla de utvecklingssträvanden som görs idag. Skärgårdspolitikens utveckling Många aktörer är direkt involverade i skärgårdens utveckling. Glesbygdsverket har det nationella ansvaret för frågor som rör såväl glesbygd som skärgård. Verket har regeringens uppdrag att påverka olika samhällssektorer för att uppnå goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter i skärgården, och att tillföra kunskap om utvecklingsmöjligheterna i skärgård och glesbygd. Länsstyrelsen i Stockholms län är statens representant i regionen och ger bl.a. råd och information, utövar tillsyn samt ger tillstånd och bidrag. Länsstyrelsen i Stockholms län ska värna skärgårdens natur och kulturmiljö, verka för god miljö och vattenkvalitet, agera för att främja sysselsättning och goda villkor för den bofasta befolkningen samt utveckla friluftsliv, rekreation och turism. Kommunerna har ett brett ansvarsområde i skärgården. Kommunerna ansvarar för att palnera för att bebyggelse lokaliseras till lämplig mark och att uppställda krav tillgodoses i den byggda miljön. Detta sker i planläggningen och i bygglovprövningen. Kommunerna ansvarar också för den kommunala service som avgör tillgång på bl.a. renhållning, VAförsörjning, omsorg, vård, skola och fritidsaktiviteter. Stockholms läns landstings ansvarsområden inom skärgården är främst sjukvård, tandvård, kultur, den regionala strategiska utvecklingsplaneringen och sist men inte minst kollektivtrafiken. Landstinget satsar idag årligen cirka 180 miljoner för specialdestinerade 10

12 insatser i skärgården, varav cirka 130 miljoner går till skärgårdstrafiken och cirka 39 miljoner går till Skärgårdsstiftelsen och dess verksamhet. Landstinget har ett skärgårdsanslag som kan beviljas för nationell medfinansiering i EU:s och Nordiska ministerrådets projekt i skärgården. Landstinget ansvarar även för det s.k. fraktbidraget som syftar till att sänka transportkostnaderna för företag i skärgårdsområdet till en nivå jämförbar med regionens glesbygd i övrigt. Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län äger och förvaltar mark och byggnader i skärgården. Detta görs genom utarrendering till skärgårdsjordbrukare och anställda tillsynsmän. Stiftelsen har även bidragit till att främja sysselsättningen i skärgården. SIKO, Skärgårdens intresseföreningars kontaktorganisation, är ett gemensamt organ för skärgårdsföreningar i Stockholmsregionens skärgård. SIKO företräder den bofasta befolkningen inför myndigheter och politiska samhällsorgan. Föreningen agerar för att slå vakt om de bofastas intressen när det gäller t.ex. markanvändning, samhällsfunktioner, näringsliv och kultur. Tiden före 1970-talet präglas av en ökad användning av skärgården som rekreationsområde. Den bofasta befolkningen minskade kraftigt under och 1960-talet, men någon särskilt fokus på skärgården förekom inte i planeringen eller politiken. En aktiv skärgårdspolitik växte fram under 1970-talet. Såväl regionala initiativ från Länsstyrelsen och landstinget som nationella program gjordes för att främja sysselsättningen, trygga servicen, främja bostadsbyggandet och förbättra kommunikationerna. Resurserna koncentrerades till utvalda skärgårdssamhällen, enligt tongivande tankegångar inom regionalpolitiken. Skärgården var såväl försörjnings- som fritidsregion och balansen mellan miljö- och sysselsättningskrav kom upp på agendan. Under 1980-talet konstaterades att den negativa befolkningsutvecklingen var bruten, men fortsatta bidrag och en aktiv skärgårdspolitik ansågs fortfarande nödvändig för att klara servicen och arbetstillfällena. Ledordet för 1980-talets skärgårdspolitik var lokal mobilisering. Politiken skulle bygga på det lokala engagemanget och utgå från egna initiativ. Retoriken, och i viss utsträckning åtgärderna, förändrades från bidrag till stöd för lokal bärkraft som på sikt skulle avvecklas. Även under 1990-talet stod de lokala förutsättningarna i fokus. Under detta decennium blev skärgårdspolitiken liksom övrig regionalpolitik tillväxtpolitik utifrån varje regions förutsättningar. Den konkreta politiken innehöll stöd till service, kommunikationer och infrastruktur men också till satsningar inom turismen. Balansgången mellan å ena sidan naturen, kulturen och miljön, och å andra sidan befolkningen, sysselsättningen och utvecklingen, var fortsatt aktuell. EU:s inträde i skärgårdspolitiken har varit av stor betydelse. EU innebar ökade möjligheter till finansiering av projekt från de olika strukturfonderna. Under perioden fanns Interreg IIA och Mål 5b Skärgården i Stockholms skärgård. Mål 5b omfattade öar utan fast landförbindelse i hela Sveriges skärgårdar och inriktades på att utveckla arbete och näringsliv, natur och kulturmiljö, infrastruktur och lokal mobilisering. Interreg IIA är transnationellt och byggde vidare på de relationer som skapats inom Nordiska Ministerrådets Skärgårdssamarbete. Ambitionen var att skapa en region med lika gott renommé som Alperna. Konceptet Skärgårdssmak för restauranger och sedermera matproducenter och hantverk, är ett projekt inom detta program. 11

13 Skärgårdspolitiken under början av 2000-talet handlar om i stort sett samma knäckfrågor som tidigare dvs. kommunikationer, bostadsförsörjning och samhällsservice. Dessutom ska naturen och miljön värnas och livskraftiga ekonomiska verksamheter främjas. Den lokala förankringen var etablerad som koncept i politikutformningen. Även under 2000-talet bedrivs en omfattande verksamhet inom EU:s strukturfonder, och en ny programperiod inleds för tiden De program som berör skärgården är Mål 2 och Interreg IIIA. Det förstnämnda är en något geografiskt modifierad fortsättning av det tidigare Mål 5b Skärgården. Interreg IIIA är en fortsättning på Interreg IIA för en attraktiv och gränsöverskridande region. Programmet fokuserar även fortsättningsvis på profilering, näringslivsutveckling och miljön. I framtiden kan emellertid medel ur EU:s strukturfonder bli kraftigt begränsade genom utvidgningen. Det är dock troligt att det för Stockholms skärgårds del även i fortsättningen kan vara aktuellt med finansiering från de transnationella programmen inom Östersjöregionen. Denna kan dock bli betydligt mindre under nästa programperiod efter 2006 än idag. Ett ytterligare initiativ från EU är rekommendationen ICZM som antogs 2002, och innebär fysisk planering, regional utveckling, miljöarbete mm i ett samlat grepp inom skärgårdsområden. Den svenska regeringen har angett att man ämnar arbeta i denna anda. Analys av skärgårdspolitiken Politiken har under de tre studerade decennierna gått från punktinsatser till sektorsövergripande ambitioner i partnerskap. Den har också utvecklats från stöd till en högre grad av lokal bärkraft. Kommunernas engagemang i skärgårdspolitiken i början av 1970-talet var begränsat. I dag har däremot aktiviteten ökat kraftigt. Även landstingets engagemang har ökat i betydelse över de senaste 30 åren. Gräsrotnivåns engagemang och betydelse har stadigt också ökat och har gått från att mest ha bidragit med att resa viktiga frågor för de bofasta på skärgårdstingen till att vara projektägare för EU-finansierade utvecklingsprojekt. De sistnämnda har lett till att skärgårdspolitiken organiserats i såväl vertikalt som horisontellt samarbete, med fokus på bottom-up och partnerskap. Den studerade perioden har karakteriserats av ett ökat och breddat engagemang för skärgårdens utveckling från många offentliga aktörer, och ett i ökande utsträckning aktivt deltagande i utvecklingsarbetet från skärgårdsbornas sida. Den breda uppslutningen kring politiken för det som kallas en levande skärgård gynnades också av att begreppet inrymmer allt från skärgården som ekosystem, historiskt kulturlandskap, småskaligt lokalsamhälle, rekreationsområde, genomfartsled för sjöfarten och en produkt att sälja till besökare. Det innebär att alla som arbetar för en levande skärgård inte nödvändigtvis jobbar för samma sak. Skärgårdspolitiken har alltid varit delad i olika delvis motstående målsättningar. Innehållet i politiken har utformats utifrån tre utgångspunkter; skärgården som unik natur- och kulturmiljö, skärgårdens behov av strukturförändringar för arbete och sysselsättning, samt skärgårdens avståndsnackdelar och gleshetsproblem. Åtgärderna för dessa olika synsätt på skärgården har varit regelverk och miljöprogram, näringslivsstöd samt hänsyn till skärgårdens särart i utbud av offentlig service, kommunikationer och infrastruktur. Av dessa är stödet till kommunikationerna och Skärgårdsstiftelsens åtagande de mest betydelsefulla. Näringslivsstöden har haft begränsade reella effekter. 12

14 Studier av andra regioners skärgårdspolitik visar att dessa motstående målsättningar inte är unika för Stockholmsregionen eller Sverige. I denna promemoria studeras skärgårdsplaneringen i Kykladerna i Grekland, Skottland, Gulf Islands i Kanada, San Juan Islands i USA samt Västra Götaland. De slutsatser som kan dras är att samtliga regioner månar om och är bekymrade över balansgången mellan miljön och de mänskliga aktiviteternas påverkan på denna, oberoende om dessa kommer från turism eller övriga näringar. Det finns också en medvetenhet om att turismen gynnas av att natur och kulturmiljöer bevaras. En ytterligare slutsats är att den offentliga styrningen är viktig för att hantera de avgörande frågorna för skärgårdsregionerna, och att en välutvecklad organisation med lokal förankring krävs för att hantera och lösa uppkomna problem. För Stockholmsregionens del kan kravet på utvärderingar gentemot operationella mål för en levande skärgård komma att stiga i takt med att konkurrensen ökar om gemensamma resurser inom EU, nationellt och regionalt. Med knappare finansiella resurser måste man kunna visa tydligare varför åtgärder behövs och varför prioriteringar görs på de sätt de görs. 13

15 Inledning Denna promemoria är en inledande del i en arbetsprocess om en fördjupad regional utvecklingsplanering i skärgårdsområdet. I den regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen som antogs 2002 (RUFS) framhålls att den delregionala utvecklingsplaneringen bör stärkas. I RUFS betonas särskilt att delregional planering bör göras för skärgården utifrån ett brett perspektiv som behandlar bl.a. bostadsförsörjning, transporter, naturvård, kulturmiljöfrågor samt näringslivets förutsättningar. Målet med den arbetsprocess som har initierats är att etablera en samsyn och en gemensam plattform i regionen kring regionala planerings- och utvecklingsfrågor i skärgården. Processen är indelad i tre moment, där denna promemoria är en slutrapport av moment 1, vilket inriktas på att ta fram en beskrivning av skärgården. Moment 1 består av flera delstudier som tillsammans bildar denna slutrapport, vilken syftar till att användas som underlag i de kommande momenten i processen. I de kommande momenten kommer strategier för skärgården att diskuteras och utformas i samverkan med olika aktörer med intresse för skärgården. Stockholms kust och skärgård utnyttjas av många människor. Det finns över bofasta på skärgårdsöar utan fast förbindelse samt vissa öar med fastlandsförbindelse som Singö, Fogdö, Väddö, Björkö, Vätö, Muskö, Himmelsö, Herrö, Yxlö, Torö, Svärdsö, Oxnö, Djurö och Vindö, cirka boende i fritidshusen och båtägare. Därutöver tillkommer andra besökare. Enbart Waxholmsbolaget transporterar totalt 1,5 miljoner personer till och från skärgården varje år. Det är således många som har ett intresse av skärgården och dessa gruppers intressen måste samsas i ett område som är miljömässigt känsligt, med speciella förutsättningar för produktion och försörjning och med stora natur- och kulturvärden. I denna promemoria är strävan att ge en bred bild av utvecklingen i skärgården som kan tjäna som underlag i kommande strategidiskussioner mellan skärgårdens olika intressen. Skärgården är inte ett homogent område. Det råder olika förhållanden och förutsättningar vid kusten samt i inner- mellan- och ytterskärgården. Förhållandena varierar också mellan norr och söder. Utvecklingen av skärgården studeras i ett tidsperspektiv på 30 år. Under denna tid kan förhållandena i skärgården ha förändrats och utvecklats. Det är viktigt att dessa förändringar beaktas och att dagens och morgondagens skärgårdspolitik bygger på de villkor som är aktuella i dag. Denna promemoria fokuserar därför på såväl en beskrivning av förhållandena i skärgården och dess utveckling, som den förda politiken och dess avsikter under den studerade perioden. Promemorian inleds med analys och slutsatser samt består därefter av tre tematiska avsnitt. Analysen och slutsatserna syftar till att ligga till grund för en diskussion om hur man framöver kan arbeta med och för skärgården, utifrån dagens situation, morgondagens utmaningar och de lärdomar som kan dras från skärgårdspolitiska erfarenheter och lärdomar. I det första tematiska avsnittet ges en beskrivning av utvecklingen i skärgården sedan 1970-talet och framåt. Beskrivningen syftar till att ge en bred bild av skärgårdens utveckling och situation idag. Den omfattar befolkningsutveckling, kommunikationer, ekonomi och näringsliv, sociala förhållanden, miljöfrågor samt natur- och kulturlandskapet. Efter denna faktagenomgång beskrivs ett antal faktorer som påverkar 14

16 skärgården. Slutligen sammanfattas skärgårdens situation idag, dess styrkor och svagheter samt hot och möjligheter. I promemorians andra del beskrivs utvecklingen av den politik som förts gentemot skärgården sedan 1970-talet; dess ambitioner, knäckfrågor och effekter. Retoriken kring denna politik har ändrat karaktär under decennierna, liksom en del av de konkreta verksam-heterna. Avsnittet avslutas med en diskussion om skärgårdspolitiken igår, idag och imorgon. I det tredje avsnittet vidgas perspektivet till att översiktligt beskriva förhållanden och skärgårdspolitik i några andra regioner. Dessa är sinsemellan mycket olika men har också likheter. Deras förhållanden, strategier och organisation av arbetet med skärgårdsfrågor bidrar med utblickar till alternativa förutsättningar och arbetssätt. Sist finns en dokumentation från ett arbetsmöte 22 april Som en del i den löpande dialogen inbjöd Regionplane- och trafikkontoret då representanter på tjänstemannanivå från kommuner, länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala och Södermanlands län samt organisationer som arbetar med skärgårdsfrågor till ett arbetsmöte för diskussion om utkast till föreliggande promemoria. Totalt deltog 43 personer förutom RTKs medarbetare. Syfte med dialogen och förankringen var bl.a. att komma fram till en nulägesbild som kan utgöra underlag för den fortsatta processen samt att börja diskutera strategiska frågor i planeringsprocessen. Den här promemorian har därefter kompletterats med fakta om bostäder och vattenförsörjning. 15

17 Syntes: Att dra lärdom inför framtida utmaningar Skärgårdens står stark och attraktiv idag. Skärgården är en styrkefaktor för Stockholmsregionen som det i hög grad värnas om från många olika håll. Skärgården är viktig för regionens invånare, och dess vikt avspeglas i den prioritet som skärgårdsfrågorna ägnas såväl på den politiska agendan som i den konkreta verkligheten. Stockholmarna värnar om sin skärgård för friluftsliv och rekreation, och skärgårdsborna värnar om sin skärgård för att kunna bo och verka på rimliga villkor. Kommunerna värnar om sin skärgård inom kommunala planeringen och bistår med de offentliga tjänsterna. På regional nivå värnas om regionens skärgård för regionens samtliga invånare och besökare vilket bl.a. kommer till uttryck i landstinget och länsstyrelsens engagemang för skärgården och dess ekonomiska utvecklingsförutsättningar, miljöproblem, kulturvärden, sociala förhållanden mm. Även på nationell och europeisk nivå är engagemanget förhållandevis stort för kust och skärgård och de politiska initiativ som riktas mot denna. Alla dessa intressen verkar inte alltid åt samma håll och såväl innebörden av en levande skärgård som medlen att nå dit kan växla. De olika grupperingarnas utgångspunkter måste dock samsas i den politik som förs gentemot skärgården. De är delvis motstridiga, och bygger på en nödvändig balansgång mellan olika intressegruppers krav och svårförenliga politiska mål. Det breda, och över tiden ökande, engagemanget har dock, tillsammans med trender i Stockholmsregionen och dess omvärld, bidragit till den styrka vi ser idag. Flera förhållanden manar emellertid till eftertanke om hur denna styrka kan utvecklas till att också klara morgondagens utmaningar. Skärgårdens situation idag skiljer sig markant från 1970-talets, vilket innebär att politikens utgångspunkter kan behöva förskjutas. Även värderingar, demografi och teknologi implicerar förändringar. Gamla balansgångar och målkonflikter försvagas och nya tillkommer. Skärgårdens styrka, minskad EUfinansiering, liksom framtidens alltmer pressade välfärdsstat förändrar förutsättningarna för de politiska möjligheterna och prioriteringarna. En analys av de politiska vägar som skärgården står inför måste utgå ifrån de förhållanden som gäller för skärgården idag, och inte fortsätta i inkörda politiska hjulspår utifrån gårdagens förutsättningar. Den hittills förda skärgårdspolitikens utgångspunkter och tillhörande åtgärder behöver ställas mot den bild av skärgården som dagens fakta målar upp och de förutsättningar som redan idag förväntade förändringar i omvärlden kan ge. Skärgårdspolitikens traditionella utgångspunkter Skärgårdspolitikens utgångspunkter bygger på olika bilder av skärgården. Den är ett unikt område för friluftsliv och rekreation. Den är skärgårdsbornas hemvist och den är en bas för de verksamheter som bedrivs där. 16

18 Detta gör att skärgårdspolitiken kan indelas utifrån tre utgångspunkter:! ett område med ett unikt natur- och kulturarv! ett område med behov av åtgärder för arbete, sysselsättning och ekonomisk förnyelse! ett område med avståndsnackdelar och gleshetsproblem där offentlig överbryggning krävs. De tre utgångspunkterna är komplementära, men implicerar åtgärder som har delvis motstridiga mål. Ett exempel på motstridiga mål är balansen mellan bevarande och utveckling, vilket kännetecknar skärgårdspolitiken såväl genom historien som i andra skärgårdsregioner inom och utom landet. De olika utgångspunkterna för skärgårdens politik har funnits under flera decennier, men deras relativa styrka har varierat. Fokus på miljöfrågorna har generellt sett växt under perioden, inom skärgårdspolitiken liksom inom övrig politik i samhället. Frågan om sysselsättning och ekonomisk förnyelse hade hög prioritet under skärgårdspolitikens första decennier, och har genom EU:s projekt fått förnyad styrka från och med 1990-talet. Även transportsubventionerna har växt kraftigt i takt med att besöksnäringen, befolkningen och fritidsbebyggelsen ökat. Samtidigt har detta inneburit att vissa avstånds- och gleshetsnackdelar på sina håll har mildrats i takt med befolkningsutveckling och förbättrade kommunikationer. De olika bilderna av skärgården varierar också i betydelse i skilda delar av skärgården. Olika delar av skärgården har olika styrkor och svagheter, vilket innebär att politikens betoning varierar geografiskt i de olika delarna. Goda inkomstmöjligheter, kommunikationer och övrig samhällelig service betonas främst i de befolkningstäta delarna i inneroch mellanskärgården, medan natur- och kulturaspekterna främst betonas bortom den tätortsnära skärgården. De olika utgångspunkterna för skärgårdspolitiken genererar en flora av åtgärdspaket. De åtgärder som traditionellt knyts till ovannämnda utgångspunkter är miljöprogram, områdesskydd, regelverk och styrning när det gäller att skydda miljön och bevara naturen och kulturen. Projektmedel och bidrag är traditionell politik för att främja sysselsättning och ekonomisk utveckling, medan att behålla samhällsservice samt subventionera transporter och infrastruktur tjänar till att överbrygga nackdelarna för glesbygd i periferin. Dessa åtgärder har funnits med på dagordningen sedan skärgårdspolitikens begynnelse för mer än 30 år sedan, men liksom utgångspunkterna har varierat i styrka torde åtgärderna också göra det. Detta kan ha flera orsaker. Prioriteringarna kan ha ändrats och vissa politiska målsättningar kan ha kommit högre upp på agendan, som t.ex. när det gäller miljöfrågorna. Det kan också vara så att förhållandena kan ha ändrats och att den bild av skärgården som bildar utgångspunkt för de politiska åtgärderna inte längre är relevanta. Mot bakgrund av den utveckling som skett i skärgården under de decennier som denna rapport täcker, så kan det finnas skäl att granska såväl utgångspunkterna som åtgärderna utifrån de förhållanden som gäller för skärgården idag, och de lärdomar som kan dras av den förda politiken under perioden. Är utgångspunkterna för politiken och de politiska målen relevanta idag? Är åtgärderna de bäst lämpade för att hantera dagens situation? Dessa frågor bör ställas i en kommande diskussion om skärgårdspolitikens framtida utformning. Denna promemoria tjänar till att bilda en grund för en dylik diskussion. 17

19 Förändrade villkor Mycket har förändrats beträffande förhållandena i skärgården jämfört med situationen i början på 1970-talet då skärgårdspolitiken formulerades. De behov av politiska åtgärder som då fanns har förmodligen förändrats i dag då förhållandena ser annorlunda ut. Idag är inkomstmöjligheterna i skärgården goda i ett genomsnittligt perspektiv. Arbetslösheten är låg, förvärvsfrekvensen är hög, och befolkningen fortsätter att öka. Bilden av skärgården som ett område med behov av stöd för att klara sysselsättningen, inkomsterna och strukturomvandlingen verkar utifrån dessa förutsättningar mindre relevant idag, även om det kan finnas lokala undantag. Alltför små möjligheter till en inkomst kan inte sägas vara ett generellt skärgårdsproblem idag, men mycket låga inkomster kan vara ett problem hos vissa grupper, vilket kräver uppmärksamhet i skärgården liksom i övriga regionen. Förutsättningarna för skärgårdens låginkomsttagare kan därför behöva utredas vidare. Utbildningsbehov och kompetensutveckling verkar inte heller vara ett generellt problem för skärgården specifikt, men kan på motsvarande sätt vara ett problem inom vissa grupper i skärgården, liksom på andra håll i regionen. Ett av de största problemen idag för att kunna vidmakthålla den goda utvecklingen i skärgården är utbudet av bostäder till rimliga priser. Detta problem delar skärgården med övriga regionen och i skärgården liksom i regionen i övrigt krävs förändringar, såväl inom regionen som i den nationell politiken. Även inom den givna situationen borde dock samverkan kunna öka, konkreta handlingsplaner kunna utvecklas och fler initiativ tas. Utgångspunkten att skärgården bär ett unikt natur- och kulturarv ter sig idag än mer relevant än för 30 år sedan och medvetenheten om miljön, liksom att värna om kulturvärdena ligger i tiden, samtidigt som trycket på skärgården och dess miljö har ökat genom ökad befolkning och besöksnäring. Detta kan ha inneburit att konflikten mellan bevarande och utveckling kan ha ökat genom skärpta miljökrav, mer regler, hårdare tillståndsgivning mm. Det verkar dock som om den ökade medvetenheten om natur och kulturarvet, också ger goda förutsättningar för utvecklingssträvanden. Det leder till en efterfrågan på en skärgård som erbjuder individanpassad småskalig turism som bygger på dess natur- och kulturvärden. Mer miljömedveten konsumtion av skärgårdens produkter, tjänster och upplevelser kan minska den traditionella konflikten mellan bevarande och utveckling, genom att utvecklingen i sig bygger på bevarandet av naturen och miljön. Det är dock ofrånkomligt att många av de verksamheter som bedrivs i skärgården innebär slitage, så i den mån kvarstår tudelningen av politiken. Den tredje utgångspunkten för skärgårdspolitiska åtgärder och program, bilden av skärgården som ett område med avståndsnackdelar och gleshetsproblem där offentlig överbryggning krävs, är idag den som manar till mest eftertanke, och som kan vara mest problematisk inför framtiden. Det beror på att de finansiella resurserna för att klara välfärden och det offentliga tjänsteutbudet väntas bli mer begränsade i framtiden, med början inom några år, utifrån vad man idag vet om den demografiska utveckling som står för dörren och den försörjningsbörda som detta implicerar för samhällsekonomin. Den av tradition bekymmersamma tudelningen av politiken mellan bevarande och utveckling kan därmed komma att öka p.g.a. nya motsättningar och balanskrav, nämligen 18

20 de att hålla ihop regionen. Med mer begränsade offentliga resurser för välfärdstjänster ökar konkurrensen om de offentliga resurserna och prioriteringarna kan bli hårdare. De åtgärder som görs för att det ska vara möjligt att bo och leva i skärgården till rimliga villkor är att utbudet av den offentliga servicen i form av vård, omsorg, skolor, renhållning, kultur, lokaler mm håller en rimlig nivå. Vidare är utbyggnaden av infrastruktur och väl fungerande transporter en förutsättning för att det dagliga livet ska fungera. Detta kräver att stat, landsting och kommuner tillsätter medel och resurser för att överbrygga de kostnader som uppstår på grund av en liten befolkning och större avstånd. Ett framtida hot för skärgården är därför sårbarheten inför den politiska viljan att kompensera för avstånds- och gleshetsnackdelarna. Skärgårdspolitiken utformades under en period då den offentliga sektorn växte kraftigt. Det fanns medel och resurser att värna om en levande skärgård utifrån en mängd definitioner av detta begrepp. Under det senaste decenniet när välfärdssystemen utsatts för periodvis hårda besparingskrav, verkar skärgården ha utgjort en relativt stark part i tilldelningen av de begränsade resurserna, förmodligen genom den starka ställning skärgården har i medvetandet hos regionens invånare. Politiken gentemot skärgården har värnat om att hålla uppe servicenivån och överbrygga gleshets- och avståndsproblemen. T.ex. har skolorna hållits uppe även under år då elevunderlaget sviktat. Satsningar i skärgården kan dock i framtiden ställas inför än hårdare gransk-ningar. Mer begränsade medel för åtgärder i skärgården kommer att ställa större krav på politikens resultat, och en viktig uppgift blir att leverera underlag för dessa beslut. En hårdare prioritering kan också ge effekter på utsatta grupper i skärgården, vilka troligen kommer behöva bevakas. Även övriga grupper i regionen kan drabbas av neddragningar i skärgården och deras möjligheter att utnyttja skärgården kan begränsas om t.ex. subventionerna till kommunikationerna dras ner. Mer begränsade resurser, såväl från kommunal och regional nivå som från EU leder inte enbart till att åtgärder inom skärgårdspolitiken utsätts för hårdare prioriteringar, utan även prioriteringarna mellan skärgårdspolitiken och annan politik riktad mot andra delar av regionen kan väntas hårdna. Satsningar på sysselsättning, inkomster m.m. i skärgården kan ställas mot motsvarande åtgärder för andra grupper i andra delar av regionen/ kommunen. Svaga grupper i skärgården kan i högre grad komma att ställas mot svaga grupper på andra ställen. På motsvarande sätt kan satsningar för att överbrygga gleshetsoch avståndsnackdelar för att erbjuda offentlig service i skärgården komma att utsättas för hårdare analyser utifrån alternativa initiativ i övriga delar av regionen eller kommunen. Den ökade pressen på de offentliga välfärdssystemen genom den ökade försörjningsbördan väntas således sätta en större press på prioriteringarna i utbudet av samhällsservicen i skärgården kontra övriga delar i regionen och kommunerna. Detta är ett framtida hot som särskilt kan komma att beröra skärgården, mot bakgrund av den relativt stora andel barnfamiljer och äldre i kombination med de jämförelsevis höga kostnaderna för att erbjuda tjänsterna. Vikten av att hålla ihop regionen, inklusive skärgården, kan därigenom komma att få hög prioritet i morgondagens Stockholmsregion. Den fördelningspolitiska balansgången mellan olika grupper och delar av regionen och skärgårdskommunerna kan komma att förstärkas. Den stora vikt som regionens medborgare lägger vid att ha en levande skärgård är en styrka som torde ge relativt goda förutsättningar att klara de framtida utmaningarna. 19

21 Denna vilja att värna om skärgården och dess innebörd i realiteten kan dock komma att prövas hårdare i takt med att resurserna begränsas. Morgondagens skärgårdspolitik Morgondagens skärgårdspolitik behöver ta avstamp i de förändrade förutsättningar som idag kan ses och de förutsättningar som kan väntas i den nära framtiden. Minskade offentliga resurser, minskad EU-finansiering samtidigt med en relativt god utveckling (om än inte helt bekymmerslös) och skärgårdens höga status för regionen är några utgångspunkter för en diskussion om hur morgondagens skärgårdspolitik kan utformas. I en situation när åtgärdernas prioritering behöver berättigas i större utsträckning och mot bakgrund av den relativt goda utvecklingen i skärgården, kommer troligen åtgärder för sysselsättning och näringsliv väntas ha mindre plats och i högre grad behöva berättigas i konkurrens med andra satsningar. Dock bör utsatta grupper och områden i skärgården som är utanför den generellt sett goda utvecklingsnivån inte nonchaleras i analysen, här liksom i övriga delar av regionen. Åtgärder för att bevara natur- och kulturmiljön torde ha ett fortsatt stort berättigande, medan utvecklingen av den offentliga servicen kan vara ett problemområde där utgången avgörs av jämförelsevis hårda politiska prioriteringar. En slutsats för morgondagens skärgårdspolitik, som står i skarp kontrast mot den politik som formulerades för 30 år sedan, är att skärgården generellt sett inte kan ses som en svag glesbygd i behov av stöd och där människor kämpar under små och svåra förhållanden i föråldrade strukturer. Skärgården kan i högre grad ses som en stark, attraktiv och modern del av regionen utifrån dess stora betydelse och allt vad den har att ge. I dess kultur och miljö ska på bästa sätt värnas för dagens och kommande generationer, och vars befolkning och näringsliv ska ges möjlighet att fortsätta utveckla de näringar för vilka det finns unika förutsättningar. Den inställning till skärgården som rått under de senaste 30 årens skärgårdspolitik behöver utvecklas i takt med att skärgården utvecklas, och för att kunna hantera morgondagens problem och möjligheter. Skärgården bör i högre grad ingå som en del i regionens attraktivitet och i större utsträckning framhävas som en del i regionens förmåga till tillväxt och välstånd. Skärgårdens boendemiljö är en attraktionsfaktor för hela regionen. Likaså den marknad av turism som har växt fram med en exklusiv och högkvalitativ, men ändå naturnära och upplevelseinriktad besöksnäring som utifrån gällande värderingsmönster, skärgårdens natur- och kulturmiljö samt trender i tiden ligger väl till. För att kunna tillvarata dessa goda förutsättningar finns problem som behöver hanteras, av vilka bristen på bostäder tillhör det viktigaste. Därutöver behöver det framtida utbudet av offentliga tjänster hanteras mot bakgrund av de svårigheter som man kan väntas möta för att klara ett tillfredställande utbud av dessa. Att finna innovativa lösningar för de offentliga och samhällsstödda tjänsterna torde vara viktiga initiativ för skärgården idag. Att utnyttja den tradition av lokal mobilisering och de samverkansformer som växt fram inom skärgårdspolitiken är troligen styrkor för att förbättra möjligheterna att på ett gynnsamt sätt hantera morgondagens utmaningar. Det ger dels bättre förutsättningar att vara en stark enad röst gentemot kommunal, regional och nationell nivå, men det ger också förutsättningar att finna lokala lösningar som kan passa just skärgården. En enad skärgård blir en starkare röst i dragkampen om de offentliga resurserna och det finns större möjligheter att i samverkan finna innovativa och effektiva lösningar för att tillgodose behoven av välfärdstjänsterna. 20

22 Säkerligen finns det (eller kan tas fram) mängder av idéer för hur tjänsterna kan utformas för att vara mer effektiva och samtidigt vara anpassade till skärgårdens villkor. De kan vara mer eller mindre genomförbara men de tål att undersökas. Vilka tjänster kan erbjudas på en båt? Båtbutik? Finns alternativa arbetssätt inom vård och omsorg? Vad kan samverkan på olika områden leda till? Inom t.ex. byggområdet? När kan interkommunal samverkan vara av värde? Hur kan privata kommunikationer i högre grad komplettera de offentliga? Hur kan infrastruktursatsningar finansieras? En väl fungerande symbios mellan skärgården och den övriga regionen i framtiden, fordrar nytänkande idag. Politiken och åtgärderna behöver anpassas till en ny tid. Nya strategier och verktyg behöver tas fram för att dra nytta av de styrkor och möjligheter som finns idag, och för att klara de påfrestningar som kan väntas under kommande år. 21

23 Stockholms skärgård förort, glesbygd och gräddhylla I detta avsnitt beskrivs utvecklingen i skärgården i bred bemärkelse. Demografi och flyttmönster, ekonomi, näringsliv och arbetsmarknad, sociala förhållanden, boende och bostäder, kommunikationer och tillgänglighet, bebyggelse och markanvändning, naturoch kulturvärden, turism och rekreation samt miljö är områden som beskrivs utifrån hur situationen ser ut i dag och har sett ut under de senaste 30 åren. Frågor som undersöks i detta avsnitt är hur förhållandena ser ut när det gäller sysselsättning och inkomster i skärgården. Vilka verksamheter har utvecklats? Vilka bor i skärgården? Vilken samhällsservice erbjuds och vilken roll spelar kommunikationerna? Vilka utmaningar står skärgården inför när det gäller att hantera miljöfrågorna? Efter denna faktagenomgång beskrivs och diskuteras vilken inverkan olika faktorer i omvärlden och i regionen i övrigt kan ha på skärgården. Hur kan teknologiutvecklingen, värderingarna, demografin och Stockholms utveckling av ekonomi och befolkning ha påverkat utvecklingen i skärgården, och hur kan de väntas påverka morgondagens skärgård? Slutligen förs en sammanfattande diskussion som baseras på de fakta som tagits fram i detta avsnitt om vilka styrkor och svagheter, hot och möjligheter kan man se idag i skärgården, och vad som kan väntas av framtiden. Syftet med denna beskrivande genomgång är att belysa hur förhållandena ser ut i skärgården idag, för att utifrån detta kunna föra en diskussion om vilken skärgårdspolitik som är bäst lämpad att hantera skärgårdens frågor utifrån den faktiska situationen idag. De metoder som har använts är studier av befintliga rapporter från 1970-talet och framåt som har bedömts relevanta. Den äldre statistiken har också hämtats från dessa. Statistiken från 1997 och framåt är egen bearbetning av statistik som RTK beställd från SCB, samt där så anges av Länsstyrelsen och Glesbygdsverket bearbetad statistik. I detta avsnitt består skärgård, om inget annat anges, av skärgårdsöar utan fast förbindelse samt vissa öar med fastlandsförbindelse som Singö, Fogdö, Väddö, Björkö, Vätö, Muskö, Himmelsö, Herrö, Yxlö, Torö, Svärdsö, Oxnö, Djurö och Vindö i statistiken. Avsnittet bygger på en delstudie inom moment 1 av arbetsprocessen som tagits fram av Helene Norberg, Helene Norberg Konsult & Analys. 22

24 23

25 Demografi och flyttmönster En stark befolkningstillväxt Skärgården har sedan 1970-talet uppvisat en stark befolkningstillväxt. Det har dock inte alltid varit så. Vid 1970-talets början hade skärgårdens befolkning halverats från cirka personer under 1940-talet. Skolor och butiker var nedläggningshotade och den befolkning som fanns kvar var undersysselsatt och åldrad. Under 1970-talet förändrades dock tidsandan och befolkningstalen stabiliserades. Tabell 1. Befolkningsökning i skärgården i ett historiskt perspektiv, per kommun Kommun Index Norrtälje = Österåker = Haninge = Nynäshamn = Värmdö = Totalt = Södertälje Vaxholm Totalt Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län och RTK 1 Södertälje och Vaxholm har inte tidigare funnits med i statistiken. 24

26 Djurö och Vindö vilka fick bro redan 1962 står för en stor del av befolkningstillväxten. Om deras del i befolkningen tas bort uppnås en mer modest ökning av skärgårdsbefolkningen. Värmdö exkl. Djurö, Vindö Index = Totalt = Överlag står de största öarna för nästan hela folkökningen. Av en total ökning mellan 1964 och 1990 på 2646 personer bodde 2565 på öar med mer än 100 invånare. Även under de senaste åren har befolkningsökningen huvudsakligen ägt rum på de stora öarna. Mellan 1997 och 2001 ökade befolkningen med 879 personer, varav 704 på öar med mer än 100 invånare. Den största delen av befolkningen bor på öar som har bro, tunnel eller statlig/privat färja. År 2001 bodde drygt personer på dessa öar, jämfört med på öar utan dessa kommunikationer. Regionens skärgård ökar mest Befolkningsökningen i Stockholmsregionens skärgård under senare år är exceptionell jämfört med övriga svenska skärgårdsområden. Mellan år 1997 och år 2002 ökade befolkningen i Stockholm-Uppsala-Södermanlands skärgård med 8,2 procent, medan andra skärgårdsområden i riket uppvisade relativt blygsamma ökningar eller minskningar. 2 Exklusive Södertälje och Vaxholm 25

27 Tabell 2. Befolkningsökning i landets sex skärgårdsregioner Region Befolkning år 1997 Befolkning år 2002 Förändring i procent Norrlandskusten ,1 Stockholm-Uppsala- Södermanland ,2 Östergötland-Kalmar ,7 Blekinge-Skåne ,4 Västkusten ,8 Insjöarna ,9 Källa: Glesbygdsverket 3 Befolkningen i Stockholms skärgård ökade dessutom mer än befolkningen i regionen som helhet. I hela länet ökade befolkningen med 5 procent mellan Under samma period ökade regionens kust och skärgård med 6,8 procent. Många skolbarn och äldre, men relativt få yngre Skärgårdsbefolkningen är något äldre än befolkningen i såväl länet som riket. I skärgården är drygt 18 procent över 65 år, vilket kan jämföras med 17 procent i riket och endast 14 procent i länet. 3 Glesbygdsverkets redovisning av skärgård begränsar sig till öar utan fast landförbindelser, vilket inte helt överensstämmer med övrig redovisning i denna rapport som även tar med öar med fastlandsförbindelse. 26

28 Figur 1. Åldersfördelning i skärgården, länet och riket år 2001 Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län Det finns ungefär lika stor andel barn i skolåldern som i länet som helhet, men gruppen mellan 25 och 44 år är lägre i skärgården jämfört med i länet som helhet, drygt 21 procent i skärgården jämfört med 32 procent i länet. Denna grupp har dessutom minskat något under senare år, medan de mellan 45 och 64 år har ökat. Tabell 3. Befolkningen i skärgården uppdelad i åldersklasser utvalda år Åldersgrupp Skärgården -97 Skärgården ,0 6, ,4 8, ,2 8, ,1 3, ,3 21, ,0 34, ,9 18,2 Källa: RTK 27

29 Kommunikationer och tillgänglighet Befolkningen ökar mest på öar med bro eller färja Kommunikationer och tillgänglighet anses vara en av de mest avgörande faktorerna för hur befolkningsutvecklingen i skärgården ser ut. De delar av skärgården som har fasta förbindelser med fastlandet har utvecklats mest gynnsamt under de senaste decennierna. De öar som har fast förbindelse ökade med 24 procent mellan 1987 och 1997, jämfört med öar som trafikerades dagligen vilka ökade med endast 10,6 procent (RTK,2001). På följande karta visas befolkningen i olika delar av skärgården, utifrån hur deras kommunikationer ser ut. men hög procentuell ökning även på övriga öar Även öar med relativt dålig tillgänglighet har dock ökat kraftigt i relativa tal. RTK (2001) visar att även dessa öar ökade sin befolkning med nära 21 procent under samma period, även om de absoluta talen var låga. Även under 1970-talet och början på 1980-talet ökade öar med bro och färja mycket i såväl relativa som absoluta tal, medan öar utan bro eller färja också ökade mycket i relativa tal, men lite i absoluta tal. Djurö Vindö fick bro 1962, vilket (som också visats ovan) påverkade befolkningsutvecklingen kraftigt. Utvecklingen under de senaste decennierna har fortsatt även under de senaste åren. De öar som har bro eller färja har ökat sin befolkning med cirka 7 procent mellan 1997 och 2001, medan övriga öar har ökat med 6 procent under samma period. 28

30 29

31 Tabell 4. Befolkningstillväxt mellan 1997 och 2001 på öar med bro (B), tunnel (T), privat (PF) eller statlig färja (SF). Kommun- Områdesnamn Totalt Tillväxt Tillväxt Namn 2001 % antal Haninge T Muskö Haninge PF Ornö Norrtälje B Singö Norrtälje B Fogdö Norrtälje B Väddö Norrtälje B Björkö Norrtälje B Vätö Norrtälje B Västerö-Humlö Norrtälje B Storö-Fårholmen Norrtälje SF Blidö Norrtälje B Svartnö Norrtälje B Solö Norrtälje B Furusund Norrtälje B Eknö-Klobben Norrtälje SF Yxlan Norrtälje PF Högmarsö Nynäshamn B Himmelsö m.fl Nynäshamn B Torö Nynäshamn B Svärdsö Nynäshamn B Oxnö Södertälje B Dåderö m.fl Södertälje PF Oaxen Södertälje B Mörkö ö Vaxholm SF Rindö Vaxholm SF Skarpö Vaxholm PF Tynningö Värmdö B Vindö ö Värmdö B Djurö ö Österåker SF Östra Lagnö Österåker SF Ljusterö Österåker SF Västra Lagnö Totalt

32 Tabell 5. Befolkningstillväxt mellan 1997 och 2001 per kommun på öar utan bro, statlig färja eller privat färja Kommun- Områdesnamn Totalt Tillväxt Tillväxt namn Haninge % 9 antal 30 Norrtälje Nynäshamn Vaxholm Värmdö Österåker I absoluta tal är dock ökningen betydligt större för de öar som har bro eller färja, 741 jämfört med 138 personer, genom att en majoritet av skärgårdsborna bor på dessa öar. År 2001 bodde personer på öar med bro, tunnel, privat eller statlig färja, jämfört med endast personer på öar utan dessa kommunikationer. Tillgängligheten - en offentlig angelägenhet Stockholms läns landsting (SLL) har ett omfattande ansvar för kommunikationerna i skärgården. Landstinget är huvudman för kollektivtrafiken i skärgården och huvuddelen av denna trafik finansieras genom landstingets budget. Huvudmannaskapet utövas sedan år 1994 genom Waxholmsbolaget (WÅAB) och AB Storstockholms Lokaltrafik (SL). Under 1990-talet bidrog landstinget med cirka 100 miljoner per år till Waxholmsbolagets verksamhet, en siffra som stigit till 121 miljoner år Waxholmsbolaget och SL ägs av Stockholms läns landsting och styrs politiskt. WÅAB och SL ansvarar för upphandling, planering, samordning samt trafikupplysning och övrig kundservice för skärgårds- respektive landtrafiken. Trafiken drivs och bemannas av rederier och åkare, men Waxholmsbolaget ansvarar för reinvesteringar i fartygsflottan och har rederiansvar för den landstingssubventionerade sjötrafiken i skärgården. I trafiken ingår dock också privata entreprenörer med egna fartyg. Några av de större entreprenörerna är 4 : 4 Källa :RTK, 2003 b 31

33 Blidösundsbolaget AB övertog våren år 2000 etablerad trafik i norra skärgården med utgångspunkt i Stockholm och trafikperiod april-oktober. Bolaget har även viss godshantering. Ornö Sjötrafik AB bedriver statsunderstödd, avgiftsbelagd bilfärjetrafik året runt mellan Dalarö och Ornö. Vissa avgångar finns i WÅAB:s tidtabell och då normalt med anslutning till SL:s busstrafik. Stockholms Sjötrafik AB övertogs från WÅAB våren 2001 och driver trafiken med sexton av WÅAB:s skärgårdsbåtar samt sex Djurgårdsfärjor. Strömma Turism och Sjöfart AB bedriver under perioden april-oktober taxe- och tidtabellssamarbete med WÅAB med sina Cinderellabåtar på linjerna från Stockholm (Strandvägen) till Vaxholm-Grinda-Ingmarsö-Husarö-Möja respektive Sandhamn. Cinderellabåtarna har med åren inriktat sig främst den del av verksamheten som handlar om upplevelseinriktade aktiviteter Utö Rederi AB har bedrivit trafik mellan framförallt Årsta och Utö i omgångar sedan 1970-talet. WÅAB och Utö Rederi har taxesamarbete och WÅAB ersätter det för det intäktsbortfall som följer av att periodkortsresenärer kan resa på alla turer. Från och med 2003 kommer samarbetet att utökas såväl vad det gäller tider som trader. Till WÅABs trafik kommer den trafik som kommunerna upphandlar. T.ex. skolskjutsar är kommunala angelägenheter. WÅAB har dock samarbete med kommunerna och annonserar vissa av dessa turer som linjetrafik och kommunerna är med och betalar. Detta gäller skolskjutsarna i Norrtälje kommun på sträckorna Arholma - Simpnäs och Fejan - Tjockö - Räfsnäs. Österåkers kommun på sträckan Husarö - Ingmarsö - Åsättra. Värmdö kommun på sträckorna Svartsö - Gällnö - Boda och Möja Stavsudda - Sollenkroka. Övriga kommunala resor körs av taxibåtar och administreras av kommunen, men färdtjänstresor administreras och betalas för närvarande av SLLs Färdtjänstavdelning. Från år 1970 och fram till år 2001 har skärgårdsresandet vuxit från en nivå kring 0,5 miljoner resor per år till 1,8 miljoner resor. Skärgårdsresandet har med andra ord mer än tredubblats på trettio år. Resandet med Waxholmsbolaget ökar trendmässigt med 3,9 procent per år, vilket är mer än biltrafiken växer i Stockholmsregionen (RTK, 2003b). Över 80 procent av alla resor sker under sommaren, men även vintertrafiken har ökat kraftigt från i början på 1990-talet till tio år senare. En övervägande del av resorna är fritidsresor, endast cirka 4 procent av resorna under året görs av de fastboende. De fastboendes andel av kollektivtrafiken i skärgården har minskat kraftigt under de senaste trettio åren. I mitten på 1970-talet gjordes en fjärdedel av resorna till och från skärgården under ett år av bosatta, och tre fjärdedelar av fritidshusägare, turister och utflyktsresenärer. I takt med ökad aktivitet i skärgården har inte enbart persontrafiken utan även godstrafiken ökat. Waxholmsbolaget kombinerar passagerar- och godstrafik i skärgården året runt med de fartyg som har kran och kylutrymme ombord. Under högsäsong då godsmängden ökar kraftigt, sköts godstransporterna på uppdrag av Waxholmsbolaget utav tre privata rederier med varsin godsfärja i mellersta och södra skärgården. 32

34 Inriktning på politiken Kommunikationspolitiken är ett medel för att utveckla näringsliv, sysselsättning, service boende etc. Den gällande politiken idag, enligt den regionala utvecklingsplanen 2001 för Stockholmsregionen (RUFS), är att koncentrera ett basutbud av skärgårdstrafiken till stråk och noder som ger bäst förutsättningar för utveckling. Det innebär att skärgårdstrafiken utgår från s.k. replipunkter. Dessa har goda vägförbindelser och kopplingar till kommuncentrum, goda parkeringsmöjligheter, bryggor och terminaler för gods och passagerare, tillräckligt vattendjup och närhet till farleder. Härifrån ska också busstrafik utgå med hög turtäthet. För att kunna hålla uppe turtätheten bör varje replipunkt helst betjäna minst 200 fastboende i området. Målsättningen är att hela den befolkade delen av skärgården ska kunna nås inom rimlig restid från en replipunkt. Därutöver ges vissa öar, s.k. kärnöar, rollen som bytespunkter för kommunikationerna till intilliggande öar (se även karta 1 på sid. 23). Kärnöarna ska erbjuda viss grundläggande service som livsmedelsbutik och skola. De bör ha en befolkning på minst 50 personer. Om andra öar utvecklas kan deras status att bli kärnö omprövas. Trafiken mellan replipunkt och kärnö ska göra det möjligt med dagliga resor till fastlandet morgon och kväll för arbete och skola året runt. Det är dock inte båttransporter direkt till Stockholms centrum som prioriteras utan till respektive kommuncentra. Tabell 6. Replipunkter och kärnöar i RUFS 2001 Replipunkt Kärnöar inom replipunktens upptagningsområde Räfsnäs Simpnäs Åsättra Vaxholm Boda Sollenkroka Stavsnäs Dalarö Årsta Arholma, Tjockö Arholma, Tjockö Ingmarsö Tynningö, Ramsö Svartsö, Gällnö, Stora Möja Svartsö, Gällnö, Stora Möja Runmarö, Sandön, Nämdö Ornö Utö Många av de intervjuade har varit positiva till ovannämnda förslag för upplägg av trafiken. Inom Värmdö skärgård har man genomfört ett projekt för att utveckla transporterna utifrån de principer som lagts fram. Detta ska nu eventuellt utvidgas till även andra kommuner. Konceptet anses dock av de intervjuade inte passa för alla delar av skärgården. I t.ex. Norrtälje efterfrågas särskilda lösningar. I Norrtälje skärgård betjänar inga replipunkter en befolkning på 200 personer och flera fastlandsnära öar har en relativt lång sträcka till replipunkten. En viktig faktor de närmast kommande åren är de ekonomiska möjligheter som står till buds för att utveckla kommunikationerna. Waxholmsbolaget har år 2003 för första gången sedan landstinget tog över ställts inför en budget där ekonomin dras åt. Därmed kan neddragningar i turtäthet komma att diskuteras. 33

35 Näringsliv och arbetsmarknad Försörjningen i skärgården karakteriserades för 100 år sedan av skärgårdssmåbruk som baserades på fiske och småjordbruk. Frakt och båtbyggande var andra viktiga näringar. Under slutet på 1800-talet när stadsborna i allt större utsträckning började söka sig ut i skärgården för rekreation, ökade byggnadsverksamheten för skärgårdsborna, liksom pensionatsrörelser och sysselsättning med anknytning till ångbåtstrafiken. De gamla sysselsättningarna minskar kontinuerligt Under det senaste decenniet har de primära näringarna, dvs. jord- skogsbruk och fiske, minskat ytterligare i skärgården. Byggverksamhet och offentlig förvaltning är verksamheter som är betydligt mer omfattande i skärgården än i både länet och riket. Tillverkningsindustrin är begränsad i såväl Stockholms län som dess skärgård. Figur 2. Fördelning av förvärvsarbete efter näringsgren år Djurö och Vindö är exkluderade i statistiken. 34

36 Ett antal arbetstillfällen har lokaliserats till skärgården. Det är Taxi Stockholms växel på Ingmarsö, Folksam på Möja, Posten på Utö och Polisens anmälningscentral på Arholma, Sandhamn och Ornö. Polisen står för det största antalet anställda av dessa, cirka 45 personer. Arbetskraftsbrist är ett problem för dessa utlokaliseringar. Tillgängligheten inverkar i vissa fall på näringsstrukturen Skärgården är inte en homogen enhet, utan förutsättningarna för olika verksamheter varierar mellan olika delar i skärgården. Är näringslivet i innerskärgården mer Stockholmslikt och särskiljande från öar med sämre tillgänglighet? Figur 3. Fördelning av förvärvsarbete efter näringsgren, år Öar utan bro, färja Öar med bro, färja Län 5 0 Jordbruk, skog, jakt, fiske Tillverkning, mineral, energi Byggverksamhet Handel, kommunikation Finans- och företagstjänster Utbildning Vård, omsorg Offentlig verksamhet, övr. tjänster Okänd Ovanstående figur visar att öar utan bro eller färja i vissa avseenden är särskiljande från de med bättre tillgänglighet till staden. Handel och kommunikation är t.ex. en vanligare sysselsättning, medan vård och omsorg är en mindre vanlig sysselsättning på dessa öar jämfört med både länet och öar med bro/färja. Anmärkningsvärt är att sektorn finans- och företagstjänster har större omfattning på öar utan bro/färja, medan primära näringar som jordbruk, skog, jakt och fiske är relativt omfattande jämfört med länet såväl på öar som har bro eller färja, som på öar utan denna tillgänglighet. 35

37 Det är låg arbetslöshet i skärgården Arbetslösheten i skärgården är låg och år 2000 var den generellt sett lägre i skärgården än i Stockholms län, som då hade 2,6 procent öppen arbetslöshet. Tabell 7. Arbetslöshet i skärgården år 2000, procent av nattbefolkning år Män Öppen arbetslöshet Män Total arbetslöshet Kvinnor Öppen arbetslöshet Haninge 1,2 2,9 1,8 3,0 Norrtälje 2,0 2,8 2,2 3,3 Nynäshamn 1,2 1,2 2,8 2,8 Södertälje 1,8 1,8 2,0 2,0 Vaxholm 1,3 1,3 1,3 1,6 Värmdö 1,9 2,0 2,0 2,3 Österskär 1,3 1,9 2,0 2,3 Kvinnor Total arbetslöshet Det bör noteras att arbetslöshet i skärgården endast berör ett fåtal individer, och att skillnader mellan grupper och kommuner därför kan vara tillfälligheter. Även förvärvsfrekvensen är hög Även förvärvsfrekvensen, mätt som andel förvärvsarbetande av befolkningen år, är idag hög i skärgården. Förvärvsfrekvensen var tidigare lägre i skärgården än i Stockholms län och riket. År 1980 var förvärvsfrekvensen på 81,8 procent i skärgården för män och 52 procent för kvinnor. Motsvarande för Stockholms län var samma år 84,8 respektive 77,4 procent. 36

38 Figur 4. Förvärvsintensitet Förvärvsarbetande år 2000, procent av nattbefolkning år, Förvärvsintensitet % Haninge Norrtälje Södertälje Nynäshamn Vaxholm Värmdö Österskär Stockholms län Många arbetar i hemkommunen I alla skärgårdskommuner utom Vaxholm arbetar fler i hemkommunen än i någon annan kommun. I Norrtälje är det relativt få som arbetar i någon annan kommun, medan fördelningen är betydligt jämnare i de övriga kommunerna. Det synbara mönstret är att tätortsnära skärgårdskommuner som Vaxholm har många pendlare till storstaden, medan skärgårdsområden längre bort som t.ex. Norrtälje främst har arbetsresor till arbetsställen inom kommunens gränser. För andra kommuner är förhållandena relativt jämna, men det återstår att utreda om det inom varje kommun är de tätortsnära delarnas befolkning som pendlar till innerstaden eller om det finns andra mönster. 37

39 Figur 5. Antal förvärvsarbetande i hemkommun respektive i annan kommun år Arbetar i hemkommun Arbetar i annan kommun Haninge Norrtälje Nynäshamn Södertälje Vaxholm Värmdö Österåker Turism- en växande bransch Turismen i skärgården har ökat under de senaste decennierna. Det finns olika typer av turister. Det är fritidsboende och deras släkt och vänner, båtturister med egna båtar, dagsbesökare som kommer med WÅAB och andra rederier för att bada, äta och uppleva skärgården samt utländska backpackers och ett fåtal andra utländska kameraturister. En inriktning på turismen är krogar med skärgårdsmat av hög kvalitet. Kring detta koncept finns även olika former av aktiviteter som t.ex. cykling och paddling. Det EUstödda projektet Skärgårdssmak är ett exempel. Denna symbol står för ett samarbete mellan restauranger, butiker, råvaruproducenter och hantverkare, i övärlden från sydvästra Finland via Åland till Stockholms skärgård. Koncept som finns i utlandet där bussar hämtar upp folk på Arlanda för ett färdigplanerat arrangemang är inte den typ av turism som växer i Stockholmsregionens skärgård, utan det är snarare båtlufferi och andra former av naturnära turism. Det har hävdats av de intervjuade att det är ett problem att Stockholms inriktning på turism betonar staden och inte skärgården. Säsongen anses vara för kort för att investera i stora arrangemang, men de utländska turisterna skulle kunna ge en betydelsefull förlängning av säsongen under augusti och början på september. Generellt sett är det konferenser på de större turistanläggningarna som erbjuds under lågsäsong, men för många skärgårdsbor tar andra sysslor vid efter sommaren. Vintersäsongens konferenser sägs vara mycket lönande för dem som erbjuder detta, men det finns inte särskilt många hotellbäddar totalt i skärgården, endast cirka 500 stycken. Därutöver finns det bed and breakfast vilket är små stugor hos skärgårdsbor. Denna övernattningsform uppgår till cirka 600 bäddar, varav cirka hälften är öppna under vintern. 38

40 Turistsamarbetet via Stockholm Information Service upphörde i början av 2000-talet. Landstinget drog sig ur och Stockholms stad startade i partnerskap med andra aktörer inom besöksnäringen Stockholms Visitors Board, som även i mindre omfattning än tidigare inkluderar skärgården. Sociala förhållanden Samhällsservicen är överlag godtagbar Den sociala samhällsservicen hålls uppe. Kommunerna har varit uthålliga med skolorna, även under år då elevunderlaget har sviktat. Butikerna tillhör däremot den service som anses ha svårigheter att överleva 6. 6 Situationen när det gäller butiker i skärgården förändras snabbt varför tillgängligt material över dessa inte är tillförlitligt. Därför visas ingen karta över butikerna i skärgården. 39

41 40

42 41

43 Infrastrukturförsörjningen av bredband går framåt med hjälp av offentlig finansiering, men det återstår på de flesta håll att kunna nyttja infrastrukturen för tjänster till ett överkomligt pris. Svenska Kraftnät har i uppdrag att bygga ut ett stomnät mellan landets kommuner bestående av fiberkabel vilket ska förbinda landets samtliga kommunhuvudorter med varandra. Kommuner kan sedan få stöd för att bygga ortssammanbindande nät och områdesnät inom den egna kommunen. Statens intention är att bidrag ska ges till orter med mindre än innevånare där marknadskrafterna inte kommer att bidra till att bygga ut infrastrukturen inom rimlig tid. Fastighetsägare kan i sin tur få stöd för att ansluta sina fastigheter till områdesnäten. Utbyggnaden av IT-infrastruktur varierar mellan kommunerna, och framförallt varierar det tjänsteinnehåll som kan kopplas till infrastrukturen. Samtliga skärgårdskommuner har utarbetat IT-infrastrukturprogram och erhållit statligt stöd för att bygga ut infrastrukturen. Stokab som ägs av Stockholms stad har byggt ledningsnät i regionen i form av s.k. svart fiber d.v.s. en ledning utan några tjänster. Även andra företag som t.ex. Skanova, Telia och Vattenfall är verksamma inom utbyggnaden av infrastrukturen i skärgårdskommunerna. Figur 6 Stokabs nät i Stockholmsregionen En relativt låg utbildningsnivå- i hela kommunen Utbildningsnivån i skärgården som helhet är lägre än i länet som helhet. Det är dock inte enbart i skärgården som utbildningen är lägre utan detta gäller för hela skärgårdskommunen. Det går inte att hävda att en lägre utbildning än genomsnittet i länet är ett utpräglat skärgårdsproblem. Lokala variationer finns dock såväl i skärgården som i länet. Utbildningsnivåerna varierar kraftigt mellan olika delar av Stockholmsregionen och länets genomsnitt dras upp av vissa kommuner som t.ex. Danderyd och Lidingö med 42 respektive 33 procent med mer än tre års eftergymnasial utbildning. 42

44 Figur 7. Utbildningsnivå i skärgård, skärgårdskommuner och Stockholms län år ,0 30,0 25,0 20,0 15,0 Skärgård Skärgårdskommuner Stockholms län 10,0 5,0 0,0 < 2 år > 2 år < 3 år > 3 år saknas Förgymn Gymnasial Gymnasial Eftergymn Eftergym Uppg Högre inkomster i skärgården än på fastlandet De genomsnittliga inkomsterna i skärgården är goda. Jämfört med den genomsnittliga inkomsten i respektive skärgårdskommun är inkomsterna i kommunernas skärgård högre i samtliga skärgårdskommuner utom Värmdö och Österåker. Tabell 8. Genomsnittliga inkomster i kommuner och deras skärgård, år 2000 Öar Kommun Haninge Norrtälje Nynäshamn Södertälje Vaxholm Värmdö Österåker Beror det faktum att de genomsnittliga inkomsterna i skärgården är relativt högre på att det finns ett lönsamt mångsysslande i skärgården där många bäckar små tillsammans blir en god inkomst, ett lönearbete som är relativt högt eller är det några få på några öar som tjänar väldigt mycket och drar upp genomsnittssiffrorna? Färre låginkomsttagare och färre höginkomsttagare Genom att studera inkomstfördelningen i skärgården framkommer att det finns något färre låginkomsttagare i skärgården än i länet. I länet tjänade år 2000 drygt 30 procent 43

45 under , jämfört med drygt 26 i skärgården. Det är å andra sidan en något mindre andel av befolkningen i skärgården än i länet som har inkomster över kronor, 44 procent i länet jämfört med 42 procent i skärgården. Skärgårdens inkomstfördelning kan därför sägas vara något mer jämn än den i länet, men skillnaderna är små. Det är även i skärgården en relativt stor andel som tjänar över kronor och det är även en hel del, drygt 15 procent med inkomster över Figur 8. 35,0 30,0 25,0 Inkomstfördelning i skärgården andel i procent år ,0 15,0 Skärgård 10,0 5,0 0, Skiljer sig inkomsterna på olika typer av öar, är öar utan bro eller färja utanför ett lönsamt näringsliv, medan öar med bro eller färja i högre grad deltar i Stockholmsregionens näringsliv med höga inkomster som följd? Följande figur visar att det finns skillnader i inkomster mellan öar utifrån tillgänglighet till fastlandet. Det finns fler personer i de lägre inkomstklasserna på öar utan bro eller färja, och fler i de högre inkomstklasserna på öar med bro eller färja. Det är dock värt att notera att de flesta har en inkomst på mellan i båda kategorierna, och att det är relativt många även på öar utan bro eller färja som ligger på inkomstnivåer över

46 Figur 9. Inkomstfördelning på öar med respektive utan bro eller färja Öar med bro,färja Öar utan bro,färja Denna statistik visar att det är inte enbart ett fåtal som drar upp inkomsterna i skärgården utan fördelningen är i stort som i länet i övrigt, med vissa skillnader som att inkomsterna är något jämnare i skärgården och att det finns skillnader mellan öar beroende på dess tillgänglighet. Detta faktum måste dock diskuteras utifrån en reservation att det kan finnas människor som är skrivna i skärgården men som inte bor där, och än mindre får sin inkomst därifrån. Å andra sidan kan det även finnas personer som är skrivna någon annanstans och till stora delar bor i skärgården. Statistiken visar en utveckling som kan ha växt fram ur flera förhållanden. Dels kan möjligheterna till utkomst inom skärgårdsområdet idag vara relativt goda, dels kan priserna på boende i skärgården vara så dyra att det krävs en god inkomst för att kunna bo där. Det kan också vara en del högavlönade med relativt fria arbetstider som därigenom har möjlighet att bo i skärgården. Det har framförts vid intervjuerna att skärgården idag är modern och fylld av självförtroende. Detta må vara en subjektiv bild hos de intervjuade, men även statistiken av idag ger fog för påståendet. Bostäder Vid intervjuerna framkommer att en av de mest uppmärksammade frågorna i skärgården idag är bristen på bostäder i rimliga prislägen. Det finns inte tillräckligt med bostäder som ligger inom en ekonomisk räckvidd, vilket är ett problem som skärgården delar med länet i övrigt. Människor pendlar ut till skärgården för att arbeta, vilket kan vara frivilligt men också bero på bostadsbrist. För att förbättra tillgången på bostäder finns det förslag på att bygga fler hyresrätter. I anslut-ning till rapporten Hyresbostäder i skärgården (Länsstyrelsen, 2001) har seminarier anordnats för att diskutera möjligheterna att bygga hyresbostäder i skärgården och utbyta erfarenheter från olika bostadsbyggnadsprojekt. Hyresbostäder har byggts på 45

47 t.ex. Ingmarsö och Sandhamn. Projekt är på gång på t.ex. Ljusterö och Ornö. Den samlade bilden är dock att utbudet av bostäder till rimliga priser brister. De skäl som nämns för att det inte byggs fler hyresbostäder är många: att det ändå blir för dyrt, att det är svårt att finna mark att bygga på, att förvaltningen blir dyr eftersom den är långt bort och att processerna är så långa och krävande att projekten dör under tiden. Bland kommunerna nämns särskilt bristen på mark som ett stort problem. Den funktionsomvandling som i varierande grad pågår i skärgårdsområdet, och som bland annat innebär att permanentbostäder omvandlas till fritidshus, ställer särskilda krav på de lösningar som föreslås om permanentbostäder ska förbli just permanentbostäder. Fastighetsskatten är en ständig källa till missnöje i detta sammanhang. Den har sedan år 2000 sänkts från 1,5 till 1 procent, och en begränsningsregel har införts som innebär att skatten högst kan vara 5 procent av inkomsten. Denna begränsning uppfattas vara viktig för att förhindra att människor i skärgården behöver flytta för att de inte har råd med skatten. Från regionens sida har man över partigränserna krävt att den nya fastighetstaxeringen inte slår igenom förrän dess effekter för olika grupper är klarlagda. Ett alltför lågt bostadsbyggande är dock inte ett problem som är specifikt för skärgården, utan som är generellt i hela regionen. För närvarande ligger nyproduktionen av bostäder i regionens yttre delar endast på cirka hälften av den nivå som anges i basscenariot i den regionala utvecklingsplanen 2001 för Stockholmsregionen (RUFS). Även i de inre delarna av regionen är bostadsbyggandet alltför lågt. Detta påverkar hela regionens utvecklingsförutsättningar, och bostadsbyggandet behöver öka för att inte hämma dess utveckling, liksom det behöver öka i skärgården för att tillgodose behovet av bostäder där, och inte vara en hämsko i den utveckling som eftersträvats med 30-års skärgårdspolitik. Byggandet har påverkat miljön Det sker ett generationsskifte i skärgården idag. Många fritidshus byggdes under och 1960-talen, och de byter ägare nu. Dessa hus var vanligen små på stora tomter och nya ägare bygger ofta ut eller bygger nytt. Attityderna till ny- och ombyggen i skärgården växlar något mellan olika kommuner, men många tillgodoser efterfrågan om vatten och avlopp går att ordna. Den aktiva byggverksamheten i skärgården har fördelen att sysselsätta många hantverkare, men för även med sig negativa konsekvenser. Den samlade miljöeffekten av de många initiativen till byggnationer upplevs av många av de intervjuade som problematisk. Befintliga små fritidshus som byggs om eller rivs av nya ägare som bygger större hus med ökad vattenförbrukningen och risk för saltvatteninträngning som följd. Ett annat problem är att ny- och ombyggnationerna av såväl hus som bryggor och sjöbodar förändrar inte bara bebyggelsens karaktär utan också den övergripande bebygglsestrukturen och naturkänsliga grunda vattenområden riskerar att utsättas för mer mänsklig påverkan. Vatten och avlopp Möjligheten att ordna vattenförsörjning och avloppshantering är en grundläggande förutsättning för såväl varaktig bosättning som en utökad besöksnäring och andra verksamheter i skärgårdsområdet. Exempelvis har i genomsnitt idag 24 procent av brunnarna längs kusten i Stockholmsregionen höga kloridhalter. 46

48 Länsstyrelsens har i en rapport i ett pågående arbete värderat och pekat ut skyddsvärda områden för regional vattenförsörjning. Det betyder att man har identifierat grundvattenförande områden av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning. Dessa ska, enligt miljömålet Grundvatten av god kvalitet, senast år 2010 ha ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet. Rapporten har ännu inte varit på remiss varför listan över identifierade områden får ses som preliminär. Identifieringen ska vara klar senast år grundvattenområden med uttagskapaciteter på >5 l/s har undersökts i Stockholms län och delats in i tre skyddsvärdesklasser. Områdena sammanfaller till viss del med grundvattenområden föreslagna som skyddsområden för vattentäkt i RUFS Av de undersökta områdena ligger sju områden kustnära eller i skärgården. Skärgårdens natur- och kulturmiljöer Stockholms skärgård ingår som en del i världens största skärgård, ett örike som sträcker sig österut via Åland ända till Åbolands skärgård i Finland. I såväl norr som söder fortsätter skärgårdsområdet in i våra både grannlän. Landhöjningen har verkat i tusentals år och format ett landskap mellan fastlandskust och öppet vatten uppbrutet av större och mindre öar. Det finns tydliga naturgeografiska, ekologiska, och inte minst hydrologiska, samband och influenser mellan fastlandskusten och skärgårdens vatten och öar. Dessa förhållanden, tillsammans med kulturellt betingande faktorer som samhällsorganisation, näringsgeografi, markägostruktur, markanvändning etc, har sammantaget gett kusten och skärgården dess karaktär och stora variationsrikedom. Skärgården är en angelägenhet för många olika samhällsintressen. Många aktiviteter pågår i kust- och skärgårdsområdet som påverkar miljön och tar mark- och vattenresurser i anspråk. Samtidigt grundas skärgårdens attraktivitet, i synnerhet som växande fritidsarena och som besöksmål men också som boendemiljö, i stor utsträckning på dess stora och delvis unika natur- och kulturmiljövärden. Här ingår som en självklar del även vattenmiljön. Framtida förändringar behöver utgå från ett tydligt förhållningssätt till skärgårdslandskapets särart och variation om dessa kvaliteter ska kunna bevaras och vidareutvecklas för att komma också framtida generationer till del. Jakt, fiske och jordbruk Först under medeltiden blev skärgården bebodd i större omfattning, men tidigare förekom säsongsbosättning för jakt och fiske. De kända förhistoriska lämningarna är få, men skärgårdens fornlämningar är också ofullständigt inventerade. Det var troligen säljakten som först gjorde det möjligt för människan att över huvudtaget söka sig till skärgårdens karga landskap. Från sälar fick man allt man behövde, men fiske och fågeljakt ingick också i försörjningen. Fisket var tidigt en basnäring och strömmings- och torskfisket hade stor betydelse redan på medeltiden. Än i dag berättar lämningar i form av tomtningar och husgrunder om säsongsfiskets omfattning i utskärgårdarna och hemmahamnarnas sjövisten är fortfarande ett karaktärisktsikt inslag i mellanskärgården. Jordbruken i skärgården är av relativt sent ursprung. Uppodlingen av skärgården pågick främst under 1700-talet och första halvan av 1800-talet. Skärgårdsjordbruken var små. Det har aldrig funnits stora sammanhängande områden av odlade mark. Strandängar och svårodlad mark utnyttjades som ängs- eller betesmark. Obebodda öar och holmar utnyttjades för foder och bete. 47

49 Idag finns inte mycket kvar av det typiska skärgårdsjordbruket men dess betydelse går ännu att avläsa i placeringen och utformningen av skärgårdens äldre bebyggelse. Ängsmarkerna har odlats upp eller växt igen. Vassbälten har brett ut sig längs stränderna, vilket också har bidragit till uppgrundningen. Ett fåtal betade strandängar finns kvar och dessa har ofta en rik flora. Skogen var i äldre tider hårt utnyttjad genom skogsbete och avverkningar. Efterfrågan på ved var stor, både för eget behov och för försäljning. De framväxande industriella verksamheterna liksom den gruvdrift som bedrevs i skärgården krävde stora mängder bränsle, och delar av skärgården var periodvis nästan helt skoglösa. Dagens skärgårdsskogar kan ge intryck av att vara opåverkad urskog, men de är ofta inte särskilt gamla. Närheten till Stockholm påverkade tidigt Närheten till Stockholm har påverkat förutsättningarna i skärgården på flera sätt. Handelskontakterna med Stockholm och möjligheten till försäljning av fisk, ved, virke med mera har under århundradena varit en viktig förutsättning för skärgårdsekonomin. Ångbåtstrafiken i kombination med storstadens närhet fick under och 1900-talen en avgörande betydelse för skärgårdens fortsatta utveckling. En ny ekonomi kom som förändrade förutsättningarna för skärgårdsbornas mångsyssleri samtidigt som de traditionella näringarna inom jordbruk, skog och fiske minskade i betydelse. Bebyggelseutvecklingen Bebyggelsen i skärgården berättar om hur skärgården har bebotts och brukats i ett historiskt perspektiv. Byar, hus, hamnar, vägar, åkrar och betesmarker ger en inblick i hur skärgårdsborna levt och försörjt sig från äldre tider tills idag. I bebyggelsen går det t.ex. fortfarande att avläsa fiskets och boskapsskötselns betydelse för försörjningen. Sommarvillabebyggelsen och sportstugeområdena berättar om fritidsboendets intåg. Många lämningar har anknytning till de gamla farlederna; sjömärken, lotsplatser och inte minst fyrarna. Människans närvaro och levnadsförhållanden speglas också genom namn på platser, öar och vattenområden. Av följande figur framgår åldern på det bebyggelsebestånd som finns i skärgården. 48

50 Figur 10 Fastighetsålder Utveckling av små- och fritidshus i Stockholms skärgård t.o.m Antal registrerade fastigheter per byggår Årtal Egendomsstrukturen har spelat en viktig roll för bebyggelseutvecklingen. I innerskärgården ägdes marken av stormän redan på medeltiden, vilket avspeglas i ett antal herrgårdsanläggningar Ackumulerat antal fastigheter I mellanskärgården ägde skattebönder sin egen mark. Här återfinns byar med ålderdomliga jordbrukslandskap där tiden på ytan tycks ha stått stilla. Bebyggelsemönstret har en större terränganpassning än vad som är vanligt på fastlandet och det är naturförutsättningarna som anger bebyggelsens mönster. Skärgårdsbyarna återfinns normalt invid vikarna där förutsättningarna är bäst för att hitta en naturhamn, ett skyddat läge samt en liten odlingsbar yta. Det som finns kvar av det fram till 1700-talet så omfattande säsongsfisket i ytterskärgården består till stora delar bara av lämningar och endast i vissa fall av små bodar och fiskestugor. Fritidshusbebyggelsen berättar om skärgårdens betydelse som rekreationsområde. Redan på 1700-talet började välbeställda borgare att bygga ståndsmässiga sommarställen vid de mest närbelägna vikarna, och vid 1800-talets mitt började man leta sig ut i skärgården tack vare ångbåtstrafiken. Längs innerskärgårdens stränder ligger det sena 1800-talets sommarvillor på stora tomter med mycket snickarglädje. Till skillnad från den traditionella bebyggelsens skyddade lägen har de medvetet exponerats mot vattnet. Under och 50-talen byggdes en mängd mindre fritids- och sportstugor i skärgården. Dessa ligger vanligen relativt diskret på höjderna. 49

51 Under de senaste decennierna har bebyggelsen i skärgården förtätats men även utvidgats. Stora öar som ligger relativt nära fastlandet uppvisar den kraftigaste tillväxten i bebyggelse. Det är generellt sett samma områden som uppvisar mest tillväxt i bebyggelsen mellan 1950 och 1970 som från 1970 till Följande karta visar hur bebyggelsen har utvecklats i olika delar av skärgården från 1970 och fram till (se kartbilaga för utvecklingen mellan 1950 och 1970). 7 Klassificeringen är gjord utifrån metoden att ta fasta på naturliga brytpunkter i materialet, vilket innebär att intervallen inte blir jämna. 50

52 51

53 Naturen i inner-, mellan- och ytterskärgården Skärgården är i huvudsak ett sprickdalslandskap som i hög grad påverkats av landhöjningen. Denna pågår även i modern tid. Nya skär stiger upp ur havet, sund och vikar grundas och sankängar övergår i fastmark. Innerskärgården, där landhöjningen verkat i tusentals år, präglas av långgrunda lervikar, jordbruk och barrskogar. Mellanskärgården kännetecknas av stora fjärdar och grupperingar av öar av olika storlek. Arealen odlingsbar mark minskar och de långgrunda vikarna är färre, medan inslaget av lövträd och tallbevuxen hällmark ökar inom denna del av skärgården. Ytterskärgården utmärks av havsvidder och grupper av små öar som längst ut är kalspolade, och längre in kläds av löv- och barrskog. Skärgårdens vegetation kan delas in i en inre barrskogszon som i stort sett motsvarar inner- och mellanskärgården. Utanför denna zon finns kalskärszonen. Dessutom finns två områden med maritim lövskog, vilket är en naturtyp som endast finns i Stockholms och Ålands skärgård. Här finns lågvuxna björkar som uthärdar det karga och vindpinade klimatet. I djupare dalgångar och bergsprickor med mer jord och lä finns dessutom tät ängslövskog. Vattnet i skärgården är en blandning av sött och salt. Det kommer från tre olika vattenområden: det egentliga Östersjön, Bottenhavet och Mälaren. Variationen i salthalt gör att skärgården rymmer både salt- och sötvattenlevande växter och djur. Landskapet under vattenytan är omväxlande och de skilda förutsättningarna formar växtoch djurlivet. Bottnarna varierar från mjuka lösa sediment i skyddade eller mycket djupa lägen, till sand-, sten- och klippbottnar som är utsatta för strömmar eller andra kraftiga vattenrörelser. De grunda bottenområdena i skärgården är Östersjöns barnkammare och är mycket produktiva genom den rikliga tillgången på solljus, näring, vatten och syre (Länsstyrelsen, 1996). Naturskydd i skärgården Arbete pågår för att kunna klara balansen mellan att värna om miljön och kulturarvet, och samtidigt ha ekonomiskt goda förutsättningar för de bofasta. Bland annat bildades Skärgårdsstiftelsen år 1998 utifrån Stiftelsen Stockholms Skärgård, vilket resulterade i stor del av den offentliga marken i skärgården samlades under en huvudman. Det övergripande syftet är att bevara natur- och kulturarvet för såväl bofasta som besökare. Stiftelsen inriktar sig främst på förvaltning, medan företag eller skärgårdsbor står för den kommersiella verksamheten och arrenderar av stiftelsen, t.ex. Utö värdshus. Skärgårdsstiftelsen äger cirka 15 procent av all mark i skärgården. Privatpersoner äger 75 procent och resterande 10 procent ägs av övriga juridiska personer som stat och kommuner. 52

54 53

55 Det finns flera sätt att skydda naturområden. Vanligaste är genom naturreservat, som kan bildas i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Kulturreservat är en liknande skyddsform som har till syfte att skydda den kulturpräglade miljön. Ett större sammanhängande område av en viss landskapstyp i sitt naturliga tillstånd kan avsättas som nationalpark. Nationalparkerna är den starkaste skyddsformen. En förutsättning är att staten äger marken. I Stockholms län finns två nationalparker, varav en finns i skärgården. Det är Ängsö nationalpark, vilken bildades 1909 och ligger utanför Bergshamra i Norrtälje skärgård. På Ängsö finns ett äldre odlingslandskap med slåtterängar, naturbetesmarker och en gårdsmiljö, sammantaget av mycket högt värde för såväl naturvården som kultumiljövården. Också på EU-nivå bedrivs politik för natur- och kulturvärden i skärgården. Natura 2000 är ett EU-initiativ som är en hörnsten i EUs naturskyddspolitik som syftar till att bevara den biologiska mångfalden i Europa. Genom Natura 2000 ska ett nät av bevarandeområden skapas. På nationell nivå identifieras först en lista över områden där livsmiljö eller arter är av gemenskapsintresse. Urvalskriterierna i denna process är gemensamma inom EU. Utifrån de nationella listorna väljs de viktigaste områdena ut som kommer att utgöra nätet Natura När ett sådant område valts ut måste medlemsstaterna senast år 2003 utse det till ett särskilt bevarandeområde. Sverige ska se till att områden som ingår i nätverket får den skötsel de behöver, skyddas från skador samt övervakas för att deras naturvärden ska bevaras. Målet är att en "gynnsam bevarandestatus" ska upprätthållas för de utpekade livsmiljöerna och arterna. 54

56 55

57 Områden som är av riksintresse för naturvård, kulturmiljövård eller friluftsliv ska enligt miljöbalken skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön Riksintressen är ett urval av områden med de bästa exemplen på landskapstyper, naturtyper och andra naturvärden karakteristiska för landets olika naturgeografiska regioner. Riksintressena kan också ha sällsynt natur i ett nationellt eller internationellt perspektiv. I Stockholms län finns 53 områden av riksintresse för naturvård och största delen utgörs av Stockholms skärgård. Det finns också 9 områden av riksintresse för friluftsliv och även dessa utgörs till största delen av Stockholms skärgård. Därutöver finns vissa geografiska områden (enligt 4 kap. i Miljöbalken ) som med hänsyn till deras natur- och kulturvärden i sin helhet är av riksintresse. Här utpekas Stockholms kust och skärgård som ett område där turismens och det rörliga friluftslivets intressen särskilt ska beaktas. 56

58 57

59 Miljö- och hushållningsprogram för skärgården Flera nationella initiativ för miljön i skärgården har tagits under senare år. I slutet av 1990-talet, fick några av kustlänens länsstyrelser i uppdrag av regeringen att ta fram regionala miljö- och hushållningsprogram för skärgården. Det regionala Miljö- och hushållningsprogrammet för skärgården (Länsstyrelsen i Stockholm, Uppsala och Södermanlands län, 1999), som utarbetades för Stockholm- Uppsala och Södermanlands län, utgår från en bred syn på miljöfrågorna i det gemensamma skärgårdsområdet. Enligt programmet präglas en hållbar skärgård av att vattnet är rent, att bottnarnas naturvärden och ekologiska funktion inte utarmas, att kulturlandskapets utveckling ingår, att obebyggda områden värnas och att ett medvetet förhållningssätt uttrycks till landhöjningen. Kommunernas översiktsplanering betonas som ett av de viktigaste verktygen för att utveckla och bevara skärgården. I det regionala Miljö- och hushållningsprogrammet presenteras en mängd förslag inom ett antal olika tematiska områden som mellan- och innerskärgården, ytterskärgården, miljön under vattenytan, fiske och vattenbruk, stränderna, trafik samt båtliv i skärgården. Förslagen för mellan- och innerskärgården tar sin utgångspunkt i att skärgården ska vara levande i bemärkelsen att skärgårdsborna ska kunna försörja sig, samtidigt som naturoch kulturvärdena bevaras. Ytterskärgårdens förslag värnar emellertid främst om den känsliga naturen. Förslagen för miljön under vattenytan tar sin utgångspunkt i problemen med övergödning och föroreningar, de produktiva grundområdenas stora betydelse och den relativa okunskap som finns om landskapet under vattenytan. När det gäller de föreslagna åtgärderna för fisket och vattenbruket så baseras dessa på att yrkesfisket minskat starkt samtidigt som fritidsfisket och det storskaliga fisket på internationella vatten ökat. Totalt har därför konkurrensen om fisken skärpts och det finns överfiskning lokalt. Ett ytterligare åtgärdsområde i skärgården är stränderna som i sitt naturliga tillstånd minskar kontinuerligt, trots att de redan under 1950-talet försågs med skyddande regelverk som därefter har förstärkts. År 1975 infördes generellt strandskydd för att skydda friluftslivet och år 1994 utökades detta till att omfatta skyddet av djur- och växtliv. Några av förslagen på de olika områdena i Miljö- och hushållningsprogrammet och deras genomförandestatus i korthet är till exempel:! gemensam beskrivning för kust- och skärgårdsområdets samlade natur- och kulturvärden och ett gemensamt förhållningssätt till hur de ska beaktas tas fram för de tre länen.! ökade anslag för att bilda kulturreservat. Det arbete pågår i Stockholms län där man bildat det första kulturreservatet.! samordning av skärgårdsfrågorna genom att inrätta en funktion som skärgårdsutvecklare vilken ska vara stödjande för skärgårdsbor och föreningar i myndighetskontakter. Att inrätta ett regionalt och ett kommunalt skärgårdsråd samt en kontaktperson för skärgårdsfrågor i varje kommun. Våren 2003 fanns kommunala skärgårdsråd i ungefär hälften av kommunerna och ett interkommunalt skärgårdsråd har inrättats.! att utforma en VA-policy för hela skärgårdsområdet i de tre länen. Här har ett underlag tagits fram i samarbete med Länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms läns landsting och KSL som behandlar hanteringen av dessa frågor och arbetet går vidare. 58

60 ! en gemensam strategi för utveckling och bevarande i ytterskärgården. Detta arbete har inte påbörjats.! ett systematiserat inventeringsarbete av miljön under vattnet och då särskilt grundområdena. Inom detta område pågår arbete och bl.a. har Svealands kustvattenvårdsförbund bildats för att kunna få till stånd en heltäckande miljöövervakning av kustvatten.! Förvaltning av fiskbestånd och fiskarter samt rätt att föreskriva regler för skärgårdsfisket på regional nivå. Detta arbete pågår.! Rekommendationer om tillämpning av strandskydd. Detta är inte genomfört generellt, men vissa kommuner arbetar med strandskyddsfrågan.! Utveckla regler och förhållningssätt för ett långsiktigt hållbart båtliv i skärgården. Detta har inte genomförts ännu på grund av bristande resurser. Vissa av förslagen i Miljö- och hushållningsprogrammet riktade sig till nationell nivå, medan andra främst berörde regional eller kommunal nivå. Av alla de åtgärder i programmet som riktar sig till regional och lokal nivå har ungefär hälften genomförts och för cirka en fjärdedel pågår projektarbete. I uppföljningen av Miljö- och hushållningsprogrammet (Länsstyrelsen i Stockholms, Uppsala och Södermanlands län, 2003) diskuteras några problemområden som man anser i högre grad bör uppmärksammas. Det gäller t.ex. skyddet av ytterskärgården, mot bakgrund av att den blivit mer tillgänglig i takt med att kommunikationerna byggts ut och därmed också mer utsatt. Hänsynsreglerna för båtturismen är ytterligare en fråga, där nya arbetsformer ska eftersträvas för att nå även de icke organiserade båtförarna. Fisket och vattenbruket har också uppmärksammats särskilt och en översikt av dessa frågor (Länsstyrelsen i Uppsala län, 2002) analyserar hur förvaltningen kan struktureras från en internationell förvaltning av gemensamma havsområden över regional förvaltning i kustvattenområden till lokal förvaltning av skötselområden. De tre ingående länsstyrelserna anser att försök med lokal förvaltning bör komma till stånd. I uppföljningen pekar man även särskilt på det mycket omdiskuterade strandskyddet, vilket ibland framhävs som en försvårande omständighet för permanentboende, men som samtidigt är ett grundläggande skydd för att bevara stränderna och dess känsliga miljö. Svårigheten idag är alla de ombyggnader av befintlig bebyggelse och dess sammanlagda effekter såväl på natur- som kulturmiljön. När Miljödepartementet fick in de fyra regionala programmen sammanställdes betänkandet Levande skärgård (SOU 2000:67). I detta ingår en stor mängd förslag som berör hela rikets skärgårdar som bl.a. gemensamma satsningar på översiktsplanering i kustområdena, fångstkvoter för fiske, uppdatering av råd och anvisningar beträffande vattenbruk, minskning av föroreningar i vattenmiljön, regionala policies beträffande vattenförsörjningen, preciseringar av strandskyddet och samverkanslösningar lokalt för att värna om natur- och kulturmiljön. Någon proposition har dock inte lagts och en betydande kritik har successivt växt fram av hur detta brett upplagda initiativ stegvis har lagts åt sidan. Även andra initiativ har tagits på nationell nivå som inkluderar utvecklingen av miljön i skärgården. År 2000 antog riksdagen femton övergripande miljökvalitetsmål som idag utgör en grund för inriktningen av miljöarbete som bedrivs i landet. De nationella miljömålen har därefter anpassats till varje läns respektive kommuns specifika förhållanden. I länets Miljövårdsprogram som presenterades år 2000 har de 15 nationella 59

61 miljökvalitetsmålen konkretiserats, anpassats och kompletterats med ett antal regionala miljömål för Stockholms län. Målen är utarbetade gemensamt av Länsstyrelsen i Stockholms län, Kommunförbundet Stockholms län och Regionplane- och trafikkontoret inom Stockholms läns landsting. Det miljökvalitetsmål som är mest centralt för utvecklingen i skärgården är målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Enligt riksdagen ska Kust och skärgård ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. I punktform identifieras följande problem för skärgården i Miljövårdsprogram 2000:! Övergödningen av kustvattnet, vilket till stor del orsakas av ofullständigt renat avloppsvatten. Östersjön är ett av världens mest förorenade hav genom den stora mängd människor som bor och verkar inom dess avrinningsområde. Tillförseln av närsalter, kväve och fosfor från mänskliga aktiviteter leder till övergödning. Det ger ökad produktion av växter och djur som kan leda till syrebrist. I de inre delarna av skärgården finns syrefria bottnar. Områden med syrefria eller temporärt syrefria bottnar var som sämst under 1960-talet. Situationen har varit värst i innerskärgården, men även i mellanskärgården ökade de syrefria bottnarna ända fram till början av 1980-talet. Under 1900-talet har tillförseln av kväve till Östersjön blivit cirka 4 gånger högre och fosfor 8 gånger högre. Under senare år har emellertid situationen förbättrats.! Utsläppen av miljögifter och tungmetaller, vilka påverkar djurlivet i skärgården. Havsörn och säl var särskilt under och 1980-talen särskilt hårt drabbade av förgiftningseffekter, men förbud mot användning av DDT och PCB har lett till att dessa nu återhämtar sig.! Bebyggelseutveckling och exploatering, vilka på lång sikt är det största hoten mot skärgårdens natur- och kulturvärden, särskilt i strandnära områden. Det lagstadgade skyddet för strandnära vattenområden liksom för kulturhistoriska miljöer har inte genomgått några större förändringar de senaste åren och skulle behöva utökas för att bli tillfredställande ur miljösynpunkt.! Nedläggning av skärgårdsjordbruken och effekterna på kulturlandskapet genom att basnäringarna minskat.! De begränsade dricksvattentillgångarna.! Yrkessjöfartens utsläpp och utsläpp av oförbrända kolväten från tvåtaktsmotorer.! Bullerstörningar och svall från motorbåtstrafiken. Motordrivna fritidsbåtar svarar för det övervägande bullret under sommarhalvåret. Dessa orsakar också andra störningar för t.ex. fågellivet och erosion av känsliga bottnar. Även ekoturism kan om det bedrivs felaktigt orsaka dessa störningar. Det bristfälliga skyddet av ostörda områden, särskilt i ytterskärgården. Den bristfälliga kunskapen om den akvatiska miljön. 60

62 Vid uppföljningen av det regionala målet Hav i balans samt levande kust och skärgård hävdas att målet om ett hållbart utnyttjande av havets resurser tycks vara uppfyllt, åtminstone på kort sikt, men hoten mot ekosystembalansen finns fortfarande. Här visas de trendriktningar som redovisas i uppföljningen av Hav i balans samt levande kust och skärgård : Figur 11. Källa: Länsstyrelsen Påverkande faktorer Utvecklingen i Stockholmsregionen Skärgårdens utveckling är inte isolerad från utvecklingen i regionen i övrigt. En stark genomsnittlig tillväxt i Stockholmsregionen under en lång tid har bidragit till att såväl befolkningen som dess köpkraft har ökat, vilket i sin tur i hög grad haft en inverkan på utvecklingen i skärgården i flera avseenden som befolkningsutveckling, sysselsättning, inkomster, bebyggelseutveckling, bostadspriser, miljöproblem, kulturlandskap etc. Under 1990-talets senare halva har Stockholmsregionen varit landets viktigaste tillväxtregion. Även under tidigare decennier har regionens tillväxt i genomsnitt varit relativt hög. Under de senaste 35 åren, har regionens BRP växt realt med över 3 procent. Motsvarande tillväxttal för övriga landet var 2,4 procent under samma period (Johansson, Strömquist, 2002). Under de senaste åren har tillväxtkurvan svängt neråt, när samt i vilken utsträckning den vänder uppåt igen är i skrivande stund oklart. Bristande infrastruktursatsningar och alltför lågt bostadsbyggande förväntas hämma utvecklingen i regionen om inga förändringar sker, och detta kan också påverka skärgården. Sedan början av 1970-talet har befolkningen i Stockholms län ökat konstant, med undantag för 1970-talets första år. Från slutet på 1980-talet har ökningen varit rekordstor, med undantag för 2000-talets första år (RTK, 2003a). 61

63 Figur 12. Årlig folkökning i Stockholms län Källa: RTK, Befolkningen i Stockholms län 2002 Att befolkningsökningen i länet under de senaste åren har minskat beror på att utflyttningen har ökat och inflyttningen har minskat, dvs. flyttningsöverskottet har minskat. Födelseöverskottet har dock ökat sedan slutet på 1990-talet (RTK, 2003a). Den befolkningstillväxt som Stockholmsregionen uppvisar påverkar en mängd förhållanden som t.ex. trafikförhållanden, tillgång och pris på bostäder och lokaler m.m. vilket också för de flesta invånare varit uppenbart ju mer regionen växt. Den snabba befolkningsökningen har inte motsvarats av en lika snabb ökning i bostadsbeståndet. Under 1990-talet byggdes knappt lägenheter, vilket var långt ifrån tillräckligt för en befolkningstillväxt på drygt personer. Det kostnadsläge som denna brist givit upphov till är en drivande faktor till att människor söker sitt boende i mer prisvärda delar av regionen. Även trafiksystemet har pressats upp mot kapacitetstaket och vägtrafiken 8 ökade med 75 procent mellan 1970 och 2000, medan vägutrymmet bara ökade mellan 10 och 20 procent. Köer och förseningar i väg- och kollektivtrafiken uppskattas kosta regionens näringsliv och befolkning cirka åtta miljarder kronor årligen i direkt tidsförlust. Skärgården påverkas av regionens kraftiga tillväxt. Dels ökar trycket på skärgården som rekreationsområde, dels växer regionen geografiskt och främst lättillgängliga skärgårdsområden får ett ökat permanentboende. Skärgården tillsammans med andra områden inom regionens ytterområden eller dess närområden blir attraktiva i takt med att kommunikationerna förbättras för dem som av olika skäl söker alternativ till storstaden, men ändå vill ha eller behöver dess närhet. Enköping, Nyköping, Eskilstuna, Trosa och Strängnäs hade 8 mätt som antal passagerare till och från regioncentrum 62

64 alla en större inflyttning än utflyttning från Stockholms län år 2002, och inom regionen återfinns kust- och skärgårdskommunerna Värmdö, Vaxholm, Österåker och Nynäshamn bland dem som haft högst befolkningsökning år Figur 13. Befolkningsförändring i Stockholms län år 2002 Källa: RTK, Befolkningen i Stockholms län 2002 Även näringslivets utveckling i regionen har en inverkan på skärgårdens utvecklingsförutsättningar. I skiftet mellan och 90-tal förändrades näringslivet i Stockholmsregionen. Kunskapsintensiva sektorer blev drivande i näringslivets utveckling. Framgångsrika kluster bildades inom flera områden som t.ex. IT, biotech, reklam och media, affärstjänster, och finansiell verksamhet. Regionens näringsliv blev såväl mer utbildningskrävande som inkomstbringande än riket i övrigt. Närheten till en storstadsregion som Stockholmsregionen med flera framgångsrika kluster och stark tillväxt i såväl inkomster som befolkning ger speciella förutsättningar. Storstadens dynamik kan sprida sig till skärgården men den kan också utarma skärgården om 63

65 den leder till att människor väljer att söka sig till storstadens möjligheter och lämnar skärgården. För skärgårdsbaserade verksamheter kan också närhet och förbättrade kommunikationer leda till såväl ökad konkurrens och utslagning som en potentiellt större marknad. I Stockholmsregionens fall synes det som om storstadens dynamik sprider sig till skärgårdsområdet, åtminstone i ett generellt och övergripande perspektiv. Befolkningen i skärgården har ökat, liksom turism och fritidsverksamhet. Människor utnyttjar teknikens möjligheter i arbetslivet och söker skärgårdens särart. Detta behöver inte upplevas som odelat positivt av alla, men det ökar möjligheterna till en livskraftig skärgård i termer av tillväxt och försörjning. Regionens befolkning anser att skärgården och skärgårdspolitiken är viktig. Eftervalsundersökningen år 2002 visade att sammanlagt 88 procent tycker att målet att hålla skärgården levande är mycket eller ganska viktigt. Detta mål tillsammans med målet om att minska miljöförstöringen i länet anses vara de viktigaste politiska målen för regionen. Den stora vikt som regionens befolkning lägger vid skärgården, avspeglas i den prioritet skärgården har och har haft på den politiska agendan, och den är en kraftigt påverkande faktor för skärgårdens utvecklingsförutsättningar. Tabell 9. Hur viktiga anser du att följande mål är? Andel väljare i procent. Källa: RTK, Eftervalsundersökning, 2002, PM Påverkande faktorer i omvärlden Utvecklingen i skärgården påverkas av en mängd faktorer av olika slag och som kan gälla trender och utvecklingar internationellt, nationellt eller regionalt. En av de starkaste krafterna för förändring och utveckling är teknik. Teknikutveckling ger nya möjligheter, men ställer också krav på anpassningsförmåga och initiativkraft. Ny teknologi för information och kommunikation är kanske den teknologiutveckling som främst har en inverkan på nya möjligheter för skärgården. Ett samhälle där de geografiska avståndens betydelse minskar ger andra förutsättningar för skärgården som just präglats av 64

66 geografiska nackdelar. Den tekniska utvecklingen påverkar i sin tur arbetsorganisation och arbetsformer, vilket i högre grad gör det möjligt att också utnyttja den teknologiska möjligheten att minska geografiska avstånd. Det finns också andra former av teknikutveckling som inverkar på skärgården. Teknologisk utveckling kan utnyttjas för att uppnå t.ex. miljömål, vilket har betydelse för skärgården som präglas av behovet av ett väl fungerande näringsliv i en känslig miljö. Arbete för miljömässigt bättre båtar är exempel på teknologi som utvecklas för att uppnå politiskt ställda intentioner. Institutionell förändring kan också ge nya förutsättningar för samhällens politiska, sociala och kulturella utveckling. Institutionell omvandling kan vara förändringar i territoriell maktfördelning, internationella avtal, nationell lagstiftning och myndighetsutövande. Några institutionella förändringar i Sverige liksom i många andra länder är att välfärdsstaten blivit alltmer decentraliserad samt att den ekonomiska och kulturella utvecklingen globaliserats. Denna utveckling påverkar också skärgårdens kommuner där det lokala inflytandet stärkts i institutionella termer och där såväl kulturarvet som förutsättningar för försörjning inte går fria från påverkan av en alltmer internationaliserad omvärld. En ytterligare institutionell förändring som påverkar skärgården är den kultur av partnerskap och samverkan inom politiska initiativ som växt fram, till en del initierad genom arbetet inom EU:s strukturfondsprogram och till en del utifrån en allmän insikt om att många åtgärdsområden är komplexa och inbegriper många politiska fält. Denna samverkan sker i allt högre utsträckning såväl horisontellt d.v.s. mellan olika politikområden, som vertikalt d.v.s. lokalt i samverkan med t.ex. den regionala nivån. Den demografiska utvecklingen påverkar ekonomiska variabler som ekonomisk tillväxt, inflation, sparande och kapitalflöden. Det påverkar också dessutom den offentliga sektorns expansionsmöjligheter och påfrestningarna på välfärdsstaten. Den demografiska utvecklingen kan väntas leda till att konkurrensen om de begränsade resurserna för de offentliga tjänsterna ökar, vilket kan ha en inverkan på skärgårdens förutsättningar. Flyttmönstren idag är inte arbetsmarknadsrelaterade i lika hög grad som tidigare. Ungefär en tredjedel av 1990-talets flyttare skulle studera och ungefär lika många ville komma nära släkt och vänner (AMS, 1999 och NUTEK, 2000). En underlagsrapport till Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87) visar att miljöbyte var det vanligaste motivet till ett flyttbeslut under slutet på 1990-talet. I studien dras slutsatsen att flyttbeslut till största delen är ställningstaganden som är en del i människors livsprojekt och som stämmer med deras livsvärden (Garvill, Malmberg och Westin, 2000). Trenden att flyttströmmar till stor del styrs av människors önskningar för sin livssituation där sociala aspekter och värderingar spelar en stor roll, påverkar även intresset för flyttningar till och från skärgården. Önskemål om att välja bort ett liv i staden för ett annat hos släkten i skärgården, eller att flytta till skärgården utan anknytning utifrån en önskan om att få ett nytt liv är attityder som påverkar skärgårdens förutsättningar. Tongivande värderingar idag talar för att konsumtionen av skärgården kan väntas öka, om efterfrågan möts av ett utbud. Omsorgen om miljön, intresset för upplevelser och kraven på kvalitet är alla trender i omvärlden som kan verka för ett ökat intresse för skärgården. Idag finns mycket av dessa önskemål i skärgårdens utbud av varor och tjänster, men det är upp till berörda parter att avgöra om de förutsättningar som finns för att matcha denna efterfrågan utvecklas vidare också fortsättningsvis. 65

67 Den nya ekonomin har förskjutit preferenserna och den urbana livsstilen synes bära en brist på jordnära upplevelser. Flera orter i glesbygden tillvaratar detta behov och kombinerar den med den nya ekonomins spelregler och individanpassade tjänsteutbud för att skapa turistkoncept där kunderna komponerar ihop sina egna upplevelsepaket på nätet. I dagens urbaniserade samhälle efterfrågas ofta avskildhet, särskilt om den är inom räckhåll för storstaden, och utifrån detta perspektiv torde det finnas stora möjligheter att vidare utveckla turismen i skärgården, om skärgårdsborna och andra involverade så önskar (Johannisson, 2000). Slutsatser Skärgårdens styrkor och svagheter, hot och möjligheter Skärgården idag står stark. Inkomstmöjligheterna är stora, arbetslösheten är låg och förvärvsfrekvensen är hög. Befolkningen fortsätter att öka, och den ökar över stora delar av skärgården. Kommunikationerna och resandet till och från skärgården har ökat kontinuerligt. Den offentliga servicenivån är utifrån förutsättningarna överlag tillfredsställande. Flera faktorer driver denna positiva utveckling. Den ökade rörligheten i samhället baserad på sökandet efter en önskad livsstil är en drivande faktor. Skärgården erbjuder ett attraktivt boende för många i de tätortsnära delarna och en attraktiv livsstil i mellanskärgården. En annan drivande faktor är tekniken. Dagens arbetsformer där tekniken kan utnyttjas för att korta geografiska avstånd och där moderna organisationsformer möjliggör alternativa arbetsformer ger nya förutsättningar för en levande skärgård. Även den demografiska utvecklingen, med ett ökat antal pigga pensionärer, kan förlänga säsongerna och ge ett ökat utnyttjande av befintliga fastigheter i skärgården. Befolkningsökningen i Stockholmsregionen under de senaste decennierna har spritt sig till skärgården på flera sätt. Dels i form av att fler människor utnyttjar skärgården som rekreationsområde och dels i form av att arbetsmarknadsregionen har utvidgats till att innefatta även delar av skärgården. Den ekonomiska tillväxten i regionen är ytterligare en faktor som inverkat på skärgårdens utveckling och möjligheter. Ett ökat välstånd ökar efterfrågan på varor och tjänster under fritiden, vilket ökar efterfrågan på tjänster producerade i skärgården som t.ex. byggverksamhet och skärgårdskrogar. Trenden att individanpassa turismen med ett ökat kulturinnehåll och jordnära upplevelser gynnar skärgården. Den form av turism som har växt fram i skärgården tillvaratar de unika natur- och kulturvärdena. Den välförpackade storskaliga turismen lyser med sin frånvaro till förmån för båtluffare och lokalt producerad mat. Trots att förutsättningarna för skärgården i dag kan framställas som positiva, finns såväl svagheter som hot. Även om den övergripande utvecklingen är positiv är det, liksom i resten av regionen, i marginalerna på inkomstfördelningen som problem bör bevakas. Det finns på öar med relativt låg tillgänglighet en högre andel av befolkningen i de nedre inkomstkategorierna och utbildningsnivån i skärgården är lägre än i genomsnittet för länet. Det höga kostnadsläget på bostäder är ett mycket stort problem som skärgården delar med övriga regionen. Det medför att ungdomar och äldre har svårt att stanna i skärgården. Bristen på bostäder gör det också svårt att få arbetskraft. 66

68 Ett annat problem och framtida hot är sårbarheten inför de offentligt subventionerade kommunikationerna, liksom sårbarheten inför den offentliga servicen. Detta är avgörande faktorer för utvecklingen i skärgården som är beroende av budgetläge och politisk vilja inom kommuner och landsting. En ökad andel äldre kan väntas kräva ett utökat serviceutbud, och skärgårdens tillväxt medför en kontinuerlig ökning av efterfrågan på kommunikationerna. En annan svaghet i den utveckling som vi idag ser är att påverkan på naturen och miljön är baksidan av den ekonomiska och befolkningsmässiga framgången. En ökad närvaro av människor med alla aktiviteter det innebär har gjort skärgården levande, men också påverkad och sliten. Utvecklingen av skärgården är en balansakt där olika intressen måste vägas mot varandra och en god utveckling i något avseende måste ses i perspektiv av dess effekter i andra avseenden. Den sammantagna bedömningen är dock att berörda parter är väl medvetna om denna balansgång och att den ingår i alla de utvecklingssträvanden som görs idag. 67

69 Skärgårdspolitiken från 1970-talet och mot framtiden I detta avsnitt beskrivs skärgårdspolitiken under de senaste tre decennierna. En huvudfråga i avsnittet är vilka effekter man velat uppnå med politiken, och i vilken grad dessa infriats. Dessutom beskrivs och analyseras skärgårdspolitiken inom EU, med avseende på om och hur denna har inverkat på förutsättningarna för skärgården hittills och vilken inverkan som kan väntas framöver. Avsnittet präglas av ambitionen att identifiera drivkrafter i politiken, dess utvecklingslinjer och eventuella brytpunkter. Några frågor som varit vägledande i beskrivningen av politiken är vilka mål som har funnits med den bedrivna politiken. Vilka instrument/ medel har funnits att tillgå? Vilka aktörerna har varit - lokala, regionala eller centrala? Vilka knäckfrågorna som identifierats? Har de förändrats eller kvarstår de? Vilka effekter den bedrivna politiken har haft för skärgårdens utveckling? Hur skärgårdspolitiken kommer att se ut efter 2006? I detta avsnitt beskrivs först översiktligt utvecklingen av skärgårdspolitiken med fokus på tiden från 1970 och framåt. Denna beskrivning avslutas med en utblick framåt, med fokus på de ändrade betingelser för skärgårdspolitiken som utvidg-ningen av EU medför och avslutningen av den nuvarande programperioden Därefter görs en analys av skärgårdspolitiken från 1970-talet och framåt som bygger på den gjorda beskrivningen. Den undersökta tidsperioden fokuserar på tiden från 1970 och framåt, men när det är befogat görs även vissa nedslag i tiden före detta årtal. Rapporten bygger på en genomgång av de dokument som behandlat skärgårdspolitiken och annan politik som har påverkat förutsättningarna för utvecklingen i skärgården. Dessutom har personer med erfarenhet av skärgårdspolitiskt arbete intervjuats. De intervjuade personerna representerar de instanser som har varit inblandade i skärgårdens utveckling, det vill säga staten (i detta fall representerade av Länsstyrelsen, Glesbygdsverket och Miljödepartementet), landstinget (tidigare och nuvarande tjänstemän samt politiker), skärgårdskommunerna samt den organiserade skärgårdsbefolkningen. Avsnittet bygger på en delstudie som tagits fram av Margareta Dahlström, Sigrid Hedin och Lars Olof Persson på Nordregio på uppdrag av Regionplane- och trafikkontoret. Några nödvändiga reservationer är att skärgårdsutvecklingen även påverkas av nationell politik som är gällande för andra geografiska områden eller sektorer i Sverige samt den övergripande samhällsutvecklingen i Sverige och omvärlden. Det gör det svårt att veta vad som är direkta effekter och resultat av en politisk insats riktad mot skärgården. Det är också svårt att se på skärgården som ett enhetligt geografiskt område och förutsättningarna varierar betydligt inom Stockholms skärgård, till exempel beroende på avstånd till fastlandet och förekomsten av kommunikationer såsom färjetransporter och broar. Påverkande aktörer i politik och handling Många aktörer är involverade i skärgårdens utveckling. Några av de mer inflytelserika är Glesbygdsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms läns landsting, kommunerna, SIKO och Skärgårdsstiftelsen. Därutöver tillkommer politiska initiativ på nationell och europeisk nivå. 68

70 Glesbygdsverket har det nationella ansvaret för frågor som rör såväl glesbygd som skärgård. Verket har regeringens uppdrag att påverka olika samhällssektorer för att uppnå goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter i skärgården. En huvuduppgift är att tillföra kunskap om utvecklingsförutsättningar i glesbygd, landsbygd och skärgård när det gäller befolkning, infrastruktur, arbetsmarknad, utbildning och service. I detta ansvar ingår att ta fram statistik, analyser, remisser samt delta i arbetsgrupper och samverka med övriga myndigheter. Länsstyrelsen i Stockholms län är statens representant i regionen och har en mångsidig verksamhet. Länsstyrelsen ger bl.a. råd och information, utövar tillsyn samt ger tillstånd och bidrag. Vissa av de frågor som behandlas av Länsstyrelsen berör skärgården som t.ex. miljö och natur, bra mat i öppna landskap, jakt och fiske samt att bevara kulturarvet. Länsstyrelsen i Stockholms län ska därmed värna skärgårdens natur och kulturmiljö och verka för god miljö och vattenkvalitet. Den ska även agera för att främja sysselsättning och villkor för den bofasta befolkningen samt utveckla friluftsliv, rekreation och turism. Dessa olika måls betoning varierar beroende på om det är inner-, mellan- eller ytterskärgård som avses. De redskap som Länsstyrelsen har till förfogande är bl.a. ekonomiskt stöd till företag och projekt, beslut om miljö- och hälsoskydd, beslut vid överklagande av detaljplaner och bygglov, information och kunskapsspridning samt beslut om att bevara områden och miljöer. Kommunerna har ett brett ansvarsområde i skärgården. Kommunerna har ansvaret för att utföra planläggning för att bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet och att grundläggande krav rörande bland annat säkerhet, hälsa, hygien, kulturmiljö och handikapptillgänglighet tillgodoses i byggnader och i den byggda miljön. All bebyggelse ska i princip prövas lämplig från allmän synpunkt innan den får komma till. Detta sker i planläggningen eller i bygglovprövningen. Det finns två huvudsakliga planformer, översikstplan och detaljplan. Varje kommun ska ha en kommuntäckande översiktsplan som visar hur kommunen kommer att utvecklas, långsiktigt och översiktligt. I översiktsplanen redovisas kommunens allmänna intressen och riksintressena samt miljö- och riskfaktorer. Reglering av markanvändningen sker i detaljplaner. I detaljplanen prövas de allmänna intressena mot de enskilda intressena. Detaljplanen reglerar utformningen och ger byggrätt. Kommunerna ansvarar också för den kommunala service som avgör tillgång på bl.a. renhållning, VA-försörjning, omsorg, vård, skola och fritidsaktiviteter. Kommunernas strategier för utvecklingen av kust och skärgård har därmed stor inverkan på skärgårdens utvecklingsförutsättningar. Stockholms läns landstings ansvarsområden inom skärgården är främst sjukvård, tandvård, kultur, den regionala strategiska utvecklingsplaneringen och sist men inte minst kollektivtrafiken. Landstinget satsar idag årligen cirka 180 miljoner för specialdestinerade insatser i skärgården, varav cirka 130 miljoner går till skärgårdstrafiken och cirka 39 miljoner går till Skärgårdsstiftelsen och dess verksamhet. Landstinget har ett skärgårdsanslag som kan beviljas för nationell medfinansiering i EU:s och Nordiska ministerrådets projekt i skärgården. Landstinget ansvarar även för det s.k. fraktbidraget som syftar till att sänka transportkostnaderna för företag i skärgårdsområdet till en nivå jämförbar med regionens glesbygd i övrigt. Fraktbidraget administreras av Waxholmsbidraget och utgick år 2003 med 2,5 miljoner kronor. Skärgårdsstiftelsen i Stockholms län har en verksamhet som inriktas på att vårda mark och byggnader i skärgården. Detta görs genom utarrendering till skärgårdsjordbrukare 69

71 och anställda tillsynsmän. Den huvudsakliga verksamheten är naturvård, rekreation och friluftsliv, men stiftelsen har även bidragit till att främja sysselsättningen i skärgården. En stor enskild satsning var omfattande investeringar på Utö för att skapa ett attraktivt besöksmål. Skärgårdsstiftelsen har stiftats av Stockholms läns landsting, Stockholms stad och Stiftelsen Stockholms Skärgård. Den har cirka 70 personer anknutna som tillsynsmän, arrendatorer, naturvårdare m.fl. och omsätter cirka 60 miljoner. Ungefär hälften är näringsbidrag från landstinget och resten är intäkter från verksamheten. Skärgårdsstiftelsen bildades år 1998 genom en ombildning av Stiftelsen Stockholms Skärgård. Detta innebar att en större del av den offentlig ägda marken i skärgården samlades under en huvudman. SIKO, Skärgårdens intresseföreningars kontaktorganisation, är ett gemensamt organ för skärgårdsföreningar från Arholma i norr till Landsort i söder. SIKO företräder den bofasta befolkningen inför myndigheter och politiska samhällsorgan. Föreningen arbetar för att den bofasta befolkningen ska kunna leva kvar i skärgården. Den agerar för att slå vakt om de bofastas intressen när det gäller t.ex. markanvändning, samhällsfunktioner, näringsliv och kultur. En fråga på agendan är också fastighetstaxeringen. SIKO:s kärnfrågor inför år 2004 och 2005 är:! tillgång på bostäder till rimliga priser! goda kommunikationer! att arbeta för öarnas egenart och undvika en utveckling mot förorter! att turismen ska utvecklas på de fastboendes villkor! vistelsebegreppet, att vara skriven där man är att utveckla det interkommunala skärgårdsrådet till en kraft som kan påverka Tiden före 1970 I slutet av 1800-talet och början av 1900-talet började skärgården i ökande utsträckning användas för rekreation. Tack vare ångbåtstrafiken blev den tillgänglig för stockholmare utan egen båt. Mark köptes av personer som uppförde sommarvillor på dem. Under och 1940-talen köpte också Stockholms stad mark i skärgården för stockholmarnas friluftsliv. Den allmänna samhällsutvecklingen under och 60-talen hade negativa konsekvenser för närings- och befolkningsutvecklingen i skärgården. När de traditionella näringarna minskade i betydelse flyttade människor till stan för att arbeta. Skärgården avfolkades och underlaget för samhällsservicen minskade, samtidigt ökade skärgårdens betydelse som rekreationsområde. Stiftelsen Stockholms skärgård bildas 1959, med syftet att utveckla möjligheterna till friluftsliv i skärgården och samtidigt ta ansvar för miljö- och kulturvården. Initiativtagare till grundandet var Länsstyrelsen, landstinget och Stockholms stad, vilka representerade något olika intressen inom naturskydd, friluftsliv och sysselsättning. I regionplanedokument under 1960-talet fram till 1990-talet förekom ingen särskild fokus på situationen i skärgården. Mot de tankar om särskilda regionplan som fanns hävdades att befolkningen i skärgården var för liten. Det är först i slutet av 1990-talet som tanken på en delregionplan för skärgården tar form på allvar. 70

72 De kommunsammanslagningar som ägde rum i två omgångar, först 1952 och sedan under och 70-talen innebar att tidigare kommuncentra försvann. I de nya kommunerna koncentrerades servicen till centra på fastlandet, utifrån tankarna i Christallers centralortsteori. Detta var en av orsakerna till att skärgårdsbefolkningen började organisera sig i olika intresseföreningar. År 1969 bildades Skärgårdens Intresseföreningars Kontakt Organisation (SIKO). Den består av skärgårds- och kustföreningar och endast fastboende har rösträtt. Syftet har varit att slå vakt om de bofastas intressen talet: Mot en aktiv skärgårdspolitik Avfolkningen av bofasta i skärgården ledde till krav på åtgärder. Länsstyrelsens skärgårdsutredning En levande skärgård från 1974 innehöll ett 100-tal förslag på åtgärder för att främja sysselsättningen, underlätta bostadsbyggandet, förbättra kommunikationerna och trygga servicen i form av skolor, post och butiker. Ett mål var att folkmängden inte skulle blir mindre än vad den var Den offentliga servicen koncentrerades till s.k. skärgårdssamhällen (Yxlan-Blidö, Ljusterö, Svartsö-Ingmarsö, Möja, Sandhamn, Ornö, Utö) i enlighet med Perrouxs teorier vilka också i övrigt dominerade regionalpolitiken. Tankarna är att en koncentration av offentliga medel skapar tillväxtcentra som sprider tillväxt och välstånd till omgivningarna. Ett resultat från Länsstyrelsens utredning var Skärgårdspropositionen från 1975 med åtgärder för de bofasta i skärgården. År 1976 infördes t.ex. ett statligt stöd (kreditgarantier, statsbidrag) till skärgårdsföretag. Denna stödform blev 1979 modell för svensk landsbygdspolitik i form av det allmänna glesbygdsstödet. En uppföljning av detta stöd hävdade att det befrämjat sysselsättningen, investeringsviljan och framtidstron i skärgården (Lantbruksstyrelsen, 1981). Länsstyrelsens skärgårdsutredning (1974) resulterade även i att Skärgårdsrådet bildas med representanter från landstinget, skärgårdskommunerna och SIKO. Rådet har främst fungerat som en informationskanal mellan myndigheter och skärgårdsbor för aktuella skärgårdsfrågor. Fler skärgårdspolitiska initiativ följde. År 1976 kom landstingets förslag på skärgårdsprogram Aktiv skärgårdspolitik. Samverkan var en av hörnstenarna för att uppnå en regional kraftsamling kring en aktiv skärgårdspolitik. Skärgården betraktades som både en försörjnings- och fritidsregion, och intressekonflikten mellan miljö- och sysselsättningskrav skulle elimineras. Insatser för näringsliv och sysselsättning skulle göras med skärgårdens speciella förutsättningar i åtanke. Året efter infördes landstingets fraktbidrag i skärgården för frakt av gods till bofasta och företag i Stockholms skärgård. Syftet var att sänka transportkostnaderna till samma nivå som regionens övriga glesbygd. Under 1970-talet genomfördes också den fysiska riskplaneringen som syftade till att ta fram riksintressen och kartlägga naturtillgångar. Den resulterade i restriktioner för skärgården, bland annat begränsades fritidsbebyggelsen i skärgården, vilket i sin tur innebar ytterligare möjligheter för det rörliga friluftslivet. I slutet på decenniet kom fler aktörer in på den skärgårdspolitiska arenan. Nordiska ministerrådets skärgårdssamarbete påbörjades Samarbetet byggde på att liknande problem fanns i skärgårdarna, som till exempel de öppna landskapens igenväxning, jordoch skogsbrukets svårigheter och dåliga kommunikationer. Samarbetet anses ha varit bra för att utbyta erfarenheter och gett möjlighet att lära av varandra och att skapa samhörighet mellan skärgårdarna. ( 71

73 1980-talet: Från bidragsberoende till bärkraft Under första hälften av 1980-talet skedde utvärderingar av den hittills förda politiken i skärgården (Regionplane- och näringslivsnämnden, 1985, Länsstyrelsen, 1986). Det konstaterades att den negativa befolkningsutvecklingen var bruten, men att situationen inte var stabil och bärkraftig. Därför krävdes fortsatta bidrag och en aktiv skärgårdspolitik för att klara arbetstillfällena och servicen. Strukturomvandlingen, kvinnornas förvärvssituation, den åldrade befolkningen samt brist på mark, bostäder och kommunikationer var fortfarande problem. Stöden liksom de offentliga tjänsterna ansågs otillräckliga. Befolkningsutvecklingen på små öar med dåliga kommunikationer var fortfarande hotad. Som åtgärd utsågs ett fortsatt glesbygdsstöd som skulle utgå till sektorerna kommunikation, offentlig och privat service, näringsliv och lokala intresseföreningar. Det fastslogs också att satsningen på vissa skärgårdssamhällen inte lett till att dessa dominerat utvecklingen. En förklaring som angavs var att glesbygdssatsningar från staten och landstinget hade fördelats över hela skärgården. Ledordet för 1980-talets glesbygdspolitik var lokal mobilisering. Från mitten av talet ökade viljan att bygga på det lokala engagemanget. I en utvärdering från mitten av 1980-talet fastslogs att landstingets skärgårdspolitik i stort skulle bedrivas vidare enligt samma linjer som tidigare, men att de som bodde i skärgården i allt större utsträckning skulle ta egna initiativ till samhällsinsatser. (Regionplanekontoret, 1986) Även Nordiska ministerrådets skärgårdssamarbete betonade att ersätta de fördelningspolitiska principerna för skärgårdsstöden med en territoriell utvecklingsprincip, det vill säga använda ett områdes egna resurser för dess befolknings behov. (NÄRP, 1986) Successivt under 1980-talet omdefinierades skärgårdspolitiken till mer lokal bärkraft och mindre bidrag. Behovet av stöd till verksamheter i skärgården skulle på sikt kunna avvecklas. Åtgärder och medel förändrades i och med detta. Bidrag skulle ersättas med byggande av en god infrastruktur med lokal prägel. Dessutom skulle skärgårdsborna ges möjlighet att påverka sin egen utveckling talet: Förändrad regionalpolitik och nya möjligheter Den politik som riktades mot skärgården under 1990-talet påverkades av lågkonjunkturen under början av decenniet, decentraliseringen av politiken, teknologiutvecklingen och kontraurbaniseringen. Regionalpolitiken, liksom många andra politikområden under detta decennium, blev tillväxtpolitik med betoning på varje regions förutsättningar. Fastighetsskatten var en fråga som kom upp på agendan. Oavsett retoriken runt regional- och skärgårdspolitiken fortsatte stödformerna enligt ungefär samma riktlinjer, med tillägg för moderna fenomen som IT. I Länsstyrelsens program för Stockholms skärgård förordades att stödet till service, kommunikationer och infrastruktur skulle behållas. Dessutom skulle utnyttjandet av modern informationsteknologi utvecklas, kvinnors förvärvsgrad öka och skärgårdens självförsörjningsgrad i fråga om arbetstillfällen överlag höjas. Landstingets stödformer fortsatte också på 1990-talet. De riktades bl.a. till projekt inom turistnäringen samt till marknadsföring av skärgården. År 1995 slogs det särskilda skärgårdsanslaget samman med glesbygdsfonden och bildade Skärgårdsfonden, som skulle främja bosättning och sysselsättning i länets skärgård och övriga landsbygd. År 72

74 1999 överfördes Skärgårdsfonden till Regionplane- och trafiknämnden och övergick till att heta Skärgårdsanslaget. År 1999 ändrades också reglerna för landstingets fraktbidrag. Nu kunde endast företag i skärgården få fraktbidrag. Det tidigare systemet som innebar att även bofasta privatpersoner kunde få fraktbidrag ansågs strida mot kommunallagens likställighetsprincip, det vill säga att alla länsinvånare ska behandlas lika. Samma år kom också landstingets skärgårdsprogram för perioden Detta program eftersträvade en helhetssyn och målet med landstingets insatser i skärgården skulle vara att främja den ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. Enligt programmet skulle den bofasta skärgårdsbefolkningens intressen värderas högre än tidigare, men samtidigt måste en balans mellan naturens, miljöns och skärgårdsbefolkningens villkor eftersträvas. I programmet kopplas också skärgårdens utveckling som en del i regionens utveckling. Det var emellertid inte enbart skärgårdspolitiken som kunde definieras som politik riktad mot skärgården. Den jordbrukspolitik som förts sedan 1980-talet har inte underlättat för skärgårdsjordbruken. Från 1990-talet och framåt fanns ingen ekonomi i skärgårdsjordbruket utan det hade främst en landskapsvårdande funktion. Några andra politiska förändringar som hade inverkan på skärgården under 1990-talet var t.ex. att försvarets anläggningar nedrustats. Detta har inneburit att mer mark finns tillgänglig för rekreation, samtidigt som arbetstillfällen i skärgården försvunnit. År 1998 startade det s.k. LaSS-projektet vilket var ett samfinansierat initiativ mellan Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms läns landsting. Programmet var en del av målsättningen att det skulle vara möjligt att arbeta och bo i hela Sverige och syftade till att skapa en bättre utveckling genom att säkra och lokalisera offentliga jobb till Stockholms skärgård. Främst eftersträvades att skapa ersättningsjobb när statlig verksamhet drog in tjänster. Projektet löpte under perioden och 16 miljoner kronor satsades av Landstinget och Länsstyrelsen under denna period. Därutöver fick de företag eller myndigheter som lokaliserade sig på öarna fick också stöd i och med att arbetskraften utbildades med hjälp av Länsarbetsnämnden. Det har även gjorts återsökningar av EU-medel för flera av LaSS-projekten. I Glesbygdsverkets Nationellt strategiskt handlingsprogram för skärgården från 1997 var nyckelbegrepp för framtiden helhetssyn och samordning. I handlingsprogrammet definierades fem insatsområden. Dessa var mark och vatten, näringsliv och försörjning, bostäder, service och kommunikationer samt lokalt utvecklingsarbete och samhällsplanering. Kärnfrågorna från 1970-och 80-talen hängde alltså kvar. Främst poängterades att de bofasta skulle ha möjlighet att bo och verka i skärgården. I slutet av 1990-talet inrättades Glesbygdsverket ett skärgårdsforum som skulle vara statens stöd och vägledare i frågor rörande skärgården och fungera som ett diskussionsforum myndigheter, statliga verk, kommuner och skärgårdens representanter. I propositionen 1997/98:62 (Regional tillväxt för arbete och välfärd) ägnades ett särskilt avsnitt situationen i skärgården. En god näringslivsstruktur definierades som avgörande för att kunna upprätthålla en levande skärgård. Medel krävdes till lands- och glesbygden för att utveckla småföretag och nyföretagande. Bland annat skulle lånemöjligheterna förbättras och kunskapsintensiv produktion främjas. 73

75 EU har haft stor betydelse EU har haft stor betydelse för skärgårdspolitiken i Sverige. Sveriges medlemskap i EU år 1995 innebar ökade möjligheter att söka olika former av finansiering för regionala utvecklingsprojekt genom tillgången till EU:s olika strukturfonder Regionalfonden, Socialfonden, Jordbruksfonden och Fiskefonden. Trots detta var stödet för ett svenskt EU-medlemskap under 45 procent i Stockholms skärgård i folkomröstningen Under den första programperioden var det Interreg IIA Skärgården och Mål 5b Skärgården som bedrevs i Stockholms skärgård. Det förstnämnda omfattade Stockholms skärgård, skärgården i Uppsala och Södermanlands län, Åland samt de finska skärgårdarna i Egentliga Finland och Västra Nyland. Mål 5b Skärgården omfattar öar utan fast landförbindelse i hela Sveriges skärgårdar samt öarna i de fyra största insjöarna. Mål 5b hade utöver teknisk assistans fyra åtgärdsområden:! Utveckling av arbete och näringsliv! Natur och kulturmiljö! Överbrygga avstånd genom modern infrastruktur! Lokal mobilisering Därtill kommer de horisontella målen som ska genomsyra projekten i alla åtgärder: jämställdhet, miljö, konkurrensneutralitet. Projekt inom Mål 5b anses ha bidragit till att skapa en mer sammanhållen inriktning på utvecklingsinsatserna i skärgården och ökat samarbetet mellan öarna. Även samverkan med annan politik inom berörda områden bedöms ha fungerat. Målet har genererat nya arbetstillfällen, även om man inte fullt ut uppnått utifrån de mål man satt upp. Vidare har arbetet med miljömålen har varit ineffektivt. Däremot har man uppnått målet att skapa sysselsättning för kvinnor. (Glesbygdsverket och NUTEK, 2002) Interreg II A Skärgården byggde vidare på det kontaktnät som grundlagts inom Nordiska ministerrådets skärgårdssamarbete. De ekonomiska resurserna för samarbetet ökade betydligt och Interreg IIA Skärgården hade tio gånger så stora ekonomiska resurser som NMR:s skärgårdssamarbete. Grundtanken i Interreg IIA Skärgården var att göra skärgården till en lika känd region som Alperna. Efter ett gränsöverskridande samarbete i Alperna kallat Alpkonventionen, började man i detta sammanhang arbeta med en Skärgårdskonvention som framförallt skulle driva fram ett igenkänningsmärke ( logga ) för regionen och satsa på kvalitetstänkande. Man inriktade sig på mat och restauranger kring vilka man byggde en logga och regler för kvalitetstänkande. Sammanlagt under hela programperioden kom 50 restauranger med i detta projekt som med tiden breddades till att inkludera även matproducenter och hantverk. Begreppet Skärgårdssmak introducerades och har sedan fortsatt även under Interreg IIIA Skärgården. Skärgårdssmak är ett succéprojekt som ofta lyfts fram i diskussioner om näringslivsutveckling i skärgården under senare år talet: Partnerskap och helhetssyn, och nya förutsättningar med ett utvidgat EU Den diskussion om skärgården som fördes i början av 2000-talet är i stora drag densamma som funnits från 1970-talet och framåt, det vill säga kommunikationer, bostadsförsörjning och samhällsservice i form av skolor, barnomsorg, äldreomsorg och 74

76 butiker. Dessa frågor skulle lösas lokalt och anpassas till lokala förhållanden. Liksom tidigare skulle politikens roll vara att påverka infrastruktur, offentlig service och miljökrav. Dessutom skulle naturen och miljön i ytterskärgården värnas samt förutsättningar för livskraftiga ekonomiska verksamheter i mellanskärgården skapas. Landstinget bidrar ur skärgårdsanslaget till förbättrade förutsättningar för näringsliv och boende på öarna, genom till exempel investeringar i infrastruktur och medfinansiering i EU-projekt. Kommunallagen ger dock begränsade möjligheter för landstinget att ge bidrag till företagare och enskilda personer. Direkta stödåtgärder har dock ännu inte gått ur tiden. Företag i skärgården kan ansöka om landsbygdsstöd (statsbidrag / EU:s strukturfondsmedel) från Länsstyrelsen om företaget planerar att skapa arbetstillfällen i länets glesbygdsområden. Inom EU:s strukturfonder bedrivs även under 2000-talet en omfattande stödverksamhet. Dessa fonder går in i en ny programperiod som varar under tiden De program som berör skärgården är Mål 2 och Interreg IIIA. Mål 2 Öarna som är en slags fortsättning av Mål 5b Skärgården och 5b Gotland. I Mål 2 Öarna ingår Gotland och cirka 300 bebodda skärgårdsöar utan fast landförbindelse längs hela kusten (utom Norrland) och öar i fyra insjöar (Vänern, Vättern, Mälaren & Hjälmaren). I Stockholms skärgård arbetar exempelvis SIKO inom flera EU-projekt inom Mål 2 Öarna. Ett av dessa rör en inventering för att undersöka behovet av hyresbostäder i Stockholms skärgård. Ett annat exempel är EU-lotsarna, som består av 3 halvtidstjänster som hjälper till med ansökningar om EU (och även annan) finansiering. Mål 2 har också finansierat projekt som undersöker gemensamma problem och möjligheter för handeln i skärgården samt projekt om kommunikationerna i Värmdö kommuns skärgård. Det gränsöverskridande programmet Interreg IIIA Skärgården är en fortsättning på Interreg IIA Skärgården och fokuserar på näringslivet och miljön. Inom det förstnämnda finns två åtgärder, dels skärgårdens profilering och marknadsföring, dels näringslivsutveckling. Enligt den preliminära halvtidsutvärdering av Interreg IIIA som publicerade i december 2003 har den strategiska fokuseringen på att profilera skärgården ytterligare förstärkts i det nuvarande programmet. Programmet har hittills till stora delar kretsat kring Skärgårdssmak, vilket är i linje med den valda strategin om att satsa på att höja skärgårdens profil och kändhet. För att nå en balanserad helhet krävs enligt utvärderingen fler projekt inom miljö. (M-Value OY Coop Consult AB, 2003) Under den andra programperioden har projektet Skärgårdssmak omfattats av 140 företag. Skärgårdssmak planeras att leva vidare i bolagsform och även om man strävar efter viss Interregfinansiering i framtiden arbetar man nu mer med att säkra fler samarbetsavtal. Det finns även Interreg IIIB-projekt som berör skärgården. Det är Östersjöpaletten II, vilket är en fortsättning på Interreg IIC projektet Östersjöpaletten från föregående programperiod. Det övergripande målet med detta projekt är att förstärka regionbygget mellan storstadsregionerna Helsingfors, Riga, S:t Petersburg, Stockholm och Tallinn. Inom miljöområdet finns också ett ytterligare Interreg IIIB-projekt av relevans för skärgården, nämligen Seareg som fokuserar på socioekonomiska och miljöanalyser av klimatförändringar i Östersjöregionen, särskilt i förhållande till havsnivåns stigning. En ytterligare politisk åtgärd på EU-nivå som påverkar skärgårdens förutsättningar är EUrekommendationen ICZM (Integrated Coastal Zone Management) som antogs av EU i maj Rekommendationen innebär fysisk planering, regional utveckling, miljöarbete 75

77 med mera som behandlas i ett samlat grepp över kustområden. Eftersom ICZM är en EU rekommendation så är den inte juridiskt tvingande, men den svenska regeringen har angett att man ämnar arbeta i dess anda. I Sverige är det miljödepartementet som har huvudansvaret för arbetet, men något regeringsbeslut för processen har ännu inte tagits. Enligt EUs tidsplan ska en första rapportering av medlemsländernas ICZM arbete redovisas i början av Miljödepartementet anser att miljö- och hushållningsprogrammen för skärgårdarna i Sverige är ett arbete i ICZMs anda och att det finns en lång tradition av liknande arbete i vårt land. Det pågår mycket arbete inom olika myndigheter och sektorer när det gäller utvecklingen i kust- och skärgårdsområden. ICZM kan i detta sammanhang vara ett verktyg när det gäller att föra samman dessa olika aktiviteter i en eller flera helhetliga strategier för kust- och skärgård. Begränsningar i framtiden I framtiden väntas medel ur EU:s strukturfonder bli kraftigt begränsade genom utvidgningen. När den nuvarande programperioden upphör 2006 kommer EU att bestå av 25 stater. De regionala skillnaderna kommer att vara dubbelt så stora som i dagens EU. Utvidgningen av EU innebär viktiga utmaningar för programperioden efter I januari 2004 väntas det verkställande organet presentera ett förslag om de framtida regionalstöden och hur de ska fördelas i det utvidgade EU. Utifrån den nuvarande diskussionen förefaller det som om Sverige inte kommer att omfattas av någon fortsättning på Mål 2 eller Mål 3, men att däremot de transnationella programmen såsom Interreg kommer att vara aktuella även efter Det finns flera skäl för EU att satsa på de transnationella programmen. Dels kommer det utvidgade EU att ha en mängd nya gränsområden både inom unionen och också i förhållande till nya EUs yttre gräns. Dels har de transnationella programmen överlag gett ett förhållandevis stort mervärde. Det är därför troligt att någon from av Interreg-program kommer att existera även efter 2006 och att en av de viktiga regionerna i detta sammanhang kommer att vara Östersjösregionen. Det är dock värt att påminna om att de transnationella programmen har betydligt mindre finansiella resurser till sitt förfogande än Mål-programmen. För Stockholms skärgårds vidkommande kan man alltså räkna med betydligt mindre EUmedel efter

78 Rättelseblad till sidorna i PM 8, Skärgård i förändring Sammanfattande matris över skärgårdsutveckling och skärgårdspolitiken Perspektiv Tidsperiod Före 1970 Politisk majoritet i landstinget Social Ekologi Ekonomi Milstolpar Viktiga dokument Avfolkning 1952 Strandskydd för att garantera friluftsliv Fysisk riksplanering Traditionella näringar, fiske, jord- och skogsbruk dominerar storkommunreformen 1959 Stiftelsen Stockholms skärgård bildas 1967, Skiss 1966 till regionplan för Stockholmstrakten 1962 andra kommunreformen börjar Landstinget övertar ägandet av Waxholmsbolaget 1970-talet Mot en a ktiv skärgårds-politik Samlingsstyre, finansroteln: Fp C, M, Fp C, M, Fp Extra semestervecka Gröna vågen, återflyttning Strandskyddet kunde åsidosättas fram till 1975 Hotat fiske/jordbruk 1973 Oljekris och lågkonjunktur 1976 Stöd till skärgårdsföretag införs (Lst) 1977 Fraktbidrag införs (sll) 1977 Landstingets glesbygdsfond 1969 SIKO bildas 1974 Skärgårdsrådet bildas 1978 Nordiska ministerrådets skärgårdssamarbete påbörjas 1974 Länsstyrelsen skärgårdsutredning 1975 Skärgårdsproposition 1975 Landstingets kollektivtrafikutredning (LAKU) 1976 Landstingets Skärgårdsprogram

79 Perspektiv Tidsperiod Politisk majoritet i landstinget Social Ekologi Ekonomi Milstolpar Viktiga dokument tal Från bidragsberoende till bärkraft 1990-tal EU ger nya möjligheter Perspektiv Tidsperiod 2000 Samordning, partnerskap och regional governance Fp, M, C S M, Fp, C S M, Fp, Kd, C S, V, Mp M, Fp, Kd Politisk majoritet i landstinget 2002 S, V, Mp Lokal mobilisering Situationen för kvinnor och ungdomar får ökad uppmärksamhet Fortsatt kontraurbanisering Satsning på kvinnor i skärgården (Interreg IIA, IIIA) Miljöfrågor får ökad uppmärksamhet 1994 Strandskydd för biologisk mångfald Natura 2000 Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård Höga hus- och markpriser Takförordning Ambivalent jordbrukspolitik 1990/91 Skattreform 1993 Landstingets skärgårdsanslag 1995 Skärgårdsfonden inrättas 1996 Fraktbidrag till Mälaröar Mål 5b Skärgården Interreg IIA Skärgården LaSSprojektet 1981 SIS 1983 SRF bildas 1985/86 Fortsatt aktiv skärgårdspolitik förordas Kalla krigets slut, nedrustning 1995 EUmedlemskap 1997 Skärgårdsforum inrättas (nationell organisation) 1998 Ombildning av Skärgårdsstiftelsen 1985 Utvärdering av skärgårdspolitiken (Landstinget) 1986 Förnyelse och utveckling i skärgården (RTK) 1989 Skärgård med bärkraft (Glesbygdsdelegationen) SOU 1994:93 SOU 1996: Nationellt strategiskt handlings-program för skär-gården Glesbygdsverket 1999 Miljö- och hushållningsprogram för skärgården (ABCD lst) Skärgårdspolitiskt program för Sthlms läns landsting Social Ekologi Ekonomi Milstolpar Viktiga dokument Hyresbostäder diskuteras dels för unga/äldre bofasta, dels för att attrahera inflyttare ICZM rekommendation från EU parlamentet Espon bidrager med vägledning för politik/planering för balanserad rumslig utveckling. Kust och skärgårdsområden i Sverige. Bevarandestrategi (Naturvårdsverket, 2000) 2002 ICZM rekommendation från EU parlamentet 2003 Uppföljning av miljö- och hushållningsprogram för skärgården Espon bidrager med vägledning för politik/planering för balanserad rumslig utveckling Mål 2 Öarna Interreg IIIA Skärgården Interreg IIIB Östersjön 2002 ICZM rekommendation från EU parlamentet Espon bidrager med vägledning för politik/planering för balanserad rumslig utveckling. SOU 2000: Uppföljning av Miljö- och Hushållningsprogrammet (ABCD lst)

80 Analys av skärgårdspolitiken I detta avsnitt analyseras den tidigare beskrivna politiska utvecklingen. Politiken gentemot skärgården har under den studerade perioden, från början på 1970-talet och framåt, gått från punktinsatser till sektorsövergripande ambitioner i partnerskap. Den har också präglats av ambitionen att utvecklas från stöd till en högre grad av lokal bärkraft. De politiska huvudaktörer som driver skärgårdspolitik i någon form inom Stockholmsregionen är skärgårdskommunerna, landstinget och länsstyrelsen som statens representant på den regionala nivån. Dessutom tillkommer extern politik genom EUs program samt beslutsfattande inom andra statliga aktörer som får betydelse inom skärgården exempelvis försvaret och posten. För skärgårdsborna är framförallt skärgårdarnas intresseföreningar och deras paraplyorganisation SIKO viktiga aktörer. Starkt generaliserat kan man säga att kommunerna var lite engagerade i skärgårdspolitik i början av 1970-talet men att aktiviteten har ökat till att idag omfattas av interkommunalt skärgårdssamarbete och diskussioner om att skapa ett allmänägt bostadsföretag för skärgården. Länsstyrelsen har stått för en kontinuitet i skärgårdspolitiken medan skärgårdspolitiken inom landstinget har ökat i betydelse över de senaste 30 åren, men också fluktuerat en del beroende på engagemang och intresse hos de politiska majoriteterna och nyckelpersoner. Gräsrotnivåns engagemang och betydelse har stadigt ökat över de senaste 30 åren och har gått från att mest ha bidragit med att resa viktiga frågor för de bofasta på skärgårdstingen till att vara projektägare för EU-finansierade utvecklingsprojekt. Från välmenande kansliprogram till dynamiska nätverk Samhällets omsorg om skärgården i en tid av vikande befolkning och sviktande social service under slutet på 60-talet och början på 1970-talet uttrycktes i samlande program med rubriker som En levande skärgård och Aktiv skärgårdspolitik. Enligt de första programmen skulle skärgårdens bofasta näringsidkare kompenseras för avståndsnackdelar med stödinsatser från det offentligas sida, först och främst inom den tekniska och den sociala infrastrukturen. De första skärgårdsprogrammen utformades utan närmare kontakt med skärgårdsborna eller deras föreningar och med svalt intresse från flera kommuner. För de snabbväxande förortskommunerna var skärgårdsfrågorna lågt prioriterade och skärgårdsbornas röster av marginell betydelse. Successivt uppgraderades landsbygds- och skärgårdsfrågorna i nästan alla kretsar, vilket delvis återspeglade nationella och internationella strömningar som den så kallade gröna vågen under 1970-talet. Skärgårdsbefolkningens och kommunernas deltagande var under de första åren begränsat till att vara remissinstanser. Vartefter tiden gått har en väsentligt större lokal insyn och inflytande säkrats. Detta återspeglar en generell tendens av decentralisering i det svenska samhället, samt en ambition av lokal mobilisering i regionalpolitiken. Under den studerade perioden har också skärgårdspolitiken internationaliserats genom det nordiska skärgårdssamarbetet, nationella och transnationella EU-program samt internationella nätverk. EU-programmen ledde till att politiken organiserades i vertikalt och horisontellt samarbete. Denna utveckling inkluderades också inom den regionala skärgårdspolitiken. Inom Länsstyrelsen fungerar exempelvis sektorssamordningen genom regelbundna överläggningar bland annat i en intern skärgårdsgrupp som berör 11 enheter. Gruppen ska väga värnandet av kultur/naturmiljöer mot främjandet av sysselsättning och den bofasta befolkningens villkor. Partnerskapstanken med involverande av en mängd olika aktörer i 81

81 politikprocessen, och med ett bottom-up arbete är också tydlig inom skärgårdspolitiken där såväl skärgårdens intresseföreningar som de skilda politiska nivåerna kommuner, landsting och stat är involverade i utvecklingen av skärgårdspolitiken. Partnerskap är också viktigt ur finansieringssynpunkt där framförallt Landstinget har haft resurser för medfinansiering medan Länsstyrelsen har haft ytterst begränsade medel för detta ändamål. Sammanfattningsvis har de senaste 30 åren inneburit en period av breddat engagemang för skärgårdens utveckling från många offentliga aktörer och ett i ökande utsträckning aktivt deltagande i utvecklingsarbetet från skärgårdsbornas sida. Detta är positivt men har också inneburit problem. Ett problem inom skärgårdspolitiken i Stockholm är just mängden av aktörer, särskilt aktörer där skärgården är en marginell del av verksamhetsområdet. Ett annat problem är att dessa samverkansorgan är rådgivande, men saknar egen beslutsrätt, kring skärgårdsfrågorna. Ett tredje problem är att tolkningen av ett mål som en levande skärgård är fri även för de tyngsta aktörerna inom den stora skärgårdspolitiken, d.v.s. de som svarar för rambetingelser inom t ex skattepolitiken, den fysiska planeringen och den politiska ansvarsfördelningen. Den mångfacetterade skärgårdspolitiken Personligt engagemang och personliga nätverk har under hela perioden bidragit till lojaliteten med en levande skärgård. Den breda uppslutningen kring politiken för det som kallas en levande skärgård gynnades också av att begreppet inrymmer allt från skärgården som ekosystem, historiskt kulturlandskap, småskaligt lokalsamhälle, rekreationsområde, genomfartsled för sjöfarten och en produkt att sälja till besökare. Det innebär att alla som arbetar för en levande skärgård inte nödvändigtvis jobbar för samma sak.! Det konkreta innehållet i politiken sedan början på 1970-talet, utformades utifrån tre utgångspunkter:! Skärgården är en unik natur-, kultur- och rekreationsmiljö av regionalt, nationellt och internationellt intresse.! Skärgården har behov av genomgripande strukturförändringar för arbete och sysselsättning.! Samhället ska inom rimliga gränser stå för kostnaderna för att överbrygga gleshetsproblemen, d.v.s. upprätthålla infrastruktur och service, så att de är möjligt att bo kvar utan orimliga personliga uppoffringar. Med det ökade intresset för miljöfrågor i samhället under 1980-talet kom även skärgårdspolitiken att få ett starkare miljöinnehåll. Strandskyddet som från början tillkommit framförallt för att hålla strandområdena öppna för det rörliga friluftslivet kom nu även att inkludera ekologiska argument om att bevara den biologiska mångfalden. Skärgårdspolitikens utgångspunkter som nämndes tidigare motsvaras av tre kategorier av åtgärder:! Natur- och kulturlandskapet bibehålles med regelverk, tillståndsgivning och miljöprogram.! Projektmedel som stöd till näringsliv, inklusive kompetensutveckling, marknadsföring och profilering. 82

82 ! Hänsyn till skärgårdens särart vid uppbyggande av samhällsstrukturer, t.ex. transportstöd, subventioner till Waxholmsbolaget, stöd för IT-infrastruktur samt bibehållande av samhällsservice, trots litet underlag. Bilden av skärgården och de tillhörande åtgärderna varierar för olika delar av skärgården. Bilden av skärgården som ett natur- och kulturlandskap berör främst skärgården bortom de tätortsnära delarna, medan uppbyggnaden av samhällsstrukturerna till största delen riktas mot de befolkningstäta delarna i inner- och mellanskärgården. Näringslivsstöd borde principiellt gälla de delar av skärgården som uppvisar avstånds-, gleshets- och strukturomvandlingsproblem. Bland de skärgårdspolitiska åtgärderna är landstingsstödet till kommunikationerna och till Skärgårdsstiftelsens åtaganden de absolut viktigaste hörnpelarna. Projektinsatserna till företagen har sannolikt haft ett större symbolvärde än reella effekter. Erfarna projektledare inom Skärgårdssamarbetet rapporterade vid mitten av 1990-talet emellertid generellt sett en besvikelse över vad projektfloran under flera decennier egentligen hade åstadkommit i skärgården: Den moderna skärgårdspolitikens projektflora kan liknas vid en misslyckad tallplantering på en skärgårdsö. Liksom dessa tallar gäller för skärgårdsprojekten att: Många dog kort efter planterandet, andra står kvar som monument över sin egen hädanfärd. Ett inte obetydligt antal lever men endast som bleka skuggor av de drömmar de en gång var. Slutligen finns ett mindre antal välväxta plantor, som dock aldrig blev så stolta och raka som vi vill tro att tallar ska vara. (Nyqvist, 1994 s 11.) Stödinsatserna i skärgården under talen blev föregångare för en landsbygdspolitik för hela Sverige. Inom skärgårdspolitiken började man ge stöd till andra aktiviteter än jordbruk exempelvis stödet till skärgårdens kombinationsföretag, samordnade servicelösningar och distansarbetscentraler. Även senare har skärgårdsinsatserna kommit att återspegla generella strömningar inom regionalpolitiken, dvs. stöd till mjuk infrastruktur som kompetensutveckling. Projektutformare inom EU-programmen har under de allra senaste åren hämtat hem idéer från andra program i Europa, såsom satsningar på lokalt särpräglade produkter. Skärgårdspolitiken har alltid varit tudelad och är det fortfarande. Ambitionen är att förena en utvecklingsinriktad politik som stödjer näringslivet och dess förnyelse, med en bevarandestrategi för miljön och kulturlandskapet. Bostadsfrågor, transporter och service har genomgående varit de viktigaste frågorna för de bofasta sedan 1970-talet och är det än i dag. Boendefrågan är komplex och omfattar behov av bostäder till rimliga priser i en region med en mycket köpstark befolkning som efterfrågar fastigheter i skärgården för fritidsboende. Samtidigt finns ett behov av lägenheter till rimliga priser för såväl unga som äldre. Arbetsmarknadsmässigt har satsningar gjorts för att genom utlokalisering kompensera för förlust av statliga arbetsplatser inom exempelvis tull och lotsväsende. Det var främst manliga arbetsplatser som försvann medan nytillskotten i form av telefoncentraler särskilt rekryterar kvinnor. Sysselsättningsprojekt har varit en åtgärd mot kvinnounderskottet, men detta underskott behöver inte nödvändigtvis bero på arbetsmarknadssituationen. Det kan väntas att kravet på utvärderingar gentemot operationella mål för en levande skärgård kommer att öka i takt med att konkurrensen ökar om gemensamma resurser inom EU, nationellt och regionalt. Med knappare finansiella resurser måste man kunna visa tydligare varför åtgärder behövs och varför prioriteringar görs på de sätt de görs. 83

83 Skärgårdsplanering: erfarenheter från olika skärgårdsregioner I detta avsnitt görs en översiktlig genomgång av fyra olika kust- och skärgårdsområden i Europa och Nordamerika. Syftet är att studera hur arbete med kust och skärgård bedrivs och om åtgärderna varit lyckade i de olika områdena. Vid urvalet av områden har en bredd av olika typer av skärgårdsområden med olika erfarenheter eftersträvats. Ansatsen har varit att välja ut områden som kan bidra med olika erfarenheter av strategiskt arbete. De områden som beskrivs är:! Kykladerna i Grekland! Skotska kusten! Gulf Islands i Kanada och San Juan County i USA. Eftersom San Juan utgör en egen kommun som enbart består av små öar har den i detta sammanhang endast beskrivits som närliggande granne till Gulf Islands.! Västra Götalandskusten i Sverige Genomgången har huvudsakligen genomförts genom att söka information om förhållandena i de olika områdena genom hemsidor och de dokument som finns tillgängliga via Internet. Genom denna begränsning i materialinsamling finns risk för att informationen inte är heltäckande, men den är dock tillräcklig för att ge en indikation på hur arbete med kust och skärgård bedrivs i de olika regionerna, som kan vara av värde för diskussionen om hur detta arbete kan bedrivas i Stockholmsregionen. Avsnittet bygger på en delstudie som gjorts av Inregia AB på uppdrag av Regionplaneoch trafikkontoret. Grekland, Kykladerna Kykladerna i Egeiska havet är en ögrupp som består av cirka öar, varav cirka 30 är bebodda. Befolkningen uppgår till cirka bofasta, och betydligt mer på sommaren. Sedan 50-talet har befolkningen successivt minskat. 84

84 Figur 14. Kykladerna i Grekland De fysiska förhållandena i form av höga berg, branta stup och en mycket varierad kustlinje medför svårigheter vid utveckling. Andra hinder är ineffektiv infrastruktur, otillräckliga kommunikationer och bristfällig hantering av besökare. Trots detta är turismen en betydande inkomstkälla som ökat kraftigt de senaste decennierna. Idag besöks Kykladerna årligen av nästan en miljon utländska och drygt en halv miljon grekiska turister. Samhället är inte är rustat för att möta de krafter som turismen mobiliserar. På sikt hotar det balansen mellan ekonomi, samhälle och miljö. Idag innebär det t.ex. problem för vattenförsörjningen. Till det positiva hör att turismen har medgivit att några av de större öarna i Kykladerna har direktflyg till flera internationella destinationer. Flygtranser till öar utan flygplats och öluffande understödjer täta och komfortabla färjeförbindelser mellan vissa öar. Turismen har därigenom förbättrat tillgängligheten även för de bofasta, men dessa kommunikationer är upprättade efter turisternas behov och önskemål. 85

85 Administration och regelverk Planeringen sker huvudsakligen på nationell nivå inom miljö- och plandepartementet (Ministry for the Environment, Physical Planning and Public Works). Ministeriet utarbetar riktlinjer för såväl allmän planering som specifik kustplanering. Den regionala och lokala administrativa kapaciteten för Kykladerna är svag, och den befintliga institutionella strukturen utgör inte en grund för att hantera frågor som är specifika för kustområden. Specifik lagstiftning om planeringsaktiviteter i kustområden saknas. Däremot kan ställningstaganden i kustfrågor återfinnas inom ramen för andra sektorers regelverk, så som stadsutveckling, turism, industri eller jordbruk. Strategier för bebyggelseutveckling har stora brister. En orsak är att redskap som t.ex. fastighetsdatasystem och klassificering av markanvändning, för att implementera strategiska planer saknas. Andra orsaker är centraliserad beslutsapparat samt begränsad erfarenhet och organisatorisk kapacitet på lokal nivå. De nationella riktlinjerna följs inte alltid lokalt. Marken utanför städerna är vanligen inte planlagd och då ges automatisk byggrätt. Undantag är s.k. Turistkontrollzoner inom vilka utvecklingskontroll sker för ett begränsat antal turistområden. Miljöinstitutionen vid Egeiska universitet (Aegean university) har arbetat mycket med planeringsfrågor i kustområden och har bland annat varit Lead Partner i EU-projektet Integrated coastal zone management The case of Cyclades. Projektet syftade till att utveckla konkreta kontakter mellan olika öar i Kykladerna för att finna gemensamma problem och bevara kustmiljön, men det nätverk som skulle byggas upp har splittrats, främst pga kompetens- och resursbrist lokalt och regionalt. Historiskt har vissa åtgärder provats för att råda bot på den påtalade bristen. I början av 1980-talet drevs ett nationellt, centralt styrt, program för att hantera kust- och skärgårdsfrågor. Därefter har vissa framsteg gjorts, främst genom att inom EU-sfären aktivt arbeta för att lära sig mer om dessa frågor. Skottland Skottland utgör en del av Storbritannien och landet har betydande självstyre med ett eget parlament i Edinburgh. Vissa frågor styrs direkt från det skotska parlamentet, medan andra administreras från London. Planering och utveckling liksom vägsystem, miljöfrågor, turism, jordbruk och fiske tillhör det som styrs från Edinburgh. Av Skottlands fem miljoner människor bor endast en mindre del i kustområden utanför städerna. Drygt 10 procent av öarna är bebodda. Alla större städer i Skottland ligger längs kusterna, med undantag från Glasgow. Skottland omges på tre sidor av Nordsjön och Atlanten. Endast en ytterst liten del av landet ligger längre än fem mil från havet. Kustlinjen utgörs av dramatiska klippor med fjordar och hyser ett mycket rikt växt- och djurliv med flera unika arter. Fisket och sjönäringen har stor betydelse för den skotska kusten och flera fiskehamnar av europeisk betydelse återfinns i området. Regionen Highlands and Islands är, efter Norge, den mest betydelsefulla fiskproducenten i Europa (Scottish Coastal Forum 2003). Andra nyckelindustrier som dras till lokaliseringar i kustområdena är de som hör samman med utvinning av olja och gas i havet. Dessa industrier medför stora möjligheter till sysselsättning för de boende i kustområden. Inom vissa områden är sysselsättning inom båtfrakt och turism betydelsefull. 86

86 Administration och regelverk Under tidigt 90-tal var aktiviteten kring integrerad förvaltning av kustområden (ICZM) stor och strategier för kust och skärgård arbetades fram. Några av förslagen var att stärka den lokala nivån och att bilda ett forum med representanter från olika skärgårdsorganisationer. År 1996 bildades Scottish Coastal Forum, med uppgift att stärka lokala kustforum, att föra fram skärgårdens frågor till den nationella nivån samt att samla och sprida information och goda exempel. Idag består Scottish Coastal Forum av 18 deltagande organisationer och man arbetar med lokala fora i tio olika områden längs den skotska kusten. Samordning av planeringen på riksnivå administreras av regeringen och tas fram inom Scottish Coastal Forum (SCF). SCF arbetar aktivt med att ta fram samlade, långsiktiga strategier och riktlinjer för kustfrågor som ska komplettera befintliga sektoriella och lokala initiativ. SCF har ambitionen att föra Skottland till en tätposition inom europeisk kustutveckling. Några av de utmaningar man har att lösa är att hantera miljöfrågorna i kombination med den ökade aktiviteten i områdena. Kraven på tillståndsgivning och nyttjanderättshantering har ökat. Under flera år har en miljömässig nedbrytning pågått genom överexploatering, vilken enligt SCF påtagligt har försämrat produktiviteten i kustområdena. Miljöförstörelsen märks bland annat på fiskemöjligheterna, men även på förorenade stränder och badvatten samt dåligt underhåll av bebyggelsen. Detta påverkar sysselsättning och inkomster från såväl fisket som turismen. De åtgärder och utvecklingsmöjligheter som SCF ser är att bättre styra upp fiskeverksamheten och att i högre grad satsa på ekologisk turism och verksamheter som värnar om kulturarvet. Nordamerika, Kanada, British Columbia, Gulf Islands och USA San Juan Islands San Juan Islands i USA och Gulf Islands i Kanada gränsar till varandra och utgör, geografiskt sett, snarast ett skärgårdsområde. Däremot innebär den administrativa tillhörigheten att de måste hanteras var för sig och områdena förhåller sig till varandra som konkurrenter om turister och inflyttare, snarare än ett integrerat område. Skärgårdsområdet ligger i kustområdet mellan Vancouver, Seattle och Victoria. I Vancouver bor idag 1,8 miljoner människor, i Victoria och i Seattle 1,6 miljoner. Hela regionen kring detta område har under de senaste åren haft en mycket kraftig expansion. 87

87 Figur 15. San Juan Islands, USA och Gulf Islands, Kanada Nedan beskrivs huvudsakligen de kanadensiska förhållandena. Gulf Islands Gulf Islands bildar inte någon egen kommun utan tillhör regionen Capital Region i British Columbia. Gulf Islands befolkas av cirka bofasta. Öarnas befolkning ökade med hela 27 procent under 1990-talet och väntas fortsätta att öka i samma takt. En stor del av de förvärvsarbetande på Gulf Islands arbetar inom handeln eller tjänstesektorn. Gulf Island kännetecknas i stor utsträckning av att vara en rekreationsplats för äldre välbärgade människor, och området besöks årligen av hundratusentals turister. Turistindustrin är starkt fokuserad på avkoppling, naturupplevelser som rekreation, fiske, vandring och golf. 88