Preliminär analys av konsekvenserna av förhandlingsresultatet om 2017 års pensionsreform

Transkript

1 Preliminär analys av konsekvenserna av förhandlingsresultatet om 2017 års pensionsreform

2 1

3 Inledning Finlands Näringsliv, Kyrkans arbetsmarknadsverk, Kommunarbetsgivarna, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC, Tjänstemannacentralorganisationen STTK och Statens arbetsmarknadsverk nådde en gemensam syn på innehållet i en pensionsreform som ska träda i kraft år Förhandlingsresultatet bygger på regeringens och arbetsmarknadsorganisationernas mål att höja pensioneringsåldern och minska hållbarhetsgapet i den offentliga ekonomin. Uppgörelsen finns i sin helhet på webbplatsen pensionsreformen.fi. Underlag för beredningen av pensionsreformen utgörs bl.a. av följande rapporter som utkommit åren 2013 och 2014: The pension system in Finland: Adequacy, sustainability and system design (Barr 2013) The pension system in Finland: Institutional structure and governance (Ambachtsheer 2013) Lakisääteiset eläkkeet pitkän aikavälin laskelmat 2013 (Risku m.fl. 2013) Eläkeiän sitominen elinaikaan miten käy työurien ja tulonjaon? (Lassila m.fl. 2013) Vuoden 2005 eläkeuudistuksen vaikutus eläkkeellesiirtymisikään (Uusitalo & Nivalainen 2013) Suomen eläkejärjestelmän sopeutuminen eliniän pitenemiseen (den s.k. Pekkarinen-gruppens rapport 2013) Sosioekonomiset erot työurat, eläkkeelle siirtyminen ja eläkejärjestelmä (Järnefelt m.fl. 2014) Näkökulmia perhe-eläkkeen kehittämistarpeisiin (Hietaniemi & Ritola 2014) Selvityksiä ja laskelmia Suomen eläkejärjestelmää koskeneen kansainvälisen arvion johdosta (Kautto 2014) De egentliga förhandlingarna har mångsidigt berört frågor som gäller arbetspensionsförmånerna och finansieringen av dem. Enligt arbetskarriärsavtalet från år 2012 har förhandlingarna gällt beaktandet av den förväntade livslängdens ökning, åldersgränserna inom pensionssystemet, förtidspensionssystemen, pensionstillväxten och tidpunkten då pensionen börjar tillväxa, bestämningen av invalidpension, avdraget för löntagaravgiften från den pensionsgrundande lönen, index och avgiftsutvecklingen. Pensionsskyddscentralen har under olika faser av förhandlingarna producerat beräkningar och promemorior om teman som förhandlingsparterna begärt. Finansministeriet har utgående från uppgifter som Pensionsskyddscentralen lagt fram gjort en beräkning av förhandlingsresultatets inverkan på hållbarhetsgapet i den offentliga ekonomin. Finansministeriets analys finns på ministeriets webbplats. I denna promemoria presenteras Pensionsskyddscentralens analyser av konsekvenserna av uppgörelsen om 2017 års pensionsreform. Analyserna är preliminära och de kan kompletteras och preciseras 2

4 senare. Bl.a. informationen om reformens innehåll i detalj, preciserade bedömningar av de beteendeförändringar som reformen medför och uppdaterade bedömningar av den allmänna ekonomiska utvecklingen kan påverka konsekvensanalysens innehåll. Konsekvensanalyserna i promemorian bygger i regel på resultat som har tagits fram med hjälp av Pensionsskyddscentralens modell för beräkning av långsiktiga prognoser (PTS-modellen). Pensionsskyddscentralens beräkningsmodell har utvecklats för bedömningen av hur pensionsutgifterna, pensionsavgifterna och medelpensionerna utvecklas. Utöver PTS-kalkylerna har det behövts uppgifter om den befolkning som berörs av reformen och eventuella beteendeförändringar som reformen kan medföra. Vidare har det behövts exaktare och mera detaljerade bedömningar av ändringarnas inverkan på pensionsnivåerna. Svar på dessa frågor har sökts med hjälp av uppgifter ur Pensionsskyddscentralens pensions- och intjäningsregister och en mikrosimuleringsmodell som utvecklats på Pensionsskyddscentralen. Konsekvensanalysen har uppstått genom samarbete mellan sakkunniga på Pensionsskyddscentralen. De kalkyler som ingår i konsekvensanalysen har producerats av Kaarlo Reipas, Ismo Risku, Mikko Sankala, Hannu Sihvonen och Heikki Tikanmäki. Andra medverkande i arbetet med konsekvensanalyserna är Jukka Appelqvist, Marjukka Hietaniemi, Noora Järnefelt, Mikko Kautto, Satu Nivalainen och Jukka Rantala. Mikko Kautto Direktör Forskning, statistik och planering Pensionsskyddscentralen 3

5 Föreslagna ändringar Den gällande arbetspensionslagstiftningen framgår av pensionslagarna (se t.ex. Työeläkelainsäädäntö Eläketurvakeskuksen käsikirjoja 01/2014). Det finns omfattande information om det finska pensionssystemet och bestämningen av pensionerna bl.a. på webbplatsen etk.fi. Uppgörelsen om 2017 års arbetspensionsreform finns på webbplatsen pensionsreformen.fi. Figur 1 och tabell 1 visar den målsatta pensionsåldern, den lägsta åldern för ålderspension och den övre åldersgränsen för försäkringsskyldigheten enligt uppgörelsen. Dessa åldersgränser har delvis bestämts direkt i uppgörelsen och bestäms delvis enligt den framtida befolknings- och sysselsättningsutvecklingen. I tabell 2 sammanställs de viktigaste förslagen till ändringar av pensionsförmånerna. Figur 1. Åldersgränserna för ålderspension, en del har fastställts direkt i uppgörelsen (enhetliga kurvor) och en del bestäms enligt den framtida befolknings- och sysselsättningsutvecklingen (streckade kurvor) 4

6 Tabell 1. Lägsta ålder för ålderspension för personer födda samt uppskattningar av målsatt pensionsålder och lägsta ålder för ålderspension för personer födda efter år 1964 enligt uppgörelsen. Födelseår Lägsta ålder för ålderspension 1 Målsatt pensionsålder år år år år år 63 år 10 mån år 3 mån 64 år 2 mån år 6 mån 64 år 7 mån år 9 mån 65 år år 65 år 4 mån år 3 mån 65 år 9 mån år 6 mån 66 år 1 mån år 9 mån 66 år 6 mån år 66 år 11 mån år 67 år år 67 år 2 mån år 2 mån 67 år 4 mån år 4 mån 67 år 6 mån år 6 mån 67 år 8 mån år 8 mån 67 år 10 mån år 9 mån 68 år år 11 mån 68 år 2 mån år 6 mån 69 år år 11 mån 69 år 8 mån år 5 mån 70 år 4 mån år 9 mån 70 år 11 mån år 1 mån 71 år 5 mån år 3 mån 71 år 11 mån 1 Den lägsta åldern för ålderspension för dem som är födda år 1965 eller senare bestäms enligt befolknings- och sysselsättningsutvecklingen. 2 Den målsatta pensionsåldern bestäms enligt utvecklingen av den lägsta åldern för ålderspension och den förväntade livslängden. 5

7 Tabell 2. Hur pensionerna bestäms enligt gällande lagstiftning och enligt uppgörelsen om pensionsreform Ålderspension Nu Förhandlingsresultat Pensionsålder Flexibel Flexibel i ett tidsfönster på 5 år. Den lägsta åldern höjs med 3 mån/födelseårskull till 65 år, med början från dem som är födda år Höjs ca 1 2 mån/födelseårskull fr.o.m. år De övre åldersgränserna höjs på motsvarande sätt. Pensionsgrundande inkomster Arbetsinkomsten under varje kalenderår efter avdrag för arbetstagarens avgift och efter justering med lönekoefficienten. Arbetsinkomsten under varje kalenderår efter justering med lönekoefficienten. Arbetstagarens arbetspensionsförsäkringsavgift Tillväxtprocentsatsen Förtida uttag/uppskov Höjd från 53 års ålder. Dras av från den pensionsgrundande lönen. 1,5 % före 53 års ålder 1,9 % i åldern år 4,5 % i åldern år Inget förtida uttag. Uppskovsförhöjning 0,4 % för varje uppskovsmånad efter den högsta pensionsåldern. Livslängdskoefficient Räknas för varje åldersgrupp vid 62 års ålder. Avgiften är 1,5 % -enheter högre i ålder år under en övergångsperiod t.o.m. år Inga avdrag från den pensionsgrundande lönen. 1,5 % från 17 års ålder till den övre åldersgränsen för respektive åldersgrupp. 1,7 % i åldern år under övergångsperioden t.o.m Partiell ålderspension med förtidsminskning på 0,4 % för varje månad som pension tas ut i förtid. Uppskovsförhöjning av den intjänade pensionen med 0,4 % för varje uppskovsmånad efter den lägsta åldern för ålderspension. Räknas för varje åldersgrupp vid lägsta åldern för ålderspension - 1 år, när den lägsta åldern för ålderspension är högre än 65. Till dess på samma sätt som idag. Invalidpension Slutålder för återstående tid Den antagna inkomsten för återstående tid Pensionstillväxt för inkomsten för återstående tid Nu Förhandlingsresultat 63 Lägsta ålder för ålderspension det år då arbetsoförmågan inträder. 5 kalenderår före arbetsoförmågan, efter 5 kalenderår före arbetsoförmågan, efter avdrag för arbetstagarens avgift och justering med lönekoefficienten. justering med lönekoefficienten. 1,5 % 1,5 % 6

8 Livslängdskoefficienten Ålderns och yrkesbanans inverkan Deltidspension Den livslängdskoefficient som tillämpas på dem som fyller 62 år det år då arbetsoförmågan inträder. Tillämpas dock endast på den intjänade pensionen före arbetsoförmågan. Arbetsoförmågans yrkesrelaterade natur betonas efter fyllda 60 år, vilket ger mildare kriterier för invalidpension. När den lägsta åldern för ålderspension har stigit till 65 år tillämpas livslängdskoefficienten för det år då arbetsoförmågan inträder. Till dess som idag. Utöver invalidpension införs arbetslivspension. Den kan beviljas personer som fyllt 63 år som i minst 38 år har haft arbete som medfört belastning och slitage. Kravet på nedsatt arbetsförmåga är lättare än dagens kriterier för dem som fyllt 60 år, yrket betonas. Nu Förhandlingsresultatet Pensionsform Deltidspension Partiell ålderspension Nedre åldersgräns 61 år för dem som är födda 1954 eller 61 år, höjs till 62 år 2027 senare Villkor Ganska lång yrkesbana Inga särskilda krav eller begränsningar. Krav på heltidsarbete före deltidspensionen Arbetsinkomsten vid sidan av deltidspensionen ska vara % av den stabiliserade arbetsinkomsten. Kräver avtal med arbetsgivaren. Pensionens nivå 50 % av skillnaden mellan den stabiliserade inkomsten och inkomsten av deltidsarbetet. 25 % eller 50 % av den intjänade ålderspensionen. Förtida uttag Ålderspension Uppskov Deltidspensionen och ålderspension som beviljas efter den förtidsminskas inte. Ny pension tillväxer för deltidsarbetet enligt 1,9 % eller 4,5 % som för annat arbete. Om deltidspensionen fortgår när deltidspensionären har fyllt 68 år, ändras den till en lika stor ålderspension och på den outtagna delen beräknas en uppskovsförhöjning. Den uttagna pensionsdelen förtidsminskas med 0,4 %/mån, om pensionen börjar före den lägsta åldern för ålderspension. Minskningen är bestående. För arbete jämsides med partiell ålderspension tillväxer pension med 1,5 % som för annat arbete. På den outtagna pensionsdelen beräknas en uppskovsförhöjning från den lägsta åldern för ålderspension. 7

9 Analys av konsekvenserna på lång sikt och antagandena som analysen bygger på Beräkningsmodell som använts för produktionen av konsekvensanalysen Pensionsskyddscentralen publicerade sin senaste långsiktiga prognos i oktober 2013 (Lakisääteiset eläkkeet pitkän aikavälin laskelmat 2013, ETK:n Raportteja 04/2013). Rapporten innehåller beräkningar om den lagstadgade pensionsutgiftens och den genomsnittliga förmånsnivåns utveckling och finansieringen av arbetspensionerna inom den privata sektorn åren Beräkningarna har gjorts med hjälp av beräkningsmodellen för långsiktiga prognoser. Konsekvensanalysen i denna promemoria har tagits fram med hjälp av samma beräkningsmodell för långsiktiga prognoser (den s.k. PTS-modellen) som beräkningarna i rapporten. Närmare beskrivningar av beräkningsmodellen och utgångsuppgifterna för den samt antagandena i modellberäkningarna finns i rapporten. De år 2013 rapporterade långsiktsberäkningarna och de tabeller som hänför sig till dem finns att få genom publikationstjänsten på webbplatsen etk.fi. Uppdatering av beräkningsmodellen Inför denna konsekvensanalys uppdaterades konjunkturutvecklingens utfall och utsikter. De långsiktiga antagandena är dock desamma som i rapporten från Först senare är det möjligt och meningsfullt att göra en grundligare uppdatering av utgångsdata i modellen och nya beräkningar. Uppdateringen av beräkningen beskrivs i en separat promemoria. Befolkningsprognosen i beräkningarna är densamma som i PTS2013-rapporten. Ända till år 2060 är befolkningsprognosen densamma som Statistikcentralens befolkningsprognos från år Enligt den minskar antalet personer i arbetsför ålder något ända fram till 2030-talet och antalet personer som fyllt 65 år ökar under hela prognosperioden. Till följd av detta ökar äldreförsörjningskvoten (antalet personer som fyllt 65 i förhållande till personer i åldern år) från den nuvarande nivån på ca 30 procent till 44 procent år 2030 och till 50 procent på 2060-talet. Siffrorna om antalet sysselsatta har uppdaterats för att motsvara faktiska sysselsättningssiffror och de färskaste prognoserna om samhällsekonomin. Efter justeringarna är antalet sysselsatta de närmaste åren här mindre än enligt PTS2013-prognosen. Skillnaden i antalet sysselsatta är störst år 2015, då antalet sysselsatta är ca 1,7 procent mindre än i basprognosen i PTS2013. Antagandet är att antalet sysselsatta småningom återgår till den långsiktiga utvecklingen. År 2030 förutspås antalet sysselsatta vara ca , några tiotals tusen fler än på utgångsnivån. År 2030 antas sysselsättningsgraden vara ca 72 procent. Antalet äldre ökar snabbare än antalet sysselsatta, varför de sysselsattas befolkningsandel minskar. Eftersom befolkningens åldersstruktur ändras, ökar också antalet pensionstagare i förhållande till antalet sysselsatta. 8

10 På motsvarande sätt har BNP uppdaterats för att motsvara utfallet och BNP-ökningen har justerats nedåt för de närmaste åren. På grund av den svaga ekonomiska utvecklingen är också förtjänstnivåindexets ökning i den uppdaterade PTS-modellen långsammare under de närmaste åren och indexhöjningarna av de löpande pensionerna mindre. En skillnad jämfört med PTS2013-prognosen är att det "frusna" arbetspensionsindexet för år 2015 har beaktats. Dessutom har avkastningen av tillgångarna åren 2013 och 2014 beaktats i uppdateringen. Också i fråga om förtjänstnivån och placeringsavkastningen är antagandet att de småningom återgår till den långsiktiga utvecklingsbanan enligt PTS2013- rapporten. Den utgår från att förtjänstnivån reellt ökar 1,6 procent om året och realavkastningen av placeringarna av arbetspensionspengarna är 3,5 procent om året. Justeringarna av antagandena om sysselsättningsutvecklingen, förtjänstnivåindexet och konjunkturläget på kort sikt medför en liten sänkning av lönesumman i början av beräkningsperioden. Det minskande antalet sysselsatta och den krympande lönesumman ökar pensionsutgiften i förhållande till lönesumman i början av beräkningsperioden. Mindre indexhöjningar och frysningen av index år 2015 har en motsatt inverkan. Till följd av den svaga sysselsättnings- och löneutvecklingen under den första delen av beräkningsperioden tillväxer pensionerna lite mindre, vilket leder till att de pensioner som ska betalas på medellång sikt är lite mindre. Under den första delen av beräkningsperioden ökar ArPL-utgifterna i förhållande till lönesumman snabbare än man uppskattat tidigare, och därför ser trycket att höja ArPL-avgiften större ut i den uppdaterade basprognosen. Fondmedlen i förhållande till lönesumman är under den första delen av beräkningsperioden större här än i den tidigare beräkningen, i synnerhet på grund av att lönesumman är lägre. Å andra sidan möjliggör mindre intjänade pensioner och större tillgångar i förhållande till lönesumman en lägre ArPL-avgift på medellång sikt. Produktionen av analyser och osäkerheten kring beräkningarna I konsekvensanalysen i denna promemoria jämförs utvecklingen som den bedöms bli med de gällande bestämmelserna och utvecklingen som den bedöms bli med bestämmelser enligt förhandlingsresultatet med hjälp av den ovan beskrivna beräkningsmodellen. I promemorian kallas dessa för basberäkning och jämförberäkning. Konsekvensanalyserna har gjorts så att de parametrar som gäller bestämningen av pension i PTSmodellen har ändrats så att de följer uppgörelsen. När de delar som gäller pensionsförmånerna och finansieringen ändras, men de övriga delarna i modellen (bl.a. befolkningen och den allmänna ekonomiska utvecklingen) är lika i modellerna, kan skillnaderna i resultat mellan bas- och jämförberäkningen tolkas som sammanlagd verkan av elementen i uppgörelsen. I denna konsekvensanalys rapporteras inte den osäkerhet som oundvikligen hänför sig till beräkningarna. Det är klart att man inte i förväg kan ha kännedom om dödligheten, pensionsfrekvensen, inkomstnivåutvecklingen eller avkastningen på pensionsfonderna om flera årtionden. Om deras utveckling måste man göra antaganden som bygger på det historiska utfallet. Basberäkningens natur är att 9

11 beskriva hur utvecklingen ser ut om befolkningsutvecklingen överensstämmer med prognoserna och utvecklingen fortgår som den gjort hittills. Beräkningarnas huvudsakliga uppgift är snarare att stödja beslutsfattandet idag än att ge en exakt prognos om framtiden. I den långsiktiga rapporten som publicerats tidigare finns beräkningar om hur ändringar av de viktigaste antagandena om den ekonomiska och demografiska utvecklingen påverkar resultaten av beräkningen. Känslighetsanalyser skulle ge nyttig tilläggsinformation också med tanke på tolkningen av denna konsekvensanalys, men skulle göra promemorian avsevärt mycket mer omfattande. Riktgivande kan man konstatera att liknande känsligheter och osäkerhet hänför sig till jämförberäkningen som det har rapporterats i samband med basberäkningen. Om den ekonomiska utvecklingen fortsättningsvis är svag, uppstår det tryck att höja pensionsavgifterna mer än i basberäkningen. Förändringar i pensionsövergångarna, sysselsättningen och arbetslösheten De planerade ändringarna av lagstiftningen skulle påverka sannolikheten av övergång i ålderspension, risken för arbetsoförmåga och risken för arbetslöshet bland äldre och övergång i andra former av pension. Förändringarna av dessa sannolikheter bestämmer i sin tur hur mycket antalet pensionstagare, sysselsatta och arbetslösa förändras till följd av lagändringen. Utgångspunkten för bedömningen av beteendeförändringar har varit att lagändringarna endast påverkar de personer som är i en sådan ålder att de berörs av ändringarna av åldersgränserna. Detta antagande gör det enklare att göra och tolka beräkningar. I princip kan ändringarna av pensionsavgifterna och pensionsförmånerna också påverka sysselsättningen bland unga och medelålders. Dessa verkningar är dock indirekta och det finns ingen säker information om deras storleksklass eller ens deras riktning. Det är inte lätt att bedöma framtida övergångssannolikheter. Om folk fortsätter att arbeta eller går i pension påverkas också av många andra faktorer än pensionslagstiftningen (Tuominen m.fl. 2012). Sådana andra faktorer är bl.a. efterfrågan på arbete, arbetsförhållanden, arbetsförmåga, fritidens attraktivitet, makens och familjens situation, värderingar och preferenser. Å andra sidan påverkas människors val av bl.a. pensionsstigarnas existens, möjligheterna att använda dem alternativt (substitution), signaleffekter som skapas av olika åldersgränser samt informationen om pensionsskyddet, värdringar och attityder (t.ex. Hakola & Määttänen 2007; Kyyrä 2010; Barr 2013, Määttänen 2013). Av forskningsresultaten om substitutionseffekter och signaleffekter kan man inte dra entydiga slutsatser som vägledning för antaganden. Incitamenteffekterna berör personer i olika situationer på olika sätt (Määttänen 2013; Uusitalo & Nivalainen 2013). Beteendet kring övergången i pension och bakgrundsfaktorerna för det varierar bl.a. enligt kön, utbildning, socioekonomisk ställning och förändras dessutom över tid (t.ex. Rantala 2008; Järnefelt 2011; Jauhiainen & Rantala 2011; Nivalainen 2013; Järnefelt m. fl. 2014). Genom reformen ändras uttryckligen villkoren för ålderspension och pensionsalternativen efter den nuvarande lägsta åldern för ålderspension. Jämfört med tidigare ändringar av förtidspensionsstigar är 10

12 det svårare att göra förhandsbedömningar, eftersom det till centrala delar saknas evidensbaserad information om hur människorna beter sig i sådana situationer. I förhållanden med högre ålder för ålderspension och arbetslivspension måste man t.ex. bedöma invalidpensionsfrekvensen bland åldersgrupper som enligt tidigare lagstiftning skulle ha kunnat gå i ålderspension. I sista hand kommer det an på senare empirisk forskning att bedöma övergångarna och olika faktorers inverkan. I förväg är det svårare att bedöma verkningarnas storleksklass än deras riktning. Därför har det under förhandlingarnas gång producerats beräkningar som bygger på olika antaganden om beteendet. De resultat som presenteras i denna promemoria bygger på förändringar i pensionsfrekvensen med underlag av information om befolkningens tillstånd, förändringar som skett och tidigare lagändringars verkningar, som fås ur Pensionsskyddscentralens register. De föreslagna ändringarna gäller i synnerhet villkoren för övergången i ålderspension. En höjning av åldersgränsen höjer emellertid inte den faktiska pensioneringsåldern fullt ut (se t.ex. Määttänen 2013). Med åldern ökar risken för arbetsoförmåga, men i och med att arbetslöshetsslussen kommer att finnas kvar och det kommer att införas en ny arbetslivspension är det möjligt att lämna arbetslivet före den egentliga pensionsåldern. När åldersgränserna stiger kan man vänta sig både att sysselsättningen förbättras och att invalidpensionsfrekvensen och arbetslösheten ökar i åldersgrupper som har passerat den nuvarande lägsta åldern för ålderspension. Antagandena om pensionsfrekvensen, risken för arbetsoförmåga och arbetslösheten har vi försökt definiera så att de är i harmoni med de föreslagna ändringarna av förmånerna. I figurerna 2 och 3 åskådliggörs antagandena om risken för arbetsoförmåga och ålderspensionsfrekvensen. Figur 2. Invalidpensionsfrekvensen bland personer födda år 1962 i basberäkningen och jämförberäkningen år

13 Figur 3. Ålderspensionsfrekvensen bland personer födda år 1962 i basberäkningen och jämförberäkningen år Det är svårt att i förväg uppskatta antalet personer som kommer att gå i arbetslivspension. Erfarenheterna av individuell förtidspension ger vid handen att det spelar en stor roll för pensionsövergångarna hur attraktiv en pensionsförmån är, vilka villkoren för den är och hur villkoren bedöms och tolkas. Enligt uppgörelsen förutsätter arbetslivspensionen 38 års yrkesbana. Utgående från det omfattar den potentiellt en rätt stor grupp. År 2011 hade 70 procent av de 62-åringar som inte var pensionerade arbetat i 35 år eller längre, medan 38 procent hade arbetat i 40 år eller längre. Enligt uppgörelsen ska villkoren för hur pensionen bestäms preciseras under den fortsatta beredningen. Då kan också uppskattningen av övergångarna i denna pensionsform preciseras. I fråga om arbetslivspensionsfrekvensen har det antagits att knappt 5 procent av de personer som har arbetat länge också uppfyller de övriga kriterierna för pensionen och går i arbetslivspension. 12

14 Beräkningsresultaten Resultaten av beräkningarna med Pensionsskyddscentralens PTS-modell har sammanställts i följande avdelningar: Konsekvenserna för pensionsövergångarna och sysselsättningen Konsekvenserna för pensionsnivån och livslängdskoefficienten Konsekvenserna för finansieringen av pensionsskyddet Konsekvenserna för olika generationer och kön Konsekvenserna för pensionsövergångarna och sysselsättningen Enligt uppgörelsen beror ändringarna av åldersgränserna efter år 2030 på den framtida demografiska och ekonomiska utvecklingen enligt en särskild förhandlingsmekanism. Även höjningen av åldersgränsen för rätt till arbetslöshetsdagpenning för tilläggsdagar bedöms enligt uppgörelsen separat utgående från den faktiska utvecklingen. Beräkningarna i denna promemoria grundar sig på antagandet att pensionsåldersgränserna i framtiden höjs enligt ett tidsschema som bestäms av den förväntade livslängdens utveckling. Det har alltså antagits att villkoren för höjning av åldersgränserna inte förhindrar att åldersgränserna höjs eller gör höjningarna långsammare. Likaså har det antagits att höjningen av åldersgränsen för rätten till arbetslöshetsdagpenning för tilläggsdagar för dem som är födda år 1961 eller senare genomförs. Om åldersgränserna för ålderspension efter år 2030 höjdes långsammare än antagits, skulle reformen höja pensionernas nivå mindre än uppskattat. Det är dock inte klart hur höjningarna av åldersgränserna från och med år 2030 kommer att påverka utgifts- och avgiftsnivån på lång sikt. Om höjningarna av åldersgränserna efterföljs av en tillräcklig ökning av sysselsättningen, kan höjningarna stärka den finansiella balansen i pensionssystemet. Om arbetsoförmågan och arbetslösheten bland äldre personer dock blir hög, försvagar höjningarna av åldersgränserna arbetspensionssystemets ekonomiska hållbarhet. I en sådan situation skulle höjningar av åldersgränsen öka sysselsättningen och lönesumman endast litet, men de nya pensionernas nivå skulle stiga till följd av att livslängdskoefficienten blir mildare och den kalkylmässiga tiden i arbetslivet förlängas. Då skulle höjningarna av åldersgränserna från 2030-talet öka pensionsutgifterna i förhållande till lönesumman. En successiv höjning av åldern för ålderspension senarelägger pensionsövergångarna och ökar antalet sysselsatta. Samtidigt ökar höjningen av åldersgränsen för ålderspension den totala invalidpensionsfrekvensen. På lång sikt minskar övergångarna i invalidpension efter åldersgrupp enligt antagandena i basberäkningen. När åldersgränsen för ålderspension stiger kommer det å andra sidan med äldre åldersgrupper, som har en högre risk för arbetsoförmåga än yngre åldersgrupper. Som en nettoeffekt av dessa två fenomen ökar antalet invalidpensioner jämfört med basberäkningen. 13

15 Också den nya arbetslivspensionen ökar pensionsövergångarna före den egentliga åldern för ålderspension. Hur allmänt det blir att gå i arbetslivspension är kraftigt beroende av kriterierna för att pension ska beviljas och hur kriterierna tolkas vid behandlingen av ansökningarna. I och med att deltidspensionen ersätts med en partiell ålderspension minskar tiden som delvis pensionerad, men påverkar knappt den förväntade pensioneringsåldern eller sysselsättningen, eftersom antagandet är att det inte sker stora förändringar i fråga om förvärvsarbete vid sidan av pension. Ändringen av åldersgränserna för rätten till arbetslöshetsdagpenning för tilläggsdagar ökar sysselsättningen endast litet på årsnivå. Den inverkar inte på tidpunkten för pensionsövergången. Risken för att hamna i arbetslöshetsslussen påverkas av villkoren för arbetslivspensionen. Dessa stigar för tidigt utträde ur arbetskraften ersätter delvis varandra. Tillsammans påverkar ändringarna av olika pensionsslag och åldersgränser den totala pensionsfrekvensen. Med siffror som räknats ut utgående från de antagna övergångarna får man en uppskattning av den förväntade pensioneringsålderns utveckling på lång sikt (figur 4). 1 Enligt beräkningen kan pensioneringsåldern nå 62,3 års nivå kring år Om dessutom en tredjedel av dem som går i ålderspension gör det först vid sin målsatta pensionsålder, är den förväntade pensioneringsåldern för en 25-åring 62,4 år Antagandet om den målsatta pensionsålderns inverkan ingår inte i konsekvensanalysen i denna promemoria. Efter år 2025 senareläggs pensionsövergångarna ytterligare i och med att åldersgränserna höjs. År 2027 är den lägsta åldern för ålderspension 65 år och den beräknade förväntade pensioneringsåldern 62,4 år. Efter 2020-talet stiger åldersgränsen för ålderspension genom att den binds vid förhållandet mellan den förväntade livslängden för personer i pensionsålder och den beräknade tiden i arbetslivet (från 18 års ålder till den lägsta åldern för ålderspension) (figur 4). 1 I beräkningen har åldersgränserna höjts i hela år. Det medför hack i sysselsättnings- och utgiftsutvecklingen och i synnerhet i analyserna om olika generationer (se figurerna 6, 9, 12, 13 och 14). I figurerna 4 och 7 har de ändringar av pensionsåldern på årsnivå som beror på beräkningstekniken jämnats ut. 14

16 Figur 4. Utfallet av den förväntade pensioneringsåldern åren och den uppskattade utvecklingen åren enligt basberäkningen och jämförberäkningen Till följd av reformen antas antalet sysselsatta öka. År 2025 skulle antalet sysselsatta vara ca större än enligt basberäkningen (figur 5). Tack vare reformen skulle sysselsättningsgraden bland åringar totalt vara ca en procentenhet högre jämfört med basberäkningen. Till följd av att åldersgränserna höjs så småningom ökar skillnaden till basberäkningen till ca två procentenheter mot slutet av beräkningsperioden. 15

17 Figur 5. Antalet sysselsatta och sysselsättningsgraden i bas- och jämförberäkningarna Enligt antagandena påverkas förändringarna av sysselsättningen endast av en högre sysselsättning bland äldre arbetstagare. Hur arbetslivet förlängs mot slutet åskådliggörs av figur 6, som beskriver sysselsättningsgraden bland befolkningen över 50 år enligt basberäkningen och jämförberäkningen. 16

18 Figur 6. Sysselsättningsgraden bland personer födda 1962 enligt basberäkningen och jämförberäkningen* * Figuren har korrigerats Konsekvenserna för pensionsnivån En del av de föreslagna ändringarna av förmånerna höjer pensionernas nivå, medan en del sänker den. Ändringarna av tiden och procentsatserna för pensionstillväxten är de synligaste av dem. Tiden för pensionstillväxten ökar i och med att 17-åringar tas med och de övre åldersgränserna höjs. Procentsatserna för pensionstillväxten anpassas till den längre tiden. För ändringen av dem föreslås också en övergångsperiod så att höjningen av åldern för ålderspension och ändringen av pensionstillväxten inte drabbar samma åldersgrupper med hela sin kraft. Pensionen bestäms utifrån lönen utan att det görs avdrag för löntagaravgiften, vilket höjer den pensionsgrundande inkomsten och med tiden också pensionens nivå. Tack vare ändringen blir det också genomskinligare hur pensionen bestäms. Det föreslås också ändringar i fråga om livslängdskoefficienten. Enligt uppgörelsen ska livslängdskoefficientens inverkan göras mindre brant när den lägsta åldern för ålderspension knyts till den förväntade livslängden. Livslängdskoefficienten infördes genom 2005 års arbetspensionsreform. Den är en automatisk stabilisator som reagerar på medellivslängdens ökning. Målet för livslängdskoefficienten 17

19 är att pensionskapitalet ska hållas fast och sakta av arbetspensionsutgiftens ökning till följd av den ökande livslängden. Vid reformen görs livslängdskoefficienten mildare, eftersom anpassningen till den ökande livslängden också ska ske genom att ändra tiden med pension. Om livslängdskoefficienten användes i sin nuvarande form tillsammans med en höjning av pensionsåldern skulle det innebära att pensionssystemet hade två automatiska mekanismer för anpassning till den ökande livslängden. Den nuvarande livslängdskoefficientens grundläggande uppgift är att hålla pensionens kapitalvärde konstant i förhållande till en fast pensionsålder. När pensionsåldern stiger enligt uppgörelsen, minskar pensionens kapitalvärde. Eftersom pensionsåldern dock höjs långsammare än livslängden ökar, förlängs också tiden som pensionär. Den mildrade livslängdskoefficienten ska hålla pensionens kapitalvärde konstant i överensstämmelse med denna förlängda pensionärstid, som ändå är längre än pensionärstiden enligt gällande lagstiftning. Till följd av detta minskar livslängdskoefficientens minskande inverkan på nya pensioner. I figur 7 presenteras en uppskattning av livslängdskoefficienten enligt gällande lagstiftning och enligt uppgörelsen. Figur 7. Den nuvarande och den mildrade livslängdskoefficienten för olika födelseår. Konsekvenserna av att livslängdskoefficienten görs mindre brant kommer att synas i pensionsnivåerna för dem som är födda efter mitten av 1960-talet. Livslängdskoefficienten enligt gällande lag uppskatttas minska de pensioner som börjar betalas t.ex. till dem som är födda 1980 med ca 15 procent. I en modell enligt uppgörelsen minskar däremot dess minskande inverkan till 12 procent av nivån på en ny ålderspension. 18

20 De föreslagna ändringarna har flera konsekvenser också för invalidpensionerna. För det första förlängs den s.k. återstående tiden, som beaktas vid beräkning av en invalidpension, eftersom slutåldern för beräkningen också i framtiden ska vara densamma som den lägsta åldern för ålderspension. Det har en höjande inverkan på invalidpensionen. Pensionstillväxten för återstående tid är 1,5 procent. Å andra sidan ska livslängdskoefficienten också tillämpas på pensionen för återstående tid, vilket innebär att invalidpensionens nivå höjs återhållsammare. De föreslagna ändringarna påverkar pensionernas genomsnittliga nivå förutom direkt genom reglerna för hur pensionens bestäms också indirekt genom att tiden i arbetslivet förlängs. Höjningen av åldern för ålderspensionen förlänger både den faktiska yrkesbanan och den s.k. kalkylmässiga yrkesbanan som kan ge pensionstillväxt. Kalkylmässiga tider är förutom den återstående tiden i invalidpension också t.ex. perioder med sjukdagpenning och med inkomstrelaterade arbetslöshetsförmåner. Dessa har en höjande inverkan på pensionernas medelnivå. I figur 8 presenteras medelpensionens utveckling i förhållande till uppskattade arbetsinkomster. I basberäkningen höjs medelpensionen i förhållande till medellönen ännu till den första delen av 2020-talet, i hög grad på grund av att arbetspensionssystemet fortfarande håller på att börja gälla fullt ut. Nya pensionstagare under de närmaste åren är personer med en hellång yrkesbana och därför är nypensionerades medelpensioner högre nu än under tidigare år. Livslängdskoefficientens sänkande inverkan på pensionernas nivå börjar synas småningom och medelpensionens nivå jämfört med medellönen börjar försvagas. När man tolkar medelpensionens utveckling i jämförberäkningen är det bra att lägga märke till att de sysselsattas åldersstruktur, lönesumman och pensionstagarnas åldersstruktur förändras till följd av lagändringen. I jämförberäkningen höjs både arbetsinkomsterna och pensionsnivåerna. Utvecklingsriktningen har redan länge varit den att medelpensionen ökar med tiden, eftersom nya begynnande pensioner på grund av höjningen av lönenivån är större än pensioner som upphör. Under reformens första skede förändras utvecklingsbilden något, eftersom antalet nya begynnande ålderspensioner minskar till följd av att åldersgränsen för ålderspension höjs, och dessutom senareläggs pensionen i synnerhet i de grupper där pensionsnivån är högre än genomsnittet. Dessa faktorer kommer tillsammans att vara ägnade att till en början sänka medelpensionen i förhållande till medellönen. Det jämnar dock ut sig senare. Tack vare längre yrkesbanor och ändrade regler för bestämningen av pensionen är medelpensionen i förhållande till medellönen redan på 2030-talet högre i jämförberäkningen än i basberäkningen. Mot slutet av perioden är skillnaden till förmån till jämförberäkningen ännu större. 19