Yttrande över direktivförslagen i Europeiska kommissionens förslag till luftvårdspaket: KOM(2013) 920 slutlig och KOM(2013) 919 slutlig

Transkript

1 1(17) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE Ärendenr: NV miliodepartementet.reristrator(a)jererin gskansliet.se Yttrande över direktivförslagen i Europeiska kommissionens förslag till luftvårdspaket: KOM(2013) 920 slutlig och KOM(2013) 919 slutlig Sammanfattning Naturvårdsverket är positivt till att Europeiska Kommissionen har tagit fram ett luftvårdspaket inklusive de två förslagen till direktiv: Direktiv om minskning av vissa luftföroreningar KOM(2013) 920 slutlig och direktiv om medelstora förbränningsanläggningar KOM(2013) 919 slutlig. Naturvårdsverket anser dock att ambitionsnivån inte är tillräckligt hög eftersom genomförandet av förslagen varken iimebär att Sverige kan nå miljökvalitetsmålen eller att EU kan klara sina långsiktiga mål inom rimlig tid. Det analyser som EU-konmiissionen har gjort tyder dessutom på att det är samhällsekonomiskt lönsamt att införa mer långtgående mål och krav för utsläppminskningar än vad EU-kommissionen faktiskt föreslår. Naturvårdsverket anser mot bakgrund av ovanstående att Sverige ska verka för mer långtgående utsläppminskningar i hela EU än vad Europeiska kommissionen föreslår. För att svenska miljökvalitetsmål ska nås behöver Sverige även minska utsläppen utöver föreslagna nivåer. Naturvårdsverket anser att: mer ambitiösa scenarier för utsläppstak för föroreningar inklusive beräknade effekter, kostander och nyttor för samtliga länder bör tas fram. Sverige har potential att klara samtliga föreslagna utsläppstak och dessutom ytterligare utsläppsminskningar. Det är enligt våra analyser med god marginal lönsamt för Sverige att genomföra utsläppsminskningar ned till de nivåer EU-kommissionen föreslagit trots att bl.a. värdet för de stora ekosystemvinstema inte kan beräknas. BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST; STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST:REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET:

2 NATURVÅRDSVERKET 2(17) kraven för utsläppen av föroreningar från nya medelstora förbränningsanläggningar böra knytas till vad som idag är bästa tillgängliga teknik (BAT). Utsläppen bör inte överstiga utsläppen från de befintliga anläggningar som idag har lägst utsläpp. särskilt kraven för NOx för både befintliga och nya anläggningar är för lågt satta då de medger betydligt större utsläpp en vad som idag sker från svenska anläggningar. det är positivt att det i EU-korrmiissionens andra sammanfattande rapport ska göras en översyn av genomförandet av direktivet för medelstora förbränningansläggningar och vid behov föreslå skärpningar. anläggningar på MW ska vara tillståndspliktiga på samma sätt som de redan är i Sverige idag. I EU är anläggningar större än 50 MW tillståndspliktiga. år 2025 bör vara målår för minskningen av de nationella utsläppen och inte 2030 som EU-kommissionen föreslår. förslagen rörande rapportering, miljöövervakning och tillsyn är i stort sett bra men behöver kompletteras med vissa preciseringar bl.a. när det gäller medelstora förbränningsanläggningar. Inledning' Skador för hälsa och miljö Haltema av luftföroreningar (partiklar och ozon) i EU ledde år 2010 till över förtida dödsfall och till olika luftvägsbesvär som t.ex. astma. Mer än 80 % av EU:s stadsbefolkning utsätts för luftföroreningshalter som överskrider WHO:s riktvärden till skydd för människors hälsa. Den årliga kostnaden för hälsoeffekter inklusive minskad produktivitet på grund av sjukdom etc. har beräknats till miljarder euro^. Även miljöpåverkan är betydande. Marknära ozon skadar odlade grödor och skog; svaveldioxid och kväveoxider försurar sjöar och vattendrag vilket skadar växter och djur; kväveoxider och ammoniak leder till eutrofiering (kväveövergödning) av mark och vattenekosystem som bl.a. påverkar den biologiska mångfalden negativt. För 62 % av EU:s ekosystemareal överskrider nedfallet av kväveföreningar gränsvärdena för eutrofiering. Problemet är särskilt akut i de områden med störst biologisk mångfald (särskilt Natura områdena) av vilka mer än 75 % är hotade^. ' Övergripande synpunkter angående EU:s luttvårdspaket och revideringen takdirektivet är delvis hämtadefrånnaturvårdsverkets skrivelse till regeringen "Underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik" ( , NV ) ^ Europeiska kommissionen. Ett program för ren luft COM(2013) 918 final. Se även kap. 3. Commission staff working document, Impact Assessment SWD(2013)531. ' Ibid.

3 NATURVÅRDSVERKET 3(17) Otillräcklig ambitionsnivå Utgångspunkterna för våra synpunkter på förslaget till revidering av direktivet om minskning av vissa luftföroreningar (även kallat takdirektivet) och förslaget till nytt direktiv om medelstora förbränningsanläggningar (MCP-direktivet) är att de dels ska bidra till att EU klarar sina långsiktiga mål för miljö och hälsa^, dels bidra till att Sverige kan klara de svenska miljökvalitetsmålen och andra åtaganden som t.ex. gränsvärden för luftkvalitet. Med dessa utgångspunkter välkomnar Naturvårdsverket luftvårdspaketet i sin helhet. Naturvårdsverket anser dock att ambitionsnivån inte är tillräckligt hög eftersom genomförandet av förslagen varken innebär att Sverige kan nå miljökvalitetsmålen eller att EU kan klara de långsiktiga målen i 6:e och 7:e miljöhandlingsprogrammen inom rimlig tid. Naturvårdsverket anser mot bakgrund av ovanstående att Sverige ska verka för mer långtgående utsläppminskningar i hela EU än vad Europeiska kommissionen föreslår. Kommissionen bör därför presentera ett antal altemativa scenarier med utsläppstak för samtliga länder med högre ambitionsnivå än vad som nu föreslås, dvs. scenarier som ligger mellan nuvarande förslag och MTFR^. Eftersom luftföroreningar är gränsöverskridande och eftersom huvudelen av de föroreningar som belastar miljö och hälsa i Sverige kommer från EU och andra länder är vi beroende av en ambitiös reglering inom EU för att vi ska kurma klara våra nationella miljökvalitetsmål (främst Frisk luft. Ingen övergödning och Bara naturlig försurning). Men även med ökade krav i det reviderade takdirektivet och införande av direktivet om medelstora förbrärmingsanläggningar kommer det dessutom krävas särskilt inriktat nationellt arbete inklusive lokala styrmedel och åtgärder för att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden. Sverige har idag svårigheter att klara gränsvärdena för luftkvalitet i tätortsmiljö, framförallt när det gäller N02 och PMIO. Att förhandlingsdiskussionema förs kring en gemensam ambitionsnivå är centralt för att behålla direktivets integritet. Det är också viktigt att beakta tidigare takdirektivs gmndprincip, att relationen mellan ländemas utsläpp, deras kvarvarande minskningspotential samt hur mycket de påverkar omgivande länder, är vägledande för bördefördelningen mellan ländema. Lönsamt att minska utsläppen ytterligare När det gäller kostnad och nytta för föreslagna utsläppsminskningar visar EU:s beräkningar att enbart hälsovinstema uppgår till mellan 40 och 140 miljarder Euro/år 2030, medan kostnadema endast uppgår till 3,3 miljarder Euro/år * "Uppnå en sådan luftkvalitet som inte leder till betydande negativa konsekvenser och risker for människors hälsa eller miljön." ' MTFR (Maximum Technically Feasible Redcutions), dvs. ett scenario som utgår från användandet av bästa teknik.

4 NATURVÅRDSVERKET 4(17) De utsläppsminskningar som EU-kommissionen föreslår motsvarar ett "gap closure^" på 67 % till Enligt beräkningar är marginalkostnaden lika med marginalnyttan vid ett gap closure på mellan 76 % till 92 % till 2030^. Det är således samhällsekonomiskt lönsamt att minska utsläppen ytterligare. Slutsatsen att det är lönsamt att minska utsläppen utöver EU-kommissionens förslag förstärks ytterligare av att kostnadema för utsläppsminskningama är överskattade medan nyttan är underskattad. Det beror bl.a. på att icke tekniska åtgärder som t.ex. bränslebyte och åtgärder för att öka energieffektiviteten, vilka ofta är ett billigare sätt att minska utsläppen, inte ingår i underlaget för att beräkna kostnadema. Det beror också på att de miljö- och hälsovinster som är svåra att värdera som t.ex. minskade skador på historiskt- och kulturellt värdefulla föremål liksom positiva effekter utanför EU inte ingår i beräkningama. Ytterligare ett skäl är att vissa åtgärder minskarfleraproblem samtidigt. Till exempel leder effektivare energianvändning och minskad transportefterfrågan såväl till minskade utsläpp av luftföroreningar som till minskad klimatpåverkan och minskad bullerpåverkan. Det irmebär att nyttan är underskattad eller beroende på hur man ser det, kostnaden för en viss nytta är överskattad. Genom att strategisk välja styrmedel och åtgärder kan man således nå flera samhällsmål samtidigt och till lägre kostnad. Inom luftvårdsarbetet är detta särskilt tydligt när man tittar på områden som klimat, buller, trängsel och hållbar stadsutveckling. Ett ambitiöst klimatarbete, där åtgärdema huvudsakligen genomförs i Sverige, är av stor vikt för att ta tillvara synergier och minska kostnadema för att klara luftmålen. Om förslaget att EU ska minska utsläppen av växthusgaser med 40 % från 1990 till 2030 genomförs, skulle det iimebära att kostnadema för att implementera det föreslagna reviderade takdirektivet reduceras med mer än en tredjedel, från 3,3 miljarder Euro till 2,1. Även for svenskt vidkommande är de utsläppsminskningar som föreslås lönsamma i ett samhällsekonomiskt perspektiv. En av målsättningama i EU-kommissionens program för renare luft i EU är att medlemsländema skall klara sina gränsvärden för luft (benämnt miljökvalitetsnormer i Sverige) till år Naturvårdsverket stödjer denna prioritering. Dessa gränsvärden skulle egentligen redan ha klarats. Trots detta överskrids för närvarande gränsvärdena för partiklar (PMIO) i mer än en tredjedel av EU:s luftkvalitetszoner och för kvävedioxid (N02) i en fjärdedel. Sjutton medlemsstater är för närvarande föremål för överträdesförfaranden på gmnd av bristande efterlevnad i fråga om PMIO*. För att maximera effekten av nödvändiga utsläppsminskningar bör man vidta åtgärder som både bridrar till att klara utsläppstaket och samtidigt klara miljökvalitetsnormema för luft. För att göra det kan man behöva ta hänsyn till * Med gap closure avses minskning av gapet mellan nuvarande belasming och den nivå då nedfall och halter varken överskrider de kritiska belasmingsgränsema för miljön eller WHO:s riktvärden. ^ Markus Amann (ed.), 2014: The final policy scenarios of the EU clean air policy package, HASA kap. 4. * Ett program för ren luft, COM(2013) 918 fmal.

5 NATURVÅRDSVERKET 5(17) var utsläppen sker geografiskt och inte bara fokusera på störst utsläppsminskning per krona. Den senaste tioårsperioden har de svenska partikelutsläppen från förbränningsmotorer minskat medan partikelutsläppen från uppvärmning och förbrärming legat kvar på samma nivå. En grov uppskattning är att utsläppen från medelstora förbränningsanläggningar utgör ca en 1/10 av utsläppen från enskild vedeldning eller i nivå med utsläppen från arbetsmaskiner. Utsläppen innehåller även bl.a. BC (sot), CH4 (metan), VOC, PAH och NOx. Det flnns därför starka skäl för Sverige att åtgärda medelstora förbrärmingsanläggningar. För närvarande saknas underlag för noggrarmare bedömningar av kostnader och nytta för Sverige men en kvalificerad gissning är att förhållandena i Sverige är likartade de i övriga Europa när det gäller utsläpp och exponering Synpunkter på förslag COM(2013) 920 final och förslag om ändring av direktiv 2003/35/EG Val av föroreningar att begränsa Europeiska kommissionen har föreslagit utsläppsbegränsningar för de ärrmen som redan ingår i gällande takdirekfivet (S02, NOx, NMVOC, NH3) och i likhet med Göteborgsprotokollet har man även inkluderat ett tak för PM2,5 där man särskilt ska beakta BC (sot). Dessutom ingår ett förslag till utsläppsbegränsningar för metan. Naturvårdsverket anser att valet av reglerade ämnen i förslaget är relevant. Det firms starka skäl för att fortsätta reglera de urspungliga föroreningama men det firms också starka skäl att införa reglering av partiklar/- stoft (med fokus på BC) och metan. Black carbon (sot) och metan är så kallade kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar. Metan är, tillsammans med NOx, en viktig källa till marknära ozon. Bakgmndshaltema av ozon i luften har stadigt ökat under de senaste deceimiema. Marknära ozon är skadligt för människors hälsa och miljön. Förhöjda halter leder till minskad avkastning i jordbmket och minskad skogstillväxt. Naturvårdsverket stödjer därför förslaget att införa utsläppsbegränsningar av metan. Naturvårdsverket är också positivt till att Kommissionen lyfter fram vikten av att motverka regionala klimatförändringar inom luftområdet genom reglering av partiklar (BC) och metan. För Black Carbon borde åtagandena vara tydligare och mer ambitiösa nu när metoder för emissionsinventering har tagits fram inom konventionen för långväga transporter av luftföroreningar (CLRTAP). Målår och nationella luftvårdsprogram Miljödirektoratet föreslog urspmngligen år 2025 som målår vilket Naturvårdsverket föredrar. Om valet av 2030 som målår är dock står fast bör åtgärder vidtas så att utsläppen minskas linjärtfiu2030 med 2025 som mellanår. Det är viktigt att en linjär nedåtgående utsläppsminskning sker och att preciserade riktlinjer för uppföljning av mellanåret 2025 tas fram. De länder som inte genomför en linjär minskning eller som avviker mer än vad som definieras

6 NATURVÅRDSVERKET 6(17) som acceptabelt bör drabbas av en tydlig påföljd. Det är positivt med viss flexibilitet vid uppföljningen av åtaganden men den måste vara begränsad och relevant. Naturvårdsverket anser att den flexibilitet de procentuellt satta taken i sig ger är fullt tillräcklig i kombination med den flexibilitet medlemsländema ges genom möjligheten att tillgodogöra sig viss andel utsläppsminskningar som sker från intemationell sjöfart. Minskade utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten är av avgörande betydelse för att Sverige ska klara flera miljökvalitetsmål. Naturvårdsverket stödjer detta initiativ men efterfrågar tydligare riktlinjer från kommissionen om exakt hur beräkningar ska göras och hur processen ska gå till. Rapportering och övervakning I EU-kommissionens förslag ingår krav på rapportering av utsläppsdata samt miljöövervakning. Kraven på rapportering och miljöövervakning motsvarar i stort sätt de som redan fnms i nuvarande takdirektiv och inom luftvårdskonventionen (CLRTAP). Det finns även forslag om att ländema ska ta fram nationella luftvårdsprogram för det kontinuerliga arbetet med att uppfylla utsläppstaken. Nationella program som uppdateras kontinuerligt är ett viktigt instmment för att samtliga länder ska arbeta kontinuerligt mot målen och motverkar att åtgärder sätts in för sent för att få effekt till målåret. Naturvårdsverket stödjer förslagen om rapportering, miljöövervakning samt förslaget om nationella luftvårdsprogram. Vi anser dock att vissa preciseringar behövs beträffande rapportering, miljöövervakning och tillsyn när det gäller MCP-direktivet (se nedan). Åtgärdspotential och kostnader för Sverige Våra analyser visar att Sverige har potential att klara samtliga föreslagna utsläpstak och dessutom ytterligare utsläppsminskningar. Det är med god marginal lönsamt för Sverige att genomföra utsläppsminskningar ned till de nivåer EU-kommissionen föreslagit trots att bl.a. värdet for de stora ekosystemvinstema inte kan beräknas^. Synpunkter på förslag COM(2013) 919 final om medelstora förbränningsanläggningar Övergripande synpunkter och kommentarer Direktivet om medelstora förbränningsanläggningar (MCP direktivet) är ett av flera direktiv och andra åtgärder som ska utgöra stöd för uppfyllande av direktivet om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar. Utsläppen från större förbrärmingsanläggningar än 50 MW regleras i leddirektivet'^. För mindre förbränningsanläggningar än 1 MW pågår diskussioner ' Se vidare Natiuvårdsverket 2013, Underlag införförhandlingarnaom översyn av EU:s luftvårdspolitik, regeringsuppdrag, NV ' Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för attförebyggaoch begränsa föroreningar).

7 NATURVÅRDSVERKET 7(17) om regleringen av utsläpp inom ramen för ekodesigndirektivet. För att med framgång kunna argumentera lör ordentliga utsläppskrav på de minsta anläggningama far inte kraven för de medelstora anläggningama vara för lågt ställda. Förslaget omfattar reglering av NOx, S02 och stoft. EU-kommissionen anger i sin konsekvensbedömning kostnader och nytta per ton minskade utsläpp av NOx, S02 och partiklar för olika åtgärdsaltemativ. För det altemativ (7D) som ligger närmast det som nu föreslås är den totala kostnaden beräknad till i storleksordningen 400 miljoner euro per år och nyttan beräknas vara mellan sex och sexton gånger större än kostnadema.'' Den senaste tioårsperioden har de svenska partikelutsläppen från förbräimingsmotorer minskat medan partikelutsläppen från uppvärmning och förbränning legat kvar på samma nivå. Förflertaletmedelstora förbrärmingsanläggningama saknas utsläppsstatistik eftersom de under 20 MW endast är anmälningspliktiga. En grov uppskattning är att utsläppen från dessa är ca en 1/10 av utsläppen från enskild vedeldning eller i nivå med utsläppen från arbetsmaskiner. Utsläppen irmehåller även bl.a. BC (sot), metan, VOC, PAH och NOx. Det finns därför starka skäl även for Sverige att minska utsläppen från medelstora förbrärmingsanläggningar samt att samla in tillgänglig statistik för att kurma följa upp åtgärder och för att bedöma miljö- och hälsopåverkan. Saimolikt är kostnadsbilden för åtgärder i kr/kg PM i samma storleksområde som för enskild eldning men åtgärdskostnaden bör utredas särskilt med fokus på den finare partikelfraktionen PM 2,5 och BC. För närvarande saknas underlag för att noggrant bedöma kostnad och nytta med föreslagna utsläppskrav för Sverige men vår bedönming är att förhållandena i Sverige är likartade de i övriga Europa när det gäller utsläpp och exponering. EU-kommissionens bedömning av kostnad och nytta per kilo minskade utsläpp av föroreningar bedömer vi därför vara i samma storleksordning för Sverige. Även om Sverige är glesare befolkat än övriga EU är förbränningsanläggningarna som regel lokaliserade i närheten av bebyggelse. Generellt gäller att ju mindre anläggning desto lägre är skorstenen och desto större andel av utsläppen ger lokal påverkan. I förslaget till MCP-direktiv anges att utsläppskraven för befintliga anläggningar ska uppfyllas senast 2025, och för de minsta anläggningama Senare än 2030 är olämpligt eftersom direktivet då inte ger tillräckligt stöd för medlemsstatemas arbete med att uppfylla takdirektivet. Nedan följer en synpunkter och kommentarer på de enskilda artiklama i förslaget till direktiv för medelstora förbränningsanläggningar: Artikel 1: Syfte Vi bedömer att avgränsingen till utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och stoft är lämplig liksom storleken på anläggningama (1-50 MW). Även om den nedre gränsen 1 MW inte är en stor anläggning bedömer vi ändå att förbränningen kan " Commission staff working document, Impact Assessment SWD(20I3)531, tabell A12.9 och A12.20.

8 NATURVÅRDSVERKET 8(17) förväntas bli så god att komplettering med gränsvärden for till exempel kolmonoxid, organiskt kol (OCG) eller totalt kol (TOC) inte skulle vara meningsfiillt. Detta särskilt som EU-kommissionens förslag avseende övervakning är att mätning endast bör göras som stickprov under normala driftförhållanden. Om förbränningen i vissa typer av anläggningar allmänt sett är dålig och någon av de nämnda parametrama därför behöver kontrolleras så bör det finnas bestämmelser som reglerar detta. Artikel 2: Tillämpningsområde Som tillämpningsområdet är formulerat ingår mobila källor, men inte rörliga. Mobila källor kan vara svåra för medlemsstaten att följa upp eftersom de ofta inte har en hemvist inom en viss tillsynsmyndighets område. Om utsläppen från sådana anläggningar inom unionen är små bör man överväga om sådana anläggningar ska omfattas av direktivet. Som tillämpningsområdet i artikel 2 är formulerat ingår inte förbränningsanläggningar större än 50 MW och inte heller anläggningar som förbränner avfall. Artikel 2 kan behöva förtydligas så att det också framgår att de industriprocesser som är undantagna från kap. III artikel 28 i led-direktivet (Industriutsläppsdirektivet)'^ också undantas från detta direktiv. Artiklama 29 och 30.4 led-direktivet innebär ett visst tolkningsutrymme för medlemsstatema att genomföra de aggregeringsregler (ofta benämnda skorstensregeln) som anges där. Det behöver klargöras att, oavsett hur medlemsstaten genomfört detta under led-direktivet, ska artikel 2 punkt a i föreliggande direktivsförslag varken innebära att någon medelstor förbränningsanläggning i någon medlemsstat dubbelregleras eller faller utanför (det nationella genomförandet av) både led-direktivet och MCP-direktivet. Vidare ingår i förslagets tillämpningsområde pannor, gasturbiner och motorer, vilka inte täcks av beskrivningama i föregående stycke, och som ligger inom de industrisektorer som omfattas av bilaga 1 till led-direktivet, alltså verksamheter som i Sverige klassificeras som industriutsläppsverksamheter enligt miljöprövningsförordningen (2013:51). Vi bedömer att det är rimligt att dessa ingår i MCP-direktivet. Därigenom kommer en generell miniminivå för utsläpp att gälla parallellt med de BAT-slutsatser som succesivt tas fram under kap. II i leddirektivet. I listan med undantag bör det också läggas till ett undantag för forskning och utveckling på samma sätt som i artikel 2.2 i led-direktivet. Artikel 3: Definitioner Artikel 3.5 bör kompletteras så att det framgår att det som avses är en enskild panna, gasturbin eller motor och att ingen sammamäkning av flera sådana ska ske. Idustriutsläppsdirektivet (led), Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för attförebyggaoch begränsa föroreningar).

9 NATURVÅRDSVERKET 9(17) Artikel 3.18 som definierar "zoner" kan behöva ses över som en följd av att artikel 5.4 behöver ses över av följande skäl: I artikel 5.4 regleras anläggningar inom zoner där miljökvalitetsnormer överskrids, men eftersom Sverige är indelat i endast sex zoner, varav storstadsregionema utgör tre av dem, så kan ett överskridande av takdirektivet i en större tätort gällande t.ex. stoft medföra att de strängare emissionskraven kan komma att ställas på en anläggning belägen upp till 100 mil från den aktuella tätorten. Artikel 4 och bilaga I: Registrering Allmänt I ett svenskt perspektiv är de uppgifter som verksamhetsutövaren ska anmäla enligt artikel 4 på en generell nivå mindre omfattande än de uppgifter som en anmälan av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken ska omfatta. Dock anges explicit i förteckningen i bilaga I vissa uppgifter som normalt sett inte torde ingå i en miljöbalksanmälan. Någon form av specialreglering rörande denna "MCPanmälan" torde därför behövas i Sverige. Här kan tilläggas att Naturvårdsverket i ett regeringsuppdrag nu studerar behov och möjligheter att införa en ny administrativ reglering i form av en informationsplikt av vissa av de miljöfarliga verksamheter som idag varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga'^. Om en sådan informationsplikt skulle kunna underlätta införandet av en "MCPanmälan" enligt artikel 4 är dock ännu för tidigt att bedöma. Denna svenska bild påverkar inte vår bedömning av att, i ett EU-perspektiv, utgör de administrativa reglema i artikel 4, 6, 7 och 12 avseende registrering, mätaing, regelefterlevnadskontrou och rapportering till EU-kommissionen huvudsakligen en rimlig ambitionsnivå. Vi anser dock att det bör kräveis tillstånd för anläggningar med en effekt på MW vilket det gör i Sverige idag. Artikel 4.2 och 4.4 Det behöver fmnas en övergångsbestämmelse, eller annan lagteknisk lösning, kopplad till artikel 4.2, som anger att verksamhetsutövama inte behöver anmäla förrän en viss tid gått efter det att sista datum för genomförande i artikel 16 har passerats. Med tanke på att det är många verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter som berörs behövs en övergångstid på minst ett år. Vidare bedömer Naturvårdsverket att kravet i artikel 4.4 på behörig myndighet att registrera inkomna anmälningar från verksamhetsutövama inom en månad är onödigt ambitiöst. Det bör fmnas marginal för perioder med hög arbetsbelastning och semester. Perioden bör vara minst tre månader. Vi antar att EU-kommissionen satt de två ovan nämnda tidsgränsema snävt för att medlemsstatema ska kunna uppfylla förslaget i artikel 12.1 om rapportering till EU-kommissionen senast två år efter datum för införlivande. Det kan därför firmas behov av att detta rapporteringsdatum senareläggs. Uppdraget beträffande prövning av miljöfarlig verksamhet och krav på bl.a. upprättande av miljökonsekvensbeskrivning, NV Ska redovisas senast den 31 oktober 2014.

10 NATURVÅRDSVERKET 10(17) Artikel 4.6 Vi noterar också att kravet på registrets omfattning är oklar, eftersom det i det sista ledet av artikel 4.6 hänvisas till artiklama 7 och 8. Under artikel 7 och 8 kommer tillsynsmyndighetema att genom platsbesök bl.a. ta del av mätdata och eventuella redogörelser om driftproblem. Nuvarande formulering kan tolkas som att alla uppgifter som täcks in av någon av formuleringama i artikel 7 och 8 ska registreras. Med tanke på att alla tillsynsmyndigheter troligen har någon form av IT-stöd för sin tillsyn bör kravet på "register hos behörig myndighet" anses vara uppfyllt om tillsynsmyndigheten registrerar allt där. Vi anser dock att det i artikel 4.6 behöver preciseras exakt vad registren ska innehålla for att vi på ett entydigt sätt ska kunna precisera det i svensk lagstiftning så att tillsynsmyndigheten vet vad som krävs och så att implementeringen kan ske utan att varken riskera en över- eller underimplementering. Se även nedan angående våra synpunkter avseende detta kopplat till kravet på tillgängliggörande för allmänheten rörande artikel 10 och kravet på rapportering till EU-kommissionen enligt artikel 12. Artikel 4 - Bilaga I Istället för begreppen "type of planf och "type of fuels" i bilaga I punkt 2 och 3 behöver det preciseras exakt vilka kategorier som ska anges (boiler, gas turbin, och stationary engine respektive biomass, heavy fuel oil osv.). Detta är viktigt mot bakgrund av vad vi skriver avseende rapporteringskravet i artikel 12. I bilaga I pimkt 8finns på två ställen krav på en, från verksamhetsutövaren, undertecknad förklaring ("signed declaration"). För anläggningar som inte ska vara i drift mer i än 500*'* timmar per år, noterar vi att det är samma förfarande som det som används i ansökan om dispens för kort återstående livstid enligt artikel 33 i led-direktivet (som genomförts som 84 förordning [2013:252] om stora förbränningsanläggningar). Om krav på "undertecknad förklaring" är enda sättet för vissa länder att se till att bestämmelsen blir bindande anser Naturvårdsverket att kravet bör finnas kvar men det behöver finnas möjlighet för en medlemsstat att på annat sätt göra kraven i direktivet bindande för verksamhetsutövama. I Sverige kommer vi sannolikt genomföra direktivet som en generellt bindande föreskrift. Artikel 4.5, 5.3 och 12.1 I Artikel 4.5, 5.3 och 12.1 anges tidsgränser formulerade som viss tid efter införlivandedatumet ("date of transposition"). Det bör klargöras att detta avser det sista datum för införlivande som anges i artikel 16, och inte medlemsstatemas faktiska införlivandedatum. Artikel 5 och Bilaga II: Vår bedömning av förslagets ambitionsnivå För nya anläggningar bör utsläppskraven för NOx, S02 och stoft vara i nivå med de anläggningar som idag har lägst utsläpp av dessa föroreningar. Naturvårdsverket anser att särskilt utsläppskraven för NOx är för lågt ställda. EU-kommissionen harförtydligatmuntligt att de avser 500, och inte 300 som det faktiskt står.

11 NATURVÅRDSVERKET 11(17) Medelvärdet av årsmedelvärdena för produktionsenhetema (de enskilda förbrärmingsanläggningama) i det svenska NOx-avgiftsystemet för anläggningar på 5-20 MW är 210 mg N0x/Nm3 vid 6 % 02, och 170 för anläggningar mellan 20 och 50 MW. För dem mellan 5 och 20 MW var det år 2012 endast fyra (av 179) som överskred värdet 400 mg som årsgenomsnitt och för anläggningar mellan 20 och 50 MW endast en (av 103 stycken) som överskred 300 mg som årsgenomsnitt. Utsläppsvärdena för NOx varierar kraftigt varför ett stickprovsvärde behöver vara högre än årsmedelvärdet. Mot barkgmnd av ovanstående anser Naturvårdsverket att begränsningsvärdet för befintliga anläggningar som förbränner fasta bränslen och tung eldningsolja bör åtminstone sänks fill 450 mg N0x/Nm3 vid 6 % 02 för anläggningar på 5-20 MW, och åtminstone till 350 i samma enhet för anläggningar på MW. Detta tomtsätter mätning som stickprov högts 8 timmar. De föreslagna begränsningsvärdena för stoft från mindre befintliga biobränsleeldade anläggningar är förhållandevis stränga men rimliga. Kraven bör ses i perspektivet av vad som är rimligt för unionen som helhet i strävandena efter god luftkvalitet och minskade hälsoeffekter samt utifrån uppsatta mål. Det framgår dessutom av EU-kommissionens konsekvensbedömning att vinstema för hälsa och miljö överstiger kostnadema med mellan fem och sjutton gånger'^ Vi ser också följande omständigheter som talar för dessa relativt stränga krav på stoft. Vi bedömer att kostaadema för reningsutmstning kommer att reduceras då kraven omsätts i praktiken, både genom teknikutveckling, exempelvis nedskalning, och som en följd av att volymema tillverkad reningsutmstning ökar. De minsta pannoma, som ofta saknar rening, är de som i första hand bidrar till utsläpp av BC (sot). Då utsläppen av stoft reduceras, reduceras också utsläppen av BC. Som part till Göteborgsprokollet har Sverige förbundit sig att då åtgärder vidtas för att reducera utsläpp av stoft i rimlig utsträckning prioritera sådana åtgärder som reducerar BC eftersom det bidrar både till minskad hälsopåverkan och till minskad klimatpåverkan' ^. Vi bedömer att marknaden troligen kommer att föredra kostnadseffektivare textilfilter framför elfilter. Textilfilter fömtsätter dock att glödande partiklar i rökgasema eliminerats eftersom hål annars kan uppstå i textilmaterialet. För främst de minsta pannoma torde detta kunna ge en utveckling mot effektivare förbränning och alltså bättre bränsleekonomi vilket i sig är positivt. Det bör dessutom leda till förbättrad reduktion av utsläpp av oförbrända kolväten, varav många har negativa effekter för miljö och hälsa. Commission staff working document, Impact Assessment SWD(2013)531, tabell A Draft decision on amending the text of and annexes II to IX to the Gothenburg Protocol to Abate Acidification, Eutrophication and Ground-level Ozone and addition of new annexes X and XI, 3 maj 2012, ECE/EB.AIR/2012/L.2, artikel 2.

12 NATURVÅRDSVERKET 12(17) Kraven för medelstora förbränningsanläggningar bör matcha kraven i Ekodesigndirektivet. EU-konmiissionen föreslår nästa lika hårda krav på de minsta anläggningar som på de större. För detta talar att ju mindre en anläggning är desto lägre är skorstenen och desto större andel av utsläppen ger lokal påverkan. Artikel 5 och Bilaga II: Vår bedömning av de kostnader förslaget till stoftkrav innebär för svenska verksamhetsutövare Angående utsläppskraven i bilaga II bedömer vi att de allraflestasvenska anläggningar uppfyller kraven för NOx och S02, liksom kraven för stoft för andra bränslen än fasta. Vi har utgått från att Sverige utnyttjar möjligheten i artikel 5.2 tredje stycket och 5.3 andra stycket att undanta anläggningar med mindre än 500 drifttimmar från kraven i bilaga II. Vi har nedan gjort bedömningar avseende vilka kostnader kraven för stoft kan medföra på fastbränsleeldade nya och befintliga anläggningar som har mer än 500 drifttimmar per år. För nya förbränningsanläggningar bedömer vi att den totala investeringskostnaden för en anläggning med elfilter eller textilfilter blir % högre än om den bara har multicyklon. I tabellen nedan framgår vår bedömning av kostnader för ytterligare stoftrening för befintliga fastbränsleeldade pannor vilka endast är utmstade med multicyklon eller saknar rening. De klarar inte direktivförslagets krav och skulle därför behöva komplettera med elfilter eller med textilfilter och cyklon. Kostaadema är uttryckta som kostnad per år och berörd anläggning och inkluderar årlig driftkostnad samt investering avskriven på 15 år med 4 % ränta. Beräkningama baseras bland annat på data från AMEC Final Report 2012*^. Beräkningama tar inte hänsyn till att vissa äldre pannor kan komma att skrotas innan ikraftträdandedatumen, vilket medför lägre kostnader. Bio och andra fasta bränslen 1-5 MW 5-20 MW MW Kronor per år per anläggning, för kompletterande rening på befintlig anläggning Antalet förbränningsanläggningar i olika branscher som kan komma att beröras av direktivsförslaget för medelstora förbränningsanläggningar visas i tabellen nedan. Kostaadema i tabellen ovan har använts for att beräkna de totala kostnadema i Sverige för olika gmpper av anläggningar. "Collection and analysis of data to support the Commission in line with Artide 73(2)(a) of Directive 2010/75/EU on industrial emissions on the need to control emissionsfromthe combustion of fliels in installations with a total råtes thermal input below 50 MW", AMEC, September 2012.

13 NATURVÅRDSVERKET 13(17) En osäkerhet finns i bedömningen av utgående halt stoft innan ytterligare åtgärder vidtas. I några få fall känner vi till de faktiska utsläppen av stoft. Då har vi använt dessa värden. I övriga fall har vi gjort följande antaganden: Vi har antagit att alla anläggningar har cyklon eller multicyklon. Efter multicyklon har vi for torra biobränslen (pellets, briketter osv) antagit en halt på 90 mg/nm3 vid 6 % 02 och för fuktiga biobränslen (skogsflis osv) 250 i samma enhet. Efter cyklon har vi antagit halter på 150 mg respekfive 350 mg. Efter elfilter som inte renar så väl att de klarar kraven i direktivsförslaget har vi antagit halten 50 mg. Energisektom MW Energisektom 5-20 MW Energisektorn 1-5 MW Skogsindustri 1-50 MW Övrigt 1-50 MW Antal befintliga förbränningsanläggningar* Varav biobränsle Varav behöver vidta åtgärder för att uppfylla stoftvillkor Kostnad miljoner kronor per år** Ca 115 Ca 115 Ca 80 Ca ???? * Panna, gasturbin eller motor. **Arlig driftkostnad samt investering avskriven på 15 år med 4 % ränta. Artikel 5.2 och 5.3: Reservlastpannor I de sista styckena fill artikel 5.2 och 5.3 anges att medlemsstater kan låta undanta förbrärmingsanläggningar med mindre än 500 drifttimmar per år från begränsningsvärdena i bilaga II. Istället ska enligt förslaget begränsningsvärdena 200 (för befintliga) respekfive 100 mg/nm3 vid 6 % 02 (för nya) gälla för stoft från anläggningar med fastbränsle. Naturvårdsverket anser att inte mer långtgående krav bör ställas än vad som kan uppfyllas med multicyklon. Vår bedömning är att ett värde på 250 i nämnd enhet är rimligt för befintliga anläggningar. För nya anläggningar är vi tveksamma till värdet 100 men behöver inhämta mer kunskap rörande vad som är bästa möjliga teknik vid nybyggnation innan vi kan ta ställning till vad som är ett rimligt begränsningsvärde. Naturvårdsverket anser att gränsen för undantag bör gälla vid drifttid mindre är 300 timmar vilket var DG Miljös förslag innan "interservice consultation" genomfördes mellan alla direktorat inom EU-kommissionen. Om gränsen sätts högre än föreslagna 500 drifttimmar kommer anläggningar som enbart körs del av dygn under uppvärmningssäsongen inte att omfattas. Art 5.3, 6.4, 7.3 och 8.2 e Vi stöder införandet av följande bestämmelser eftersom de är viktiga komponenter i ett system där mätkraven bara föreskriver stickprov.

14 NATURVÅRDSVERKET 14(17) Artikel 5.3 om krav på reduktion av perioder med onormal drift. Artikel 6.4 om krav på att verksamhetsutövare ska övervaka och dokumentera driften av reningsutmstning. Artikel 7.3 med krav på att start- och stopperioder ska hållas så korta som möjligt. Artikel 8.2 med krav på att verksamhetsutövare för tillsynsmyndigheten ska hålla uppgifter tillgängliga, och inkluderande inte bara mätdata utan också antalet drifttimmar, vilka bränslen som använts och vilka perioder reningsutmstningen inte har fungerat. Artikel 5 och bilaga II: Bränsletyper Att direktivet även omfattar pannor, gastarbiner och motorer inom de industrisektorer där avfallsklassat bränsle inte förbränns medför behov av att i artikel 5.2 tredje stycket, artikel 5.3 andra stycket och i Bilaga II se över och vid behov komplettera med bränslekategorier som används i vissa industrisektorer och vilka begränsningsvärden som ska gälla för dem. Dessa begränsningsvärden för speciella bränslen behöver gmndas på BAT. Exempel på sådana bränslekategorier är stålindustrins gaser och okonventionella bränslen inom kemisk industri. Vi bedömer att tidsfristen ett år i artikel 5.3 är snäv, men rimlig. Tidsgränsen anger att begränsningsvärde för nya anläggningar ska träda ikraft 1 år efter datum för genomförandet i nationell lagstiftning. Motsvarande tidsgräns för stora förbränningsanläggningar i led var noll månader efter sista dag för genomförande. Artikel 5.4: Zoner med överskridande av MKN Genom artikel 5.4 fastställs riktmärken (benchmarkvärden) som utgångspunkt för strängare krav i områden där miljökvalitetsnormer for luft överskrids. EUkommissionens avsikt är att stärka medlemsstatemas, och kanske särskilt deras miljömyndigheters, möjligheter att vidta åtgärder för att minska problem med dålig luftkvalitet. Europeiska kommissionen lanserar detta som ett nytt principiellt steg för unionens luftkvalitetpolitik, som kan passa även inom andra sektorer. Naturvårdsverket anser att texten i artikeln bör utvecklas så att bestämmelsen blir ett effektivt verktyg som kan användas där det behövs, men som inte måste användas för de enskilda anläggningar där det inte skulle ha någon nämnvärd effekt på luftkvaliteten. Några av de svårigheter som behöver hanteras är: Sverige är endast indelat i sex zoner. Om artikeln genomförs och eller tillämpas strängt kan det medföra stora administrativa kostnader, och detta oavsett om strängare krav slutligen ställs på enskilda anläggningar. Överskridanden av miljökvalitetnormema för luft för en parameter ska inte medföra krav på åtgärder på enskild anläggning avseende en annan parameter. Detta bör även gälla PM2,5 i förhållande till PMIO. Avseende det förfarandet som föreskrivs om medlemsstatens redovisning till EU-kommissionen om oproportionerliga kostnader behöver det

15 NATURVÅRDSVERKET 15(17) framgå av artikeln att det räcker med att detta redovisas samlat för stora geografiska områden, och inte för enskilda anläggningar. Artikel 6 och bilaga IV: Kontroll av utsläpp och drift av reningsutrustning Naturvårdsverket anser att omfattningen av mätkraven huvudsakligen är rimliga. Vi anser dock det som viktigt att undantaget i punkt 4 bilaga IV avseende S02 utvecklas så att det inte krävs beslut av behörig myndighet i det enskilda fallet för anläggningar som endast förbränner biobränsle med mycket låga svavelhalter. Då bör varken mätning eller bedömning krävas. Vi bedömer att punkt 3 bilaga IV behöver ändras så att det som nu anges där gäller anläggningar som tillkommer efter 2025 (5-50 MW) respektive 2030 (1-5 MW), samt från och med 2019 (jämför artikel 3.6) for nya anläggningar. För övriga anläggningar firms ingen anledning att infora mätplikt eftersom utsläppskraven inte trätt ikraft ännu. Naturvårdsverket anser att det behöver preciseras hur mätkraven ska tillämpas på de anläggningar som har kontinuerlig mätning av utsläpp. Artikel 7: Kontroll av efterlevnaden Vi bedömer att omfattningen av kraven på tillsyn och egenkontrou i artikel 7.1, 7.2 och 7.4 är rimliga och att bestämmelsema i och under miljöbalken redan uppfyller detta. Vi bedömer att bestämmelsema i miljötiusynsförordningen om bland annat tillsynsplaner i vart fall huvudsakligen, uppfyller kraven i artikel 7.1. Det sista, och onumrerade, stycket i artikel 7 bör ändras så att verbet "avbryta" ändras till "förbjuda". Artikel 7.3 har konmienterats ovan. Artikel 8: Verifikation av kontrollresultat Den föreslagna formuleringen av artikel 8.1, " Medlemsstatema ska se till att inget giltigt...", är endera slarvigt formulerad eller irmebär alltför långtgående konsekvenser. Med det sistnämnda syftar vi på att medlemsstaten knappast kan ansvara för att övervaka utsläppen på varje enskild anläggning. Artikel 8.1 bör därför ändras så att den blir analog med formuleringen i artikel 7.3: "Medlemsstatema ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att inget giftigt...". Artikel 9: Ändringar av medelstora förbränningsanläggningar Kraven i artikel 9 avseende förfaranden vid ändringar bedömer vi huvudsakligen är rimligt avvägt. Dock bedömer vi att tidsfristen för behörig myndighet att registrera inkommen anmälan från verksamhetsutövaren (artikel 9.2) bör vara tre månader i stället for en månad. Det börfinnasmarginal för perioder med hög arbetsbelastning och semester.

16 NATURVÅRDSVERKET 16(17) Artikel 10: Tillgång till information Vi bedömer att ambitionsnivån avseende allmänhetens tillgång till information huvudsakligen är rimlig sett till behovet att förebygga underimplementering i EU:s medlemsstater. Kravet i artikel 10 iimebär att alla de uppgifter ska tillgängliggöras som enligt artikel 4.6 ska registreras. Detta gäller alltså både de uppgifter som verksamhetsutövama ska ange i sin anmälan, och de uppgifter som tillsynsmyndigheten genom tillsynen fått in avseende efterlevnad och mätdata (genom det sista ledet i artikel 4.6). Vi har ovan (under artikel 4) redogjort for vår syn på registrets omfattning. Beroende på hur artikel 4.6 slutligen utformas kan artikel 10 behöva ses över. Som vi tolkar den ska alla uppgifter om medelstora anläggningar som myndigheter samlar in samband med bl.a. kontroll av efterlevnad göras tillgänglig för allmänheten via intemet. Natarvårdsverket är positivt till att medborgama lätt far tillgång till information men att alla uppgifter ska publiceras på intemet verkar inte rimligt. AU information är knappast relevant och viss information intresserar endast ett fåtal personer. För sådan information bör det räcka med att den finns tillgänglig på begäran. Artikel 12: Rapportering Vi bedömer att ambitionsnivån avseende rapportering till EU-kommissionen huvudsakligen är rimlig sett till behovet att förebygga imderimplementering i EU:s medlemsstater. Det behöver tydliggöras om EU-kommissionens avsikt verkligen är den som anges i artikel 12.1, nämligen att en "uppskattning av de totala årliga utsläppen" ska rapporteras, och att detta ska göras genom sammanställning av uppgiftema som verksamhetsutövare angivit i sin anmälan. Vi menar att artikel 12.2 inte är lika tydlig i detta avseende. Vi anser därför att det behöver förtydligas vad som exakt ska rapporteras i den andra och tredje rapporten till EU-kommissionen den 1 oktober 2026 respektive 1 oktober Annars finns risk för att det blir olika tolkningar och att ländema bygger rapporteringssystem och samlar in information som inte överensstämmer med vad EU-kommissionen efterfrågar. IT-system rörande sådan här rapportering tar inte bara tid att bygga och kostar pengar, utan också fömtsätter samverkan mellan Naturvårdsverket, länsstyrelser och kanske även de kommunala tillsynsmyndighetema. Vår erfarenhet är att omfattningen av rapportering till EU-kommissionen enligt EU-direktiv (såsom IPPC-, LCP- och Wl-direktiven) preciseras fullt ut först genom att EU-kommissionen presenterar ett så kallat elekttoniskt rapporteringsverktyg. Preciseringen sker där genom förvalda menyer och liknande och ryms inom det tolkningsutrymme som finns angivet i genomförandebeslut eller direktiv, men går inte sällan längre än dessa vad gäller precisering.

17 NATURVÅRDSVERKET 17(17) För svensk del kan noteras att artikel 12.1 och 12.2 iimebär att för de drygt 1000 icke tillståndspliktiga anläggningar som kommer omfattas i Sverige behöver ett rapporteringssystem etableras. Idag har Naturvårdsverket begränsad eller obefintlig tillgång till uppgifter om enskilda medelstora förbränningsanläggningar under gränsen för tillståndsplikt (> 20 MW). Det behöver utredas hur ett system för effektive rapportering från tillsynsmyndigheten till Naturvårdsverket kan utformas. Tidsfristen i artikel 12.1 bör även förlängas som en följd av vad vi föreslagit avseende artikel 4 ovan. Vi angav där att vi bedömer att EU-kommissionen satt två tidsgränser i artikel 4 snävt för att medlemsstatema ska kunna uppfylla förslaget i artikel 12.1 om rapportering till EU-kommissionen två år efter datum för införlivande. Naturvårdsverket är positivt till förslaget i artikel om att i EUkommissionens andra sammanfattande rapport ska göra en översyn av genomförandet av direktivet för medelstora förbränningansläggningar för att vid behov föreslå skärpningar. Artikel 16: Införlivande Vi bedömer att ambitionsnivån avseende att medlemsstatema ska ha genomfört direktivet inom 1,5 år efter ikraftträdandet är rimlig sett framförallt till att det då tydliggörs för verksamhetsutövama vilka krav som kommer att gälla på sikt och att detta förebygger irrationella investeringsbeslut. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Maria Ågren. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit handläggama Staffan Asplind och Mikael Johannesson samt avdelningschef Martin Eriksson, foredragande. Maria Ågrer Martin Eriksson Kopia till: j ohanna. iansson(a)jegeringskansliet. se harald.perbv(a),regeringskansliet.se Enligt EU-kommissionens bedömning kommer den under hösten 2027.