Repor i fasaden. Kandidatuppsats i Statsvetenskap. - En studie om korruption

Transkript

1 Kandidatuppsats i Statsvetenskap Repor i fasaden - En studie om korruption Författare: Christoffer Persson Handledare: Karl Loxbo Termin: HT12 Kurskod: 2SK300

2 Abstract This paper aims to explore whether or not experience from corruption leads to better prepared state governments. Experience was operationalized as awareness towards corruption. To fulfill the purpose of the paper a quantitative research method were used. The conclusion were that state governments with far-reaching New Public Management reforms were better prepared for corruption than government states with far less New Public Management reforms. The conclusion is based upon results that show that both formal and informal awareness against corruption where higher in the state governments with far-reaching New Public Management reforms. The results also show that in the state government with farreaching New Public Management reforms, the politicians and officials identified the theoretical danger zones in a wider extent than in the state government with far less New Public Management reforms. Keywords: Corruption, New Public Management, State governments, Sweden, public administration

3 Innehåll Abstract 2 Figur- och tabellförteckning 4 1. Inledning 1 2. Teori och tidigare forskning Vad är korruption? New Public Management tågar in i de svenska kommunerna Vilka risker för korruption finns det i samband med NPM? Kundval som NPM reform Uppmärksamhet mot korruption Teoretiska förväntningar Syfte Preciserande frågeställningar Avgränsningar Metod Forskningsdesign Val av fall Val av material Metod för undersökningen Tillvägagångssätt Frågeundersökning Kvantitativ undersökning Validitet och Reliabilitet Resultat Uppmärksamhet mot korruption 25

4 4.1.1 Är det någon skillnad i uppmärksamhet mot korruption mellan kommuner med långtgående NPM reformer och kommuner som i stort sett saknar NPM reformer? Skiljer sig uppmärksamheten mot korruption mellan kommunala nämnder inom en och samma kommun mellan nämnder med teoretiskt hög risk för korruption och de med teoretiskt mindre risk för korruption? I vilken omfattning uppmärksammas korruption formellt i regelverk? Vilka anser politiker och tjänstemän vara de största riskzonerna? Slutsats 35 Källförteckning 38 Artiklar 38 Litteratur 39 Internetmaterial 39 Offentligt material 39 Figur- och tabellförteckning Figur 1 visar andel köpt barnomsorg och andel köpt äldreomsorg Tabell Tabell Tabell Tabell Tabell Tabell

5 1. Inledning Den 10 oktober 2011 skrevs en debattartikel i DN om korruptionen i Sverige. Artikelförfattaren menar att det fåtal korruptionshärvor som drabbat Sverige endast handlar om repor i detta bygge och inget annat. Författaren argumenterar för att svenska institutioner står väl rustade mot korruption. Författaren menar också att Sverige står i topp i internationella mätningar världen över och att det är en myt att korruption fått fäste i Sverige. En myt som späs på av forskare för att dessa ska få mer pengar att bedriva forskning. Författaren till detta inlägg var Claes Sandgren, ordförande för institutet mot mutor (DN ). Samma dag replikerade en rad framstående statsvetenskapliga forskare och menar att det som Claes Sandgren skriver om att institutioner står rustade för att motstå korruptionen inte alls stämmer enligt flera rapporter och svensk forskning på området. skyddet mot korruption ingalunda står i paritet med de höga risker som finns för dessa beteenden, exempelvis i samband med kommunal upphandling, tillståndsgivning och tillsyn. Sandgren refererar bland annat i sin artikel till en årlig rapport om korruption Corruption perception index som ger länder poäng på en skala från ett till tio var Sverige aldrig legat sämre än sexa i mätningarna. Forskarna påpekar dock att detta index endast mäter den relativa korruptionen länderna emellan vilket inte utgör något mått för hur korruptionen förändrats i Sverige. Det är detta ämne, korruption, som står i fokus i denna uppsats (DN ). I början av 1990-talet inträffade en ekonomisk kris i Sverige som ställde höga krav på ekonomisk sparsamhet i den offentliga sektorn (Forsell 1999:8). Detta i sin tur ledde fram till anammandet av en styrfilosofi som fått fäste i Storbritannien under talet som gick under samlingsnamnet New Public Management (hädanefter benämnt NPM) (Montin 2002:117). Filosofin går i korta drag ut på att effektivisera, genom att marknadsefterlikna, den offentliga sektorn (Montin 2002:119). Under 1990-talet uppmärksammades sedan en rad korruptionsskandaler i Sverige. 1

6 Forskare började då intressera sig mer för korruption som forskningsområde och mer forskning genomfördes på den svenska arenan (Andersson 2002:4). Andersson (2002) skrev bland annat en avhandling som undersökte riskzonerna för korruption. En av dessa riskzoner, upphandlingar, är bland annat grundsten också i NPM filosofin (Andersson 2004:246). Vad forskningen sedermera kommit fram till är att kundvalssystem som infördes i Sverige i slutet på talet skapar så kallade kvasimarknader mellan offentlig och privat verksamhet som gör det svårt för policyskapande politiker och tjänstemän att reglera marknaden på grund av divergerande intressen (Kastberg 2005:16). Samtidigt belyser forskningen som berör sambandet mellan NPM och korruption, att det inte är själva NPM reformerna som utgör risken för ökad korruption utan att det är de gråzoner som skapas mellan offentligt och privat som gör att det uppstår en risk för korruption (Goel & Nelson 1998:117, Andersson 2002, Erlingsson 2006). NPM innebär marknadsefterliknande reformer i den offentliga sektorn, vilket i sin tur innebär privaträttsliga regleringar kontra offentligrättsliga regleringar. Man för alltså in idé som grundar sig på privaträttsliga regleringar i en verksamhet som styrs av offentligrättsliga regleringar. Att göra denna, låt oss kalla det idéöverföring, utan att samtidigt vara vaksam och anpassa de offentligrättsliga regleringarna skapar en gråzon mellan regelverken som i sin tur leder till ökade möjligheter för korruption (Jain 2001:79). De gråzoner som skapas behöver regleras för att minimera risken för korruption. För att reglera gråzonerna krävs då att policyskaparna, politiker och tjänstemän, har kunskap och uppmärksamhet om korruption. Om uppmärksamheten kring risken för korruption ökar i kölvattnet av NPM reformerna är det rimligt att anta att kopplingen mellan NPM och korruption inte bara är teoretisk utan också går att observera empiriskt. Risken med NPM har inte bara gjort sig uppmärksammad i forskningen utan också internationella organ som GRECO (2001) och det svenska organet institutet mot 2

7 mutor, har uppmärksammat riskerna med införandet av NPM. GRECO menar att en minskad uppmärksamhet mot korruption skulle kunna innebära att straff- och tillsynsmyndigheter slutar att vara vaksamma mot korrupt beteende och därmed också gör det lättare för den som väljer att bete sig korrupt. En låg uppmärksamhet mot korruption tillsammans med låg kunskap om ämnet bland politiker inom riskområden för korruption kan leda till att möjligheterna för korruption ökar (GRE- CO 2001:20). Tidigare forskning inom ämnet består mestadels av teoretiska undersökningar som gör klart att NPM skulle kunna vara en riskzon för korruption. Vad som inte finns i tidigare forskning, eller i väldigt liten omfattning (Loxbo, 2010), är empiriska studier som prövar denna teoretiska utgångspunkt. Denna diskussion leder följaktligen fram till den för uppsatsen valda problemställningen: Leder erfarenheter av korruption till att kommuner står bättre eller sämre rustade inför riskerna för korruption?. Härefter följer den forskning och det teoretiska ramverk som ligger till grund för undersökningen, preciserat syfte, preciserade frågeställningar, teoretiska förväntningar och avgränsningar. Därefter kommer en genomgång av hur studien gått till, vilka urval och metoder som ligger till grund för undersökningen. Sedan presenteras uppsatsen största del, resultatet av den empiriska studien. Sist i uppsatsen finns slutsats med återknytning till syfte och frågeställningar för att på ett så tydligt sätt som möjligt redovisa slutsatsen. 3

8 2. Teori och tidigare forskning I följande del presenteras uppsatsens teoretiska ramverk. Uppsatsens teoretiska ramverk bygger på teorier kring korruption och dess riskzoner vari NPM erhåller största fokus i föreliggande studie. Därefter presenteras centrala begrepp och definitioner i teorin, samt hur dessa används i uppsatsen. Därutöver formuleras uppsatsens teoretiska förväntningar, syfte, preciserande frågeställningar samt avgränsningar. 2.1 Vad är korruption? Korruption innebär att en person i offentlighetens tjänst utnyttjar sin maktposition för egen vinning (Jain 2001:73, Collier 2002:1, Erlingsson 2006:8, Andersson 2002:1f, Treisman 2000:399). Någon mer ingående beskrivning av korruption som begrepp skulle vara överflödig i denna uppsats då den inte ämnar mäta nivåer av korruption. Korruptionsforskningen har haft lite olika fokus och kan delas in i tre fack: 1. Moral, 2. Funktion, 3. Politisk-ekonomisk. Den första kategorin är den som haft störst historiskt intresse och har fokuserat på människors moraliska fördärv. Forskningen idag menar snarare att detta inte är ett givande sätt att förklara korruption på eftersom det inte anses analytiskt givande eftersom påståenden om enskilda personer inte ger något bra underlag för att djupare kunna förklara korruption (Erlingsson 2006:15, Andersson 2002:20). Den andra kategorin grundar sig i moderniseringsteorin och menar att korruption är på sin höjd när moderniseringen av ett samhälle står på sin höjd. De som studerat korruption med denna forskningsinriktning menar också att korruption inte nödvändigtvis behöver vara något dåligt för ett samhälle eftersom korruption vid en moderniseringsfas ses som ett alternativ för att influera staten istället för att använda våld (Andersson 2002:20f). Flera kritiker menar dock att också denna modell faller eftersom det är svårt att avgöra vad som påverkar vad, alltså om eko- 4

9 nomisk utveckling påverkar korruption eller om korruption påverkar ekonomisk utveckling (Andersson 2002:21, Erlingsson 2006:15). Den tredje strömningen inom korruptionsforskningen är den som handlar om politisk-ekonomiska förklaringar till korruption. Eftersom denna uppsats fokuserar på sambandet mellan NPM och korruption är det också denna inriktning som är mest relevant för denna uppsats. Denna strömning fokuserar på vad personen kan tillskansa sig genom att bete sig korrupt och vad kostnaden för beteendet skulle vara (Andersson 2002:22). Forskningen kring denna inriktning kan delas in i två grupper: makro-studier och mikro-studier (Andersson 2002:20). Makro-studier fokuserar mer på strukturer medan mikrostudier fokuserar mer på aktörer. Makro-studier innebär att forskaren fokuserar på historiska faktorer och ekonomisk utveckling för att avgöra vilken typ av korruption som finns i ett land eller område av ett land. Makro studier utgår från att olika beteende är olika i olika länder och regioner. Mikrostudier fokuserar å andra sidan på aktörers val inom vissa ekonomiska och sociala aspekter som påverkar möjligheterna för korruption (Andersson 2002:23). Den politisk- ekonomiska inriktning av forskningen har sedermera också utvecklat en teori som kallas Institutional rational choice som blandar både mikro- och makro-studier. Denna teori kombinerar studier av strukturer med studier av aktörer. Den modell för analys som dominerat de senaste åren är den modell som kallas principal-agent modellen som är sprungen ur mikrostudier. Denna teori går ut på att en principal eller huvudman, och en utförande part (agent) har olika intressen och agenten antas ha den fördelen att denne har mest information. Principalen har ett intresse i att kontrollera agenten eftersom principalen är huvudman. Ett principal-agent förhållande i ett politiskt system innebär att medborgarna är principalen och agenten kan vara den politiska eliten (regeringen), tjänstemän eller lagstiftarna (riksdagen). Men för att agenten ska kunna utföra det uppdrag denne fått av prin- 5

10 cipalen krävs att agenten får någorlunda handlingsfrihet (Andersson 1999:54, Jain 2001:77). 2.2 New Public Management tågar in i de svenska kommunerna I början på talet skedde en ekonomisk kris i Sverige som gjorde att det ställdes stora krav på sparande i den offentliga sektorn. Detta gjorde förvaltningen genom att effektivisera verksamheten med införandet av så kallade NPM reformer (Andersson 2002:247). Dessa reformer slog igenom i Storbritannien, Nya Zeeland och Australien på talet och innebär att offentlig verksamhet marknadsefterliknas i hög grad (Montin 2002:117). Montin (2002) redogör föredömligt för fem viktiga ingredienser i NPM filosofin: Minskat fokus på sociala reformer och samhällsplanering till förmån för offentliga kostnadsreduceringar. Den offentliga verksamheten delas upp i flera beståndsdelar så som beställare och utförare, för att man på det viset ska kunna lägga ut tjänster och produktion på entreprenad. Det innebär att verksamheter kan betalas med offentliga pengar men drivas av privata entreprenörer. En förskjutning sker från fokus på politik till fokus på ledning. Chefer för verksamheter skall numera vara mer av ledare och coacher än chefer. Det sker också en förskjutning från processkontroll till efterkontroll. Detta innebär i praktiken att kontroll genom regler ersätts med kontroll för resultat och måluppfyllelse. Medborgarnas individuella rättigheter står i fokus. Bland annat fokuseras mycket på kundernas rätt att ha valmöjligheter och helt i enlighet med marknadens ideal börjar medborgarna mer och mer beskrivas som kunder på en marknad (Montin 2002:118f). 6

11 2.3 Vilka risker för korruption finns det i samband med NPM? Den forskning som bedrivits på svenska kommuner har kombinerat både makro och mikro studier genom att fokusera på både strukturer och individer (Andersson 2002, Erlingsson 2006, Erlingsson m.fl. 2008a, Erlingsson m.fl. 2008b). Institutional rational choice grundar sig i antagande som kommit ur flera internationella studier av korruption (Kunicová & Rose-Ackerman 2005, Treissman 2000) och som har grundat sig på samma teoretiska ställningstagande: incitamentsstrukturer (möjlighet för en människa att bete sig korrupt) avgör om en människa beter sig korrupt eller inte och dessa incitamentsstrukturer är till stor del formade av formella politiska institutioner (Erlingsson m.fl. 2008a:7, Jain 2001:77). De NPM reformer som infördes i svenska kommuner under talet har gjort att incitamentsstrukturen förändrats (Erlingsson m.fl. 2008a:8). Dessa förändringar ger sig utryck i att den offentliga verksamheten har mer och fler kontakter med näringslivet än tidigare samtidigt som tjänstemännen har förhållandevis stor handlingsfrihet. De beror också på de förändringar som sker i och med att fler och fler kommuner väljer att lägga verksamheten i kommunala bolag för att öka effektiviteten. Detta gör att den kommunala verksamheten inte längre i huvudsak regleras av offentligrättsliga regleringar utan av privaträttsliga regleringar (Montin 2002:120). Ett grundläggande antagande för Institutional rational choice är att individen (agenten) gör en kostnadskalkyl ungefär i enlighet med: kan jag tjäna på korruption? Har jag möjlighet att agera korrupt? Är det låg risk att jag blir upptäckt? Är straffet vid upptäckt för högt? Utifrån denna kostnadskalkyl har de svenska forskarna kommit fram till följande om de svenska kommunerna. De svenska forskarna har kommit fram till att korruptionsrisken i svenska kommuner kan ha ökat eftersom: 1. Möjligheterna för korruption har blivit fler på grund av införandet av NPM reformerna. 7

12 2. Det finns ökade ekonomiska fördelar med korruption på grund av de förändrade institutionerna. 3. Mindre risk för upptäckt på grund av försvagade institutioner (Erlingsson m.fl. 2008b:600, Jain 2001:77). NPM reformerna kräver att tjänstemännen har handlingsfrihet för att verksamheten skall vara så effektiv som möjligt samtidigt som tjänstemännen har mer och mer kontakt med näringslivet och dess företrädare. I och med denna kontakt skapas det gråzoner mellan offentliga och privata regelverk och lagar som gör att det är svårt att komma åt den korruption som eventuellt skulle ske i dessa gråzoner. Det ökade antalet bolagiseringar i kommunerna har gjort att medborgarna har fått mindre och mindre insyn och kontrollmöjligheter över verksamheten. Den traditionella kontroll som medborgarna vill ha över verksamheten (kontroll över hur saker och ting går till under själva processens gång) har bytts ut mot fokus på kontroll av resultat. Denna typ av bolagiseringar har också påverkat principen om allmänna handlingar (Erlingsson m.fl. 2008a:9, Bohlin 2010:63). Allmänna handlingar har varit en stor institution i medborgarnas möjlighet att kontrollera den offentliga sektorn och i och med att kommunen lagt över hela eller delar av verksamheten på kommunala bolag med målet att effektivisera verksamheten menar forskarna att möjligheten att kontrollera verksamheten inte är densamma (Erlingsson 2006:20). Effektiviteten har också påverkat den svenska institutionen om meddelarfrihet som inte har använts i samma utsträckning som tidigare. De tjänstemän som arbetar i myndigheter och organisationer påverkas på det sättet att de verkar ha blivit mer lojala mot arbetsgivaren än tidigare och är rädda att förlora sitt jobb om de utnyttjar sin meddelarfrihet vilket har gjort att denna institution försvagats (Erlingsson m.fl. 2008a:8). 8

13 De ökade ekonomiska fördelarna för agenten kommer i samband med kontakten med näringslivet och de stora summor som ska förflyttas från den offentliga sektorn och näringslivet (Erlingsson m.fl. 2008a:7). Förflyttningen sker bland annat i form av offentliga upphandlingar som används för att lägga ut produktion av varor och tjänster på entreprenad eller kundvalssystem som handlar om stora summor som ofta handhas av tjänstemän med stor handlingsfrihet. Institutional rational choice har dock kritiserats av forskare som Bo Rothstein som menar att om det bara hade varit att förändra strukturerna för att lösa problemet så hade samhället redan gjort detta eftersom det är något samhället faktiskt vet hur man gör. Rothstein menar också att den principal- agent modell som Institutional rational choice grundar sig på inte fungerar i förvaltningen eftersom det inte finns någon tydlig principal (Rothstein 2011). 2.4 Kundval som NPM reform Nacka kommun var först i Sverige med att införa kundvalsmodellen i sin verksamhet och det skedde 1985 då kommunen genomförde en reform som tillät pensionärer att välja vilken utförare som skulle ge dem fotvård (SKL 2009:8). Sedan talet har flera kommuner i landet infört den så kallade kundvalsmodellen som i korthet går ut på att medborgarna är kunder på en marknad och ska ha rätt att välja vem eller vilka som ska utföra vad för dem. Det handlar om tjänster som traditionellt haft kommunala utförare men som mer och mer går över till denna modell av utförande, exempelvis äldreomsorg och barnomsorg (Kastberg 2005:9-10). Kastberg (2005) beskriver att problemet med marknadslösningarna är att de är inspirerade av nationalekonomiska marknadsteorier. Kvasimarknader är benämningen forskare använder för att beskriva de marknader som skapas. Anledningen till att forskningen kallar dessa marknader för kvasimarknader är att de skiljer sig i karaktär från den privata marknaden på väldigt många sätt (Kastberg 2005:15). Bland annat finns det utförare i kvasimarknader som inte är ute efter vinstmaximering (offentliga utförare) och de verksamheterna saknar ibland tydliga mål och 9

14 syfte. En andra viktig skillnad mellan en kvasimarknad och en privat marknad är att kunderna på kvasimarknaden inte använder sina egna pengar. De använder pengar som de fått tilldelade av staten i form av en summa som de får använda till att välja vilken utförare de vill ska utföra tjänsten åt sig. Det är inte heller alltid kunden som väljer utförare utan det kan lika väl vara en tjänsteman som väljer åt kunden. Ytterligare en skillnad är att offentlig verksamhet omfattas av lagar som säger att myndigheter ska ha en viss typ av verksamhet som kan garantera medborgarna en viss typ av service. Detta gör att huvudmannen för verksamheten alltid kommer att vara offentlig. Eftersom huvudmannen alltid kommer vara offentlig uppstår ett problem. En offentlig huvudman har då offentliga grunder och värden att ta i beaktning samtidigt som huvudmannen måste reglera marknaden. Detta kan skapa en målkonflikt eftersom offentliga marknader styrs av politiker som hela tiden måste göra avvägningar mellan olika offentliga intressen, samtidigt som de måste styra och reglera marknaden. Marknaden, enligt de nationalekonomiska marknadsteorierna, mår bäst av att veta vilka spelregler som gäller och att dessa spelregler inte ändras allt för ofta. Den offentliga verksamheten styrs av politik som kan vara precis tvärtom från de nationalekonomiska marknadsteoriernas spelregler för marknaden eftersom intressen ställs mot varandra i politiken som gör att politiker måste anpassa regelverken ofta. Detta gör huvudmannens (politikerns) uppgift mycket svår då denne å ena sidan inte bör anpassa regelverken alltför ofta eftersom det skapar en instabil marknad, samtidigt som en, ur politiska intressen grundad, god kvalitet måste upprätthållas. En kvalitet som grundar sig i samhällets värderingar (Kastberg 2005:14ff). Som redogjort för ovan finns det alltså teoretiska utgångspunkter som gör gällande att det är rimligt att misstänka att en gråzon uppstår bland dessa kvasimarknader. Forskning har visat att det inte nödvändigtvis är marknadsreformerna i sig som 10

15 utgör risken för korruption utan snarare processen att gå från offentligägt till privatägt och därmed är upphandlingen problematisk. Det är också sedan problematiskt efter att övergången skett till det privatägda då marknaden skall regleras (som beskrivs ovan). År 2011 var det endast 15 % av de som beviljats hemtjänst som fått det utfört av privat utförare. Det visar att det inte är speciellt många kommuner som infört marknadsreformer ännu, åtminstone inte i äldreomsorgen (Socialstyrelsen.se tabellbilaga äldre och personer med funktionsnedsättning 1 oktober ). Om en kommun inför kundval visar det också att en kommun har en långtgående acceptans av marknadslösningar och därför är föregångare för de så kallade NPM reformerna (Kastberg 2005:12). 2.5 Uppmärksamhet mot korruption Andersson (2002) har i sin forskning kommit fram till att många av de intervjuade har påpekat att risken för korruption i kölvattnet av NPM reformerna skulle kunna åtgärdas genom utbildning, regelverk och information om korruption. Många ansåg att just utbildning var det viktigaste av medlen för att motverka korruption (Andersson 2002: 137). Organization for economic co-operation and development (OECD) drog slutsatsen att det är viktigt att anpassa regelverken i en rapport från 2000 där organisationen granskade korruption i Europa (OECD 2000:28). Det är viktigt att mäta uppmärksamheten mot korruption i kölvattnet av NPM reformerna eftersom det är centralt för att några policyförändringar ska komma till samt för att tjänstemän och politiker ska få den information och utbildning som är nödvändig för att motverka korruption. (Loxbo 2010:42, Andersson 2002:137). 1 Detta är den sista mätning som gjordes 2011 från Socialstyrelsen. 11

16 År 2010 genomförde forskaren Karl Loxbo en studie bland annat med förutsättningen att studera vaksamhet mot korruption i NPM reformernas kölvatten. Loxbos slutsatser var att vaksamhet mot korruption ökade i de kommuner som tidigt införde NPM reformen kundval. Resultaten visade alltså att politiker och tjänstemän är uppmärksamma mot sambandet mellan NPM och korruption och således kom Loxbo fram till att de teoretiska riskerna kunde vara överdrivna (Loxbo 2010:54). I förevarande uppsats och med anledning av det ovan nämnda innefattar termen uppmärksamhet både formell och informell uppmärksamhet. Formell uppmärksamhet involverar förekomst av styr- och policydokument och i vilken grad regelverken behandlar de teoretiska riskzonerna, kommunens generella föreskrifter om etik och andra dokument som kan finnas och som berör ämnet. Informell uppmärksamhet involverar istället politikernas och tjänstemännens egen uppmärksamhet mot korruption i kölvattnet av NPM och korruption. 2.6 Teoretiska förväntningar Som beskrivits ovan är det inte alla kommuner som infört kundvalsmodellen och därmed gått speciellt långt i NPM reformerna. Tillsammans med uppsatsens teoretiska ramverk kan man anta att en kommun som tidigt infört kundvalsmodellen förväntas vara mer uppmärksamma mot korruption än kommuner som i mindre omfattning eller inte alls anammat NPM reformer (jämför Loxbo 2010). 2.7 Syfte Genom att jämföra två kommuner med väldigt olika erfarenheter av NPM en med mycket långtgående erfarenheter (Nacka) och en med mer eller mindre obefintliga (Luleå) syftar denna uppsats till att granska om erfarenheter av NPM påverkar graden av uppmärksamhet mot risker för korruption. Studien ämnar också studera om det finns eventuella skillnader i hur väl rustade kommunerna är och vilka riskzoner politiker och tjänstemän identifierar. Syftet uppfylls genom att studera uppmärk- 12

17 samheten mot korruption i de svenska kommunerna gentemot korruption i kölvattnet av NPM samt uppmärksamhet mot olika riskzoner. 2.8 Preciserande frågeställningar För att kunna besvara uppsatsens syfte bryts studien ned i fyra preciserande frågeställningar. Frågorna ställs utifrån uppsatsens teoretiska ramverk gällande sambandet mellan NPM och korruption. 1. Är det någon skillnad i uppmärksamhet mot korruption mellan kommuner med långtgående NPM reformer och kommuner som i stort sett saknar NPM reformer? 2. Identifierar politiker och tjänstemän några riskzoner för korruption i sina kommuner? 3. Skiljer sig uppmärksamheten mot korruption mellan kommunala nämnder inom en och samma kommun mellan nämnder med teoretiskt hög risk för korruption och de med teoretiskt mindre risk för korruption? 4. Finns det några formella regelverk mot korruption i kölvattnet av NPM i de svenska kommunerna och skiljer omfattningen mellan ett högriskfall och ett lågriskfall? 2.9 Avgränsningar Uppsatsen syftar endast undersöka det ovan beskrivna forskningsproblemet. Studien skall alltså inte undersöka nivåerna av korruption i Sverige utan endast hur väl rustade svenska kommuner står mot korruption i förhållande till den teoretiska risk för korruption som sägs finnas för svenska kommuner (Andersson 2002, Erlingsson 2006, Erlingsson m.fl. 2008a, Erlingsson m.fl. 2008b). Detta beror på att korruption av sin natur är mycket svårmätt då det är en aktivitet som försiggår i det tysta. Uppsatsen syftar inte heller undersöka sambandet mellan NPM och korruption utan för uppsatsens syfte antas detta existera. 13

18 3. Metod Nedan följer en redogörelse för den metod och forskningsdesign som ligger till grund för undersökningen. Därefter följer redogörelse för material, tillvägagångssätt och sist ett avsnitt var validitet och reliabilitet diskuteras. 3.1 Forskningsdesign Uppsatsen syftar undersöka hur väl rustade de svenska kommunerna är mot korruption i kölvattnet av NPM. Detta studeras genom formell och informell uppmärksamhet mot korruption. Uppsatsen har därför beskrivande ambitioner eftersom den söker svar på huruvida svenska kommuner står rustade mot korruption i kölvattnet av NPM. Detta undersöks utifrån det teoretiska ramverk som presenterats ovan och med hjälp av två fall. Valet av forskningsdesign grundar sig i antalet jämförelsepunkter för studien. Denna studie kommer ha få jämförelsepunkter och därför lämpar det sig således med en fallstudiedesign (Esaiasson 2007:121). 14

19 3.2 Val av fall Fallen väljs ut med ett strategiskt urval enligt de förutsättningar som följer. Med det teoretiska ramverket i åtanke är det lämpligt att titta på andel upphandlad verksamhet på olika områden. Anledningen till att det inte räcker att titta på exempelvis summa upphandlad av respektive kommun under det senaste året är att den för NPM så viktiga kundvalsreformen som gör att policyskaparna tvingas välja mellan Figur 1 visar andel köpt barnomsorg och andel köpt äldreomsorg centrala värden i vårt samhälle då skulle kunna falla bort i mängden samt att alla kundvalsmodeller inte upphandlas. För att pröva teorin har därför två fall valts som skiljer sig åt vad gäller NPM reformer. Syftet uppfylls genom att använda Nacka kommun och Luleå kommun 15

20 som jämförelsepunkter för undersökningen. Nacka kommun införde kundval 1985 och har en mycket hög andel köpt barnomsorg och äldreomsorg (se figur 1 2 ). I Luleå är förutsättningarna det motsatta, Luleå har inte infört kundval i äldreomsorgen alls och har det i mycket liten omfattning i barnomsorgen (Telefonkontakt med familjeenheten i Luleå kommun). Luleå har också väldigt liten andel köpt barnomsorg och äldreomsorg (se figur 1). Befolkningsstorleken är förhållandevis lika då Luleå kommun har cirka invånare och Nacka kommun har cirka (SCB- befolkningsstatistik för 2011). Luleå ligger på 27 plats och Nacka ligger på 19 plats bland kommunerna i befolkningsstorlek från störst till minst. Också de ekonomiska förutsättningarna i kommunerna är ungefär likvärdiga (Årsboken för respektive kommun- skulder, tillgångar, investeringar). Utifrån ovanstående är alltså Nacka ett fall var det förväntas ha hög uppmärksamhet mot korruption eftersom kommunen har långtgående erfarenheter av NPM reformer. Luleå har nästintill obefintliga erfarenheter av NPM reformer och förväntas därför ha låg uppmärksamhet mot korruption. 3.3 Val av material Eftersom uppsatsen grundar sig på en fallstudie med fåtal analysenheter är urvalet av material och fall av särskild betydelse då det inte går att få till stånd ett representativt resultat i statistisk meningen när undersökningen använder sig av så få analysenheter (Esaiasson 2007: 195). Med ett väl genomtänkt urval går det dock att producera ett representativt resultat förutsatt att validiteten är hög tillsammans med väl genomtänkt urval (Esaiasson 2007:175). Resultatet blir då inte representativt i statistisk mening men väl i teoretisk mening (Esaiasson 2007:182). Vid ett urval av materialet är det i första hand viktigt att tänka på vilken population det är man skall göra urvalet från (Esaiasson 2007:178). I detta fall är populationen poli- 2 Figuren är skapad med hjälp av en databas tillhandahållen av handledare Karl Loxbo. Varifrån det gjorts en så kallade scatterplots med utgångspunkt i variablerna upphandling inom skola och upphandling inom barnomsorg. 16

21 tiker och tjänstemän samt regelverk i de två kommunerna Nacka och Luleå. Detta beror på att det är politiker och tjänstemäns egen uppmärksamhet och således tankar som operationaliserats som informell uppmärksamhet mot korruption i kölvattnet av NPM och regelverken är operationaliserat som den formella uppmärksamheten mot detsamma. I andra hand är det själva urvalet som är viktigt och i detta fall handlar det om vilka politiker och tjänstemän som skall tillfrågas och vilka regelverk som skall analyseras. Samtliga nämnder och dess förvaltningar finns med i urvalet av tillfrågade i frågeundersökningen. Detta för att kunna besvara uppsatsens frågeställningar och få ett mer representativt urval i teoretisk mening. Ytterligare politiker och tjänstemän kommer tillfrågas från kommunstyrelsen, statsledningskontoret eller motsvarande och kommunala revisionen. Från kommunstyrelsen tillfrågas ordförande och vice ordförande för varje kommun och andra ledamöter från kommunstyrelsen. Från kommunledningskontoret tillfrågas kommunchef, personalchef, kanslichef, ekonomichef och kommunjurister och två medlemmar ur kommunrevisionen i varje kommun. I Luleå tillfrågas ordförande och vice ordförande i revisionen, men i Nacka saknar revisionen ordförande och vice ordförande och därför kommer de två översta på listan över ledamöter tillfrågas i Nacka. Det totala urvalet är 52 respondenter. De regelverk som granskas i undersökningen är, precis som med respondenterna, valda utifrån det teoretiska ramverket. I Anderssons studie framkommer att risker med korruption finns i de fall då offentligt och privat möts i byggnadssektorn, upphandlingar och tillstånd bland annat. Därför kommer reglementen för de nämnder var de teoretiska riskzonerna är störst (byggnadsnämden, socialnämnden och utbildningsnämnden) att granskas tillsammans med etiska regelverk och regler för upphandling (regelverken återfinns i källförteckningen under rubriken offentligt material). 17

22 3.4 Metod för undersökningen De metoder som används i uppsatsen för att leva upp till syftet är dels frågeundersökning, dels kvantitativ textanalys. Frågeundersökningar delas in i två kategorier: informantundersökningar och respondentundersökningar (Esaiasson 2007:262). Eftersom informantundersökningar syftar ta reda på ett händelseförlopp vid en viss situation eller hur någonting faktiskt fungerar är det inte lämpligt med denna metod för undersökningen. Respondentundersökningar däremot fokuserar på svarspersonernas egna tankar och det är dessa som är studieobjekten vid denna typ av undersökningar (Esaiasson 2007:262ff). Respondentundersökningar är det som kommer användas i uppsatsen eftersom det är den informella uppmärksamheten som ska studeras och denna informella uppmärksamhet är i grund och botten svarspersonernas egna tankar. Eftersom uppsatsen ämnar undersöka politiker och tjänstemäns uppmärksamhet mot korruption i kölvattnet av NPM är det mest lämpligt att använda sig av en respondentundersökning för få fram ett resultat som har så hög validitet som möjligt. 3.5 Tillvägagångssätt Ovan finns beskrivet vilka fall som kommer studeras, vilket material som kommer studeras inom de givna fallen och hur detta ska studeras. I detta avsnitt söker uppsatsen beskriva hur själva undersökningen skall gå till för att en annan forskare skulle kunna göra om samma undersökning en gång till. Som ovan beskrivits är det frågeundersökning och kvantitativ innehållsanalys som kommer användas och exakt hur detta skall gå till redogörs för nedan Frågeundersökning Frågeundersökningen ämnar studera den informella uppmärksamheten mot korruption i kölvattnet av NPM. Undersökningen skall genomföras genom en frågeundersökning med politiker och tjänstemän i respektive kommun. Vid frågeundersökningar är det viktigt att tänka på vilken datainsamlingsmetod som skall användas. Det finns en del alternativ så som personliga intervjuer, telefonintervjuer och 18

23 enkätundersökningar. Det finns både för- och nackdelar med samtliga datainsamlingsalternativ. Vid personliga intervjuer är styrkan att intervjuaren kan läsa av svarspersonen på ett annat sätt än vid en telefonintervju eller enkätundersökning. Risken är dock det som kallas intervjuareffekter som innebär att intervjuaren riskerar att påverka respondentens svar genom olika sätt att ställa frågor, små ord som påverkar och kroppsspråk. Det bästa sättet att undvika intervjuareffekter är att använda erfarna intervjuare. Detta är något som undersökningen inte har tillgång till. Vid en enkätundersökning är förhållandena det omvända och styrkan är att intervjuaren inte påverkar svarspersonen på samma sätt men å andra sidan är det en svaghet med detta tillvägagångssätt att inte kunna läsa av svarspersonen (Esaiasson 2007:265). Det finns däremot en rad andra faktorer att väga in vid ett val av datainsamlingsmetod och för denna undersökning har enkätundersökning valts på grund av kostnader och tid (Esaiasson 2007:262f). Det som är viktigt att tänka på med denna metod är att frågorna är tydliga och på det viset minskar risken för missförstånd av frågorna. Telefonintervjuer har tidigare genomförts med samma typ av frågor och resultaten av denna visar att det inte är speciellt stor risk att de intervjuade får följdfrågor och om frågorna då också syftar vara så lättbegripliga som möjligt utan att för den sakens skull trumma på validiteten går det bra att genomföra undersökningen med hjälp av enkätundersökning. För att skriva frågor har som sagt en rad saker tagits i beaktande: lättbegripliga frågor, frågor som bygger på uppsatsens operationaliseringar och frågornas ordningsföljd (enkäten finns i bilaga 1). Delar av frågorna härstammar från Karl Loxbos undersökning av huruvida korruption uppmärksammas (Loxbo 2010). Detta gör att delar av frågorna redan är testade och kontrollerade av forskarsamhället vilket styrker de frågorna. Övriga frågor är som sagt skrivna utifrån de teoretiska utgångspunkterna och uppsatsens syfte. Vid formulerandet av frågorna har också starka ord, vaga ord och svåra ord undvikits i möjligaste mån samtidigt som frågorna försökt hållas så korta som möjligt och att samma fråga hållit sig till ett 19

24 ämne och inte flera. Eftersom detta rör sig om en så kallad nivåskattning var uppmärksamhet skall skattas är en risk att två frågor om samma sak kan ge helt olika resultat beroende på hur frågan ställs bland annat. För att undvika detta vad gäller viktiga frågor ställs de flera gånger i undersökningen men på olika sätt för att se hur säker nivåskattningen är (Esaiasson 2007:274). Många av de potentiella problemen som uppdagats ovan upptäcktes vid en förstudie i Markaryds kommun. Vid denna förstudie upptäcktes att flera av frågorna var otydliga och behövde preciseras mera. Följande frågor ställdes: Ger kommunen egna utbildningar kring vad som kännetecknar korruption? ; denna fråga ställdes för att kontrollera förekomsten av utbildningar som kommunen själv håller i, Har kommunen tagit fram någon policy för att förebygga korruption? ; denna fråga ställdes för att kontrollera huruvida respondenterna var uppmärksamma på regelverken och sålunda informerade, Har kommunen satt upp några reglementen för att förebygga korruption vid upphandlingar? ; för att specificera föregående fråga ytterligare frågades också om upphandlingar för att kontrollera huruvida respondenterna var uppmärksamma på regelverken, Har kommunen satt upp några reglementen för att förebygga korruption specifikt vid tillståndsgivning? ; återigen specificerades ovanstående fråga för att kontrollera om respondenterna kände till något om tillståndsgivning. De båda föregående frågorna härstammar från att upphandling och tillståndsgivning är riskzoner för korruption och därför är uppmärksamhet mot dessa viktigt, Har du fått någon information eller utbildning om korruption från kommunen? ; denna fråga ställdes för att kontrollera huruvida kommunen faktiskt utbildat högre politiker och tjänstemän i kommunen, Har du fått någon information eller utbildning om korruption från någon annan aktör? ; frågan ställdes för att kontrollera om personerna fått utbildning trots att det inte var i kommunal regi, Tror du att korruption i din kommun har ökat sedan reformer som efterliknar den privata mark- 20

25 naden införts? ; frågan knyter an direkt till uppsatsens syfte och undersöker uppmärksamhet mot sambandet mellan NPM och korruption, Tror du att korruptionen i andra kommuner har ökat sedan införandet av reformer som efterliknar den privata marknaden införts? ; i tidigare forskning kring korruption (Erlingsson m.fl. 2008a:18ff) framkommer det att politiker och tjänstemän tenderar att tro bättre om sin egen kommun än andra och därför ställdes denna fråga för att kontrollera svaren från föregående fråga, Var i den kommunala organisationen tror du att risken för korruption är störst? ; frågan ställs för att undersöka om politiker och tjänstemän identifierar några riskzoner med korruption och om de i så fall överensstämmer med de teoretiska riskzonerna Kvantitativ undersökning För att analysera regelverken görs en kvantitativ innehållsanalys. Analysenheterna är som beskrivits regelverken i kommunen för att undersöka hur den formella uppmärksamheten mot korruption i kölvattnet av NPM ser ut i kommunerna. För att undersöka detta skapas ett kodschema för att analysera de aktuella regelverken i kommunen samt vilket antal regelverk som finns i respektive kommun. Det som kommer mätas är frekvens av regelverk och omfattning av de regelverk som finns. Samt vilka ämnesområden som fått störst utrymme i kommunerna. 21

26 Tabell 1 V1 Namn på regelverk V2 Datum för ändring/publicering V3 Omfattning Antal ord V4 Ämnesområde 1. Upphandling 2. Etiskt regelverk 3. Representation 4. Gåva 5. Intern kontroll 6. Övrigt V5 Kommun 1. Nacka 2. Luleå Med detta kodschema (Tabell 1) kommer regelverken att kodas för att se vilken omfattning kommunerna har utvecklat regelverk och i vilken omfattning regelverken är ändrade sedan Denna kodning motiveras med det Kastberg (2005) skriver att rollerna för politiker och tjänstemän blir otydliga då det offentliga och privata möts som innebär att det är svårt för politiker och tjänstemän att anpassa regelverken då de ska ta hänsyn till politiska intressen och marknadens intressen på samma gång (Kastberg 2005:14ff). Genom de olika variablerna i kodschemat tolkas regelverken och för att göra det tydligare presenteras variablerna nedan. Omfattning innebär det antal ord regelverket innehåller oavsett vilket ämnesområde det handlar om. Ett regelverk kan innefatta mer än bara ett ämnesområde och därför behöver ett regelverk inte nödvändigtvis markeras endast som ett ämnesområde utan kan markeras som flera. 22

27 3.6 Validitet och Reliabilitet När det gäller frågor om validitet och reliabilitet är detta till viss del redan behandlat i uppsatsen genom de operationaliseringar som används. Validitet kan delas upp i begreppsvaliditet och resultatvaliditet och begreppsvaliditet är då en viktig del i att få så bra resultatvaliditet som möjligt. Vad innebär då resultatvaliditet? Resultatvaliditet innebär tre saker: 1.överrensstämmelse mellan teoretisk definition och operationell indikation, 2. frånvaron av systematiska fel, 3. Att vi mäter det vi säger att vi ska mäta (Esaiasson 2007:63). Uppsatsen undviker frånvaron av systematiska fel genom att göra så noggranna och realistiska operationaliseringar som möjligt. Den andra delen av validiteten är den så kallade reliabiliteten som innebär att frånvaron av osystematiska fel. Alltså fel som beror på slarv eller slump. Dessa kontrolleras genom att göra ett så kallat reliabilitetstest som innebär att man jämför resultaten från två undersökningar som använder samma analys- och datainsamlingsmetod. I denna uppsats är det formell och informell uppmärksamhet samt riskzoner som studeras. Formell uppmärksamhet utgör inget större hot mot validiteten då denna mäts genom omfattningen av regelverk som är tämligen svårt att misstolka då det handlar om förekomsten av manifesta ord. Om det istället hade varit dokumentens latenta budskap som varit föremål för granskning hade validiteten löpt större risk att undermineras. Däremot den informella uppmärksamheten utgör ett desto större hot. Det skulle kunna argumenteras för att den informella uppmärksamhet som mäts i denna uppsats inte går att mätas genom frågeundersökningar som används i denna uppsats utan med mer ingående djupintervjuer och detta hade varit att föredra framför frågeundersökning men eftersom uppsatsen har en tidsbegränsning och urvalet är så pass stort är detta inte genomförbart varför frågeundersökning används. Det går att argumentera för att den informella uppmärksamheten speglas i den formella uppmärksamheten och att det därför är onödigt att göra skillnad på de båda indikatorerna. Vad som menas är dock att det inte går att veta med säker- 23

28 het då det inte gjorts någon jämförelse för om det skiljer sig mellan formell och informell uppmärksamhet. Frågeundersökning presenterar dock en bild av hur den informella uppmärksamheten faktiskt ser ut trots att djupare studier av den informella uppmärksamheten krävs. 24

29 4. Resultat Resultatet delas in i två delar. Den första delen söker svar på hur uppmärksamheten mot korruption ser ut i de båda kommunerna och den andra delen söker svar på vilka riskzoner som identifieras av politiker och tjänstemän i kommunerna. På detta sätt finns det en tydlig struktur i resultatet. 4.1 Uppmärksamhet mot korruption Är det någon skillnad i uppmärksamhet mot korruption mellan kommuner med långtgående NPM reformer och kommuner som i stort sett saknar NPM reformer? Frågeställningen har undersökts med frågeundersökning bland politiker och tjänstemän. Svaren på denna undersökning presenteras nedan. Tabellen (tabell 2) redovisar en rad intervjufrågor. Den första ger kommunen några egna utbildningar kring vad som kännetecknar korruption? är en viktig fråga då forskning (Andersson 2002:137) visat att just utbildningar är ett av de verktyg kommunerna kan använda sig av för att motverka korruption. Resultaten visar att 33 % av de svarande i Nacka menar på att kommunen ger egna utbildningar kring vad som kännetecknar korruption. Motsvarande siffra för Luleå är 25 %. 25

30 Tabell 2 Anger andel jakande svar. Anges i procent Kommun (frekvens). Intervjufrågor Luleå Nacka Ger kommunen egna utbildningar kring vad 25 (4) 33 (9) som kännetecknar korruption? Har kommunen tagit fram någon policy för 38 (6) 41 (11) att förebygga korruption? Har kommunen satt upp några reglementen 31 (5) 48 (13) för att förebygga korruption specifikt vid upphandlingar? Har kommunen satt upp några reglementen 25 (4) 37 (10) för att förebygga korruption specifikt vid tillståndsprövning? Har du fått någon information eller utbildning 31 (5) 56 (15) vad gäller korruption från kommunen? Har du fått någon information eller utbildning vad gäller korruption från annan aktör? 38 (6) 22 (6) Nästa fråga berör policy inom kommunen och lyder Har kommunen tagit fram någon policy för att förebygga korruption?. Eftersom bland annat Andersson och främst Kastbergs forskning visar att offentliga marknader är en riskzon för korruption, samtidigt som reglering av policy på ett mer övergripande plan, säger att det är viktigt att förändra policy tillsammans med införandet av marknadsreformer är denna fråga central för uppsatsens syfte. Resultatet visar att 38 % av Luleå kommuns politiker och tjänstemän anser att så faktiskt är fallet i deras kommun respektive 41 % i Nacka kommun. Detta resultat stärker också uppsatsens teoretiska 26

31 förväntning då Nacka kommuns politiker och tjänstemän uppvisar en större uppmärksamhet mot just förebyggande policy än Luleå kommuns politiker och tjänstemän. Sedermera ställdes frågor om kommunen satt upp några reglementen för att förebygga korruption specifikt vid upphandlingar? och om kommunen satt upp några reglementen för att förebygga korruption specifikt vid tillståndsprövning?. Även dessa frågor är tätt sammanlänkade med den tidigare forskning som säger att detta är två områden som löper ökad risk för korruption (Jain 2001, Andersson 2002, Erlingsson 2006, med flera). Vad gäller reglementen vid upphandlingar svarade 31 % av Luleå kommuns politiker och tjänstemän att det fanns sådana reglementen i Luleå medan motsvarande siffra för Nacka kommun var 48 %. Skillnaden mellan upphandling och tillståndsprövning var inte stor om man tittar på skillnaden mellan kommunerna då 25 % av Luleå kommuns politiker och tjänstemän svarade jakande på frågan medan motsvarande siffra för Nacka var 37 %. Den första frågan om utbildning sökte svar på om kommunen ger några utbildningar kring vad som kännetecknar korruption, denna fråga söker istället svar på om respondenten fått någon utbildning eller information från kommunen vad gäller korruption? Bland svaren som berör utbildning från kommunen syns det en stor skillnad i svarsfrekvens mellan de båda kommunerna. 31 % av politiker och tjänstemän i Luleå svarade att de fått utbildning från kommunen i denna fråga medan motsvarande siffra för Nacka kommun var 56 %. Intressant är också att notera svaren för den sista frågan huruvida politiker och tjänstemän fått utbildning från någon annan aktör? 38 % av Luleås politiker och tjänstemän har här svarat att de fått utbildning av annan aktör. 22 % av Nacka kommuns politiker och tjänstemän har svarat att de fått utbildning av annan aktör. Eftersom den teoretiska förväntningen är att Nacka kommun bör vara mer uppmärksamma mot korruption i kölvattnet av NPM styrker detta resultat den förväntningen. Att Luleå kommun i hög- 27

32 re utsträckning svarat att man fått utbildning från andra aktörer beror bland annat på att flera av de tillfrågade fått utbildning från sitt arbete och att fler politiker i Nacka kommun är heltidspolitiker än i Luleå kommun. Hur ställer sig dessa svar i förhållande till tidigare forskning då? Kastberg (2005) argumenterar för att det riskerar att skapas gråzoner mellan offentligt och privat vid införandet av marknadsreformer om inte regelverken samtidigt anpassas. För att regelverken ska anpassas krävs att politiker och tjänstemän är uppmärksamma på det eventuella problemet och åtgärdar detsamma. Som tidigare nämnts är det rimligt att anta att om problemen faktiskt existerar borde de kommuner som tidigt infört marknadsreformer också upplever att korruptionsrisken ökat. I förevarande undersökning representerar Nacka kommun en högriskkommun för korruption eftersom kommunen införde marknadsreformer redan 1985 och använder sig idag av marknadsreformer i väldigt hög utsträckning (se urval). I motsatsen till en högriskkommun som Nacka kommun är Luleå kommun en lågriskkommun eftersom Luleå kommun använder sig av marknadsreformer (endast i barnomsorg och där i väldigt liten omfattning) i väldigt liten utsträckning. Luleå kommuns politiker och tjänstemän borde således vara mindre uppmärksamma på risken för korruption eftersom Luleå kommun inte börjat uppleva det i samma utsträckning som Nacka kommun. Resultaten som presenteras här ovan stärker den teoretiska förväntningen något genom att politiker och tjänstemän i Nacka kommun är mer informellt uppmärksamma mot korruption än politiker och tjänstemän i Luleå kommun. Skillnaden mellan de båda kommunerna är i denna mätning inte speciellt stor då det ofta rör sig om några procentenheter. 28