Utredning av Skatteverkets lednings agerande

Transkript

1 Rapport Utredning av Skatteverkets lednings agerande Internrevisionen TRV 2016/37963 (Skatteverket /1211) Revisorer Lennart Järnö Sandra Eriksson Anna Lundin Distribution Skatteverket Finansdepartementet

2 Innehållsförteckning 1 Introduktion Sammanfattning Bakgrund Syfte Metod Händelseförlopp Förutsättningar för bedömning Regeringsformen och Förvaltningslagen Offentlighets- och sekretesslagen Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda Yttrandefrihet och meddelarfrihet Skatteverkets arbetsordning Policyer inom Skatteverket Statstjänstemannens objektivitet Skydd mot korruption Utbildning och kompetensutveckling Slutsatser Bilaga 1 Styrande och stödjande dokument

3 1 Introduktion 1.1 Sammanfattning Internrevisionen inom Trafikverket (IR) har på förfrågan av Skatteverket genomfört en utredning av Skatteverkets verkslednings agerande i samband med Uppdrag gransknings (UG) program om självrättelser. Reportaget sändes den 6 april 2016 och medförde omfattande uppmärksamhet i Skatteverkets omvärld och inom myndigheten. UG har under en längre period haft kontakt med Skatteverket för att ta del av arbetet med så kallade självrättelser. Kontakterna intensifierades under slutet av Senast vid en föredragning den 9 november 2015 blev generaldirektör Ingemar Hansson och överdirektör Helena Dyrssen informerade om att UG var intresserade av självrättelser. I december 2015 begärde UG att få ta del av beslut som gällde 68 namngivna personer, och en tid därefter beslut som gällde ytterligare 18 personer. Den 25 februari 2016 kom en begäran från UG om att ta del av mejl, samtals-pm och övrig korrespondens med ett antal sökord. Ett mejl fick träff i sökningen på sökordet Frank Belfrage, som är en bekant till Ingemar Hansson och Helena Dyrssen. I ett samtal mellan Ingemar Hansson och Helena Dyrssen väcktes frågan om att informera Frank Belfrage om att Skatteverket har lämnat ut material om honom till UG. En genomgång av samtalslistor visar att Helena Dyrssen ringde Frank Belfrage men utan att få kontakt. I svensk rätt är principen att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet enligt Regeringsformen. I riktlinjen Statstjänstemannens objektivitet har Skatteverket konkretiserat 1 kap. 9 i Regeringsformen när det gäller objektivitets- och likhetsprincipen. I riktlinjen beskrivs att syftet med riktlinjen är att förmedla ett förhållningssätt som alla anställda inom Skatteverket måste ta eget ansvar för i det dagliga arbetet. JO har i olika beslut beskrivit att objektivitetsprincipen och likhetsprincipen inte bara är tillämpliga vid beslutsfattande och myndighetsutövning utan även på övrigt agerande från myndigheten. Det räcker också att det finns en risk för att utomstående kan uppfatta att myndigheten inte iakttar saklighet och opartiskhet i sitt agerande för att utgöra ett avsteg från Regeringsformen. Den gemensamma värdegrunden för statsanställda har konkretiserats av Värdegrundsdelegationen och sammanfattas i sex principer som ska vara vägledande i allt handlande i tjänsten. En grundförutsättning för statsanställda, enligt den gemensamma värdegrunden, är att i sitt arbete aldrig agerar på ett sådant sätt att förtroendet för den enskilde eller myndighetens saklighet och opartiskhet kan rubbas. I riktlinjen Statstjänstemannens objektivitet framhålls att samtliga anställda har ett ansvar att hålla ett tydligt avstånd till det som är olämpligt och även inse att allt inte är lämpligt även om det inte uttryckligen är förbjudet. Helena Dyrssens telefonsamtal kan med utgångspunkt i detta anses som olämpligt. Ingemar Hansson bedömer att han hade möjlighet att stoppa samtalet, men gjorde inte det. IR anser att verksledningen har gjort en felaktig bedömning och inte tagit ansvar för det förhållningssätt som Skatteverket ska upprätthålla. Verksledningen har inte varit en god förebild i detta fall. 3

4 Skatteverket har under lång tid arbetat systematiskt för att bli en modern myndighet med direktkontakt och personlig service till medborgarna. I mätningar av medborgarnas förtroende för myndigheter hamnar Lantmäteriet, Patent- och registreringsverket, Skatteverket och Konsumentverket högt. IR har uppfattat att ledningens agerande har skadat många medarbetares förtroende för högsta ledningen. Det finns risk att detta missnöje är utbrett i organisationen och att förtroendet hos allmänheten har påverkats. Sammantaget gör IR bedömningen att verksledningens agerande har varit olämpligt i förhållande till vad som gäller för statstjänstemän i allmänhet och chefer/medarbetare inom Skatteverket. Helena Dyrssen har försökt genomföra samtalet och Ingemar Hansson har inte stoppat samtalet. Verksledningen har brustit i efterlevnad av de grundläggande värderingarna, Skatteverkets arbetsordning, policyer och riktlinjer inom Skatteverket. Dessa utgör i sin tur bl.a. konkretiseringar av Regeringsformen och Förvaltningslagen men IR gör inte bedömningen att agerandet kan betraktas som ett lagbrott. IR anser att det är av stort vikt att åtgärder utreds, genomförs och följs upp för att säkerställa förtroendet såväl internt som externt. 4

5 1.2 Bakgrund Sveriges Television har genom programmet Uppdrag granskning (UG) följt upp Skatteverkets hantering av självrättelser av deklarationer. Reportaget sändes den 6 april 2016 och medförde omfattande uppmärksamhet i omvärlden och inom myndigheten. Med anledning av detta valde Skatteverket att vidta ett antal åtgärder, bland annat att utreda Ingemar Hanssons och Helena Dyrssens (nedan kallade verksledningen) agerande. För att garantera utredningens oberoende och trovärdighet beslutade Skatteverket att låta en extern part utreda agerandet. Skatteverket frågade flera myndigheter, och internrevisionen inom Trafikverket (IR) hade möjlighet att åta sig uppdraget inom den önskade tidsperioden. Skatteverkets förfrågan riktades direkt till IR som har accepterat och genomfört uppdraget. 1.3 Syfte IRs uppdrag är att självständigt utreda om verksledningens agerande, som förmedlas i UG, stämmer överens med tillämpliga lagar, policy, riktlinjer och övriga styrande dokument. Det är Internrevisionen inom Trafikverket, det vill säga inte myndigheten Trafikverket, som genomför utredningen av Skatteverket. 1.4 Metod IR har granskat dokument och intervjuat ett urval av medarbetare inom Skatteverket. Skatteverket har på ett mycket tillfredställande sätt gett tillgång till medarbetare, chefer och dokumentation som har bidragit till öppen kommunikation i utredningen. IR arbetar i överensstämmelse med internationella riktlinjer för yrkesmässig internrevision. Utredningen har, i tillämpliga delar, genomförts enligt den revisionssed och metodik som beskrivs i Internrevisionshandboken (TRV 2011/16783). Rapporten är skriven i avvikelseform, vilket innebär att det i första hand är de områden där IR har synpunkter som kommenteras. Borlänge den 16 maj 2016 Lennart Järnö Uppdragsledare 5

6 2 Händelseförlopp Detta avsnitt utgör en sammanfattande beskrivning av händelseförloppet. UG har under en längre period haft kontakt med Skatteverket för att ta del av arbetet med så kallade självrättelser. Den första kontakten skedde redan Kontakterna intensifierades under slutet av Under januari november 2015 begärde UG att få ta del av diarielistor över alla ärenden från Utlandsskattekontoret. De begärde också uppgifter om vilka som arbetat där. I december 2015 begärde UG att få ta del av beslut som gällde 68 namngivna personer, och en tid därefter beslut som gällde ytterligare 18 personer. I Skatteverket informeras verksledningen löpande om viktiga händelser i verksamheten. Senast vid en föredragning den 9 november 2015 blev verksledningen informerad om att UG var intresserade av självrättelser. Vid den tidpunkten handlade diskussionen mellan Skatteverket och UG endast om sättet att få ta del av besluten efter ärenden om självrättelser. Den 19 februari 2016 kom en begäran från UG om att ta del av hela akten för Frank Belfrages ärende om självrättelse. En sådan begäran kan Skatteverket inte bevilja, då det är skattesekretess för hela ärendet förutom själva beslutet. Beslutet om att inte lämna ut akten fattades av rättsavdelningens chef. 25 februari kom en begäran från UG om att ta del av mejl, samtals-pm och övrig korrespondens med sökorden Joacim Dyfvermark, Sven Bergman och Linda Larsson Kakuli (samtliga SVT-personal) samt Frank Belfrage. Begäran begränsades till några personer inom Skatteverket däribland Ingemar Hansson. Begäran avsåg perioden 25 januari - 25 februari. Ett mejl fick träff i sökningen på sökordet Frank Belfrage. Namnet fanns på kopieraden tillsammans med Ingemar Hansson och Helena Dyrssen. Mejlet rörde en privat aktivitet för ett större antal personer. I ett samtal mellan Ingemar Hansson och Helena Dyrssen väcktes frågan om att informera Frank Belfrage om att Skatteverket har lämnat ut material om honom till UG. En genomgång av samtalslistor visar att Helena Dyrssen ringde Frank Belfrage klockan den 26 februari, men utan att få kontakt. I samtalslistan noteras samtalet med CO (kod för övergivet samtal ). Avsnitt 10 av Uppdrag granskning om Panamadokumenten, Nordea och Skatteverket, sändes den 6 april I programmet bekräftade Helena Dyrssen att hon försökt kontakta Frank Belfrage men inte fått något svar. Hon beskrev i programmet att syftet med samtalet var att det skulle se snyggt ut att informera Frank Belfrage. 6

7 3 Förutsättningar för bedömning I detta avsnitt redogör vi för regelverk, exemplifierade med valda delar, som ligger till grund för utredningens sammanfattande bedömning. Det finns flera styrande regelverk som berör värdegrunden för statliga myndigheter. Skatteverket har, precis som andra myndigheter, konkretiserat Regeringsformen och andra lagar och förordningar i interna policyer och riktlinjer som har syftet att lägga grunden för ett enhetligt förhållningssätt. I utredningen har vi granskat styrande regelverk, interna och externa, som har bäring på utredningsuppdraget. 3.1 Regeringsformen och Förvaltningslagen Likhetsprincipen innebär att alla är lika inför lagen, och att lika fall skall behandlas lika. Principen innebär inte att alla beslut skall vara lika, utan att fall med lika sakliga förutsättningar skall bedömas på samma sätt. I svensk rätt är principen fastlagd i Regeringsformen 1 kap. 9 kungörelse [1974:152] om beslutad ny regeringsform: Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. En förståelse för bestämmelsens praktiska betydelse för myndigheter såsom Skatteverket och dess anställda, får man bäst genom att studera vad JO har uttalat. Från JO beslut diarienummer kan följande noteras: Enligt 1 kap. 9 regeringsformen, RF, ska förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Bestämmelsen i 1 kap. 9 RF omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller ett annat handlande från en förvaltningsmyndighet. Även hur förvaltningsmyndighetens agerande har uppfattats är av betydelse. Man talar ibland om en subjektiv och en objektiv sida av grundlagsbestämmelsen. Det subjektiva är hur myndigheten själv anser sig ha agerat medan det objektiva är hur myndighetens agerande kan uppfattas utifrån. Det räcker att det förekommer rent objektiva invändningar mot en myndighets agerande för att grundlagsregeln i 1 kap. 9 RF ska slå till, och det kan inte läkas av att helt oförvitliga tjänstemän fattat de aktuella besluten. Vi har även tagit del av JO beslut diarienummer och beslut diarienummer Av det som JO har angett i dessa beslut kan slutsatsen dras att objektivitetsprincipen och likhetsprincipen inte bara är tillämpliga vid beslutsfattande och myndighetsutövning utan även på övriga ageranden från myndigheten. Det kan också vara relevant att beröra serviceskyldigheten i 4 förvaltningslagen (1986:223) i ljuset av 1 kap. 9 RF: Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Av motiven till bestämmelsen om serviceskyldighet i 4 förvaltningslagen framgår att i ärenden där det finns flera enskilda parter kan det skada tilltron till myndighetens 7

8 opartiskhet om den lämnar ena parten hjälp och detta är till nackdel för motparten. Det framhålls vidare att serviceskyldigheten begränsas med tanke på fall av det slaget. Serviceskyldigheten är med andra ord underordnad kravet på opartiskhet och saklighet, något som även följer av att det senare stadgas i grundlag. Det är alltså inte fråga om att avväga serviceskyldigheten mot Regeringsformens bestämmelse utan om att den service myndigheterna ger ska hålla sig inom den bestämmelsens ramar. 3.2 Offentlighets- och sekretesslagen Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar. Lagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Dessa bestämmelser avser förbud att röja uppgift, vare sig detta sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. 27 kap. berör sekretess till skydd för enskild inom verksamhet som rör skatt, tull, m.m. Här framgår att sekretess gäller i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Skattesekretessen gäller inte för själva beslutet i ett skatteärende. 3.3 Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda Skatteverkets verksamhet bygger på de rättsliga grunder som gäller för alla statliga myndigheter. I Regeringsformen (RF 1:9) framgår att Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Regeringen beslutade 2012 att inom Regeringskansliet tillsätta en arbetsgrupp, Värdegrundsdelegationen, vars syfte är att verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. Detta är en fortsättning på tidigare projekt om offentligt etos och värdegrundsfrågor i statsförvaltningen som genomförts under De rättsliga grunderna har konkretiserats och sammanfattas i sex principer som tillsammans utgör den gemensamma värdegrunden för de statsanställda, som ska vara vägledande i allt handlande i tjänsten. Dessa principer beskrivs och sammanfattas i Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda (S ): Demokrati är den överordnade principen, enligt 1 kap. 1 första stycket regeringsformen som slår fast att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Legalitet, enligt 1 kap. 1 tredje stycket regeringsformen som föreskriver att den offentliga makten utövas under lagarna. Objektivitet, enligt 1 kap. 9 regeringsformen som anger att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Fri åsiktsbildning, enligt 1 kap. 1 andra stycket regeringsformen som slår fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning. 8

9 Respekt, enligt 1 kap. 2 första stycket regeringsformen som föreskriver att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Slutligen framgår i central lagstiftning om statsbudgeten och förvaltningen att också effektivitet och service är grundläggande värden för de statsanställda. I en bilaga till regeringsbeslutet om att tillsätta Värdegrundsdelegationen framgår detta: Den svenska förvaltningsmodellen med fristående myndigheter med en hög grad av delegerat ansvar från regeringen, innebär att det ställs stora krav på varje myndighet att på olika sätt vidareutveckla sin verksamhet och organisation. [ ] För att statsförvaltningen ska kunna möta framtidens utmaningar, att upprätthålla och förstärka medborgarnas förtroende, är det viktigt att arbetet med värdegrundsfrågor fortsätter. I bilagan till beslutet noteras även punkter som ska vara vägledande för arbetsgruppens arbete. Där framhåller man bland annat att frågor om etik och värdegrund har betydelse för det dagliga arbetet för statsanställda på alla nivåer och att kopplingen mellan konkreta verksamhetsfrågor och överväganden där frågor om värdegrund och etik aktualiseras därför är central. Under avsnittet Objektivitet beskriver dokumentet Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda att den anställde, i sin egenskap av företrädare för myndigheten, är skyldig att handla med saklighet och opartiskhet och hålla sina personliga åsikter utanför. Det förklaras att en grundförutsättning är att den statsanställde aldrig i sitt arbete agerar på ett sådant sätt att förtroendet för den enskilde anställdes eller myndighetens saklighet och opartiskhet kan rubbas. Detta exemplifieras vidare: En anställd ska inte ens kunna misstänkas för att låta sig påverkas av ovidkommande önskemål eller hänsyn i sitt arbete. För den statligt anställde gäller att ett personligt ansvarstagande och den egna förmågan att göra etiska val många gånger måste ta vid. [ ] Godtycke och nyckfullhet har givetvis ingen plats i offentlig verksamhet. [ ] Nyckelord för den statsanställde är oberoende, opartiskhet, integritet och likabehandling. 3.4 Yttrandefrihet och meddelarfrihet Flera regelverk beskriver och konkretiserar rätten till yttrandefrihet och meddelarfrihet. Meddelarfriheten innebär för den statligt anställde huvudsakligen och sammanfattningsvis en rätt att fritt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i ett grundlagsskyddat medium (tryckfrihetsförordning [1949:105]). Denna rätt finns även när den statsanställde är bunden av en tystnadsplikt som följer av en sekretessbestämmelse eller av en bestämmelse i annan lag än offentlighets- och sekretesslagen, men med de undantag som anges i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen samt offentlighets- och sekretesslagen (1 kap. 1, 5 och 7 kap. 3, 4, 5 tryckfrihetsförordningen samt 1 kap. 1, 2 och 5 kap. 1, 3 yttrande-frihetsgrundlagen samt 10 och 13 kap. offentlighetsoch sekretesslagen). Yttrandefriheten innebär att varje medborgare är gentemot det allmänna genom grundlag tillförsäkrad bland annat frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela 9

10 upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 första stycket 1 regeringsformen). 3.5 Skatteverkets arbetsordning Arbetsordningen är uppdaterad Under avsnitt 3 Ansvar för chefer i Skatteverket framgår: Med chef avses en tjänsteman som har verksamhets- och personalansvar. En chef har ansvar för att den interna styrningen och kontrollen är betryggande inom sitt område. Det innebär att chefen bl.a. ska: förverkliga mål för verksamheten och dess utveckling planera, leda, fördela och följa upp arbetet inom arbetsenheten så att tilldelade resurser tas tillvara på bästa sätt se till att följa de lagar, förordningar, föreskrifter och avtal som reglerar Skatteverkets verksamhet se till att följa de föreskrifter och andra riktlinjer som Skatteverket meddelat se till att samarbeta med övriga arbetsenheter när det behövs ansvara för att medarbetarna har rätt kompetens för arbetsenhetens verksamhet följa utvecklingen och bevaka att frågor som rör verksamheten tas tillvara för att tillföra nya kunskaper. 3.6 Policyer inom Skatteverket Inom Skatteverket finns tre policydokument: kommunikationspolicy, säkerhetspolicy och medarbetarpolicy. Skatteverket beskriver sina policyer på följande sätt på sitt intranät: Med policy menar vi grundprinciper för vår organisations handlande. Syftet är att lägga grunden för ett enhetligt förhållningssätt så att medborgarna känner förtroende för verksamheten. Från respektive policydokument kan följande noteras: Medarbetarpolicy [...] vi betraktar varje möte som en möjlighet att ytterligare öka förtroendet för vår verksamhet. Alla som kommer i kontakt med oss ska uppfatta oss som offensiva, pålitliga och hjälpsamma. Alla är medarbetare, och som medarbetare förstår jag min roll och samverkar med andra för helheten. Som chef förväntas jag dessutom visa god självkännedom, personlig mognad och empatisk förmåga. Som chef förväntas jag dessutom vara en god förebild. 10

11 Kommunikationspolicy Syftet med kommunikationspolicyn är att säkerställa att Skatteverkets kommunikation stödjer myndighetens uppdrag, inriktning och mål. Alla ansvarar för att policyn tillämpas i det dagliga arbetet. Det gäller både chefer och medarbetare. Säkerhetspolicy Med säkerhet på Skatteverket menas skydd av information, personer, lokaler och utrustning samt myndighetens beredskap. Säkerhetsarbetet skapar förutsättningar för att lösa uppdrag och bevara förtroendet för Skatteverket. 3.7 Statstjänstemannens objektivitet I riktlinjen Statstjänstemannens objektivitet har Skatteverket konkretiserat 1 kap. 9 i Regeringsformen när det gäller objektivitets- och likhetsprincipen. Skatteverket lyfter fram tre viktiga förhållningssätt: Alla anställda vid Skatteverket ska alltid beakta att alla är lika inför lagen och ska i verksamheten behandlas sakligt och opartiskt Allt som inte är uttryckligen förbjudet är inte därmed lämpligt. Vi ska eftersträva att allmänheten känner förtroende för oss. I riktlinjen beskrivs också att syftet med riktlinjen är att förmedla ett förhållningssätt som alla anställda inom Skatteverket måste ta eget ansvar för i det dagliga arbetet. Riktlinjen säger: Det är inte möjligt att i lagregler eller riktlinjer beskriva alla tänkbara situationer som kan uppkomma. Det blir därför viktigt att förstå att förhållningssättet ytterst beror på var och ens goda omdöme. Samtliga anställda inom Skatteverket har därför ett ansvar för att hålla ett tydligt avstånd till det som är olämpligt och inse att allt inte är lämpligt även om det inte uttryckligen är förbjudet. 3.8 Skydd mot korruption Riksrevisionens granskningsrapport Riksrevisionen har granskat statliga myndigheters skydd mot korruption, vilket redovisas i granskningsrapporten Statliga myndigheters skydd mot korruption (RIR 2013:2). Skatteverket omfattades inte av denna granskning. Riksrevisionen tillämpar följande syn på korruption i rapporten: Med korruption menar vi i denna rapport att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra. Handlingen kan göras mot ersättning, en muta, eller utan ersättning, så kallad vänskapskorruption. Riksrevisionen exemplifierar också att korruption inte behöver handla om pengar: En offentligt anställd kan vara partisk i myndighetsutövandet utan att få betalt. Det kan till exempel ske genom att en tjänsteman tipsar en bekant om ett 11

12 kommande tillslag som Polisen eller Tullverket ska göra. Eller att en handläggare på en myndighet handlägger ett ärende till en vän eller familjemedlem på ett partiskt sätt. Detta kallas ofta vänskapskorruption. Som Statskontoret påpekar utnyttjar den anställde genom korruptionen sin ställning för egen vinnings skull, oavsett om det är för pengar eller inte. Men korruptionen syftar även till att gagna motparten, genom ekonomisk eller annan vinning. Riksrevisionens övergripande slutsats är att myndigheternas skydd mot korruption är otillräckligt. Riksrevisionen identifierar ett antal viktiga områden i relation till skydd mot korruption, bland annat etik: För att förebygga korruption måste ledningen och personer i ledande ställning föregå med gott exempel. Myndigheternas ledning bör införa etiska riktlinjer som kommuniceras till de anställda och se till att personalen erbjuds lämpliga utbildningar. De anställda bör känna till korruptionsriskerna och behovet av att skydda verksamheten mot korruption. Det kan vara positivt att ha en ständigt pågående debatt om gränsdragningen för vad som är acceptabelt och inte acceptabelt, genom att fler då uppmärksammas om vilka risker som finns. Skatteverkets handlingsplan mot korruption Operativa rådet för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet har gett de samverkande myndigheterna bland annat Skatteverket i uppdrag att bedöma behovet av nödvändiga åtgärder för att förbättra skyddet mot korruption. Vid en workshop identifierades bland annat följande risker inom Skatteverket: Rekrytering av personal som inte har erfarenhet av att jobba i offentlig verksamhet och/eller inte har förståelse för statstjänstemannarollens innebörd. Avsaknad av kontinuerlig information till medarbetare och chefer om vad denna roll innebär. I handlingsplanen beskrivs att Skatteverket, liksom många andra arbetsgivare, är inne i en generationsväxling. Det ställer krav på att ny personal får den grundläggande kompetens som behövs när man arbetar inom en statlig myndighet, det vill säga kunskap om vad statstjänstemannarollen innebär. Statstjänstemannarollen måste vara grunden till ett naturligt förhållningsätt för all personal som rekryteras. Skatteverket beskriver också i handlingsplanen att det kanske viktigaste instrumentet för att förebygga korruption är sannolikt ett systematiskt och väl förankrat arbete med etik och värdegrundsfrågor. Handlingsplanen beskriver: Det kanske viktigaste instrumentet för att förebygga korruption är sannolikt ett systematiskt och väl förankrat arbete med etik och värdegrundsfrågor. Hur, på vilket sätt och hur det kan bli framgångsrikt handlar i grunden om chefernas/ledarnas agerande och beteende. Hur chefer/ledare sätter normer och handlar därefter sätter stor prägel på arbetsplatsen. Det räcker inte i detta sammanhang med punktvisa insatser, utan det krävs ett ständigt och systematiskt arbete där regelbundna uppföljningar och utvärderingar genomförs. 12

13 Åtgärder som föreslås i Skatteverkets handlingsplan är bland andra: Utarbeta informations- och utbildningsmaterial till chefer avseende statstjänstemannarollen Uppdatera chefskontrakt utifrån värdegrundsarbetet Utarbeta diskussionsmaterial värdegrund/etik som cheferna kan använda i sin arbetsgrupp Hålla sekretessförbindelsen levande vid de årliga medarbetarsamtalen. Skatteverket har beslutat om genomförande av handlingsplanen. Utredningen har dock inte granskat status på genomförandet av åtgärderna. 3.9 Utbildning och kompetensutveckling Det finns mycket material på intranätet för chefer och medarbetare, bl.a. en kompetensportal samt en utbildningsnavigator för vilka utbildningar man kan behöva. Skatteverket rekommenderar att nyanställda ska genomföra kurserna "Ny på jobbet" och "Trygg på jobbet". Dessa kurser berör bland annat statstjänstemannarollen, bisysslor och korruption samt mutor och jäv. Utbildningarna genomförs via självstudier online. Det finns även en bemötandeutbildning. För chefer finns dessutom kurser för nya chefer, för erfarna chefer samt för chef över chef. Utbildningarna för cheferna är inte uttalat obligatoriska, men det har visat sig att det blivit självstyrande så att cheferna i praktiken går dem. 4 Slutsatser I detta avsnitt redogörs för utredningens slutsatser med utgångspunkt från rapportens tidigare delar. För att bedöma agerandet vid en specifik händelse behöver agerandet sättas in i ett sammanhang. IR har i utredningen tagit del av externa och interna styrande dokument som är tillämpbara i detta fall och beskriver önskat förhållningssätt. IRs bedömning är att verksledningens agerande lämpligen kan värderas utifrån perspektiven likabehandling, objektivitet och förhållningssätt enligt Skatteverkets riktlinjer och policyer samt förväntningar från uppdragsgivare, allmänhet och medarbetare (avsnitt 3.3 samt ovan). Av det som har angetts av JO i olika beslut (avsnitt 3.1 ovan) kan även slutsatsen dras att objektivitetsprincipen och likhetsprincipen inte bara är tillämpliga vid beslutsfattande och myndighetsutövning utan även på övrigt agerande från myndigheten. Det räcker också att det finns en risk för att utomstående kan uppfatta att myndigheten inte iakttar saklighet och opartiskhet i sitt agerande för att utgöra ett avsteg från Regeringsformen. Perspektivet Objektivitet bygger på 1 kap. 9 i Regeringsformen (avsnitt 3.1 ovan) och förklarar att företrädare för myndigheten är skyldiga att handla med saklighet och opartiskhet och hålla sina personliga åsikter utanför. Den gemensamma värdegrunden för statsanställda framhåller att frågor om etik och värdegrund har betydelse för det dagliga arbetet för statsanställda på alla nivåer. En grundförutsättning är att den statsanställde aldrig i sitt arbete agerar på ett sådant sätt att förtroendet för den enskilde eller myndighetens saklighet och opartiskhet kan rubbas. 13

14 Ärendet kom verksledningen tillkänna genom att en särskild begäran om utlämning av handlingar inkom kopplat till deras gemensamma bekant. Huruvida övriga namn, som var under samma granskning av media, var kända hos verksledningen vid detta tillfälle är oklart. Verksledningen uppger dock att de inte hade tagit initiativ till samtalet om fler namn på självrättare hade varit aktuella vid tillfället. IR har i utredningen fått olika förklaringar till om initiativet till samtalet hade sin grund i en överenskommelse mellan Ingemar Hansson och Helena Dyrssen eller om Helena Dyrssen informerade om förestående samtal med Frank Belfrage. Den person som samtalet var ämnat till var en bekant till verksledningen, vilket förefaller ha varit det avgörande motivet för försök till kontakt med den berörda personen. Helena Dyrssen framhåller att syftet med samtalet inte var att varna en bekant, utan att förklara att Skatteverket lämnat ut uppgifter i enlighet med offentlighetsprincipen. Inom Skatteverket finns ingen dokumenterad rutin för att meddela berörda personer att offentliga handlingar har lämnats ut till tredje person. Övriga självrättare som tidigare förekommit i UG:s granskning har, vad IR erfar, inte informerats. Oavsett syfte med samtalet finns det en olämplighet, med hänvisning till den gemensamma värdegrunden för statsanställda: ett agerande som kan rubba förtroendet för den enskilde eller myndighetens oberoende, opartiskhet, integritet och likabehandling. Verksledningen borde haft insikt i att agerandet kan anses rubba förtroendet för den enskilde eller myndighetens saklighet och opartiskhet. I förtroendefrågan är ett problematiserande faktum att den tilltänkte mottagaren av informationen av omvärlden kan anses ha försökt undanhålla skatt. Skatteverkets policyer (avsnitt 3.6 ovan) gäller för alla medarbetare och i alla sammanhang. IR finner det tveksamt att de tre policyerna har tillämpats på ett tydligt sätt i detta fall. Verksledningen har i sitt agerande inte efterlevt medarbetarpolicyn. Agerande kan ifrågasättas kopplat till Skatteverkets grundsyn samt förväntningarna på en chef i Skatteverket. Chefer har ett ansvar, och högsta ledningen har det främsta ansvaret, att marknadsföra och exemplifiera ett etiskt förhållningssätt och beteende. Vikten av tone-at-the-top kan inte överskattas när det gäller etik och moral. Etiska program och riktlinjer, oavsett hur välutformade och väl implementerade, kommer att ha svårt att nå sitt syfte om de anställda ser sina chefer uppträda tvivelaktigt eller acceptera sådant beteende från andra. IR anser att verksledningen har gjort en felaktig bedömning och inte tagit ansvar för det förhållningssätt som Skatteverket ska upprätthålla. Verksledningen har inte varit en god förbild i detta fall. Skatteverkets riktlinje Statstjänstemannens objektivitet (avsnitt 3.7) förklarar vidare att syftet med riktlinjen är att förmedla ett förhållningssätt som alla anställda inom Skatteverket måste ta eget ansvar för i det dagliga arbetet. Det är inte möjligt att beskriva alla tänkbara situationer som kan uppkomma, utan detta vilar ytterst på var och ens goda omdöme. Riktlinjen framhåller att samtliga anställda har ett ansvar att hålla ett tydligt avstånd till det som är olämpligt och även inse att allt inte är lämpligt även om det inte uttryckligen är förbjudet. Helena Dyrssens telefonsamtal kan med utgångspunkt 14

15 i detta anses som olämpligt. Ingemar Hansson bedömer att han hade möjlighet att stoppa samtalet, men gjorde inte det. IR bedömer att agerandet bryter mot Skatteverkets riktlinje Statstjänstemannens objektivitet som anger att alla är lika inför lagen och att allmänheten ska känna förtroende för myndigheten. I Skatteverkets dokumentation saknas notering om att verksledningen genomfört webbutbildningarna Trygg på jobbet och Ny på jobbet (avsnitt 3.9 ovan). Verksledningen har dock i samband med anställningens påbörjande fått säkerhetsinformation. Verksledningen har uppfattningen att högre chefer, närmast generaldirektören, inte har genomgått chefsutbildningarna. Någon centraliserad uppföljning av chefsintroduktionen sker inte, utan det är närmaste chefs ansvar. När höga chefer rekryteras finns risk att det tas för givet att kandidaten vet vad som krävs av en statstjänsteman och att den nya chefen har kompetens om statstjänstemannarollen, arbetsgivarrollen samt etik och verksamhetsrelaterade frågor. Det brister i strukturen i Skatteverket för att leda den nyanställde chefen rätt i introduktion och genomförande av rekommenderade utbildningar. Det är ledningen som är myndighetens främsta kulturbärare och det finns även ett stort symbolvärde i att högsta ledningen genomför dessa utbildningar. Skatteverket har under lång tid arbetat systematiskt för att bli en modern myndighet med direktkontakt och personlig service till medborgarna. I mätningar av medborgarnas förtroende för myndigheter hamnar Skatteverket, tillsammans med till exempel Lantmäteriet, Patent- och registreringsverket och Konsumentverket, högt. IR har, utifrån samtal med medarbetare i Skatteverket och dess intranät, uppfattat att ledningens agerande mot de grundläggande värderingarna har skadat många medarbetares förtroende för högsta ledningen. Det finns risk att detta missnöje är utbrett i organisationen och att förtroendet hos allmänheten har påverkats. Riksrevisionen beskriver i sin granskningsrapport Statliga myndigheters skydd mot korruption företeelser som ofta benämns som vänskapskorruption (avsnitt 3.8 ovan). Den anställde utnyttjar där sin ställning för egen eller annans vinnings skull, oavsett om det är för pengar eller inte. IR kan inte göra bedömningen att verksledningens agerande är ett utslag av vänskapskorruption, även om tydlig risk för intressekonflikt föreligger. Den handlingsplan mot korruption som Skatteverket tagit fram och beslutat att genomföra innehåller flera åtgärder med bäring på aktuell händelse. IR instämmer i handlingsplanens slutsatser att ett systematiskt värdegrundsarbete med regelbundna uppföljningar och utvärderingar är viktigt för att hålla frågan vid liv. Enligt sekretesslagstiftningen omfattas allt i ett skatteärende av sekretess utom beslutet i ärendet (avsnitt 3.2 ovan). Samtalet som Helena Dyrssen hade för avsikt att genomföra rörde beslutet i ett sedan länge avslutat skatteärende. Beslutet är en offentlig handling och därmed anser IR att sekretesslagstiftningen inte är relevant för sin bedömning. 15

16 Fråga har uppkommit om Helena Dyrssens samtal skulle kunna omfattas av meddelarfrihet och/eller åsiktsfrihet (avsnitt 3.4 ovan). IR bedömer dock att detta faller utanför syftet med dessa regleringar. Den aktuella frågan berör uppgift om tredje parts inhämtning av offentlig handling hos Skatteverket. Serviceskyldigheten enligt Förvaltningslagen står inte över Regeringsformens regler om likabehandling utan är underordnad dessa. Den service myndigheter tillhandahåller ska ges inom de ramar som Regeringsformen ger. Samtalet kan inte motiveras av myndighetens serviceskyldighet. Sammantaget gör IR bedömningen att verksledningens agerande har varit olämpligt i förhållande till vad som gäller för statstjänstemän i allmänhet och chefer/medarbetare inom Skatteverket. Helena Dyrssen har försökt genomföra samtalet och Ingemar Hansson har inte stoppat samtalet. Verksledningen har brustit i efterlevnad av de grundläggande värderingarna, Skatteverkets arbetsordning, policyer och riktlinjer inom Skatteverket (som beskrivs under avsnitt 3.3 samt ovan). Dessa utgör i sin tur bl.a. konkretiseringar av Regeringsformen och Förvaltningslagen (avsnitt 3.1 ovan) men IR gör inte bedömningen att agerandet kan betraktas som ett lagbrott. IR anser att det är av stort vikt att åtgärder utreds, genomförs och följs upp för att säkerställa förtroendet såväl internt som externt. 16

17 Bilaga 1 Styrande och stödjande dokument Följande externa dokument (fastställda av part utanför Skatteverket) och interna dokument (fastställda av Skatteverket) har identifierats för berörda delar: Externa styrande dokument SFS 1974:152 Regeringsformen SFS 2007:515 Myndighetsförordningen SFS 2007:780 Förordningen med instruktion för Skatteverket Fi2014/4482 Regleringsbrev budgetåret Fi2015/05629/S3 Regleringsbrev budgetåret Prop 1985/86:80 Regeringens proposition om ny förvaltningslag SFS 1986:223 Förvaltningslagen Interna styrande dokument Arbetsordning för Skatteverket Skatteverkets årsredovisning 2015 Skatteverkets medarbetarpolicy 2012 Skatteverkets säkerhetspolicy Kommunikationspolicy Riktlinje Statstjänstemannens objektivitet Externa stödjande dokument JO beslut JO beslut diarienummer JO beslut diarienummer JO beslut diarienummer Interna stödjande dokument Skatteverkets inriktning (från hemsidan) Mars 2013 Övriga dokument Roller hos Skatteverket (från hemsidan) Skatteverkets pressmeddelande , Utdrag från intranät 17

18 Trafikverket, Internrevisionen, Borlänge. Besöksadress: Röda vägen 1. Telefon: , Texttelefon: