E-tjänster i kommuner

Transkript

1 LINKÖPINGS UNIVERSITET E-tjänster i kommuner "Spelar storleken roll?" Oskar Eklöf ord SAMMANFATTNING Den här studien undersöker om kommuners storlek påverkar utbudet av kommunala e-tjänster och om det därför finns skillnader i utbudet av kommunala e-tjänster mellan stora och små kommuners e. Studiens hypotes är att stora kommuner har fler och mer avancerade e-tjänster än vad små kommuner har. ABSTRACT This study examines whether municipality size affects the supply of municipal e-services and therefore if there are differences between large and small municipalities when it comes to the supply of municipal e-services. The study's hypothesis is that larger municipalities have a greater amount and more advanced e-services than small municipalities. KEYWORDS Municpiality, local government, e-services, e-government, e-service development, administration size, size and democracy, local government population, system capacity.

2 Innehållsförteckning 1. Inledning Problemformulering Syfte och frågeställningar Bakgrund Frågan om storlekens betydelse Offentliga e-tjänster Disposition Dahl & Tufte: storlek och demokrati - teori Inledning Den optimala storleken ur ett demokratiskt perspektiv Den optimala storleken ur ett ekonomiskt perspektiv Strategier för att lösa storleksproblem E-tjänster: storlek och implementering - tidigare forskning Inledning Dahl & Thufte i nordisk modern tid Kommunal systemkapacitet Faktorer och hinder Strategier Utmaningar Storlek och e-tjänster Kritik De svenska kommunerna: storlek och e-tjänster - forskningsfältet Inledning Storlek och utfall Större och bättre Handel och allianser - kommunal samverkan Top-down-styrning Utveckling av e-tjänster Metod Komparativ studie Kommungrupper Metodval Avgränsning

3 5.7. Verktyg för att mäta och analysera Validitet och reliabilitet Metoddiskussion E-tjänster i kommunerna: definitioner, användning och ansvar Inledning Definitioner Användning E-tjänster E-legitimation Användningsområden Ansvar - kommunerna, SKL och regeringen Kommunerna SKL: esamhället Regeringen: initiativ Del 1 - Kvantitativ studie Metod Kvantitativ studie Operationalisering Pilotundersökning Statistik för kommunerna Inledning Kommunerna Trend Korrelation Jämförelser Inledning Kommungrupp Kommungrupp Kommungrupp Kommungrupp Sammanfattning Andra parametrar Politisk majoritet

4 Geografi Del 2 - kvalitativ studie Metod Kvalitativ studie Urval Intervjuer med kommunerna Nyköpings kommun Sandviken Finspång Grums kommun Analys Storlek spelar roll Andra parametrar Politik Geografi Tjänstemän Pionjärer och imitatörer SKL och regeringen Två typer av e-tjänster Samverkan Hypotesprövning Dahl & Thufte applicerat på de kommunerna Slutsats Diskussion Vidare forskning Källförteckning Internet Bilagor

5 Figur och tabellförteckning Figur 1. Uppdelning av kommunerna i kommungrupper Figur 2. Exempel på användning av e-tjänster och e-legitimationen Figur 3. Pilotundersökning - bedömning av e-tjänster i tolv kommuner Figur 4. Bedömning av kommunernas e-tjänster, stapeldiagram med trendlinje Figur 5. Korrelationen mellan folkmängd och bedömningspoäng Figur 6. Kommungrupp 1 - storstadskommuner Figur 7. Kommungrupp 2 - stora kommuner Figur 8. Kommungrupp 3 - medelstora kommuner Figur 9. Kommungrupp 4 - små kommuner Figur 10. Kommunernas e-tjänster efter politisk majoritet, plottade och med trendlinje Tabell 1. Kommungrupp 1 - storstadskommuner Tabell 2. Kommungrupp 2 - stora kommuner Tabell 3. Kommungrupp 3 - medelstora kommuner Tabell 4. Kommungrupp 4 - små kommuner Tabell 5. Statistiska uppgifter för e-tjänsterna utifrån kommungrupperna Tabell 6. Riktningskoefficienten (lutningen) för trendlinjen i respektive kommungrupp Tabell 7. Statistiska uppgifter för e-tjänsterna utifrån politisk majoritet Tabell 8. Statistiska uppgifter för e-tjänsterna utifrån geografisk tillhörighet

6 1. Inledning 1.1. Problemformulering I den snabba utvecklingen av e-tjänster som skett de senaste åren har kommuner valt att jobba på olika sätt. En del kommuner ligger långt fram i utvecklingen medan andra i princip inte har e-tjänster alls i den kommunala verksamheten. En del har varit pionjärer på området och har själva utvecklat e-tjänster medan andra efterhand har börjat använda sig av e-tjänsterna i takt med att breda e-tjänstlösningar har blivit tillgängliga. Några kommuner har tagit egna initiativ medan andra följt efter i ett senare skede. Införandet av e-tjänster har för olika kommuner varit mer eller mindre självklart och ibland har det funnits ett tomrum vad gäller standarder och riktlinjer kring hur utformningen och användningen ska se ut vilket kan ha bromsat en del kommuner medan andra kanske fått lite väl fria tyglar. SKL och regeringen har de senaste åren genom satsningar som esamhället 1 och Digitala Agendan 2 försökt driva på utveckling och införande av e-tjänster. Deras styrmedel på de självstyrande kommunerna är överlag svagt och sträcker sig inte mycket längre än till riktlinjer och rekommendationer. Samordningen mellan kommunerna och andra offentliga aktörer är ofta svag vilket också bromsar utvecklingen. Att kommunerna ser så pass olika ut vad gäller exempelvis, storlek, ekonomi, kompetens, demografi och geografi gör knappast situationen bättre. SKL säger själva att: "Trots hög IT-mognad, så släpar Sverige efter när det gäller digitala tjänster i offentlig sektor. Ett stort problem är bristande digital samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och näringsliv. Det får följder som ineffektivitet, och att människor hamnar mellan stolarna och hänvisas runt, även i den digitala världen." 3 Allt detta lyfter frågan om hur utbudet av e-tjänster egentligen ser ut i Sveriges kommuner. Går det att se skillnader i mellan olika kommuner i utvudet av e-tjänster? Finns det någon tydlig trend? Påverkar kommunstorleken en kommuns utbud av e-tjänster? Och i förlängningen, har utvecklingen och användningen av e-tjänster drivits i form av top-downstyrning där SKL, regering och andra eventuella aktörer påverkat utformningen och lyckats standardisera e-tjänsterna? Påverkar och stödjer SKL och regeringen användandet av e- tjänsterna i kommunerna? I Danmark har exempelvis kommunernas samarbetsförbund tagit fram nationella i hög grad standardiserade e-tjänstlösningar 4. Finns det kanske även i Sverige ett behov av att skapa en tydligare och mer standardiserad utveckling och användning av e- tjänster för att stödja kommunerna? Finns det olika behov av standardisering, stöd och utveckling för olika kommuner? Går det exempelvis se att små kommuner har större efterfrågan på standardisering jämfört med större kommuner. Något som i så fall kanske kan kopplas till förvaltningsapparatens storlek; dvs. vilka resurser kommunerna har. En teori är Baldersheim & Øgård,

7 alltså att små kommuner upplever att de inte har samma möjligheter som stora kommuner att skaffa sig e-tjänster eftersom nödvändiga resurser saknas Syfte och frågeställningar Att hitta en balans mellan effektivitet, demokrati och ekonomi är inte lätt och styrs av många externa och interna parametrar. Frågan om förvaltningsapparatens indelning är en fråga som upprör, engagerar och inte minst påverkar folk i deras vardagliga liv vare sig de vill eller inte. Kommuntillhörigheten är viktigt, det visar inte minst de 13 kommundelningar som har skett efter kommunreformen Kanske är frågan viktigare i en del kommuner än i andra. Men att skapa en lämplig storlek och organisering av förvaltningsapparaten är svårt och det är oundvikligt att kommuner prioriterar på olika sätt beroende på sina förutsättningar. Sett till vilken service kommunerna förväntas tillhandahålla borde e-tjänster komma långt ner på prioriteringsordningen även om de kan användas för att effektivisera arbetet inom precis alla de områden som kommunen förväntas prioritera. Det krävs dock extra anslag för att komma igång med e-tjänster och i regel är det dyrt att bygga ett avancerat system för e- tjänster. Det krävs även rekrytering av spetskompetens, vilket också är en fråga om ekonomi. Stora kommuner borde med andra ord ha ett bättre utgångsläge för att implementera e- tjänster. Syftet med den här studien är att visa hur utbudet, det vill säga de e-tjänster som kommunerna erbjuder sina medborgare, ser ut beroende på kommunernas storlek. Med Dahl & Tufte's 5 utgångspunkt i att storleken på den offentliga enheten spelar roll för genomförandet av verksamheten ska 75 kommuner undersökas. Huvudhypotesen som ska testas är om Dahl & Tufte's teori överensstämmer med hur det ser ut i de svenska kommunerna. Föreliggande studie syftar också till att ge en insikt i hur kommunerna tänker kring sitt utbud av e-tjänster utifrån sina förutsättninga, detta för att ge en bredare bild av varför utbudet ser ut som det gör. Frågeställningar: Ser utbudet av e-tjänster olika ut i kommuner beroende på kommunernas storlek? Hur ser kommunerna på sitt utbud av e-tjänster? Hypotes: Desto större kommuner desto fler och mer avancerade e-tjänster Bakgrund Frågan om storlekens betydelse Sveriges befolkningsmässigt minsta kommun är i nuläget Bjurholms kommun. Kommunen ligger i Västerbottens län och när SCB fastställde befolkningsmängden i Sveriges kommuner den 31 december 2012 hade kommunen 2421 invånare. Vid samma tid hade Stockholms kommun, i Stockholms län, invånare. Enligt lag förväntas de båda kommunerna fullgöra det kommunala uppdraget och ge alla invånarna i princip samma service. Det säger sig självt att förutsättningarna inte är riktigt de samma i de två kommunerna och att 5 Dahl & Tufte,

8 organisation och storlek på deras respektive förvaltningsapparater ser mycket olika ut. Men vilken påverkan har storleken egentligen för utfallet, det vill säga betyder mindre storlek nödvändigtvis sämre förmåga att utföra en uppgift? Frågan om en demokratisk enhets storlek går att spåra långt tillbaka i tiden. Under antiken var det otänkbart att en demokrati kunde vara större än en statsstat. Framförallt på grund av att den tillämpade direktdemokratin förutsatte att alla män kunde samlas på samma ställe och göra sig hörda. Om den demokratiska enheten hade omfattat ett större förvaltningsområde hade de relativt isolerade statstaterna med dålig kommunikation fått svårt att samla männen och förmedla budskap. Den grekiska modellen var länge en idealbild för hur demokrati skulle bedrivas men i och med nationalstatens uppkomst blev istället en demokratimodell med representation det nya paradigmet. En demokrati med representation har en mycket större systemkapacitet vad gäller förvaltningsområdet. Vilket innebär att större demokratiska enheter kan organiseras. Men det betyder också att det troligen är oundvikligt att en stat måste organiseras i flera lager av demokratiska underenheter, dvs. regionala och/eller lokala nivåer, exempelvis en federal stat. I Size and Democracy pekar Dahl & Tufte 6 på att en demokratisk enhet bör vara mindre än invånare för att invånarnas känsla av deltagande och inflytande på demokratin ska maximeras i ett representativt system. I de förarbeten och den SOU 7 som föranledde den senaste kommunreformen i Sverige som genomfördes fastslogs att 8000 invånare bör vara det minsta invånarantalet för en kommun för att den ska klara av de krav som finns på service till medborgarna. Ur ett ekonomiskt perspektiv drar en större enhet mer nytta av stordriftsfördelar och ökade möjligheter till specialisering. Tillspetsat skulle alltså en svensk kommuns optimala storlek ligga någonstans mellan 8000 och invånare för att ta hänsyn till både demokrati och ekonomi. Tyvärr är detta långt ifrån verkligheten och troligtvis finns ingen förhärskande sanning. En kommuns storlek och utformning beror på en mängd orsaker, troligtvis en kombination av geografiska förutsättningar, historia, politik, ekonomi, demografi, makthavares egna agendor och säkert ytterligare att antal anledningar. Det har också hänt en del sedan 70-talet, inte minst på det tekniska området, något som även spridit sig till den offentliga förvaltningen Offentliga e-tjänster Datorer och internet i offentlig förvaltning har effektiviserat arbetet och inneburit nya möjligheter. E-förvaltning är ofta den term som använts för att beskriva användningen av datorer, internet och närliggande verktyg i offentlig förvaltning. EU 8 definierar e-förvaltning som verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser. En del av detta är e-tjänster, de kan användas av icke-offentliga aktörer i kontakten med offentlig sektor. E-delegationen 9 definierar offentliga e-tjänster som " sådan service som 6 Dahl & Tufte, SOU 1961:9, Regeringskansliet, Wihlborg,

9 offentliga aktörer erbjuder till medborgare och företag med hjälp av elektroniska kontakter som telefon, dator eller liknande." Regeringen och SKL uppmuntrar och försöker snabba på utvecklingen och utbudet av e- tjänster i kommunerna. Olika kommuner har kommit olika långt, några har varit pionjärer på området medan andra knappt har kommit igång med att utveckla ett utbud av e-tjänster. I ett Sverige med stort kommunalt självstyre och där storleken på en kommun kan variera mellan Stockholms invånare och Bjurholms 2421 invånare 10 kan det vara svårt att se hur kommunerna ska kunna hålla en likvärdig standard vad gäller utbudet på e-tjänster. Men behöver det nödvändigtvis betyda att en mindre kommun har ett sämre utbud vad gäller e- tjänster? E-tjänsterna utgör utmärka möjligheter att utöka servicen samtidigt som effektiviteten ökar för både förvaltningen och de aktörer som använder e-tjänsterna. Att ha väl utbyggda e-tjänster skulle alltså kunna vara ett viktigt verktyg för små kommuner för att rationalisera förvaltningen och öka servicen. Samma incitament har givetvis en stor kommun, där det kanske dessutom finns helt andra resurser för att utvecklade avancerade e-tjänster, något saknas i en liten kommun. I den diskussionen, huruvida storleken på kommunen har betydelse för e-tjänsterna, tar den här undersökningen sitt avstamp Disposition Studien är uppdelad i tre delar, inledning (inledning, tidigare forskning, teori och översiktlig metod) undersökningen (resultat och analys) samt avslutning (slutsats och diskussion). Studien är i sin tur uppdelad i en kvantiativ och kvalitativ del, båda med varsin metoddel. I slutet av uppsatsen finns bilagor innehållande det fullständiga statistiska underlaget för e- tjänsterna i kommunerna samt intervjusammanställningar. I inledningen presenteras problemformulering, syfte och frågeställning, bakgrund samt disposition. Teorikapitlet innehåller en genomgång av den viktigaste utgångspunkten i studien som är Dahl & Tufte's 11 Size and Democracy i vilken storleken för en demokratisk enhets påverkan på utfallet presenteras. Den tidigare forskningen ger en översikt av området, dvs. vad som påverkar användningen av e-tjänster sett ur Dahl & Tufte's storleksperspektiv. I forskningsfältet appliceras teori och tidigare forskning på forskningsområdet e-tjänster i kommuner. Metodkapitlet förklarar och motiverar val av metod och avgränsning samt upplägg och genomförande av studien. I den kvantitativa undersökningsdelen presenteras först den kvantitativa metoden följt av en pilotundersökning. Därefter presenteras resultatet i form av det underlag som inhämtats från kommunerna. Den kvalitativa undersökningsdelen innehåller först den kvalitativa metoden följt av resultatet i form av intervjuer med kommunerna. I analyskapitlet analyseras resultatet utifrån frågeställningar, teori och tidigare forskning. I slutsatsen sammanfattas de resultat som analysen visar och studien knyts ihop med syfte och frågeställning, det vill säga att i slutsatsen presenteras hur syftet med studien uppfyllts och hur 10 SCB, Dahl & Tufte,

10 frågeställningen besvarats. I diskussionen diskuteras resultat och analys och här lämnas också utrymme för bredare egna reflektioner och tankar om studien. 2. Dahl & Tufte: storlek och demokrati - teori 2.1. Inledning Är demokrati på något sätt kopplat till storlek? Vad är en optimal storlek på ett politiskt system för att garantera medborgarna service, insyn och inflytande? Vad är fördelarna respektive nackdelarna som karaktäriserar politiska system av olika storlek? De är några av de frågor som Robert A. Dahl och Edward R. Tufte 12 undersökte i sin studie Size and Democracy i början av 1970-talet med utgångspunkt i några av den tidens mest aktuella samhällsfrågor. I en inledande jämförelse visar Dahl & Tufte att synen på vad som är stort respektive litet är relativt. År 1971 var befolkningsmässigt sett världens då minsta demokrati San Marino, det är ett litet land, men Sverige som också i ett internationellt sammanhang är ett litet land hade vid tidpunkten en befolkning som var 400 gånger större än San Marinos. Idén om att en demokrati måste vara liten övergavs på bred front först i slutet av 1700-talet. För grekerna under antiken var det otänkbart att ett land av San Marinos storlek med sina knappt invånare i början av 1970-talet kunde styras på ett demokratiskt sätt. Urbanisering och stark befolkningstillväxt kullkastade det gamla demokratiska idealet och nya lösningar banade väg för demokrati i tillsynes oändligt stora nationer. Även om olika nationer har valt olika styrelseskick och olika valsystem finns en viktig likhet vad gäller indelningen; det finns lägre förvaltningsnivåer. De flesta nationerna har en förvaltningsnivå under den centrala statsmakten som kan likställas med den svenska kommunen. De riktigt stora staterna är dessutom ofta federala vilket innebär att de har ytterligare en nivå mellan kommunerna och den centrala statsmakten. Dahl & Tufte visar i sin undersökning hur storleken påverkar en rad olika områden, bland annat insyn, deltagande, kontroll, säkerhet och ordning, tro, mål, värden, intressen och rationalitet. De visar även hur storleken i sin tur har olika betydelse beroende på aspekter som kultur och ursprung. I redogörelsen för Dahl & Tuftes teorier tänker jag framförallt ta upp de aspekter som är starkt kopplade till storleken på den lokala enheten med fokus på de faktorer som påverkar kapaciteten och effektiviteten i det politiska systemet då dessa är kopplade till min frågeställning. Inledningsvis kontrasteras de två värdena som framförallt kan diskuteras i ljuset av den optimala storleken; demokrati och ekonomi. De kan vara varandras antagonister men behöver nödvändigtvis inte vara det. Avslutningsvis redogörs för de strategier som förvaltningsenheter använder för att komma runt storleksproblematik Den optimala storleken ur ett demokratiskt perspektiv Demokrati handlar om värden som politiskt deltagande, inflytande, tillgänglighet och insyn. Överlag handlar det om hur invånarna i förvaltningsenheterna uppfattar att det politiska 12 Dahl & Tufte,

11 systemet fungerar i deras förvaltningsenhet. Dahl & Tufte tar i sin studie framförallt fasta på den demokratiska aspekten och det de kommer fram till kan sammanfattas enligt följande 13 : Politiskt deltagande och känsla av inflytande påverkas inte i någon större utsträckning av storleken på en nation. I de mindre politiska enheterna, det vill säga på de lägre förvaltningsnivåerna, är dock det politiska deltagande och känslan av inflytande mer beroende av storleken på enheten. I de mindre förvaltningsenheterna är tillgängligheten och förståelsen för den lokala politiken större samt att det politiska deltagandet och känslan av inflytande är större. För att maximera värdena deltagande och känsla av inflytande krävs mycket små enheter, helst under invånare. En förvaltningsenhet som har en storlek som är optimal ur ett demokratiskt perspektiv är nödvändigtvis inte optimal om hänsyn tas till andra värden, exempelvis kapaciteten att hantera de krav på service som finns från invånarna Den optimala storleken ur ett ekonomiskt perspektiv Ekonomi handlar överlag om antagandet att större enheter innebär stordriftsfördelar, specialisering och attraktionskraft, alltså en större kapacitet och ett effektivare utnyttjande av resurserna, "mer för pengarna". Dahl & Tufte använder sig av begreppet systemkapacitet som bygger på att olika folkmängd ger olika möjligheter att lösa sina problem. Har den stora enheten större möjlighet att uppfylla sina mål och ambitioner än vad en mindre enhet eller är det tvärtom? Enligt Dahl & Tufte finns det en självklar och generell förklaring för hur sambandet mellan storlek och ekonomi ser ut och det bygger på ett antal principer 14 : Ekonomier växer tack vare specialisering av arbete och andra resurser som används i varuproduktion och service. Eftersom större befolkning (och areal) huserar större specialisering innebär det att dessa ekonomier blir växer sig stora. En större ekonomi huserar ytterligare specialisering vilket i sin tur leder till ytterligare tillväxt i ekonomin. En stor enhet innebär alltså en större ekonomi med specialisering där det finns stort utrymme för egen utveckling och egna lösningar. I en stor ekonomi uppstår också stordriftsfördelar vilket innebär förbättrad kostnadseffektivitet Strategier för att lösa storleksproblem Enligt ovanstående kring storlek och ekonomi borde det innebära att stora nationer har bättre ekonomi än små nationer. Men det behöver inte alltid stämma. Lösningen på storleksproblemet är handel och Dahl & Tufte visar hur sambandet ser ut mellan små ekonomier och ökad utrikeshandel (import och export). Generellt gäller att desto mindre politiskt system desto större andel av BNP består av utrikeshandel. När Dahl & Thufte 13 Dahl & Tufte, 1973, s Dahl & Tufte, 1973, ss

12 genomförde sin undersökning var Trinidad & Tobago och Indien två extremer 15. Det första; ett litet örike i Västindien där 139,2 procent av BNP betod av utrikeshandel. Det andra; en jättenation med stor befolkning där utrikeshandeln endast bestod av 9,1 procent av BNP. Ett annat alternativ för små nationer att hålla jämna steg med de stora nationerna är nära kopplat till det första alternativet och bygger på utrikeshandel, specialisering och utveckling av resurser. Historien och samtiden visar att mindre nationers ekonomier genom detta kan lyckas minst lika bra som stora genom specialisering och utrikeshandel, exempelvis Sverige. Framförallt handlar det om en fungerande inre marknad, organisationsutveckling, sociala reformer, teknisk utveckling/specialisering och utrikeshandel. 16 Ett annat alternativ för att kunna upprätthålla ekonomisk standard och nå sina mål och ambitioner är att alliera sig med andra nationer, det kan vara både större och mindre. Genom att göra det kan stordriftsfördelar skapas och de olika länderna kan specialisera sig på olika områden E-tjänster: storlek och implementering - tidigare forskning 3.1. Inledning När det gäller den tidigare forskningen finns det lite, om någon, forskning som direkt inriktar sig på området användning av kommunala e-tjänster ur ett storleksperspektiv. De studier som finns om storlek handlar nästan uteslutande om hur kommunstorlek påverkar demokrati och de studier som finns om e-tjänster är i regel ur ett brukarperspektiv. Det finns dock en mängd studier som i olika omfattning, direkt, eller indirekt anför liknande teorier som Dahl & Tufte. Det finns studier inom både kommunstorlek och inom e-tjänster som går att koppla till Dahl & Tufte's teorier om storlek och utfall. Teorierna går att applicera på kommunal storlek och e- tjänster eller kanske snarare i stort på området e-förvaltning där det finns flera undersökningar som diskuterar och problematiserar användningen. Av tidigare undersökningar går det utläsa att ett flertal av parametrarna är direkt eller indirekt kopplade till storleken på organisationen/enheten i vilka de implementeras. De mest centrala forskningsunderlagen för den här undersökningen är följande: Municipal Size and Democracy: A Ciritical Analysis of the Argument of Proximity Based on the Case of Denmark 18 Moderna kommuner 19 Evaluating e-government: learning from experiences of two local authorities 20 E-Governance Approaches at the Local Level: A Case Study in Best Practice 21 E-government and local governance in Canada Dahl & Tufte, 1973, s Dahl & Tufte, 1973, s Dahl & Tufte, 1973, s Larsen, Montin, (rani, Tony Carrizalesa,

13 Innovation in E-government: Analysis of municipal web pages in the Nordic countries 23 Municipalities on the Web: User-Friendliness of Government Information on the Internet 24 Are determining factors of municipal E-government common to a worldwide municipal view? An intra-country comparison 25 E-government and service orientation: gaps between theory and practice Dahl & Thufte i nordisk modern tid Den danska studien Municipal Size and Democracy: A Ciritical Analysis of the Argument of Proximity Based on the Case of Denmark 27 har i diskussionen om den nya indelningsreformen i Danmark konstaterat att Dahl & Thuftes teorier fortfarande i stor utsträckning är aktuella. Studien påpekar också att förhållandena i Danmark i ett europeiskt perspektiv är mycket lika de övriga nordiska ländernas förhållanden. Den danska indelningsreformen genomfördes 2007 och den stora frågan som den danska studien tog fasta på var att det är svårt att fastställa vad som är en optimal storlek på den lokala enheten. Det vill säga den ständiga diskussionen om förbättrade större enheter med bättre ekonomi/systemkapacitet ska tillämpas på bekostnad av försämrad demokrati? De sammanvägda resultaten av studien visade att Dahl & Thufte fortfarande har rätt när det gäller att valdeltagande, insyn och närhet till lokala politiker och beslutsfattare är större i små kommuner. Vad som gör studien extra intressant för föreliggande studie är att den också visade att större kommuner ger större möjligheter för politiker och beslutsfattare att implementera rationella och nödvändiga åtgärder. Det finns också en tendens att stora kommuner åtnjuter större förtroende från invånarna vad gäller faktabaserat och sunt beslutsfattande. Att större kommuner har vad Dahl & Thufte kallar större systemkapacitet är alltså inte den enda förklaringen till att de skulle kunna erbjuda fler e-tjänster. Stora kommuner har också bättre förutsättningar för att implementera e-tjänster ur ett perspektiv där hänsyn tas till valdeltagande, insyn och närhet Kommunal systemkapacitet Montins 28 Moderna kommuner är en genomgång av de svenska kommunerna i modern tid. Författaren tar upp ett par områden som är extra intressanta för den här studien. De områden som är extra intressanta behandlar de förutsättningar kommunerna har för att klara av sina serviceåtaganden. Områdena är direkt eller indirekt kopplade till storleken på kommunen och därmed ekonomin/systemkapaciteten för kommunen. De kan beskrivas i följande tre punkter: Skatt: Skattetrycket i Sverige varierar år 2013 mellan Vellinge kommuns 28,89 procent och Hofors kommuns 34,52 procent, en skillnad på 5,63 procentenheter Roy, Baldersheim & Øgård, Menno de Jong, Gallego-Álvarez, Åkesson, Skålen, & Edvardsson, Larsen, Montin, SCB,

14 Enligt SCB:s sammanställning av de högsta och lägsta kommunalskatterna 30 framgick att det är en överrepresentation av små glesbygdskommuner bland kommunerna med högst kommunalskatt medan förhållandet är det motsatta i större kommuner i storstadsområden. Demografi: Tre fjärdedelar av den kommunala budgeten är beroende av kommunens invånarantal och ålderssammansättningen. Återigen visar SCB:s siffror för åldersammansättning i kommunerna 31 att små glesbygdskommuner är överrepresenterade bland kommunerna med hög medelålder medan större kommuner i storstadsområden har motsatt förhållande. Samverkan: Trots kommunsammanslagningarna under 70-talet har behovet av samverkan inom flera områden ökat. Många av samarbetena mellan kommunerna handlar om olika typer av avtal där kommunerna utnyttjar varandras tjänster men det kan också handla om gemensamma upphandlingar eller ett gemensamt EU-kontor. Det vanligaste motivet till mellankommunalt samarbete är att det kan ge stordriftsfördelar. Montin fastställer också att samverkan mellan kommuner även är en statlig angelägenhet "eftersom strukturella och demografiska förändringar har gjort att mindre kommuner fått svårare att fullgöra sina offentliga åtaganden" 32. Även i Montins Moderna kommuner finns alltså samma problematisering som Dahl & Thufte tar upp i sina teorier. Storleken på kommunen verkar ha en avgörande roll för vilka möjligheter kommunerna har att erbjuda medborgarna service. Skatt och demografi är båda kopplade till storleken och kan vara begränsande faktorer för kommuner när det gäller möjligheten att implementera ny service. Det utbredda mellankommunala samarbetet visar att många kommuner har för liten systemkapacitet för att ha ett effektivt resursutnyttjande Faktorer och hinder De två inledande kapitlen i föreliggande studie (Dahl & Thufte i nordisk modern tid och Kommunal systemkapacitet) har handlat om indelningen och storleken på kommunerna och hur det styr möjligheten till att utföra service till medborgarna och då kanske indirekt e- tjänster som kan räknas in i service. Men vad säger då forskningen att det är som styr införandet av e-tjänster? Den brittiska studien Evaluating e-government: learning from experiences of two local authorities 33 visar hur ett så kallat "information system" i offentlig sektor ska utvärderas. Studien visar att det är svårt att uppskatta kostnaderna för en e-tjänst och att de i regel krävs både planering (tid), kompetens och reflektion. Studien visar en rad faktorer som behöver tas hänsyn till för att skapa, implementera och driva en e-tjänst. Flera av faktorerna påverkas också direkt eller indirekt av hur enheten där de implementeras ser ut. 30 SCB, Befolkningsstatistik, Montin, 2006, s Irani,

15 Kultur och struktur Begränsningar - Vad finns det för tillgängliga resurser? - Hur ser enhetens organisation ut? Attityder till - teknik och specifikt e-tjänster - att ta en risk och satsa på något man inte gjort tidigare - att planera och arbeta med e-tjänster - att samarbeta för att skapa e-tjänster Investeringsbeslut Beslutsfattares roll - ett första beslut om att satsa på e-tjänster - förankras/diskuteras och beslutas på högsta nivå -konsultering internt och eventuellt externt Faktorer och källor: - huvudsakligt syfte, det vill säga vad ska e-tjänster tjäna för syfte? - kostnaden för att skapa, implementera och driva e-tjänster - fördelar ej kopplade till pengar, exempelvis bättre arbetsmiljö - eventuella indirekta kostnader som uppstår pga. e-tjänster - nackdelar med e-tjänster Andra problem: - Framtida utveckling, går det att göra något mer med e-tjänsterna? Att ta hänsyn till alla dessa faktorer kan vara ett problem. Men i takt med att e-förvaltningen byggs ut allt mer ökar också förväntningarna från medborgarna på att det ska finnas e-tjänster. Det är dock i regel dyrt att investera samtidigt som det är en risk att investera i en e-tjänst, det vill säga att det inte alltid är sakert att e-tjänsten blir en framgång. Den tjeckiska studien E- Governance Approaches at the Local Level: A Case Study in Best Practice 34 visar att det finns uppskattningar på att upp mot 50 procent av alla projekt inom e-förvaltningsområdet inte fungerar på det sätt som var tänkt. Studien som gjordes på stadsdistrikt i Prag uppskattar dock även att projekt inom e-tjänstområdet kan innebära stora ekonomiska besparingar, ofta mellan 50 och 70 procent. Användningen av en e-tjänst skulle alltså potentiellt sett kunna innebära stora ekonomiska besparingar samtidigt som risken för att implementeringen av e-tjänsten inte lyckas är relativt stor. Frågan är då vilken förvaltningsenhet (kommun) som är mest benägen, eller kanske snarare har möjlighet, att ta den risken, en stor eller en liten? För att återknyta till första stycket i det här kapitlet; införandet av e-tjänster i en enhet styrs av en mängd olika faktorer och att det finns risker. Mycket tyder också på att flera av faktorerna på ett eller annat sätt påverkas av storleken och utseendet på förvaltningsenheten (kommunen). 34 Tony Carrizalesa,

16 3.5. Strategier Om det stämmer att införandet av e-tjänster i en förvaltningsenhet påverkas av storleken borde detta också innebära att det finns olika strategier för hur en e-tjänst ska implementeras för att överbrygga hinder och minimera risker. För en mindre förvaltningsenhet på den lokala nivån kan det var svårt att ta hänsyn till alla faktorer samt den risk det innebär att implementera en e-tjänst vilket i sin tur medför att e- tjänster inte börjar användas. Den kanadensiska studien E-government and local governance in Canada 35 visar dock att det delvis går att komma runt ovanstående problem eller åtminstone göra dem mer överkomliga. I Kanada är de lokala förvaltningsenheterna (städer och samhällen) relativt svaga ekonomiskt och har begränsade möjligheter att implementera e- tjänstanvändning. Enligt studien skulle problemet kunna avhjälpas med en mer holistisk strategi från de federala och provinsiella förvaltningarna genom att de implementerar e- tjänsterna top-down på de mindre förvaltningsenheterna. Det förutsätter dock en starkare (federal) mellannivå som själva först tar diskussionen om de faktorer som beskrivs i den tidigare nämnda brittiska studien och sedan utövar sitt inflytande på den relativt svaga lokala nivån. Ett exempel på hur det med hjälp av top-down-styrning går att standardisera och förenkla implementeringen redovisas i den norska studien Innovation in E-government: Analysis of municipal web pages in the Nordic countries 36 från Studien fokuserar på vad det är som får de kommunala hemsidorna att se ut som de gör och vad det är som driver utvecklingen av dem. Artikeln visar att kommuner med en stark tradition av webbutveckling också ofta är dem som ligger i framkant när det gäller utvecklingen av webbsidorna. Organisationskulturen, dess acceptans, och inte minst vilja, att utveckla nya tjänster och funktioner är också av stor vikt. Det framgår vidare att Danmark som har skapat ett omfattande och starkt nationellt ramverk för webbsidor och e-förvaltning ligger långt framme, före Sverige, Norge och Finland, när det gäller utveckling och användning av e-förvaltning. Det beror bland annat på att kommunernas samägda konsultbolag (KMD) har haft en stark position när det gäller utvecklingen av e- förvaltning vilket har skapat relativt standardiserade men avancerade IT-lösningar i de danska kommunerna. Den danska staten har också satt upp flera nationella mål när det gäller e- förvaltning samtidigt som man har förenklat och förtydligat lagstiftningen kring e- förvaltningen. Genom samverkan och tydligare top-down-styrning skapar sig kommunerna alltså stordriftsfördelar och möjlighet till att använda avancerade e-tjänstlösningar (dock i hög grad standardiserade). Studien visade med andra ord att storleken hos en kommun är av mindre betydelse i det danska fallet. En fungerande strategi för att komma runt problemet som mindre enheter kan ha med implementeringen av e-tjänster är alltså top-down-styrning. Dock förutsätter denna typ av styrning en tydlig legal struktur där det uppifrån går att implementera idéer och/eller att det finns ett samförstånd om samverkan mellan enheterna som låter sig top-down-styras. 35 Roy, Baldersheim & Øgård,

17 3.6. Utmaningar Det kan dock vara problematiskt att låta sig styras top-down. Särskilt när måtten för vad som är "bra" inte besvarar de frågor som egentligen borde ställas. Risken finns då att den service som enheterna ska erbjuda inte är styrd av efterfrågan från medborgarna. I den holländska studien Municipalities on the Web: User-Friendliness of Government Information on the Internet 37 undersöktes e-tjänster på kommunala hemsidor och den visade att top-down-styrning inte alltid fungerar som det är tänkt. Trots att det finns nationella mål och olika typer av rankingar för att uppmuntra utvecklingen av bra hemsidor och e- förvaltning så lyckas inte alltid detta. Kvalitén på webbsidorna och e-förvaltningarna blir mer och mer avgörande för hur användningen ser ut. Kvalitén i sig kan sägas vara god utifrån de nationella målen och de rankingar som görs. Dock brister det i användarvänligheten hos många av de kommunala webbsidorna och dess e-förvaltning. Att användarvänligheten visade sig vara låg i studien kan framförallt förklaras med att de mätningsmetoder som används är felaktiga, det vill säga att det mäter fel saker. Som ett led i att följa de riklinjer som finns försöker kommunerna att publicera allt mer information på webbsidorna samtidigt som e- förvaltningen blir allt mer extensiv. Tanken är att man som besökare ska kunna få tillgång till alla möjliga olika typer av tjänster. Det har dock skapat ett överskott av information som användaren har svårt att ta in och sortera. Istället för att mäta hur snygg design och vilka funktioner som finns på webbsidan pekar studien på andra viktigare värden. Bland annat hur många länkar eller klick som krävs för att nå den information som användaren söker. Studien undersöker också kvalitén på den informationen som faktiskt erbjuds (det är svårt att hålla allt uppdaterat) och hur bra sökmotorn är på att hitta rätt sida Storlek och e-tjänster Om top-down-styrning inte är möjligt och/eller inte särskilt effektivt vilket den holländska studien visade innebär det att den lokala enheten med egna medel måste implementera e- tjänster. Tillbaka till ruta ett med andra ord. Kommunstorleken påverkar faktorer, hinder, risker, möjligheter och sammantaget alltså möjligheterna att implementera "bra" e-tjänster. Att storleken på den lokala enheten har betydelse för hur e-tjänster skapas, implementeras och drivs visar den spanska studien Are determining factors of municipal E-government common to a worldwide municipal view? An intra-country comparison. 38 Studien som är från 2010 visar visserligen i en internationell jämförelse att inom respektive land tenderar kommunernas hemsidor att få liknande utseende och informationsinnehåll. Dynamik och interaktion (bland annat e-tjänster) påverkas dock av kommunens storlek och ekonomi. Att e-tjänster kan komma att se olika ut beroende på kommunstorlek och ekonomi är troligen kopplat till att det inte finns lika tydliga riktlinjer för hur e-tjänster ska användas i praktiken (framförallt vad gäller vilka e-tjänster som ska erbjudas och hur dessa ska utformas). Utvecklingen av e- tjänster måste därför lösas lokalt vilket skapar svårigheter för mindre kommuner med sämre förutsättningar vad gäller ekonomi och kompetens. Studien visar också att även om 37 Menno de Jong, Gallego-Álvarez,

18 tjänstemännens inställning och den organisationskultur som finns i kommunerna har ett visst inflytande över utvecklingen så ser ändå utvecklingen mycket lika ut i kommunerna. Storleken verkar alltså ha en avgörande betydelse för implementeringen av e-tjänster och det är svårare för mindre enheter med mindre systemkapacitet att hålla jämna steg med de större Kritik Mycket talar för att det finns vinster med e-tjänster i kommunerna, både ekonomiskt- och servicemässigt. Det borde inte minst gälla i de kommuner som kan dra nytta av stordriftsfördelar och därför har mer resurser och bredare kompetens, något som även borde innebära en relativt sett "billigare" implementering och drift. Den svenska studien E- government and service orientation: gaps between theory and practice 39 visar dock att det faktiskt finns få empiriska bevis på vad e-tjänsterna förbättrar. Bland annat visar studien att många av studierna på området är normativa och siande samt att det faktiskt inte finns några belägg för att ett paradigmskifte har skett. Vidare visar studien att de empiriska studierna som finns inom området inte är särskilt entydiga och framförallt; det finns väldigt få empiriska undersökningar på området. För att förstå de verkliga effekterna av e-förvaltning i organisation behövs mer data och samtida fallstudier eller djupgående undersökningar. Även om den här studiens mål inte är att utvärdera e-tjänsternas faktiska effekter ger detta ändå ett uttryck för risken som finns i att satsa på e-tjänster något som alltså borde minska en liten kommuns benägenhet att satsa resurser på e-tjänster. Den här kritiken av e-tjänsternas effekter skulle också kunna vara ett uttryck för att det möjligtvis finns en övertro på vad e- tjänsterna kommer att innebära i vissa kommuner som satsat stort på e-tjänster. Kanske är vinsterna (eller förlusterna) med e-tjänster mer omfattande i större kommuner jämfört med i mindre, kanske är det tvärtom. 4. De svenska kommunerna: storlek och e-tjänster - forskningsfältet 4.1. Inledning Frågan om förvaltningens organisering har varit och är en het fråga i Sverige. Det finns en mängd undersökningar som på olika sätt knyter an, antingen direkt eller indirekt, till indelningen och storleken av kommunerna. Det finns numera även ett stort forskningsmaterial om e-förvaltning/e-tjänster i offentlig sektor. Mig veterligen finns det dock ingen forskning som handfast knyter samman kommunernas storlek med e-tjänster. Det finns flera undersökningar som berör området men de har snarare utgångspunkten i att beskriva själv e- tjänsterna och vad som påverkar dem. I den här undersökningen är parametrar som syfte, utseende, legitimitet och användning av e-tjänsterna mindre intressanta. Undersökningen vill istället prova hypotesen om det finns något samband mellan kommunstorlek och användning av e-tjänster. Eftersom undersökningen utgår från att användningen av e-tjänster framförallt påverkas av hur stora kommunerna är innebär det att storleken på kommunerna är ett centralt tema och 39 Åkesson, Skålen, & Edvardsson,

19 utifrån att hypotesen stämmer direkt avgörande. För att förstå varför storleken på kommunerna ser ut som den gör krävs insikt om de tre landsomfattade kommunindelningsreformer som genomförts i Sverige år 1862, 1952 och Vid samtliga reformer har antalet kommuner minskats. Vid den senaste reformen som påbörjades 1971 och avslutades 1974 minskades antalet kommuner från 816 till 277 och efter 13 utbrytningar är nu antalet kommuner 290 st Storlek och utfall Kommunreformen var ett resultat av nästan tio års utredningar om hur kommunindelningen i Sverige borde se ut. I en utredning 41 från 1961 rörande en ny kommunindelning fastslogs det att ett viktigt mål med indelningen var att kommunerna helst skulle ha minst 8000 invånare. Att invånarantalet borde vara minst 8000 invånare berodde på att detta var framräknat som en optimal siffra för att kunna klara av att tillhandahålla den service som kommunerna förväntades att utföra gentemot kommuninvånarna. Utredningen fastslog även att indelningen borde göras efter centralortsteorin, det vill säga att kommunala funktioner ska centreras till en centralort. För många kommuner visade det sig mycket svårt att nå upp till 8000 invånare, speciellt i områden med låg befolkningstäthet vilket skulle skapat till ytan mycket stora kommuner. Dock var det troligen centralortsteorin som kom att skapa de största konflikterna kring indelningen. För många av de kommuner som skulle slås samman med en annanstörre kommun innebar det att servicen flyttades till den nya kommunens centralort med följden att den gamla kommunens centralort förlorade sin funktion. I Size and Democracy visar Dahl & Tufte hur storleken på ett förvaltningsområde påverkar utfallet. Även om de i sin studie främst har använt sig av nationer för att underbygga sin teori är den fullt tillämpbar även på mindre förvaltningsområden såsom kommuner. Dahl & Tufte tillämpar också flera gånger sina resonemang på mindre enheter. Redan inledningsvis förklarar de att desto större enhet desto fler nivåer av underenheter kommer att behövas. Storleken på en nation är egentligen av mindre betydelse utan det är i stället storleken på underenheterna, det vill säga kommunerna i Sverige, som är viktiga. 42 Size and Democracy tar även i samband med detta upp en svensk studie och resonerar kring att enligt denna bör en optimal storlek på en förvaltningsenhet vara ett invånarantal under för att uppnå demokratisk deltagande och effektivitet. 43 Demokratiskt deltagande och effektivitet må vara större i en mindre enhet. Men en mindre enhet behöver för den delen inte vara optimal med hänsyn till andra värden som exempelvis kapacitet och förmågan att hantera problem och service. 44 Den tidigare nämnda danska studien (Municipal Size and Democracy: A Ciritical Analysis of the Argument of Proximity Based on the Case of Denmark) visade dessutom att det i större kommuner finns större utrymme för politiker och beslutsfattare att implementera nya idéer. 40 Andersson, SOU 1961:9 42 Dahl & Tufte, 1973, s Dahl & Tufte, 1973, ss Dahl & Tufte, 1973, s

20 4.3. Större och bättre Ett viktigt argument för större storlek på kommunerna är kostnadseffektivitet och möjlighet att erbjuda mer service. Större befolkning betyder i regel större ekonomi och mer specialisering vilket i sin tur ytterligare driver på ekonomi. 45 De ekonomiska förutsättningarna för en stor kommun bör med andra ord vara bättre än i en mindre kommun i och med stordriftsfördelar och specialisering. I en stor kommun bör det alltså finnas större möjligheter till ett brett, varierat och specialiserat serviceutbud medan en mindre kommun får koncentrera sig på kärnområdena utan särskilt stora möjligheter till specialisering. Enligt den teoretiska utgångspunkten innebär det alltså att en mindre kommun troligtvis har ett relativt litet och inte särskilt avancerat utbud av e-tjänster medan förhållandet är det motsatta i en större kommun. Det är något som internationellt sett bekräftades i den tidigare nämnda spanska studien (Are determining factors of municipal E-government common to a worldwide municipal view? An intra-country comparison.) Handel och allianser - kommunal samverkan I Size and democracy fastslår Dahl & Thufte att mindre nationer som befinner sig i en sits där deras ekonomi är för liten för att på samma kostnadseffektiva sätt som en stor ekonomi upprätthålla levnads- och servicenivå i regel har en relativt stor utrikeshandel. Desto mindre nation, desto mer utrikeshandel eftersom det i takt med att den interna marknaden minskar så minskar också möjligheten att husera specialiseringar. Genom handel och allianser kan mindre länder uppnå samma standard som större nationer. 46 Översätt på kommunerna skulle det alltså innebära att mindre kommuner skulle ta hjälp av kringliggande kommuner och samarbeta för att kunna erbjuda samma service som större kommuner. Delvis sker detta redan i mer eller mindre utsträckning i kommunalförbund och andra typer av samarbetsavtal vilket tidigare nämnda Montins Moderna kommuner visade. I frågan om kommunernas e-tjänster handlar det alltså om att kommunerna samarbetar för att kunna erbjuda fler och mer avancerade e-tjänster. En mindre kommun kan med andra ord med hjälp av den här lösningen få minst lika bra eller rent av bättre e-tjänster än en stor kommun. Något brett samarbete likt det i Danmark finns dock inte bland de svenska kommunerna Top-down-styrning Förutsatt att större är bättre och att Dahl & Tufte's teorier stämmer borde det alltså betyda att om alla kommuner "handlade" och var "allierade" med varandra skulle det kunna leda till effektivitetsvinster och fler och mer avancerade e-tjänster. Att det fungerade bra i Danmark och Kanada visade dessutom den norska studien (Innovation in E-government: Analysis of municipal web pages in the Nordic countries) respektive den kanadensiska studien (Egovernment and local governance in Canada ). I fallet Danmark förutsätter det att kommunerna har ett gemensamt intresse och kan komma till ett konsensusbeslut vad gäller inriktning och nationell strategi för användning av e-förvaltning i kommunerna. Att genomföra en top-down-implementering av e-tjänster likt det som föreslås i den kanadensiska studien bygger i stor utsträckning på att det finns en stark och styrande nivå över den lokala nivån som kan implementera sina standardiserade idéer. Eftersom de svenska kommunerna är 45 Dahl & Tufte, 1973, s Dahl & Tufte, 1973, s

21 relativt självständiga (de kan visserligen vara ekonomiskt svaga) och det inte finns någon tradition av den typen av gemensamma standardiserade lösningar kan en lösning likt den kanadensiska vara svårt. En lösning inom SKL, likt den danska kan också vara svårt om det saknas intresse och konsensus från kommunernas sida (det har heller inte skett några större gemensamma lösningar inom e-tjänstområdet tidigare). SKL kan heller inte bestämma något utan att förankra detta hos kommunerna eftersom SKL inte har den makten som i det kanadensiska fallet. Detta gäller även på ett liknande sätt för den svenska regeringen Utveckling av e-tjänster Det finns tidigare forskningsunderlag som pekar på hur det går att se två huvudsakliga typer av utveckling av e-tjänster där kommunerna tar på sig en av rollerna, antingen pionjär eller imitatör 47. Att vara pionjär innebär att kommunen själv skapar e-tjänsterna, antingen på egen hand eller delvis på egen hand genom upphandling. Pionjärerna kan själva skapa sig e-tjänster anpassade utifrån kommunens behov vilket kan vara positivt. Det kräver i regel större resurser, sett ur Dahl & Thufte's perspektiv att enheten är stor och att det finns en stor inre marknad som kan hantera problemet ekonomiskt och specialiseringsmässigt. Att vara imitatör innebär att kommunen lånar redan färdigutvecklade e-tjänster. E-tjänsterna är då i högre grad standardiserade och anpassade till kommunens behov. Detta kräver inte samma resurser och kunskapen behöver inte finnas i kommunen, sett ur Dahl & Thufte's perspektiv innebär det att kommunen använder sig av handel alternativt allianser (samverkan). 5. Metod 5.1. Komparativ studie Uppsatsen genomfördes som empirisk komparativ studie av kommuners användning av e- tjänster. Jämförelserna mellan kommunerna grundade sig främst på en kvantitativ datainsamling bestående av en bedömning (mängd och komplexitet) av kommunernas e- tjänster. Kommunerna delades in i olika storlekskategorier för att se om och vilka skillnader som fanns i utbudet av e-tjänster mellan de olika kategorierna. För att få en uppfattning om varför det fanns skillnader har även studien en kvalitativ del som förhoppningsvis förklarade de kvantitativa resultaten. Undersökningen består av två delar som föregås av en pilottundersökning. Den första delen är en undersökning av ett urval bestående av 75 kommuner av Sveriges 290 kommuner. E- tjänsterna i de 75 kommunerna undersöktes i form av att de inventerades och bedömdes på en femgradig skala efter hur omfattande och avancerat kommunernas utbud av e-tjänster var. Den andra delen av studien är en kvalitativ undersökning där fyra stycken kommuner intervjuades. Kommunerna som intervjuades valdes utifrån bedömningen av deras e-tjänster och de är hämtade från olika kommunkategorier. Resultaten från undersökningarna har analyserades i uppsatsens analyskapitel utifrån teorin om att storleken spelar roll för utfallet. Det vill säga; ser e-tjänsteanvändningen olika ut 47 Jansson,

22 beroende på hur stora kommunerna är samt om det med hjälp av intervjuerna går att stärka hypotesen att storleken spelar roll Kommungrupper De kommundefinitioner som används i studien för att gruppera kommunerna baseras på hur stora kommunerna är och bygger delvis på SKL:s kommungruppsindelning från SKL:s indelning består av tio olika grupper där kommunerna definieras som storstäder, förortskommuner till storstäder, större städer, förortskommuner till större städer, pendlingskommuner, turism och besöksnäringskommuner, varuproducerande kommuner, glesbygdskommuner, kommuner i tätbefolkad region samt kommuner i glesbefolkad region. Denna typ av indelning tar dock hänsyn till "det fysiska rummet" vilket inte e-tjänster behöver göra. Förutsatt att en kommun har ett välutbyggt bredbandsnät så påverkas inte e-tjänsterna av om kommunen är en glesbygdskommun eller en tätortskommun. Hade den här studien däremot undersökt antalet turer för busstrafiken hade SKL:s indelning varit mer relevant. Vidare är det ointressant för föreliggande studie huruvida en kommun är en varuproducerande kommun eller en pendlingskommun eftersom studien helt enkelt har den teoretiska utgångspunkten att storleken spelar roll för användningen av e-tjänster. De kommundefinitioner som används i studien för att kategorisera kommunerna bygger därför helt och hållet på hur stora kommunerna är sett utifrån folkmängd. Kommunerna är grupperade i fyra grupper som helt baseras på hur många invånare kommunerna har 49. Samtliga 290 kommuner har placerats i någon av de fyra följande storleksgrupperna: 1. Storstadskommuner, mer än invånare, totalt 3 st. 2. Större kommuner, mellan och invånare, totalt 43 st. 3. Medelstora kommuner, mellan och invånare, totalt 167 st. 4. Små kommuner, mindre än invånare, totalt 77 st. SKL:s första grupp (storstäder) innehåller Sveriges tre största kommuner, det vill säga Stockholm, Göteborg och Malmö vilket i denna studie motsvarar gruppen storstadskommuner. SKL:s tredje grupp större städer innehåller 31 kommuner, samtliga med ett invånarantal mellan och Eftersom den här studien endast fokuserar på kommunstorleken tillkommer ytterligare tolv kommuner till gruppen större kommuner eftersom de invånarmässigt hör hemma där. SKL har förutom grupp 1 och 3 inga grupper som baseras på hur stor folkmängden i kommunerna är. Därför används i föreliggande studie gruppen medelstora kommuner som består av kommuner med en befolkningsmängd mellan och invånare. Den fjärde gruppen i studien består av små kommuner med en befolkningsmängd mindre än invånare. Anledningen till att gränsen för gruppen små kommuner är satt vid invånare är att Dahl & Thufte i sin studie visar att när invånarantalet i en kommun är under så maximeras invånarnas känsla av inflytande och deltagande i ett demokratiskt representativt system SKL, Siffror för invånarantal i kommuner är från 2012 och är hämtade från SCB 50 Dahl & Tufte, 1973, s

23 Figur 1. Uppdelning av kommunerna i kommungrupper. Antal kommuner i respektive kommungrupp och antal kommuner som undersökts i studien Metodval Användandet av en komparativ studie som metod för uppsatsen motiveras med att det ger en samlad bild för hur det ser ut bland kommunerna i Sverige. Eftersom inventeringen och bedömningen av e-tjänsterna är en urvalsundersökning innebär detta visserligen att det kan förekomma undantag men antalet undersökta kommuner bör ändå tillräckligt för att att resultaten ska bli generaliserbara. Anledningen till att valet av metod inte föll på exempelvis en jämförande fallstudie är att detta troligtvis inte hade gett en rättvis bild av hur det ser ut bland kommunerna. I en fallstudie hade enbart ett fåtal kommuner kunnat undersökas och eftersom jag misstänker att det kan finnas stora lokala variationer inom kommunkategorierna är risken att resultaten inte hade varit generaliserbara. Dahl & Tufte's teorier om storlek och dess påverkan förklarar det undersökningen kvantifierar, det vill säga att det förklarar sambandet mellan storlek och utfall. Teorierna förklarar dock nödvändigtvis inte de bakomliggande orsakerna och incitamenten till utbudet av e-tjänster i kommunerna. För att ge en djupare bild av utbudet av e-tjänster i kommunerna och för att stärka eller avstyrka hypotesen om kommunstorlekens betydelse kompletterades den kvantitativa delen av undersökningen med en kvalitativ undersökningsdel. För att få mer ingående svar om förvaltningens tankar om kommunernas e-tjänster intervjuades därför fyra kommuner med olika utbud av e-tjänster ett bra sätt att undersöka det. Intervjuerna visade om det gick att koppla de bakomliggande tankarna om utbudet av e-tjänster till Dahl & Tufte's teorier och/eller om det även fanns andra incitament som spelar in. Intervjuerna fungerade förhoppningsvis som en verifikation på det som den kvantitativa undersökningen av e- tjänsterna visade. Ett annat alternativ för att besvara den här frågan hade kunnat vara en enkätundersökning om tankarna kring e-tjänster hos kommunernas förvaltning. Jag misstänker dock att en enkätundersökningen som skickats ut till alla Sveriges kommuner hade 23

24 inneburit många svarsbortfall, kanske speciellt från kommuner som har en liten eller ingen användning av e-tjänster. För att komma åt bakomliggande orsaker och kommunernas idéer med e-tjänster tror jag också att en intervju ger bättre svar då det är svårare att förutsäga svaren vid denna typ av frågor. En enkätundersökning hade helt enkelt gett för litet utrymme för egna svar och hade kunnat förbise områden och frågor som en intervju kan leda in på. Exempelvis kan en intervjuperson utveckla och förklara bättre samt att hon/han kan ge svar som inte går att ge i en enkätundersökning. Två närliggande studier, inte minst geografiskt men också med liknande beröringspunkter är den tidigare nämnda danska studien av Larsen och den norska studien av Baldersheim och Ögaard. Den danska studien som hade fokus inriktat på kommunstorlek använde sig också av en typ av komparativ metod där undersökningsmaterial från 38 av Danmarks vid tillfället c:a 270 kommuner undersöktes. Med sin studie ville de visa, precis som jag avser med denna studie, om det finns skillnader i utbudet av e-tjänster mellan små och stora kommuner. Den norska studien ville också visa om det fanns skillnader mellan kommuner, i det här fallet inriktad på deras hemsidor. De använde sig av en komparativ metod där de största/regionhuvudstäderna valdes i de olika länderna och totalt undersöktes 75 enheter. Till skillnad från den norska studien undersökte jag i föreliggande studien ett större urval av populationen (något som även gäller rent mängdmässigt jämfört med den danska studien) samt att jag även tittade på hur hela skalan, från stora till små, kommuner arbetar. Risken i Baldersheims och Ögards studie är att de missade hur det ser ut i de mindre enheterna, och att det hade kunnat finnas större avvikelser där. Genom att inte enbart de största kommunerna i respektive län valdes och genom att ett urval på c:a 25 procent av kommunerna genomfördes täckte förhoppningsvis föreliggande studie in eventuella avvikelser Avgränsning Något som hade varit intressant för studiens resultat hade även varit att i inventeringen och bedömningen av kommunernas e-tjänster ta hänsyn till om de undersökta kommunerna samverkar på något sätt inom e-tjänstområdet. Exempelvis inom ramen för ett kommunalförbund. Eftersom det i pilotundersökningen tyvärr visade sig mycket svårt att ta reda på om kommunerna samverkade eller ej tog inte studien hänsyn till det. Att bedöma hur samverkan i kommunerna ser ut visade sig också mycket svårt eftersom det mellan de olika kommunerna kan skilja sig åt när det gäller formaliseringsgraden för samverkan samt omfattningen, både geografiskt och områdesmässigt. 51 För att ta hänsyn till detta hade det behövts intervjuer med varje kommun för att utreda om det finns någon samverkan på området och hur den i så fall ser ut. Förhoppningsvis gav dock de fyra intervjuerna i den kvalitativa delen av undersökningen en fingervisning om hur det kan se ut även om intervjuresultaten inte är generaliserbara. Inom området för samverkan finns i vissa fall kommunernas e-tjänster. Exempelvis är det inte ovanligt att kommuner samarbetar inom ett geografiskt avgränsat område när det gäller gymnasieutbildning och bibliotek. I de fall där det är uppenbart ett en e-tjänstlösning inte är kommunens "egen" utan är finns på en helt annan webbsida och inte administreras av 51 Gossas,

25 kommunen räknas inte e-tjänsten som kommunens. Studien tar med andra ord inte hänsyn till e-tjänster som inte direkt är kopplade till kommunen. Ett exempel på varför e-tjänster av den typen inte bör räknas med gäller e-tjänstområdet gymnasieskola. Undersökningen visade att flera kommuner samverkar när det gäller gymnasieutbildning där mindre kommuner skickar elever till en större kommun med gymnasieskola eftersom de inte har någon egen. Att då i studien räkna en e-tjänst för en skola som inte finns i kommunen hade blivit missvisande i studiemn. Hade däremot hänsyn tagits till kommunsamverkan (se förra stycket) hade situationen kunnat se annorlunda ut och ett annat sätt att redovisa den typen av e-tjänster hade troligtvis behövts. Definitionsmässigt är undersökningen avgränsad till vad som anses vara e-tjänster i kommunal regi. Se mer om definitionen av vad som är en kommunal e-tjänst i nästa kapitel (kapitel 6, E-tjänster i kommunerna: ansvar utveckling och samverkan) Verktyg för att mäta och analysera I resultat och analys används primärt fyra kvantitativa mått samt för att fastställa hur utbudet av e-tjänster ser ut i kommunerna och för att jämföra kommunernas e-tjänster sinsemellan efter kommunstorlek. 1. Stapeldiagram med trendlinje. Med hjälp av stapeldiagrammen går det totalt sett att se hur det ser ut i kommunerna efter storlek. Stapeldiagram med trendlinje finns även för respektive kommungrupp för att tydligare visa hur det ser ut inom kommungrupperna. Trendlinjen i stapeldiagrammen visar trenden för e-tjänsterna i kommunerna kopplat till kommunstorleken. 2. Korrelation mellan högt betyg för e-tjänster och större kommunstorlek. Korrelationen mellan högt betyg för e-tjänster och större kommunstorlek mäts för att visa om den är stark eller svag. Med hjälp av detta mått går det att bekräfta eller förkasta hypotesen. 3. Medelvärde, varians och standardavvikelse för bedömningspoängen inom respektive kommungrupp. Med hjälp av dessa tre mått, framförallt med hjälp av medelvärdet, går det att jämföra kommungrupperna sinsemellan. 4. Viktade trendlinjer för respektive kommungrupp. Lutningarna (riktningskoefficienten) för respektive kommungrupps trendlinje går att jämföra. Det är dock ett något osäkert mått som dock kan ge en indikation på om effekten av kommunstorlek avtar eller tilltar i takt med att kommunstorleken ökar. I studien undersöktes även tre andra parametrar för att se om det fanns andra förklaringar, de tre andra parametrarna är: Politik kopplas till bedömningspoängen för att se om det finns skillnader mellan kommuner med olika politisk majoritet. Geografi kopplas till bedömningspoängen för att se om det finns skillnader mellan kommuner med olika geografisk hemvist. 25

26 Intervjuerna ger en indikation på hur avgörande tjänstemännen är i framtagningen av en e-tjänst och om det därför kan påverka resultatet Validitet och reliabilitet Validitet handlar om att mäta det som påstås mäta 52. För föreliggande studie handlar det med andra ord om att verktygen som används för att mäta ger svar på de frågor som studien ställer. Studien har två frågeställningar: Den första frågestälningen (Ser utbudet av e-tjänster olika ut i kommuner beroende på kommunernas storlek?) handlar om att hitta mått för att mäta kommuners e-tjänster och sedan jämföra dem. För att kunna göra jämförelser mellan kommunerna krävs att de kvantitativa måtten har kommensurabilitet, det vill säga att det är möjligt att jämföra kommunernas e- tjänster med samma mått. För det används ett bedömningspoängssystem som är utformat efter vissa kriterier. Efter att kommunernas e-tjänster fått bedömningspoäng är det möjligt att jämföra dem. Bedömningspoängen mäter med andra ord utbudet av e-tjänster och det är sedan möjligt att se om utbudet av e-tjänster ser olika ut i kommuner utifrån kommunstorlek. För den andra frågeställningen (Hur ser kommunerna på sitt utbud av e-tjänster?) är det svårare att hitta mått som mäter hur kommunerna ser på sitt utbud av e-tjänster. Eftersom frågan besvaras med intervjuer är det också svårt att förutsäga resultat och på det viset göra intervjuerna jämförbara. Syftet med den andra frågeställning är dock inte att jämföra de intervjuade kommunerna utan att få en insikt i hur kommuner med olika bedömningspoäng för sina e-tjänster och olika kommunstorlek ser på sitt utbud av e-tjänster. Det handlar helt enkelt om att ge en inblick i de problem och möjligheter respektive kommun har. De intervjufrågor som används kan därför sägas mäta hur kommunerna ser på sitt utbud av e- tjänster. Att ha en hög reliabilitet för studien är lika med att det finns en avsaknad av slumpmässiga eller osystematiska fel 53. I föreliggande studie är det framförallt slump- och slarvfel under den kvantitativa datainsamlingen som skulle kunna vara ett problem för reliabiliteten. För att motverka slumpmässiga eller osystematiska fel har jag därför under datainsamlingen vi flera tillfällen gått tillbaka och gjort en andra undersökning av kommunerna vilket i något enstaka fall inneburit en revidering.. Även för databearbetningen av materialet kan det ha blivit slarvoch slumpfel, jag har därför gjort en extra genomgång av data, uträkningar, figurer och tabeller samt låtit en annan person med statistisk utbildning se över materialet. Intervjuerna spelades in vilket innebar att jag har kunnat lyssna på dem en andra gång och fundera på om något har behövts ändrats. Reliabiliteten borde således sammantaget vara hög Metoddiskussion För genomförandet av en undersökning likt denna krävs en viss erfarenhet och kunskap om offentliga e-tjänster. För att kunna analysera kommunernas e-tjänster med den valda metoden krävs det kunskap om IT i allmänhet, e-tjänster och hur kommuner fungerar. Gärna allt detta 52 Esaiasson, Gilljam, Osarsson, & Wängnerud, 2007, s Esaiasson, Gilljam, Osarsson, & Wängnerud, 2007, s

27 tillsammans eftersom området befinner sig i ett gränsland mellan alla tre komponenterna. IT är avgörande för att förstå vilka problem, hinder och möjligheter det finns med att implementera en e-tjänst i ett verksamhetssystem. Det krävs också kunskap om olika e- tjänster och hur de fungerar (både inom förvaltning och riktat mot brukaren) och inte minst behövs det kunskap om hur en kommun/offentlig miljö fungerar. Jag har inhämtat kunskap om de här områdena i olika sammanhang och har genom tillfälligheter och eget intresse under de senaste 3-4 åren blivit allt mer bekant med områdena. Jag har praktisk erfarenhet av att arbeta med kommunala e-tjänster och sociala medier från praktik på Borås kommun. Kommunen låg då i framkant med utvecklingen och var inom området sociala medier något av en pionjär. Jag har även arbetat på Skatteverket där jag använt olika IT-system och fått en insikt i hur de fungerar och vilka problem, hinder och möjligheter de fanns för dem i en offentlig organisation. Under studierna har jag valt att återkomma till området och har bland annat gjort en studie på Kinda kommun som handlade om möjligheter till implementering av e-tjänster med e-legitimation samt utvärdering av befintliga e-tjänster. En annan uppgift under studierna var när jag på uppdrag av Borås kommun tog fram underlag för vad regeringens Digitala agenda skulle innebära för kommunens verksamhet och vilka möjligheter det fanns med den. Jag har även en bakomliggande förståelse för de grundproblem som finns med indelning och befolkningsstorleken på kommuner från min b-uppsats i historia. Uppsatsen behandlade kommunreformen och de efterföljande 13 kommundelningarna som skedde. Med detta sammantaget anser jag mig ha en bra förförståelse för forskningsområdet och den specifika frågeställningen. Jämfört med någon som inte har motsvarande förkunskap har jag som analysinstrument troligen bättre förutsättningar för att definiera "rätt" tillvägagångssätt för metod och analys. Jag kan också i större utsträckning förstå vad resultaten innebär och utifrån dem göra korrekta analyser och rättvisande slutsatser. 6. E-tjänster i kommunerna: definitioner, användning och ansvar 6.1. Inledning Kommunerna har enligt gällande lagstiftning en rad obligatoriska uppgifter samt ett par frivilliga uppgifter, som i regel alla kommuner fullgör. Det specificeras ingenstans att kommunerna behöver arbeta med e-förvaltning men regeringen och SKL uppmuntrar till kommunerna till att göra det. Det finns ingen generell förklaring för hur kommunerna arbetar med e-tjänster. Troligtvis finns det lika många arbetstätt som det finns kommuner. Några arbetar med e-tjänster i mycket stor utsträckning och har varit/är pionjärer på området. Några kommuner använder sig av de mest standardiserade tjänsterna och är nöjda med det. Andra är precis i startgroparna med att påbörja implementeringen av e-tjänster medan några inte alls arbetat med det och har kanske inga planer på det heller. Sen finns det en mängd olika sätt för hur kommunerna internt har organiserat e-tjänsterna och hur de presenterar dem på hemsidorna. Några har alla e-tjänster direkt på startsidan medan andra har dem under respektive förvaltning/område. I några fall blir det extra tydligt (speciellt i större kommuner) att e-tjänsterna har utvecklats, implementerats och drivs på respektive förvaltning medan det 27

28 arbetet hos andra kommuner sker centralt. Det är också mycket vanligt att kommunerna har upphandlat e-tjänsterna och att de till stor del har utvecklats och implementerats av en privat aktör. Under undersökningen har det framkommit kommuner som exemplifierar samtliga av de ovan nämnda scenarierna Definitioner Oavsett i vilken utsträckning kommunerna använder e-tjänster och hur de har organiserat dem är det viktigt att definiera vad som faktiskt är en e-tjänst och vad de närliggande begreppen som används i undersökningen står för: E-förvaltning E-tjänster E-legitimation Här används EU:s definition. EU definierar e-förvaltning som verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser. 54 Här används e-delegationens definition. I begreppet e-förvaltning inkluderas e-tjänster, de kan användas av icke-offentliga aktörer i kontakten med offentlig sektor. E-delegationen definierar offentliga e-tjänster som " sådan service som offentliga aktörer erbjuder till medborgare och företag med hjälp av elektroniska kontakter som telefon, dator eller liknande." 55 Här används e-legitimation.se's definition. E-legitimation är en digital identifikation som används i en e-tjänst. På internet fungerar en e-legitimation på motsvarande sätt som ett körkort eller ett ID-kort fungerar när en medborgare ska legitimera sig. E- legitimationen visar att det är en specifik person som har kontakt med myndigheter, kommuner, organisationer och företag på Internet. E-legitimation kan även användas vid underskrift av handlingar elektroniskt på nätet. 56 Ibland kan det vara svårt att skilja på vad som menas när det står e-förvaltning respektive e- tjänster och vad som ingår i begreppen. Framförallt är det inte helt tydligt i flera av de artiklar och forskningsunderlag som finns. För att ytterligare förtydliga vad som faktiskt e-tjänster är och hur de används i kommuner handlar följande kapitel om hur utbudet av e-tjänster kan se ut. I metoddelen för den kvantitativa undersökningen finns även under operationaliseringsdelen ett flertal konkreta exempel som är hämtade från de undersökta kommunerna. 54 Regeringskansliet, Wihlborg,

29 6.3. Användning E-tjänster Som tidigare nämnt är det svårt att generalisera bilden av hur användningen av e-tjänster ser ut i kommunerna. Ett exempel på hur det skulle kunna se ut finns i figur 2. Figuren visar hur det för medborgarna är möjligt att digitalt sköta sina kommunala ärenden på en rad områden. Enligt figuren använder sig medborgaren av en e-legitimation men det är inte nödvändigt att använda en e-legitimation. Samtliga tjänster skulle kunna användas utan en e-legitimation men i många fall kan en e-legitimation förenkla och göra förfarandet säkrare. De kanske viktigaste incitamenten för att skapa e-tjänster är förenkling, snabbare handläggningstider, bättre kontakt med kommunen och inte minst vad den tidigare nämnda tjeckiska studien visade; stora ekonomiska incitament. Det finns alltså både från kommunalt håll och från brukarens sida stora vinster med användning av e-tjänster. Figur 2. Exempel på användning av e-tjänster och e-legitimationen. Utgivare av en e-tjänst är kommunen. E-tjänsten kan vara utvecklad av kommunen, av en privat aktör och eller en kombination av båda. Rättsäkerhetsmässigt kan det möjligtvis vara problematiskt att mycket myndighetsutövningen sker i system som kommunerna själva inte "förstår" och som de inte har kontrollen över men det är så här det ser ut inom de flesta ITområden och speciellt i de mindre kommunerna som har svårare att hålla sig med kompetensen. Brukare är kanske främst medborgare men det finns även e-tjänster riktade mot organisationer, föreningar och företag, alla kan med andra ord använda e-tjänsterna E-legitimation E-legitimationer ges ut av en rad banker samt Telia och beroende på vem som är utgivaren av e-legitimationen kan den ha olika namn som bankid, Nordeas e-legitimation eller Telia e- legitimation. För att få e-legitimation måste personen ha ett svenskt personnummer och vara folkbokförd i Sverige. Beroende på utgivaren och den som tillhandahåller e-tjänsten kan åldern för att få använda sig av e-legitimation variera. En juridisk person (företag och föreningar) kan inte använda sig av en egen e-legitimation men det går bra att använda sig av firmatecknarens eller ombudets e-legitimation. 29