PM Beskrivning av händelseförlopp omreglering av dostjänst

Transkript

1 1(10) PM Beskrivning av händelseförlopp omreglering av dostjänst Sammanfattning Maskinell dosdispensering är en tjänst av vital betydelse som Region Halland är tillhandahåller utifrån Hälso- och sjukvårdslagen. Dostjänst innebär maskinell förpackning av portionsförpackad medicin som levereras till patienter. I Halland används tjänsten av cirka personer. Dospåsarna hanteras i största utsträckning i hemtjänst och särskilda boenden i kommunerna inleddes nationellt arbetet med att konkurrensutsätta dos enligt lag om offentlig upphandling som ett led i omregleringen av Apoteksmarknaden. Tjänsten har fram till 14 maj 2013 utförts av statliga Apoteket. Från och med 15 maj 2013 utförs tjänsten av Apotekstjänst Sverige AB. Övergången till den privata leverantören har innehållit en rad oförutsedda problem på flera nivåer med flera aktörer inblandade. Problemen som uppstod var av allvarlig karaktär ut patientsäkerhetssynpunkt och svåra att förutse. Det har krävts ett intensivt arbete för samtliga inblandade parter att lösa problemen. Erfarenheterna från byte av leverantör har visat att tjänsten är mer komplex och sårbar än vad någon förutsåg vid upphandlingen. Region Halland anser därför att dostjänst är en är sådan samhällsviktig tjänst som omfattas av art Artikeln säkerställer att inte annan lagstiftning hindrar utförandet av en sådan tjänst. Artikel innebär inte att Regionen inte ska följa lag om offentlig upphandling eller annan nationell lagstiftning som följer av EU-rätten. Regionen avser att följa svensk lagstiftning. Det är först när det förekommer hinder att utföra tjänsten som Regionen kommer att tillämpa Art för att säkerställa att Regionen kan utföra vår skyldighet enligt lag att tillhandahålla en patientsäker dostjänst. Erfarenheten av leverantörsbyte är begränsade och den erfarenhet som finns visar på en stor risk bland annat vad gäller patientsäkerheten. Artikel106 ger Regionen möjlighet att säkerställa leverans av dosläkemedel på kort sikt. Det kan innebära nytt avtal med AT som omfattar samtliga tjänster som behövs

2 2(10) för leverans eller avtal med annan leverantör. Innan beslut och avtalsskrivning kommer RH att göra ytterligare riskbedömning för att säkerställa tjänstens utförande vid eventuellt byte av leverantör. Inom kort kommer Regionen att upphandla tjänsten för att ha nytt upphandlat avtal på plats efter nuvarande avtalsperiods slut15 maj Bakgrund Dosdispensering av läkemedel är en tjänst som används av ca personer inom kommuner och landsting i Sverige, varav cirka personer i Halland. Dosdispenseringen innebär att individens läkemedel maskinellt förpackas i påsar som innehåller de läkemedel som personen ska ta vid ett och samma tillfälle. Hanteringen av dospåsarna sker främst genom hemtjänsten för de äldre personer som bor hemma eller i kommunernas särskilda boenden. Region Halland har tillsammans med Västra Götalandsregionen upphandlat tjänsten maskinell dosdispensering av läkemedel. Upphandlingen utfördes utifrån att marknaden för dostjänster omreglerats och upphandlingen föregicks av ett landstingsgemensamt samarbete kring förfrågningsunderlag via SKL. Innan apoteksmarknaden omreglerades och konkurrensutsattes tillhandahölls tjänsten att dosdispensera läkemedel av Apoteket AB, som ägs av staten. Samtliga landsting och regioner har tidigare haft avtal med Apoteket AB om dosdispensering av läkemedel till patienter inom öppenvård. Det avtal dåvarande Landstinget Halland hade tecknat med Apoteket AB löpte ut den 31 december På regeringens initiativ inleddes år 2010 arbetet med att konkurrensutsätta tjänsten med målet om en konkurrensutsättning år Som en övergångslösning tecknades nya avtal med Apoteket AB för 2012 och fram till och med den 15 juni 2013, i syfte att reglera fortsatta leveranser av dosdispenserade läkemedel samtidigt som landstingen och regionerna gavs tid att förbereda och genomföra en konkurrensutsättning av tjänsten genom en offentlig upphandling. Vad har hänt? Omregleringen av apoteksmarknaden och konkurrensutsättning av dostjänsten Omreglering av apoteksmarknaden påbörjades Bland annat bildas Apotekens Service som formellt tar över ansvaret för de nationella infrastrukturtjänster som samtliga parter på den omreglerade apoteksmarknaden behöver. Under 2010 bjöd

3 3(10) Socialdepartementet in SKL, landsting/regioner, företrädare för apoteken och Apotekens Service till dialog om dosdispenseringstjänsten med målet om konkurrensutsättning under Konkurrensutsättningen av DOS är ett steg i omregleringen av apoteksmarknaden som startade Upphandlingen Under 2010 tar Sveriges kommuner och landsting, SKL initiativ till nationell arbetsgrupp för att arbeta med dosdispenseringsfrågan. Samtidigt ingår samtliga landsting likalydande avtal med Apoteket Sverige AB. Gemensamt förfrågningsunderlag tas fram och samtliga landsting delas in i kluster som upphandlar utifrån likalydande förfrågningsunderlag. Resultatet blir två nya dosleverantörer vid sidan av Apoteket AB. Region Halland bildar gemensamt kluster med Västra Götaland och går ut i gemensam upphandling. Den 1 juni 2012 fattade regionerna tilldelningsbeslut där Apotekstjänst, som en av fyra anbudsgivare, tilldelades kontraktet efter en utvärdering enligt lägsta pris. Upphandlingen överprövades av Svensk Dos AB. Överprövningen ogillades och kontrakt tecknades den 2 oktober 2012 med Apotekstjänst för perioden 15 maj 2013, med full drift/leverans senast den 15 juni 2013, till och med den 14 maj Avtalet kan förlängas helt eller delvis flera gånger upp till 24 månader. Nationella förberedelser Infrastruktur Ett nationellt gemensamt ordinationssystem, Pascal, införs juni Pascal ägs av landstingen gemensamt och ersätter tidigare e-dos. Från och med juni 2012 ska all ordination till dospatienter ske i Pascal. De som inte använder Pascal faxar in ordination till dosleverantörer. Under våren 2012 pågick ett intensivt arbete med att överföra patientinformation till nya system. Arbetet med att införa ny infrastruktur fortsätter under våren Landstingsägda CeHis och Inera tillsammans med Apotekens Service, Apoteket AB, de nya dosleverantörerna och deras underleverantörer av IT-system såväl som Halland, Västra Götaland och Skåne, arbetade med att få de tekniska lösningarna på plats inför avtalsstart.

4 4(10) Lokala förberedelser Förberedelse för leveransstart och överlämning från Apoteket AB börjar efter det att kontrakt skrivs med Apotekstjänst oktober 2012 fram till att företaget ska börja leverera 21 maj En styrgrupp bildas under hösten 2012, sortiment ses över då patienter från tre olika dosapotek i Apoteket AB regi kommer att sammanföras. Samtidigt förbereder Apotekstjänst Sverige AB övertagandet genom att beställa maskiner och utrustning förbereda lokaler, förbereda de godkännanden som behövs från läkemedelsverket, rekrytera personal mm. Dialog och överlämningsmöten med Apoteket AB inleds under hösten 2012 och fortsätter under våren Registerinformation över Hallands patienter överförs till ny databas som kallas SOL. Genom överföringen får Apotekstjänst tillgång till leveransadresser, ordinationer och övriga uppgifter nödvändiga för tjänstens utförande. Överföringen innebär att för överföring av leveransadresser från Apoteket Sverige AB till Apoteket Service AB nya it-system. Apotekstjänst levererar dos från och med 21 maj Efter leveransstart uppdagas felaktigheter i registret som Apoteket Sverige AB har överlämnat vilket får till följd att läkemedel kommer fram på fel dag eller levereras till fel adress. Fel i register leder till merarbete för samtliga inblandade. Tekniska itlösningar som skulle vara på plats i god tid innan leveransstart var inte klara vilket innebar att Apotekstjänst inte fick tillgång till leveransadresser mm. När uppgifterna överlämnades visade det sig att register ej uppdaterats och Apotekstjänst AB fick felaktiga leveransuppgifter. Apotekstjänst i drift Första leveranserna sker 21 maj Efter inledande veckorna upptäcks stora brister i kundregistret, som Apoteket AB överlämnade, avseende leveransadresser med mera. Vilket resulterade i försenade leveranser och uteblivna doser. Leveransproblem berodde initialt också på för låga lagernivåer av originalförbackningar men också på Postens rutiner och bristfällig kunskap hos dess personal gällande bl. a. kvittensförfarandet. Posten hade också problem med sina mellanlagringscentraler i Örebro och Härryda, vilket gjorde att andelen leveransavvikelser ökade. I Juni 2013 flaggar Apotekstjänst för merkostnader för manuell hantering och extra tjänster som utförs utöver avtal och som är nödvändiga för fungerande och patientsäker dostjänst. Diskussioner inleds om ytterligare ersättning av den anledningen. Den största merkostnaden härrör främst från utökat sortiment och oförutsedda uppstartskostnader, t ex extrautrustning till följd av utökat sortiment.

5 5(10) Sista veckan i juli fick Regionen vetskap om att Apotekstjänst hade akuta likviditetsproblem till följd av lägre försäljningsvolymer av helförpackning mot vad som uppgavs i upphandlingsunderlaget. Eftersom det fanns risk för säkerheten och att patienter skulle drabbas om företaget inte kunde fortsätta leverera, togs beslutet att leveransen från det upphandlade företaget måste säkras akut. Då fattade hälsooch sjukvårdsstyrelsens ordförande, på delegation vid brådskande ärenden, beslutet att Region Halland tillsammans med VGR skulle förskottera betalning för leveranser under begränsad tid. (för Region Hallands del 3,5 miljoner). På grund av det stora antalet avvikelser prioriterades arbetet med att åtgärda dessa. och regionerna kommer överrens med Apotekstjänst att skjuta på förhandling om utökade tjänster till september Regionerna ansåg också att det inledningsvis var svårt att uppskatta de extra tjänsterna utöver avtal innan produktionen kommit igång och innan man får överblick över leveranser och sortiment. Under sommaren genomfördes regelbundna avstämningsmöten med Apotekstjänst liksom dialog med Medicinskt Ansvariga Sjuksköterskor i Halland för att åtgärda kvalitetsbrister. Antalet avvikelser har därefter minskat kraftigt och tjänsten uppfyller nu kvalitetskraven i avtalet. Aktuella frågeställningar Varför vill Apotekstjänst ha mer betalt? Apotekstjänst begär betalt för extra tjänster som Region Halland köper och som inte regleras i avtalet. Ersättningen som Region Halland betalar enligt avtalet bygger på de tjänster och den volym som beskrevs i upphandlingen. Dosdispensering har visat sig vara mer omfattande än vad som angavs i upphandlingen. De extra tjänsterna som går utöver avtalet är bland annat. Hantering av fler läkemedel Extra beställningar och Akutbeställningar som levereras utanför ordinarie dosleverans

6 6(10) Hantering av fler läkemedel Hantering av större sortiment är den tjänst som innebär störst merkostnad för Apotekstjänst. Upphandlingen avsåg pris per dosdygn för maskinell dosdispensering av minst 400 preparat samt i undantagsfall via så kallade conveybrickor. Apotekstjänsts dosmaskin hanterar 400 preparat maskinellt och ytterligare preparat laddas manuellt i dosmaskinen via brickor. I dagsläget dispenseras ca 780 olika preparat, vilket innebär en betydligt större hantering av brickor, ca 700 per dag. Apotekstjänst har tidigt flaggat för det större antalet läkemedel och den merkostnad som det innebär. Diskussion om ersättning för hantering av flera läkemedel inleddes tidigt. Region Halland kom då överens med Apotekstjänst om att låta produktionen komma igång för att få en överblick över leveranser och sortiment för att därefter, senast under september 2013, återuppta diskussionen om ersättning för tilläggstjänster. Avtalat pris är 1,84 kr/dosdygn och person, och i Halland handlar det om patienter. Total kostnad för dosdispensering är ca 4 miljoner kronor per år. Region Halland kan konstatera att med bristfällig information om tjänstens omfattning och volymer blev också upphandlingsunderlaget bristfällig. Region Halland har fått ökad insyn över volymer och sortiment allteftersom omregleringen framskrider. De 25 miljoner kr som redan betalats ut - Vart tog de vägen? Under sommaren drabbades Apotekstjänst av akuta likviditetsproblem. Läget var mycket allvarligt, och eftersom det fanns risk för att patienter skulle drabbas om företaget inte kunde fortsätta leverera, gick Region Halland och Västra Götalandsregionen under en tid in och betalade leveranser i förskott. För Region Hallands del handlar det om 3,5 miljoner kronor i förskottsbetalning som successivt betalats tillbaka via avdrag på fakturerat belopp. Cirka en tredjedel av förskottet har betalats tillbaka. Avtalet som tecknades med leverantören innebär en förändring av faktureringsrutinerna från efterskotts- till förskottsbetalning, under en begränsad tid. Varför tar Regionfullmäktige nu beslut om art 106? Maskinell dosdispensering är en tjänst av vital betydelse som Region Halland tillhandahåller utifrån Hälso- och sjukvårdslagen. Det innebär möjlighet att tillämpa art i funktionsfördraget vilket betyder att nationell rätt eller EU-rätt inte får

7 7(10) hindra att tjänsten utförs. Genom att ta beslut om art säkerställer Region Halland leverans av dos. Av artikeln framgår bland annat följande. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs Detta innebär att om utförandet av dostjänsten skulle äventyras på grund av EU:s rättsliga reglering och svensk lagstiftning som bygger på EU-rätten, behöver Region Halland inte tillämpa de regler som utgör ett hinder för att säkerställa leveransen av dostjänsten. Artikeln säger att inget regelverk, vare sig nationellt eller EU-rättsligt, får hindra att tjänster som är av så kallat allmänt ekonomiskt intresse utförs. Hälso- och sjukvårdstjänster anses vara sådana tjänster. Varför extra fullmäktige? För att kunna tillämpa artikel krävs ett särskilt beslut om att dosdispensering av läkemedel är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Det beslutet ska enligt EU:s principer fattas så nära invånaren som möjligt. Därför fattas beslutet av regionfullmäktige. Beslutet handlar dels om att tjänsten ska vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, dels om att ge regionstyrelsen i uppdrag att säkerställa att tjänsten kan levereras. Den ansträngda situationen med nuvarande leverantör gör att Region Halland snarast måste säkra leveranserna. Vad händer efter eventuell fullmäktige beslut om art 106? Om Regionfullmäktige beslutar att dostjänsten är att anse som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket i sin tur innebär möjlighet att tillämpa artikel ges Region Halland en möjlighet att säkra dosleveranserna på kort sikt, till dess att en ny upphandling genomförts. En ny upphandling ska göras som planerat inför att avtalsperioden går ut i maj Under övergångsperioden får regionen möjlighet att utveckla tjänsten ytterligare tillsammans med alla inblandade aktörer.

8 8(10) Varför skriver Regionen inte avtal med Apoteket AB eller Svensk dos AB? Region Halland har ett gällande avtal med Apotektjänst Sverige AB. Apotekstjänst uppfyller avtalade krav på leverans i rätt tid, rätt expedition och för restnoterade produkter. Det finns alltså inga juridiska grunder att häva avtalet. Region Halland kan ta kontakt med Apoteket AB och Svensk Dos AB för att efterfråga deras förmåga. Övergången till den nya leverantören har innehållit en rad oförutsedda problem på flera nivåer med flera aktörer inblandade. Problemen som uppstod var av allvarlig karaktär ut patientsäkerhetssynpunkt och svåra att förutse. Det har krävts ett intensivt arbete för samtliga inblandade parter att lösa problemen. Erfarenheterna från byte av leverantör har visat att tjänsten är mer komplex och sårbar än vad någon förutsåg vid upphandlingen. Erfarenheten av leverantörsbyte är begränsade och den erfarenhet som finns visar på en stor risk bland annat vad gäller patientsäkerheten. Leverantörsbyte av dosdispensering är skärskilt komplext då det involverar flera parter och systemägare. Riskpåverkande faktorer är bland annat. Egna interna förberedelser Leverantörens förberedelser Förberedelser för hemtjänst/boende Förberedelse för patient Leverantörens maskinkapacitet Personal Distribution/leverans Information till vården/patient/kontaktperson Nya rutiner Överföring av kundinformation, SOL Insatser från ApSe, Pascal/Inera Överlämning av information från nuvarande leverantör Övergång mellan leverantörer är riskabel varför nya erbjudanden från andra leverantörer måste riskbedömas.

9 9(10) Vad säger Konkurrensverket? Konkurrensverket granskar förnärvarande Region Hallands förskottsbetalning till Apotekstjänst. Undersökningen gäller om förskottsbetalningen är en så stor förändring av gällande avtal att det ska anses vara en ny upphandling, en direktupphandling. Om konkurrensverket anser att det är en otillåten direktupphandling kan de vända sig till förvaltningsdomstol som kan komma att ogiltigförklara avtalet och/eller utdöma upphandlingsskadeavgift. Upphandlingsskadeavgiften får inte överstiga tio procent av det aktuella upphandlingskontraktets värde och den maximala avgiften som kan dömas ut är tio miljoner kronor. Region Halland valde att avbryta diskussionen med Apotekstjänst om ytterligare ersättning för tilläggstjänster i avvaktan på Konkurrensverkets granskning. Vad är Region Hallands så kallade plan B? Genom att kunna tillämpa artikel får Region Halland möjlighet att säkra leverans av dosläkemedel på kort sikt antingen via Apotekstjänst eller annan leverantör. Det kommer att föregås av en riskbedömning. Varför är kommunerna kritiska? Leverans Tjänsten dosdispensering levereras i första hand till apotek och/eller särskilda avhämtningsställen av ordinerade läkemedel i öppenvården. Direktleverans till särskilda boende och hemtjänstgrupper ska kunna erbjudas de halländska kommunerna mot särskild avgift. Övergången till Apotekstjänst innebar byte av distributör till kommunerna. Kommunerna är kritiska till distributionen av läkemedel då det har förekommit brister i leverans och avlämning av läkemedel till kommunerna. I efterhand konstaterar Regionen att överlämning till ny distributör har varit bristfällig, t ex var adressregister felaktiga. Apotekstjänst har bekostat uppdatering av adressregister.

10 Delaktighet Region Halland upphandlade tjänsten tillsammans med Västra Götalandsregionen. Kommunerna har riktat kritik mot regionen för att man inte involverats i upphandlingen. Region Halland anser att det är en brist att kommunerna inte engagerats i upphandlingen och avser att göra så inför nästa upphandling. Konstruktivt samarbete mellan Apotekstjänst, Regionen och kommunerna bedrivs i flera grupperingar. Region Halland undersöker möjligheter till ytterligare samverkan med kommunerna. 10(10 )