Vägmärket gäller! Sundbyberg i februari 2000/Bengt Wilde

Transkript

1 Vägmärket gäller! Sundbyberg i februari 2000/Bengt Wilde

2

3 0. Förord Trafikkontoret i Göteborg/Hans Magnusson har gett Trafikteknik AB/undertecknad Bengt Wilde i uppdrag att närmare studera konsekvenserna av att införa ett system som kan kallas Vägmärket gäller! Tankegångarna, som presenteras i det följande under rubriken 2. Idé, bygger på att beslut om LTF och motsvarande skall utgå från utmärkningen/vägmärket samt att liggarens juridiska betydelse avskaffas. Samtidigt skall en nyordning innebära förenklad handläggning, underlätta överföring till NVDB med mera. Denna rapport skall ses som ett första och mycket grovt utkast till redovisning och i första hand utgöra ett diskussionsunderlag vid Trestadsmötet i slutet av februari Mot bakgrunden ovan har förhållandevis stor vikt lagts på bakgrundsbeskrivningar som i viss mån blir ett slags omvända konsekvensbeskrivningar. Sundbyberg i februari Bengt Wilde

4 1. Sammanfattning Den diskussion som förts i Trestadsgruppen om ett systemskifte vad gäller beslut om LTF och motsvarande föreskrifter samt förande av trafikliggare, har som utgångspunkt att förenkla beslutsprocessen/minska byråkratin, öka tillgängligheten och förståelsen av föreskrifter med det naturliga syftet att få bättre efterlevnad av reglerna samt att underlätta och få ett enkelt och enhetligt system för uppgiftslämnande till statliga register som NVDB. En annan och i sammanhanget ganska naturlig utgångspunkt är att ta bort trafikliggarens juridiska status och den straffrihetsgrund den för närvarande innebär. En tredje och lika naturlig utgångspunkt är Varför kan inte vägmärket gälla i Sverige när det gör det i Danmark? Diskussionen kan sägas utgå från att ett beslut skall avse uppsättande av ett visst vägmärke/en viss vägmärkesuppsättning och att detta automatiskt skall leda till att vissa trafikregler, som svarar mot utmärkningen, blir gällande. Tanken är i flera avseenden tilltalande och skulle innebära förenklingar i många fall. Samtidigt skall konstateras att diskussionsidén vid ett genomförande - kräver ganska omfattande författningsändringar i kombination en kraftig traditionsförändring. Sverige har en lång tradition av hur beslut av olika slag skall avfattas, meddelas och kungöras. Denna ordning skall inte underskattas och är en del av den rättssäkerhet som omvärlden ibland imponeras av. Samtidigt kan jämförelser göras med felparkeringsförfattningarna där betydande avsteg från gängse rättspraxis gjordes för att få en praktiskt fungerande lösning. Inga jämförelser i övrigt, men det borde alltså vara möjligt att införa förändringar även i detta fall om viljan finns. Tidpunkten för ett förslag om systemskifte måste dock konstateras vara illa vald. Det pågår redan översyn av LTF med hänvisning till övergångsbestämmelserna i TrF, revidering av VMF, uppläggning av NVDB med flera statliga register och så vidare, vilka alla sker med utgångspunkt i gällande ordning. Kanske ett första steg mot en nyordning skall vara att följa upp vad som hände med kommunförbundets hemställan till (dåvarande) kommunikationsdepartementet om att avskaffa trafikliggarens juridiska/formella status? 2. Idè Diskussionsidén kan förenklat uttryckas som att ett beslut som i dag avser en LTF, i morgon skall vara ett beslut om uppsättning av ett vägmärke eller en vägmärkeskombination. Trafikreglerna skall återfinnas i TrF och VMF skall bara innehålla bestämmelser om form, färg, storlek, placering etcetera. Utgångspunkten är att utmärkningen skall vara grunden. Förstår trafikanten utmärkningen? Om svaret är ja, ger utmärkningen automatiskt en mot denna svarande föreskrift. Föreskriften skall vara formellt korrekt. Kungörandet av

5 föreskriften skall anses ske när vägmärket sätts upp och något krav på införande i liggare skall inte finnas. I vart fall skall liggaren inte ha juridisk status. Detta skall jämföras med dagens situation där ett verbalt formulerat beslut skall översättas till vägmärken och tilläggstavlor med ofta på gränsen till katastrofala följder. En nyordning kan förhoppningsvis leda till enklare och mer begripliga bestämmelser. Genomförandet kan ske på sätt att en operatör/handläggare/beslutsfattare klickar på en vägmärkestablå med tillhörande, utvalda tilläggstavlor som därmed automatiskt ger en föreskriftstext. Utsträckningen av föreskriften ges genom att på motsvarande sätt klicka på en karta som därmed ger en geografisk (gatunamn/motsvarande) angivelse eller en utsträckning via noder eller liknande. Beslutet arkiveras i ett skyltregister och uppgiften överförs automatiskt eller på enkelt sätt till statliga register som kräver eller önskar uppgifter. 3. Bakgrund I princip har, lika länge som vi haft trafiklagstiftning i landet, gällt att trafikanten skall följa uppsatta vägmärken samtidigt som det varit närmast en självklarhet att beslut/föreskrifter, som vid upptäckt överträdelse medför straffsanktion, skall vara dokumenterade/kungjorda. Särskilt tydligt blev detta genom införandet av vägtrafikkungörelsen (1972:603) (VTK) den 1 maj I 7 VTK stadgades att vägmärke och annan trafikanvisning skulle åtlydas samtidigt som det i 167 samma kungörelse infördes en straffrihetsgrund på sätt att lokala trafikföreskrifter (LTF) som inte var korrekt införda i den särskilda trafikliggaren enligt VTK eller utmärkta enligt vägmärkesförordningen (1978:1001)(VMF), inte heller skulle kunna anföras mot en trafikant som inte följde utmärkningen. Motsvarande bestämmelser finns i dag i Trafikförordningen (1998:1276) (TrF), 2 Kap. 2 respektive 14 Kap. 14 andra stycket. Jämför dock tredje stycket som anger straffgrund eftersom de statliga föreskrifterna skall tas in i liggare trots utmärkning. Motsvarande bestämmelser fanns i VTK. (1994:1393). Genom införandet av författningssamlingsförordningen (1976:725) skärptes kraven på kungörande av LTF. Samtliga LTF skulle kungöras i (länets) författningssamling! Detta visade sig snart vara såväl administrativt som praktiskt närmast ogörligt, varför en ändring infördes som innebär (gäller än i dag) att endast föreskrifter som inte kan (eller bör) märkas ut med vägmärken skall införas i länets författningssamling. Vid kommunaliseringen av trafiknämnderna 1979 infördes kravet, som också gäller för närvarande, att kommunen skall föra en gemensam liggare för samtliga LTF och vissa andra specificerade föreskrifter som gäller i kommunen, oavsett beslutsfattare. Det är uppenbart att alla kommuner inte klarat detta. Skälen är flera, exempelvis dåligt underlag från andra beslutsfattare eller egen kapacitetsbrist. Detta har i sin tur lett till att ett antal syndare undgått sin påföljd för att ett papper varit felsorterat i kommunens trafikliggare. Det fanns (finns?) till och med personer som

6 erbjöd sina tjänster för och som tjänade pengar på att leta fel i kommunernas trafikliggare. Bland annat detta ledde till att Rikspolisstyrelsen uppbackad av Riksåklagaren tidigt 90-tal hemställde hos regeringen att skylten skulle gälla/kravet på liggare skulle mildras eller i vart fall inte innehålla straffrihetsgrund. Regeringen tackade dock nej till denna framställning efter en hearing med bland andra framställarna, Vägverket, Länsstyrelserna och Svenska Kommunförbundet. Resultatet av denna framställning kan sägas vara att regeringen genom ändringen (1987:xxx) av VTK skärpte kraven på hur införandet av LTF i liggaren skall gå till och hur föreskrifterna skall sorteras, men inte i övrigt anger hur liggaren skall eller får se ut. Till detta skall läggas att statliga myndigheter numera (ändring 1994:1393) skall föra in sina föreskrifter i författningssamling oavsett att dessa tas in i trafikliggaren. Kommunförbundet har därefter hemställan åter tagit upp frågan med regeringen om liggarens status. I PM /Valter Brandberg påstods hemställan från 1995 vara under utveckling. Dock har enligt uppgift inget (slutgiltigt) svar ännu erhållits 4. Sammanställningar, uppgiftsbehov och uppgiftslämnare Det är sannolikt uppenbart för envar att det måste finnas någon form av sammanställning över vad som egentligen gäller. Samtidigt skall en sådan sammanställning vara lättillgänglig för samtliga användare oavsett de är dagliga konsumenter eller presumtiva intressenter, ha ett attraktivt innehåll/ge vägledning samt inte minst vara formellt korrekt för att inta missleda sökaren. De senaste uppgiftsbehoven framgår väl närmast - när det gäller LTF av Nationell Vägdatabas (NVDB) och Rättsinformationsförordningen (1999:175) (fortsättningsvis kallad RIS). I NVDB är inte LTF en primär uppgift, men väl så viktig vid planering av transporter och andra eventuella framkomlighetsbekymmer, medan det enligt innehållet i RIS (9 ) kan bli ett innehåll med samtliga LTF i samtliga kommuner!! Utöver detta skall nämnas att Vägverket (VV) har drivit ett projekt LTF via Internet. Projektet har genomförts av TDP Trafikdata Produkter i Borlänge och redovisats Jämför TDP:s hemsida Det är naturligtvis en självklarhet att system som ovan kräver att uppgifterna måste levereras på ett visst sätt för att systemet skall kunna ta emot dem. (I det fallet får väl människan anses mer intelligent än systemen, eftersom hon har förmåga att tolka informationen utifrån budskapet mer än sett till innehållet). En viss form av standardisering av de uppgifter som lämnas är alltså ofrånkomlig om hanteringen skall bli rationell och registerhållningen effektiv. Detta senare är sannolikt ett problem eftersom uppgiftslämnarna är artskilda kommun, länsstyrelse, polis och Vägverk och dessutom inbördes har olika kompetens och andra förutsättningar vad avser exempelvis IT-vana och underlag

7 (exempelvis digitaliserade kartor) för sådan verksamhet. Vem har mandat att tala om hur uppgifterna skall levereras till respek tive system? Lagstiftning??!! 5. Dagsläget/problembeskrivning Trafikliggaren upplevs inte som relevant av flertalet berörda. Skälet är främst straffrihetsgrunden (se ovan under 3. Bakgrund) samtidigt som inget klart besked getts om hur liggaren skall se ut/vad den skall innehålla. Exempelvis räcker dataregistret eller måste det finnas en pappershandling och skall hela beslutet finnas intaget eller räcker det med redigerad text och eventuell hänvisning till beslutet i original? Införandet i liggaren är en form av kungörande av beslutet/föreskriften. I praktiken uppfattas dock kungörandet ske när vederbörliga vägmärken sätts upp, eller - i de få fall då föreskriften inte skall eller kan märkas ut när annonsering sker i ortstidningarna. Det är också det senare kungörandet som räknas vid exempelvis ett överklagande. (Bortsett från när en sökande får del av ett beslut, men inte heller detta påverkas av införandet i liggaren). Det handlar alltså om två kungöranden varav införandet i liggaren endast fyller formella krav. Om inte straffrihetsgrunden funnits, hade säkert alla bejakat liggaren, eftersom det är närmast en självklarhet att det måste finnas någon form av register med lättillgänglig information om vad som gäller. En annan svårighet med dagens system upplevs ofta vara att få en utmärkning som stämmer med meddelad föreskrift. Det kan alltid hävdas att enkla föreskrifter ger en enkel utmärkning som inte kan missförstås och därmed är den svårigheten undanröjd. Verkligheten är dock inte så enkel. Ofta måste begränsningar göras i en grundföreskrift och andra föreskrifter införas att gälla under begränsningstiden. Detta i kombination med att vägmärkesförordningen (1978:1001) (VMF) i vissa fall innehåller bestämmelser som möjliggör en förenklad utmärkning (exempelvis en tidsbegränsad sträckzon på en längre sträcka med en annan tidsbegränsad uppställningsrestriktion) och ibland innehåller trafikregler under Närmare föreskrifter till ett märke, vilka måste skrivas av som en LTF för att bli giltiga. Oftast återfinns dock trafikreglerna i TrF. (Jämför exempelvis busskörfält med gågata/gårdsgata). Svårigheten med en enkel utmärkning skall dock inte underskattas. Med andra ord kan det påstås vara lika svårt att översätta en krånglig/omfattande utmärkning till ord som omvänt. Ofta känns det också frustrerande och arbetsbelastande att behöva formatera samma föreskrift ett antal gånger för att den skall passa i liggaren, NVDB, RIS (om nu detta blir aktuellt), en internetlösning eller för att kunna överföras till en karta, vägmärkesritning eller motsvarande. 6. Framtiden/lösningen Det är antagligen bara en tidsfråga innan IT-samhället tagit över även trafikliggaren. I ett sådant läge bör det vara enkelt att presentera föreskrifter digitalt via kartor/ritningar. Dels översiktligt och dels för olika behov som inköp, vägmärkesuppsättning, övervakning och allmänt intresse.

8 Innan detta tillstånd uppnås måste flera hinder övervinnas. Det största är sannolikt att alla uppgiftslämnare måste ha datasystem med sådana program att produkten enkelt kan konverteras till ett enhetligt utseende. Programvarorna i sig är troligen inget större problem utan mer den investering som behövs i utrustning och utbildning. Samtidigt kan konstateras att det på sitt sätt redan finns dessa krav/önskemål genom uppgifterna till NVDB. RIS kommer att ställa motsvarande krav om uppgörelse görs/beslut fattas om att LTF skall tas in i RIS. Från bland annat kommunalt håll borde det vara ett krav att de statliga dataregister som kommunerna skall lämna samma uppgifter till samordnas sinsemellan, och helst också med kommunernas system, för att underlätta uppgiftslämnandet. Med en väl fungerande NVDB respektive ett väl fungerande RIS inkluderande LTF, bör det vara lättare att släppa kravet på trafikliggaren i alla kommuner. Självklart måste varje kommun ha sitt eget register, sin egen förteckning. Dels därför att de egna besluten är myndighetsutövning och lätt måste kunna tas fram på exempelvis begäran och dels därför att det rimligtvis på grund av den egna verksamheten måste finnas någon form av förteckning över vad som gäller. En sådan förteckning behöver dock inte ha någon rättsverkan. 7. Uppställning och redovisning av beslut Det är ofrånkomligt att ett formellt beslut måste fattas om en reglering av något slag och att detta beslut måste innehålla formalia av olika slag. Om beslutet skall avse LTF som i dag eller bara föreskrifter (det finns både LTF och föreskrifter för närvarande) eller utmärkning med/uppsättande av vägmärke är egentligen egalt, men samtidigt är LTF en bra och klargörande beskrivning av vad det är fråga om. Nedan ges ett exempel på ett beslut. K kommuns lokala trafikföreskrift om Förbud att parkera fordon på Stationsgatan, Nr 2000:32. Beslutad den 15 februari K kommun föreskriver med stöd av 10 Kap. 1 andra stycket 12 och 3 trafikförordningen (1998:1276) följande. Bild av vägmärke Bild av tilläggstavla 1.11.xx med angivelsen 8-18, (8-15) Förbud att parkera fordon. (Texten styrs av vägmärket). Förbudet gäller vardagar utom dag före sön- och helgdagmellan klockan 8 och klockan 18 och dag före sön- och helgdag mellan klockan 8 och klockan 15. (Texten styrs av siffrorna på tilläggstavlan). Föreskriften gäller på östra sidan mellan Storgatan och Första Tvärgatan. Alternativt kan VMF-texten anges och läsaren själv få avgöra när förbudet gäller i förhållande till den angivna/visade utmärkningen. Föreskriften träder i kraft den 1 mars 2000./(då K kommuns lokala trafikföreskrift (1997:56) om förbud att stanna fordon skall upphöra att gälla). Underskrift 1 (Underskrift 2) I exemplet är tanken att fet text är standard, kursiv text variabler och vanlig text bildinnehållet. Valt dataprogram styr.

9 8. En föreskrift/ett beslut per vägmärkesuppsättning? En registrering/visning av föreskrifter via vägmärken kanske kräver ett beslut per vägmärkesuppsättning. Visserligen borde av en dataprogramkonstuktör kanske kunna krävas att om utsträckningen av en föreskrift anges till hela gatan så skall programmet se till att utmärkning sker enligt VMF:s bestämmelser vid varje kvarter eller motsvarande och på liknande sätt om del av gata anges som utsträckning. Det är väl dock tveksamt om den sakkunskap om och förståelse för de olika parametrar, som krävs för en sådan ordning, finns hos konstruktörerna i dag, varför kanske i andra meningen i detta stycke skall tas bort? Tekniskt är det naturligtvis inte svårt att ta beslut kvarter för kvarter. Exempelvis sker det i exemplet på föreskrift ovan under avsnitt 7. Uppställning och redovisning av beslut genom att byta gatunamnen i utsträckningsmeningen Gäller mellan. från Storgatan och Första Tvärgatan till Första Tvärgatan och Andra Tvärgatan, Andra Tvärgatan och Tredje Tvärgatan och så vidare. Nackdelen med många beslut, särskilt för en lång gata/många kvarter är uppenbar och dessutom finns risken att överskådligheten/helheten tappas bort. Det finns dock fall/exempel där det närmast vore en välgärning att ta beslut per vägmärkesuppsättning. Egentligen gäller detta utmärkning av fordonsuppställning och i de fall avsteg görs från en för exempelvis ett kvarter grundläggande restriktion med exempelvis en tidsbegränsad stäckzon. En sådan föreskrift skulle eftersom den bygger på utmärkningen kräva fullständig utmärkning för hela dygnet och sannolikt också upprepning av grundbestämmelsen även om avvikelsen avser en kortare sträcka. Alltså fler vägmärken och tilläggstavlor än i dag, men kanske det kompenseras av ökad tydlighet med färre felparkerare och klagomål som positiv följd? En fråga som kräver omsorgsfull genomlysning är om det räcker med att ange mellan och eller punkten (nod eller motsvarande) för märkesuppsättningen måste anges. För märken som gäller fordonsuppställning är det uppenbart att de skall sättas upp i tiometerspunkten om inte annat anges, men vart skall märken för fordonsförbud, hastighetsbegränsning etcetera sättas upp/anges? 0 25 meter från korsande körbanas närmaste ytterkant i tättbebyggt område, eller? 9. Fördelar och nackdelar med ett ändrat system Dagens system med krav på trafikliggare upplevs tveklöst som både omständligt och onödigt, samt dessutom otidsenligt i dagens IT-samhälle, av många handläggare och beslutsfattare. Det är lika tveklöst också så att trafikliggaren är en tradition, ett inslag i traditionell svensk rättssäkerhet. Trafiksyndaren bryter mot/överträder en bestämmelse/ett beslut som kan vara en generell trafikregel i en lag eller förordning eller en lokal trafikföreskrift, men förutsättningen för påföljd är att det finns ett korrekt meddelat beslut och att detta är korrekt kungjort. Jämför Svensk Författningssamling och olika myndigheters författningssamlingar. Utmärkningen med vägmärke är egentligen bara en information om eller illustration av vad som gäller.

10 9.1 Fördelar Det är tämligen uppenbart för många att ett system där beslutsfattandet utgår från vägmärkesuppsättningen och att denna får tjäna som kungörande av beslutet, har många praktiska fördelar. Byråkratin minskar avsevärt och uppgiftslämnandet till statliga register underlättas genom att uttryckssättet (knytningen till vägmärke) blir enhetlig oavsett uppgiftslämnare. Det blir också lättare att sprida information till intressenter genom bilder/kartverk på internet/hemsidor etcetera eller pappersutskrifter. Även intern hantering som vägmärkesinköp/-uppsättning och övervakning underlättas och effektiviseras genom att texten i beslutet redan är översatt till bild. 9.2 Nackdelar Ett systemskifte har naturligtvis också nackdelar. En kan anföras vara att man spräcker ett eftersträvat, enhetligt dokumenterande av gällande trafikregler. Mot detta kan påstås att RIS kan innehålla vad som gäller, vilket, på motsvarande sätt som avskaffandet av liggaren, skulle kunna innebära att statliga myndigheter inte behöver kungöra sina beslut (som skall märkas ut med vägmärken) i författningssamling. Rättssäkerheten kanske till och med ökar om vägmärket alltid gäller, genom att att felaktig pappersexercis inte leder till att en överträdelse inte kan beivras. En annan och klar nackdel är tidsaspekten för ett systemskifte. Nu gäller att alla LTF skall arbetas om enligt övergångsbestämmelserna till TrF, VMF håller på att revideras och NVDB samt RIS är under uppbyggnad. Ett systemskifte borde naturligtvis genomförts i samband med dessa andra systemöversyner. 9.3 Frågetecken Det finns ett antal föreskrifter om än inte många - som inte kan, bör eller behöver märkas ut med vägmärken. Vissa områdesbeslut eller restriktioner i terräng, tättbebyggt område med mera. Hur göra med dessa? De kungörs naturligtvis genom annonseringen i ortstidningarna på motsvarande sätt som när vägmärke sätts upp (och tas också in i länets författningssamling även fortsättningsvis?), men hur skall beslutet se ut? Det kan knappast kopplas till vägmärke eftersom utmärkning inte skall ske! På motsvarande sätt kan frågan ställas hur ett beslut skall se ut som innebär avvikelse från en generell trafikregel i TrF. Exempelvis att tillåta parkering där sådan är förbjuden enligt TrF. Det måste på något sätt framgå i föreskriften att den gäller utan hinder av, eftersom vägmärket generellt inte gäller i stället för bestämmelserna i TrF. En annan fråga är var trafikregeln skall anges. I dag är det i princip så att i vissa fall finns en trafikregel i TrF som blir gällande när viss LTF trätt i kraft och vederbörligt vägmärke satts upp. Exempelvis Gågata, Gårdsgata, Huvudled och Motorväg. I några fall finns trafikregeln under Närmare föreskrifter till vägmärket i VMF. Ett exempel är märke Körfält för fordon i linjetrafik med flera. Här måste trafikregeln skrivas av från VMF till LTF. Det tredje fallet är då trafikregeln måste konstrueras vid varje tillfälle/beslut och översättas till lämpligt vägmärke med tilläggstavlor. Typexempel på detta är parkeringsbestämmelser.

11 Det är sannolikt inte möjligt, men väl önskvärt(?), att alla vägmärken som kräver en föreskrift, hade sina trafikregler direkt kopplade till märket på ett enkelt och entydigt sätt. Placering och liknande kunde finnas i ett särskilt avsnitt. Ett annat alternativ är att alla trafikregler fanns i TrF. På så vis skulle det vara enklare att bara besluta om vägmärket. Även detta är med stor sannolikhet inte heller genomförbart. Det yttersta skälet är internationella överenskommelser, EU-direktiv och liknande, men det skall heller inte bortses från rent praktiska, redigeringstekniska svårigheter. Alltså återstår justeringar inom befintliga ramar.