Basel III ett effektivt svar på finanskrisen? Av Björn Bjuggren. Examensarbete 30 poäng i civilrätt

Transkript

1 Basel III ett effektivt svar på finanskrisen? Av Björn Bjuggren Examensarbete 30 poäng i civilrätt Stockholm vårterminen 2011

2 2 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING... 4 FÖRKORTNINGAR INLEDNING BAKGRUND SYFTE METOD OCH MATERIAL AVGRÄNSNINGAR DISPOSITION KAPITALTÄCKNING VARFÖR KAPITALTÄCKNINGSREGLER VAD ÄR KAPITALTÄCKNING FINANSKRISEN MAKROEKONOMISKA FAKTORER MIKROEKONOMISKA FAKTORER Finansiella innovationer Credit Rating Agencies Leverage Bolagsstyrning Moral hazard Too-big-to-fail REGULATORISKA MISSLYCKANDE OCH BRISTANDE TILLSYN Procyklikalitet SYSTEMRISKER DE FEM STADIERNA UNDER KRISEN Första stadiet Andra stadiet Tredje stadiet Fjärde stadiet Femte stadiet ETT SJÄTTE STADIUM? BASEL I BAKGRUND SOFT LAW REGELVERK Kapitalbasen Riskvägning TILLÄGG 1996 OM MARKNADSRISK BASEL II... 32

3 3 5.1 BAKGRUND & STRUKTUR FÖRSTA PELAREN Kreditrisk Marknadsrisk Operativrisk ANDRA PELAREN TREDJE PELAREN BASEL III BAKGRUND & STRUKTUR FÖRSTA PELAREN Kapitalbasen Risktäckning Kapitalkonserveringsbuffert Kontracyklisk buffert Bruttosoliditetskrav Likviditetsrisk ANDRA PELAREN TREDJE PELAREN NÅGRA EFFEKTER AV BASEL III STATSPAPPER OCH KAPITALTÄCKNING ÖKADE KOSTNADER KONKLUSION: ÄR BASEL III ETT EFFEKTIVT SVAR PÅ FINANSKRISEN? KÄLLFÖRTECKNING... 53

4 4 Sammanfattning Uppsatsen syfte har varit att redogöra för kapitaltäckningsreglerna i Basel III, orsakerna till den senaste finanskrisen samt att ge en kommentar till frågan om Basel III är ett effektivt svar på denna. Den senaste finanskrisen briserade under hösten 2008 då en kreditbubbla sprack med stora ekonomiska förluster som följd. Såväl makroekonomiska som mikroekonomiska faktorer kan identifieras som orsaker till krisen. En lång tid av låga räntor, låg inflation och konstant expansion utgjorde de makroekonomiska faktorerna som skapade förutsättningar för skapandet av komplexa finansiella innovationer i jakten på högre avkastning. Med hög belåningsgrad investerade banker och investerare i avancerade finansiella produkter som strukturerade bostadslån. Dessa värderades som mycket säkra då all historisk data visade på att bostadspriserna skulle fortsätta att stiga i framtiden. När bostadslån istället började fallera 2007 till följd av dalande bostadspriser, blottlades dels den sköra finansmarknaden, dels aktörernas stora risktagande genom omåttlig användning av leverage. Den globaliserade finansmarknaden med nära sammanlänkade finansiella institut förstärkte och försvårade krisen. De under finanskrisen gällande reglerna för banker visade sig vara otillräckliga och snarare konjunkturförstärkande än stärkande av finansmarknaden. Som ett svar på finanskrisen arbetades nya kapitaltäckningsregler fram och mynnade ut i regelverket Basel III. Kapitaltäckningsreglerna i Basel III utgår från ett systemriskminimerandeperspektiv istället för ett institutkrisminimerandeperspektiv, med högre krav på kvaliteten i bankernas kapitalbas och med större kapitalbuffertar. Basel III innebär genom de stärkta kapitaltäckningsreglerna ökade kostnader för bankerna, minskad tillväxt för samhällsekonomin men troligtvis ett större skydd mot framtida finanskriser.

5 5 Förkortningar ABS AMA BIS CDO CDS CRA CVA EAD IRB LCR IFRS LGD LKT M MBS NSFR OECD OTC PD PIIGS PIT S&L SPV TTR VAR Asset Backed Securities Advanced Measurement Approaches Bank for International Settlements Collateralized Dept Obligation Credit Default Swap Credit Rating Agencies Credit Value Adjustments Exposure of Default Internal Ratings Based Liquidity Coverage Ratio International Financial Reporting Standards Loss Given Default Lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar Effective Maturity Mortgage Backed Securities Net Stable Funding Ratio Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling Over-the-counter Probability of Default Portugal, Irland, Italien, Grekland & Spanien Point-in-time Savings & Loans Associations Special Purpose Vehicle Through-the-cycle Value At Risk

6 6 1 Inledning 1.1 Bakgrund En enkel tulpan lyckades på 1630-talet charmera en hel holländskbefolkning och skapa en hysteri på en köpstark marknad. Värdet på tulpaner steg till astronomiska summor innan bubblan sprack och en av världens första ekonomiska kriser var ett faktum. Över 370 år senare charmerade en annan produkt, som förvisso inte kan kategoriseras som enkel, hela den globala finansmarknaden med sin låga risk och höga avkastning. Den blommande produkten var strukturerade värdepapperiseringar av olika underliggande tillgångar, bl.a. bostadslån, som fram till 2007 konstant ökade i värde och var ett väldigt populärt investeringsobjekt. Kreditbubblan sprack när de underliggande tillgångarna förlorade i värde och gav upphov till den svåraste finanskrisen i modern tid. Tillskillnad från den holländska tulpankrisen resulterade den senaste finanskrisen i världsomfattande förluster p.g.a. finansmarknadens globalisering och de finansiella institutens nära koppling till varandra. Direkta förluster p.g.a. fallissemang eller värdeminskningar, tillsammans med indirekta förluster genom skattefinansierade räddningsaktioner, gav upphov till debatter och utredningar om vem som egentligen bar ansvaret och hur det egentligen kunde ske. Båda frågorna är föremål för behandling i denna uppsats och låter sig inte med enkelhet besvaras. Krisen uppstod trots omfattande och sofistikerade analyser av all tillgänglig data. Men krisen uppstod i en tid där det senaste decenniet av ekonomer karakteriserats som the NICE decade - non-inflationary, constant expansion (jmf sv: ingen inflation, konstant expansion). 1 De strukturerade värdepapperiseringarna var innovationer som formades under nämnda decennium, följaktligen var tillgänglig data begränsad och en analytiker eller statistiker är endast så bra som hans data. 1 Gleeson, Simon, International Regulation of Banking Basel II: Capital and Risk Requirements, Oxford University Press, New York, 2010, s.26 [cit. Gleeson].

7 7 Det primära skyddet mot finanskriser i allmänhet och kreditförluster i synnerhet står att finna i de finansiella institutens kapitaltäckning. De regler om kapitaltäckning som stod till buds under finanskrisen visade sig vara otillräckliga och i viss mån inadekvata. Det unga Basel II-regelverket reviderades och mynnade i december 2010 ut i ett regelverk med högre krav och en förmodad bättre adressering av potentiella risker, Basel III. 1.2 Syfte Finanskriser tenderar att vara ett återkommande inslag på finansmarknaden. De får fatala konsekvenser för såväl aktörerna på finansmarknaden som för de enskilda. En väl fungerande finansmarknad är fundamental för en fungerande samhällsekonomi och de tjänster som bankerna erbjuder är fundamentala samhällsfunktioner. Trots detta uppstår finanskriser som samhället sedan får betala för. Frågan om vilken nivå av kapitaltäckning som banker skall ha kan därför sägas är en fråga om när samhället vill betala för finanskrisen: i förväg genom högre bankavgifter, eller efter en kris i form av räddningsåtgärder som resulterar i högre skatter. 2 Syftet med denna examensuppsats är att redogöra för omständigheter till och utformning av de kapitaltäckningsregler som går under beteckningarna Basel I, II och III samt ge en kommentar till frågan om Basel III är ett effektivt svar på den senaste finanskrisen. För att avgöra om Basel III är ett effektivt svar på den senaste finanskrisen måste först orsakerna till finanskrisen klargöras och en övergripande genomgång av Basel III-regelverket företas. 2 Gleeson, s. 23.

8 8 1.3 Metod och material För att uppnå syftet att utreda om Basel III är ett effektivt svar på den senaste finanskrisen används en rättsdogmatisk metod. Studiet av Baselregelverken har genomförts med hjälp av lagar, förarbeten och doktrin. Under studiet av Basel III har i huvudsak lagregler och i viss mån förarbeten använts i avsaknaden av doktrin, detta p.g.a. att regelverket är nyss tillkommet. Formellt kan Baselreglerna inte karakteriseras som lag utan får närmast betecknas som soft law med den följden att reglerna hamnar längre ner i normhierarkin. Regelverken transformeras emellertid till nationell gällande rätt via EG-direktiv, utgör internationell standard, vilket därför motiverar till studiet av regelverken som primärkälla. Vid sidan av det internationella regelverket används svenska lagar och föreskrifter tillsammans med officiella rapporter och utredningar i främst förklarande syfte. Redogörelsen för orsakerna till finanskrisen utgår från officiella rapporter från Europeiska kommissionen samt Baselkommittén och understöds av doktrin. Relevanta aktuella händelser med betydelse för denna uppsats återges och kommenteras utifrån officiella rapporter i möjligaste mån med stöd från aktuella tidningsartiklar. 1.4 Avgränsningar Orsakerna till den senaste finanskrisen är flera med varierande betydelse för situationen som uppstod. De orsaker som presenteras i denna uppsats bygger på redovisade orsaker i rapporter, artiklar och doktrin, med reservation för att andra orsaker kan komma att identifieras eller anses ha en annan betydelse än vad som redovisats hittills. Kapitaltäckningsreglerna i svensk lag bygger på EG-direktiv som i sin tur bygger på Baselreglerna. De regler som återfinns i svensk lag och i EG-direktiv stämmer i all

9 9 väsentlighet överens med Baselreglerna och är därför nästan helt utelämnade i denna framställning. Baselregelverken innehåller flertalet tekniska beräkningar vid sidan av de regulatoriska kraven. Dessa är utelämnade, alternativt beskrivna i syfte att förklara anledningen till dem. Detsamma gäller vissa risker och regulatoriska krav, under främst Basel II, som inte har direkt samröre med finanskrisen eller de centrala förändringarna i Basel III. Denna uppsats gör inte heller anspråk på att täcka in alla effekter av Basel III. De som redovisas ska snarare ses som illustrativa. 1.5 Disposition Framställningen kan delas upp i fem olika avsnitt. Första avsnittet är en redogörelse för vad kapitaltäckning innebär och varför det finns. Detta avsnitt är tänkt som en inledning till de kommande mer tekniska avsnitten. Andra avsnittet beskriver de olika orsakerna till finanskrisen och de stadier som kan och har identifierats. Tredje avsnittet inbegriper Baselregelverken som redovisas i kronologisk ordning. Syfet med den kronologiska disponeringen är att skapa en överblick och förstå de många ändringar och tillägg som har företagits sedan Basel I:s tillkomst. I all väsentlighet följer även redovisningen av de olika Baselregelverken samma struktur för att åskådligöra skillnader dem emellan. Avsnittet fyra illustrerar några effekter av Basel III och mynnar ut i Avsnitt fem, som är en konklusion där aspeker av Basel III behandlas utifrån synvinkeln huruvida de är ett effektivt svar på finanskrisen.

10 10 2 Kapitaltäckning 2.1 Varför kapitaltäckningsregler Finansiella institut, såsom banker, bedriver näringsverksamhet som är av stor samhällsekonomisk betydelse. Det finns därför ett behov av skyddsregler som skiljer sig från de som gäller övriga näringsverksamheter. Regler om kapitaltäckning är en samling av sådana skyddsregler. Kapitaltäckningsreglerna syftar till att skydda det kapital som investerare och sparare anförtror de finansiella instituten. Därtill syftar kapitaltäckningsregler till att skänka stabilitet till hela det finansiella systemet som via denna form av buffert ska, förutsatt att verksamheten bedrivs på ett sunt och ansvarsfullt vis, kunna absorbera vissa förluster utan att vare sig det enskilda institutet eller det finansiella systemet sätts i brygga Vad är kapitaltäckning Kapitaltäckning innebär att ett finansiellt institut måste hålla en viss del eget kapital för vissa risker eller exponeringar. 4 Exempelvis (och förenklat) föreskrev Baselkommittén 5 genom kapitaltäckningsreglerna i Basel I, att en bank måste hålla 8 kr i eget kapital för varje utlånade 100 kr (dvs. 8 % av lånestocken). I händelse något lån inte betalas tillbaka finns 8 % av lånestocken som buffert och därigenom som en säkerhet för att bankens borgenärers fordringar inte äventyras. Bufferten kan till synes verka otillfredsställande liten. Satt i relation till hur en banks verksamhet är organiserad kan däremot bufferten vara såväl tillfredställande som relativt stor. Bankens grundläggande koncept är att finansiera långfristiga krediter genom 3 Afrell, Lars, Klahr, Håkan & Samuelsson, Per, Lärobok i kapitalmarknadsrätt, 2a uppl, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1998, s. 211 [cit. Afrell m.fl.]. 4 Afrell m.fl., s Basel Committee on Banking Supervision.

11 11 korfristiga lån. 6 Ett långfristigt lån innebär en större risk och är därmed förenat med en högre ränta än de kortfristiga. Ränteskillnaden är bankens avans. Detta ger upphov till två kritiska moment. För det första innebär det en missmatchning av tillgångarnas och skuldernas löptider, vilket kommer att beröras närmare nedan. För det andra är bankens avans beroende av att så mycket av bankens kortfristiga finansiering som möjligt kan lånas ut till fördelaktig ränta. Utifrån nyss nämnda förutsättningar innebär ett krav att hålla 8 kr i eget kapital för varje utlånade 100 kr som ett relativt betungande krav för en bank. De 8 kr är i regel inte räntebärande och de 100 kr kan vara utlånade till en mycket kreditvärdig aktör. Kapitaltäckningen syftar till att täcka ett finansinstituts kreditrisk (t.ex. risk för att det utestående lånet inte återbetalas) och marknadsrisk (t.ex. risk för att tillgångars värde minskar p.g.a. förändrade marknadsräntor). 7 Till skillnad från det förenklade exemplet ovan så behöver inte alltid 8 kr i eget kapital hållas för varje utlånade 100kr. Marknadsrisker och kreditrisker riskvägs och kräver olika stor kapitaltäckning, samtidigt som de 8 kr kapitalbasen kan vara sammansatt av olika typer av kapital. Kapitalbasen kan bestå av primärt kapital (jmf eng: Tier one) och supplementärt kapital (jmf eng: Tier two). 8 Hur stor del av kapitalbasen som skall respektive får utgöras av primärt respektive supplementärt kapital kommer att redovisas senare i samband med redogörelse av de olika Basel-regelverken. Detsamma gäller riskvägningen och vilka kapitalkrav som ställs i förhållande till olika risker. 6 Wood, Philip, Law and practice of international finance, Thomson Reuters, London, 2008, s. 11 [cit. Wood]. 7 Afrell m.fl., s Afrell m.fl., s. 215.

12 12 3 Finanskrisen Den 15 september 2008 ansökte Lehman Brothers Holdings Inc [cit. Lehman Brothers] om egen konkurs. Denna händelse var varken enskilt, eller isolerat, orsaken eller kulminationen till den svåra finanskris, som inte kom att stabiliseras förrän Däremot bidrog denna enskilda händelse till att accentuera den likviditetskris och marknadsoro som följde. 9 I realiteten uppstod finanskrisen till följd av såväl makroekonomiska som mikroekonomiska faktorer. Här under följer en redogörelse över de primära makroekonomiska faktorerna; Globala finansiella obalanser och en längre period av låg ränta, samt de mikroekonomiska faktorerna; produktkomplexiteten, värdering av risk och tillgångar, samt misslyckanden i bolagsstyrningen, normgivningen och tillsynen. 3.1 Makroekonomiska faktorer Obalansen på den globala finansiella marknaden tillsammans med långvarig låg räntenivå var de två makroekonomiska faktorerna som var mest avgörande för den finansiella krisen. Tillväxtekonomier, såsom Kina och länderna kring Persiska viken investerade kapital i västekonomierna och finansierade västvärldens skuldsättning. USA, å sin sida, hade sedan 11 september 2001 hållit nere räntorna på rekordlåga nivåer i syfte att stimulera återväxt och investeringar. Detta resulterade i billiga krediter och en årlig ökning av skuldsättningen i USA med 7-10 % mellan 2003 och mitten av De billiga krediterna stimulerade även bostadsmarknaden där USA:s fastighetspriser under samma period steg med 30 %. För banker och finansiella institutioner skapade den låga räntan incitament för att öka risktagandet i syfte att nå högre avkastning och därmed kunna möta de långsiktiga avkastningskraven Bank For International Settlements, 79th Annual Report, 2009, s.16 [cit. BIS, 79 th Annual Report]. 10 Valdez, Stephen & Molyneux, Philip, An introduction to global financial markets, 6:e uppl., Palgrave Macmillan, Hampshire, 2010, s [cit. Valdez & Molyneux].

13 Mikroekonomiska faktorer Finansiella innovationer Under de senaste decennierna har det skett stora förändringar inom den finansiella sektorn. Marknaden har globaliserats och aktörerna har blivit allt mer sammanlänkade. I jakten på ökade intäkter, högre avkastning och marknadsandelar har aktörerna utvecklat allt fler och mer sofistikerade produkter i syfte att nå dessa mål. För kundernas del har denna utveckling inneburit en ökad svårighet att förstå den produkt de köper. Till skillnad från t.ex. ett klädesplagg kan inte kunden fysiskt känna på produkten och göra en direkt värdering av dess användningsområde, kvalitet och användningstid utan måste, när det gäller de finansiella innovationerna göra en helt annan typ av riskbedömning som kräver betydligt mer information och ställningstagande till händelser som är mycket svåra att förutse. 11 Flera av de komplexa och sofistikerade finansiella innovationerna som kom att spela en betydande roll under den finansiella krisen härrör från värdepapperisering av krediter. Värdepapperisering av krediter är en finansieringsteknik där t.ex. krediter paketeras och överförs till ett specialbolag (jmf eng: Special Purpose Vehicle [cit. SPV]) som i sin tur ger ut obligationer. Tekniken medför att krediten lyfts från balansräkning och, framförallt för detta arbetets vidkommande, att långivaren inte underställs ett högt kapitaltäckningskrav. 12 Värdepapperiseringen fick fotfäste på bolånemarknaden genom amerikanska låneinstituts [cit. S&Ls] reaktioner på dess ökade kostnader som uppkom i samband med stigande räntor på 1980-talet. Missmatchningen mellan S&Ls in- och utlåning överbyggdes genom värdepapperiseringen, och gav upphov till en ny finansieringsmodel där den traditionella skapa-och-behålla-modellen (jmf eng: originate-and-hold-model) 11 Eriksson, Kent & Hermansson, Cecilia, 2008 års kris i det finansiella systemet och världsekonomin, Gorton, Lars & Millqvist, Göran (red), Finansiella kriser betalningssystem och skuldförhållanden, Iustus förlag AB, Uppsala, 2009, s. 46 [cit. Eriksson & Hermansson]. 12 Månsson, Fredrik, Vad är värdepapperisering?, Andersson, Per-Ulrik & Månsson, Fredrik (red),värdepapperisering Securitisation, Fritzes Förlag AB, Stockholm, 1995, s.15 [cit. Månsson].

14 14 kunde alterneras eller ersättas av den likviditets och kapitaleffektivare skapa-ochdistribuera-modellen (jmf eng: originate-to-distribute-model) 13. I Europa och Sverige genomfördes den första värdepapperiseringen av bolånekrediter först i november 1990 genom dåvarande Svensk Fastighetskredit. 14 I syfte att göra illikvida tillgångar mer attraktiva för investerare har det utvecklats nya finansiella innovationer, där flera olika krediter paketeras ihop och tillsammans genererar hög avkastning. Värdepapper med bolån som underliggande tillgång (jmf eng: mortgage backed securities [cit. MBS]) kan utge obligationer genom SPV:s eller i sin tur paketeras ihop med andra MBS:er eller värdepapper med andra underliggande tillgångar så som t.ex. studentlån eller kreditkortsskulder (jmf eng: asset backed securities [cit. ABS]). Paketeringarna kan paketeras ihop trots olika risk och avkastning i en s.k. collateralized debt obligation [cit. CDO] där obligationer utges i olika prioriteringsgrupper där risktagandet avspeglas i avkastningen för respektive prioriteringsgrupp. 15 Dessa strukturella finansieringsprodukter är per se inte orsaken till den finansiella krisen, men bristen på transparens och produktförståelse i kombination med dåliga underliggande tillgångar bidrog i allra högsta grad till de förluster som uppstod. I jakten på högre avkastning började bostadslån till personer med sämre eller ingen kreditvärdighet, s.k. subprime-lån, användas i paketeringarna. Subprime-lån utges mot högre ränta, ofta med en stegrande räntesats, och är p.g.a. låntagarnas sämre ekonomiska ställning, särskilt känsliga för fallande fastighetspriser. 16 När dessa lån började fallera 2007, i huvudsak p.g.a. fallande fastighetspriser, fallerade även de sofistikerade finansieringsprodukterna där de utgjorde de underliggande tillgångarna. 13 Valdez & Molyneux, s Månsson, s Valdez & Molyneux, s Valdez & Molyneux, s275.

15 15 De finansiella produkternas inverkan på den globala marknaden var omfattande då CDO:s marknadsförts av rådgivare för investerare över hela världen. Investerare, ofta utan förståelse för produktens komplexitet och utan förståelse för den höga risken som de underliggande tillgångarna medförde Credit Rating Agencies Värdering av de underliggande tillgångarnas risk är central dels för investerarna inför en investering, dels för SPV:s i fråga om att göra produkten attraktiv för investerarna. Värderingsinstitut (jmf eng: credit rating agencies [cit. CRA]), såsom Standard & Poor s, Moody s och Fitch, har därför haft en betydande roll i marknadsförandet av de strukturella produkterna. CRA värderar de underliggande tillgångarna genom att ge olika finansiella produkter olika betyg beroende på hur de kreditvärdiga de anses vara. Betygskalan varierar, exempelvis använder Standard & Poor s en tio-gradig skala från AAA till D, där AAA är högsta betyg och D är sämsta. 18 CRA:s gav de olika prioriteringsgrupperna inom en SPV olika kreditbetyg där den prioriteringsgrupp med minst risk ofta gavs betyget AAA eller AA. I syfte att förbättra kreditbetyget användes olika tekniker, så som att injicera kontanter i SPV:n eller hålla en större del tillgångar än vad som föreskrevs. 19 I tillägg till dessa två tekniker försäkrades även risken genom antingen en direkt försäkring, ofta via s.k. monoline insurers eller via det finansiella instrumentet credit default swaps [cit. CDS]. Två olika tekniker där SPV:n köper ytterligare säkerhet för sina underliggande tillgångar med resultatet att CRA:s gav dem ett högre kreditbetyg Eriksson & Hermansson, s Valdez & Molyneux, s Valdez & Molyneux, s Valdez & Molyneux, s. 281.

16 16 Värderingen av de komplexa struktureringarna av krediterna var mycket svår p.g.a. bristen på transparens. Investerare förlitade sig därför på värderingen som företogs av CRA:s. CRA:s å sin sida använde fallissemangmodeller som visade sig kraftigt undervärdera risken genom bl.a. avsaknaden av historisk data gällande subprimelånen, vilket delvis kan förklara varför CDO:s innehållande dessa underliggande tillgångar kunde åsättas samma betyg som CRA:s gav till statsobligationer. 21 Samtidigt som CRA:s värderade tillgångarna sålde de som en konsulttjänst hur tillgångarna skulle struktureras i SPV:s för att uppnå de högre kreditbetygen. 22 Värderingsinstitutens engagemang i såväl struktureringen som värderingen innebar väldigt stora intäkter, men medförde samtidigt en uppenbar intressekonflikt. Anledningen till värderingsinstitutens centrala roll står att finna i förändringar i riskviktningen i Basel II, 23 då externa värderingsinstitut tilläts värdera olika kreditrisker i syfte att göra kapitaltäckningsreglerna mer rättvisa i fråga om kapitalbas Leverage Under första delen av 2000-talet ökade de finansiella institutens skuldsättning i förhållande till det egna kapitalet. På marknaden ökade användningen av leverage (jmf sv: hävstång). Leverage användes så väl i som utanför balansräkningen med den dubbla effekten att de finansiella instituten gjorde stora förluster när placeringarna tappade eller helt förlorade värde. Situationen förvärrades när de tvingades reducera sin leverage under finanskrisen med följden att tillgångarna 21 The High-Level Group on Financial Supervision in the EU, Report, Bryssel, 2009, s.8. [cit. De Larosière-rapporten]. 22 De Larosière-rapporten, s Se vidare under kapitlet om Basel II. 24 Gleeson, s.83.

17 17 ytterligare sjönk i värde. 25 Flera finansiella institut hade under finanskrisen en skuldsättningskvot/hävstångsfaktor (jmf eng: leverage ratio), d.v.s. ett förhållande mellan egen insats och lånad insats, på över 30 och i vissa fall uppemot 60, innebärande att en given förändring av tillgångars värde hade en 30 eller 60 gånger så stor påverkan på den egna insatsens värde. Detta innebar att de finansiella instituten var extremt känsliga för värdeförändringar Bolagsstyrning De finansiella instituten misslyckades i att kontrollera och värdera sin risk. Dels genom ovan nämnda överutnyttjande av leverage och felaktiga bedömningar av de komplexa finansiella produkternas fallissemangrisk, dels genom risktagande utanför balansräkningen samt höga avkastningskrav och incitamentsprogram som stimulerade till ökat risktagande och gav avkall på riskmedvetenheten Moral hazard De finansiella instituten kan antas ha opererat väl medvetna om marknadens spelregler och deras betydelse i samhället. Bankerna har en central funktion i samhället i allmänhet och för samhällsekonomin i synnerhet. Som nedan kommer att redogöras för, är dagens banker och finansiella institut nära sammankopplade med varandra med följden att en enskild banks stabilitet är av vikt för såväl andra bankers stabilitet som för stabiliteten i samhällsekonomin. Centralbankerna har därför intresse att bevara denna stabilitet genom diverse stödåtgärder i händelse av en krissituation (mer om detta nedan). 25 Basel Committee on Banking Supervision, Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems, December 2010, s.61f. 26 De Larosière-rapporten, s De Larosière-rapporten, s. 10.

18 18 Med vetskapen om centralbankernas intresse av att erbjuda stöd- och räddningsåtgärder, kan därför bankerna agera utifrån detta när de tar på sig risk. 28 Vetskapen om att någon annan kan ta konsekvenserna av en banks risktagande kan därmed ge upphov till det som kallas moral hazard Too-big-to-fail Större aktörer på den finansiella marknaden kan operera under devisen att de är toobig-to-fail (jmf sv: för stora för att tillåtas fallera). Större finansiella aktörer, så som storbanken Citigroup, kan därför i händelse av tillfällig likviditetskris hävda att deras fortlevande är av betydelse för hela det finansiella systemet. Detta skapar på så vis ett speciellt incitament för större banker att öka sitt risktagande Regulatoriska misslyckande och bristande tillsyn 1934 antogs Glass-Steagall Act i USA som separerade investmentbanker från affärsbanker (jmf eng: commercial bank) i syfte att affärsbanker inte skulle tillåtas engagera sig i riskfylld spekulation med inlånade pengar från privatpersoner. 31 Glass-Steagall Act drogs tillbaka 1999 samtidigt som arbetet med Basel II initierades. Nämnas kan också att Baselkommittén tre år tidigare hade antagit ett supplement till Basel I rörande krav för exponeringar mot marknadsrisker Lastra, Rosa Maria, Central banking and banking regulation, Financial Markets Group, LSE, London, 1996, s.97 [cit. Lastra, 1996]. 29 Sjöberg, Gustaf, Lender of Last Resort, Gorton, Lars & Millqvist, Göran (red), Finansiella kriser betalningssystem och skuldförhållanden, Iustus förlag AB, Uppsala, 2009, s. 59 [cit. Sjöberg]. 30 Zingales, Luigi, A Market-based, regulatory Policy to Avoid Finacial Crises, Cato Journal, Vol. 30, No.3, 2010, s Valdez & Molyneux, s Gleeson, s. 34.

19 19 Tillsynsmyndigheterna hade dock svårt att följa med i utvecklingen av de komplexa finansiella produkterna varför man valde att låta de finansiella instituten värdera den egna risken med hjälp av interna riskvärderingsmetoder, vilket beskrevs av Baselkommitténs ordförande som en revolution i regulatoriskt tänkande. 33 Samtidigt fokuserades tillsynen på de enskilda finansiella instituten istället för marknaden som helhet och de potentiella systemrisker som den allt mer globaliserade och sammanlänkade marknaden kunde ge upphov till. 34 När kreditåtstramningen briserade och likviditetskrisen var ett faktum, visade det sig att de finansiella instituten misslyckats i sin riskvärdering och att de interna riskvärderingsmetoderna inte fungerat tillfredställande. Följderna av de felaktiga värderingarna och de följaktligen felaktiga positioneringarna fick inte endast interna konsekvenser utan chockade och lamslog hela det finansiella systemet. 35 I den då rådande situationen aktualiserades frågan om vem som skulle ansvara för assistans och bevilja nödkrediter till de enskilda instituten när verkningarna av deras engagemang och fallissemang framträder i flera jurisdiktioner. Lehman Brothers kollaps fick exempelvis återverkningar i fler länder än USA, men beslutet att inte agera som lender of last resort, d.v.s. agera likviditetsgarant, 36 var den amerikanska centralbankens. Tidigare har frågan om vem som skall agera lender of last resort varit fokuserad på valet mellan hemlandet eller värdlandet i fråga om finansiella koncerner. 37 Lehman Brothers kollaps åskådliggjorde en ytterligare dimension av frågan, inte bara vem som skall, utan vem som har möjlighet att bära ansvaret. 38 I fråga om de isländska bankerna var de inhemska resurserna för små för 33 Lastra, 1996, s De Larosière-rapporten, s De Larosière-rapporten, s Lastra, 1996, s Lastra, 1996, s Campbell, Andrew & Lastra, Rosa Maria, Revisiting the lender of last resort, Banking and Finance Law Review, 2009, vol. 24, no. 3, s. 493 [cit. Campbell & Lastra].

20 20 att agera vilket tvingade engelska och holländska myndigheter att garantera deras respektive medborgares insättningar trots avsaknaden av tillsynsansvar. 39 I det sistnämnda fallet gav de isländska bankernas internationella engagemang upphov till en missmatchning mellan de inhemska resurserna och internationella åtaganden, en form av omvänd too-big-to-fail too-large-to-save Procyklikalitet Det befintliga regelverket under finanskrisen, Basel II, gav upphov till procyklikalitet, d.v.s. var konjunkturförstärkande. Basel II-regelverket, vilket närmare kommer att redogöras för nedan, innebar en övergång från mer generell riskklassificering till en mer förfinad riskkänslig klassificering. 41 En mer förfinad riskkänslig klassificering innebar att tillgångens riskviktning inte blev konstant utan bestämdes utifrån interna riskvärderingar eller av externa kreditvärderingsbetyg. 42 Följaktligen varierade därför även kapitaltäckningskravet för de riskviktade tillgångarna över tid. Bankers rationella beteende är till sin natur konjunkturförstärkande i strävan efter lönsamhet, t.ex. genom att utlåning sker mot säkerheter vars värde i regel följer konjunkturen. Risk tenderar därför att underskattas vid konjunkturuppgångar och överskattas vid konjunkturnedgångar, med följden att en bank ökar sin kreditgivning vid konjunkturuppgångar och minskar den vid konjunkturnedgångar Valdez & Molyneux, s Valdez & Molyneux, s De Larosière-rapporten, s Mer om detta under redogörelsen för Basel II-regelverket. 43 Sveriges Riksbank, Finansiell stabillitet 1/2004, s. 79.