Taxering och uppbörd samt folkbokföring

Transkript

1 Taxering och uppbörd samt folkbokföring 2013/14:JO1 Fråga om behörigheten att anmäla inflyttning enligt folkbokföringslagen för någon annan (Dnr ) Anmälan M.N. framförde i en anmälan klagomål mot Skatteverket med anledning av bl.a. handläggningen av ett folkbokföringsärende avseende hennes far L.B. Hon uppgav i huvudsak följande. L.B. och hans sambo B-M.A. utvandrade från Sverige till Spanien år Under det att L.B. vistades på sjukhus i Sverige gjorde B-M.A. i oktober 2011 en anmälan om återinvandring avseende L.B. Till följd härav beslutade Skatteverket att på nytt folkbokföra L.B. i Sverige två dagar innan han avled. M.N. gjorde gällande att anmälan och ändringen av L.B:s folkbokföring hade skett utan hans medgivande. Utredning Handlingar i det aktuella ärendet begärdes in och granskades. Härav framgick att en anmälan om flyttning till Sverige för L.B. gjordes hos Skatteverket den 17 oktober 2011 och att han folkbokfördes i landet den 20 oktober. I ärendet fanns en notering med lydelsen Den sökande är inte på plats pga sjukdom (se intyg) och anmälningen är därför inte underskriven. Vidare fanns i ärendet ett intyg, daterat den 3 oktober 2011, från ett sjukhus som angav att L.B. låg nedsövd i respirator. I ärendet fanns även en kopia av L.B:s nationella identitetskort. Skatteverket anmodades att lämna upplysningar och ett yttrande om handläggningen av folkbokföringsärendet. Härvid skulle särskilt framgå vem som gjorde anmälan om flyttning och vilka överväganden som gjorts i fråga om anmälarens behörighet. Skatteverket inkom, genom verksjuristerna Kristina Skottke Karlsson och Susanne Löwnertz, med ett remissvar och anförde följande. Utredningen Skatteverkets huvudkontor har hämtat in yttrande från Skatteverkets Västra region. Av yttrandet framgår i huvudsak följande. B-M.A. anmälde den 17 oktober 2011 på Servicekontoret i Nordstan att hon och hennes sambo L.B. flyttade från Spanien tillbaka till Sverige. B-M.A. lämnade in två anmälningar om flyttning till Sverige, en för sig själv och en för L.B. L.B. kunde personligen inte närvara vid inlämnandet av anmälan på grund av sjukdom och till hans anmälan bifogades ett intyg från Östra Sjukhusets avdelning 302. Av intyget framgick att L.B. var inlagd på avdelningen och låg nedsövd i respirator. B-M.A. legitimerade sig med sitt svenska pass och visade samtidigt upp L.B:s svenska nationella identitetskort. Av de inlämnade anmälningarna framgick att L.B:s och B- M.A:s avsikt var att komma hem till Sverige och stanna här tills vidare. 339

2 De skulle flytta till adressen [adressen här utelämnad, JO:s anmärkning] den 20 oktober L.B. var, enligt egen anmälan, sedan den 9 september 2008 avregistrerad från folkbokföringen som utflyttad till Spanien. B-M.A. avregistrerades genom Skatteverkets beslut den 31 mars 2010 från folkbokföringen så som utflyttad till samma adress i Spanien som L.B. Av utredningen hade det bl.a. kommit fram att hon och L.B. hade bott på samma adress i Sverige under tio år före utflyttningen. Eftersom B-M.A. och L.B. hade varit sammanboende i mer än tio år, då de gemensamt flyttade tillbaka till Sverige och då de skulle bo på samma adress utgick Skatteverket från att B-M.A. agerade som ombud för L.B. och att hon som hans sambo visste att hans avsikt var att flytta hem till Sverige och bo här. Mot denna bakgrund var Skatteverkets bedömning att L.B. på nytt kunde bli folkbokförd i Sverige, trots att han personligen inte lämnade in sin anmälan om flyttning till Sverige. L.B. registrerades som återinvandrad i folkbokföringsdatabasen den 20 oktober Bedömning Enligt 23 folkbokföringslagen (1991:481) ska en anmälan enligt lagen göras skriftligen, om inte annat anges. Av andra stycket framgår att om det finns särskilda skäl får Skatteverket begära att anmälan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1990/91:153 s. 138) sägs att möjligheten att kräva personlig inställelse bör användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för en riktig folkbokföring. Som exempel nämns språksvårigheter och oklara personuppgifter. Av Skatteverkets ställningstagande Personlig inställning vid inflyttning från utlandet (dnr /111) framgår att en anmälan om återinflyttning från utlandet i normalfallet bör lämnas vid personlig inställelse. Syftet är att minska risken för en felaktig folkbokföring. Av ställningstagandet framgår vidare att den inflyttade så långt som möjligt ska styrka sin identitet och andra personuppgifter. Av utredningen framgår att anmälan för L.B. var skriftlig. Det finns inte något krav på att anmälan ska undertecknas egenhändigt. I normalfallet kräver Skatteverket vid anmälan om flyttning till Sverige personlig inställelse. Att den återinflyttande personen befinner sig på sjukhus och där vårdas i respirator hör inte till normalfallet. När ett sådant förhållande framgår av ett intyg från vårdgivaren, skulle ett krav från Skatteverket om personlig inställelse te sig orimligt. Skatteverkets uppfattning är att personlig inställelse inte kan krävas av den enskilde i en sådan situation. Skatteverkets bedömning är att handläggningen av det nu aktuella ärendet har följt aktuella bestämmelser. M.N. yttrade sig över remissvaret. I ett beslut den 19 december 2012 anförde stf JO Nordenfelt följande. 340

3 Bedömning Av utredningen i ärendet framgår att L.B. sedan år 2008 varit avregistrerad från folkbokföringen som utflyttad till Spanien och att hans sambo B-M.A. den 17 oktober 2011 gjorde en anmälan till Skatteverket om att L.B. avsåg att flytta tillbaka till Sverige tre dagar senare. Till anmälan fogades en kopia av L.B:s nationella identitetskort och ett intyg, daterat två veckor före anmälningstillfället, från ett sjukhus vari angavs att L.B. låg nedsövd i respirator. L.B. registrerades den 20 oktober som återinvandrad. Beslutet grundades på den av hans sambo gjorda anmälan. Skatteverket har till stöd för beslutet anfört i huvudsak att myndigheten utgick från att B-M.A. agerade som ombud för L.B. eftersom de hade varit sammanboende i drygt tio år och då även hon anmälde flyttning till samma adress som för L.B. Vidare har Skatteverket anfört att det inte finns något krav på att anmälan ska vara egenhändigt undertecknad. Vad som framkommit föranleder följande uttalanden från min sida. Enligt 26 första stycket 1 folkbokföringslagen (1991:481), FBFL, ska anmälan om inflyttning göras av den som har flyttat in från utlandet. Vad gäller barn finns dock en särskild bestämmelse i 30 FBFL som anger att anmälan om flyttning ska göras av barnets vårdnadshavare. Vidare föreskrivs i 23 FBFL att anmälan som huvudregel ska vara skriftlig samt att Skatteverket, om det finns särskilda skäl, får begära att anmälan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. Som Skatteverket har anfört i sitt yttrande är det i och för sig riktigt att det inte finns några bestämmelser som anger att anmälan om flyttning ska vara egenhändigt undertecknad. Av den ovannämnda bestämmelsen i 26 FBFL framgår emellertid att det är den person vars folkbokföring anmälan avser som ska göra anmälan till Skatteverket. Undantag härifrån gäller endast i fråga om barns flyttning. Av det nyss sagda följer enligt min uppfattning att en flyttanmälan som görs av någon annan än den person som anmälan avser förutsätter i annat fall än då vårdnadshavare anmäler flyttning för barn att anmälaren kan styrka sin behörighet att agera för den enskildes räkning genom att uppvisa en fullmakt eller ett förordnande som god man eller förvaltare enligt föräldrabalken. I annat fall ska anmälan avvisas. Jag anser således inte att anmälarens behörighet lagligen kan grundas på förhållanden som att anmälaren står i en viss personlig relation till eller är släkt med den person som anmälan avser. Sammanfattningsvis anser jag att Skatteverket borde ha avvisat B-M.A:s flyttanmälan avseende L.B. på grund av att hon saknade behörighet att göra denna. Det var följaktligen fel av myndigheten att grunda beslutet om ändring av L.B:s folkbokföring på hans sambos anmälan. Skatteverket förtjänar därför kritik. Vad M.N. i övrigt har anfört föranleder inte någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida. 341

4 Allvarlig kritik mot Skatteverket för dröjsmål med att meddela ett s.k. obligatoriskt omprövningsbeslut (Dnr ) Beslutet i korthet: En person överklagade ett beslut om skatt i januari Enligt lagen ska Skatteverket efter ett överklagande snarast ompröva sitt beslut och sedan skicka överklagandet vidare till domstol. I detta fall har Skatteverket dröjt drygt 20 månader innan beslut om omprövning fattats. Skatteverket får allvarlig kritik för detta dröjsmål. Anmälan I en anmälan, som kom in till JO den 4 juli 2012 med komplettering den 24 oktober 2012, framförde T.Å. klagomål mot Skatteverket. Han uppgav bl.a. följande. Den 28 december 2009 fattade Skatteverket ett beslut om omprövning i vilket han, genom eftertaxering för taxeringsåren 2004 till 2007 samt ordinarie omprövning för taxeringsåret 2008, påfördes omfattande skatter och skattetillägg. Han överklagade beslutet den 14 januari Skatteverket fattade sitt obligatoriska omprövningsbeslut med anledning av hans överklagande först den 3 oktober 2011, drygt 20 månader senare. Under tidsperioden mellan hans överklagande och det obligatoriska omprövningsbeslutet fortsatte Skatteverket sina utredningsåtgärder, bl.a. genom att inhämta uppgifter genom en begäran om informationsutbyte till Guernsey. Handläggningstiden är en konsekvens av den av Skatteverket tillämpade arbetsmetoden att besluta först och utreda sedan. Utredning JO beslutade att inleda en utredning beträffande handläggningstiden mellan överklagandet av Skatteverkets beslut den 28 december 2009 och det obligatoriska omprövningsbeslutet. Skatteverket anmodades att yttra sig avseende handläggningen och myndighetens bedömning av denna. Yttrandet skulle även innehålla ett bemötande av uppgiften i anmälan att Skatteverket skulle tillämpa arbetsmetoden att besluta först och utreda sedan. I yttrande den 23 januari 2013 anförde Skatteverket, genom enhetschefen Ulrika Lundström, i huvudsak följande. Utredning Skatteverkets huvudkontor har hämtat in yttrande från Skatteverkets Stockholmsregion. Av redogörelsen som bifogas yttrandet och utredningen i övrigt framgår bl.a. följande. Skatteverket har utrett T.Å:s inkomster under åren och har därvid konstaterat att T.Å., i likhet med flera andra konsulter, utfört konsulttjänster hos ett antal svenska bolag. De svenska bolagen har hyrt in T.Å. från ett svenskt förmedlingsföretag, Syrei AB, som i sin tur hyrt in honom från ett utländskt bolag registrerat i Malaysia, Syrei Engineering (M) Sdn Bhd (Syrei MAL). Ett tredje bolag, AudIT Consulting ST AB (AudIT), har lämnat kontrolluppgifter till Skatteverket samt redovisat och 342

5 inbetalat preliminär skatt och sociala avgifter för honom. T.Å. har redovisat beloppet enligt kontrolluppgift i sin inkomstdeklaration. Skatteverket har i omprövningsbeslut den 28 december 2009 funnit att T.Å. inte redovisat samtliga inkomster hänförliga till det arbete som han har utfört såsom inhyrd konsult hos de svenska bolagen. Av utredningen framgår att det svenska och det utländska bolaget ingår i ett skatteupplägg i vilket ett externt bolag (AudIT) tar hand om löneadministration och utbetalning av sociala avgifter m.m. I upplägget ingår normalt två anställningsavtal för konsulten, ett med det utländska bolaget registrerat i Malaysia och ett med AudIT. Den vita lönen utbetalas med hjälp av AudIT och den resterande oredovisade delen utbetalas till ett konto i ett land där Skatteverket under utredningstiden saknat möjlighet att genom handräckning inhämta bankuppgifter. Skatteverket har handlagt de s.k. konsultärendena samordnat. Det har i utredningarna framkommit att en majoritet av konsulterna, däribland T.Å., har kunnat disponera utländska bankkonton i huvudsak i länder med sträng banksekretess. T.Å. har inte inkommit med begärda kontohandlingar avseende det utländska bankkonto han ostridligen innehaft och Skatteverket har funnit att han mycket sannolikt har erhållit av honom oredovisade konsultersättningar till det utländska bankkontot. T.Å. överklagade den 14 januari 2010 Skatteverkets omprövningsbeslut och begärde anstånd med inbetalning av påförd skatt och skattetillägg i avvaktan på förvaltningsrättens dom. Kammarrätten meddelade beslut i anståndsfrågan den 11 juni Vid handläggningen av T.Å:s överklagandeärenden har det uppmärksammats att informationsutbytesavtal med Guernsey trätt i kraft den 31 december Skatteverket fick därmed möjlighet att vända sig till behörig myndighet med en begäran om att hämta in uppgifter om T.Å:s bankkonton på Guernsey. Svar erhölls från Guernsey den 19 oktober 2010 och de uppgifter som bedömdes vara av betydelse för ärendet har tillförts T.Å:s skatteärende. Motsvarande begäran till andra stater har gjorts även avseende andra konsulter som varit föremål för utredning. Skatteverket har handlagt de s.k. konsultärendena samordnat. Ärendena är komplicerade och ingår i ett avancerat skatteupplägg med många inblandade. Konsultärendena har också varit föremål för utredning hos skattebrottsenheten (SBE). Skatteverket har vid olika tidpunkter erhållit information från SBE. Vid kontakterna med SBE har framkommit att SBE inte velat att Skatteverket ska kommunicera de genom handräckningen inhämtade underlagen och uppgifterna från Guernsey före det att en eventuell husrannsakan genomförts. Detta medförde att Skatteverket först den 10 juni 2011 kommunicerade de genom handräckningen inhämtade underlagen från Guernsey. Skatteverket meddelade den 3 oktober 2011 obligatoriskt omprövningsbeslut och ärendena överlämnades till förvaltningsrätten. Den 11 november 2011 erhöll Skatteverket ett omfattande underlag från SBE bl.a. sådant som hämtats in genom husrannsakan. De delar av underlaget som ansetts ha betydelse för T.Å:s skatteärende har tillförts ärendet i samband med yttranden som getts in till domstolen i december Förvaltningsrätten i Stockholm har i dom den 3 oktober 2012 (mål nr m.fl.) avslagit T.Å:s överklagande. 343

6 Bedömning Obligatoriskt omprövningsbeslut Vid utgången av år 2011 har taxeringslagen (1990:342), TL, upphört att gälla, och ersatts av skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt punkt 16 i övergångsbestämmelsen till skatteförfarandelagen gäller taxeringslagens bestämmelser fortfarande i de nu aktuella taxeringsärendena. Enligt 3 kap. 1 TL ska Skatteverket se till att ärendena blir tillräckligt utredda. I 6 kap. 3 7 TL finns bestämmelser om hur ett överklagande från en skattskyldig hanteras. Enligt bestämmelserna ska Skatteverket snarast ompröva ett överklagat beslut, s.k. obligatorisk omprövning, såvida inte överklagandet ska avvisas eller hinder mot omprövning föreligger. Om överklagandet inte avvisas eller förfaller ska Skatteverket överlämna överklagandet, omprövningsbeslutet och övriga handlingar till förvaltningsrätten. Av förarbeten till TL framgår att ett ärende innan det når domstol i princip ska vara färdigutrett. En handläggning som innefattar en grundlig utredning skapar visserligen garantier för ett materiellt riktigt beslut men kan å andra sidan bli så tidsödande att tidsaspekten framstår som en nackdel från rättssäkerhetssynpunkt. Den långa handläggningstiden i ärendet beror bl.a. på att ärendet är komplicerat och att Skatteverket har ombetts att avvakta med att kommunicera de uppgifter som erhållits från Guernsey för att inte försvåra för Ekobrottsmyndigheten (EBM) och Skatteverkets skattebrottsenhet (SBE) i deras utredningar. Justitieombudsmannen, JO, har i flera tidigare ärenden, senast JO:s beslut den 18 april 2012 med diarienummer , tagit ställning till den närmare innebörden av tidsbegreppet snarast och då uttalat att bestämmelsen inte kan uppfattas på annat sätt än att Skatteverket ska behandla dessa ärenden med förtur. Endast i undantagsfall bör det obligatoriska omprövningsbeslutet ske senare än någon månad eller några månader från det att överklagandet kom in till Skatteverket. Av nämnda JO-beslut framgår att även om ett ärende är komplicerat och kräver viss ytterligare utredning, måste man utgå från att Skatteverket ansett sig ha haft tillräckligt underlag för att fatta det överklagade beslutet. Av utredningen i ärendet framgår att Skatteverket har arbetat drygt 20 månader med överklagandet. Även med beaktande av att ärendet är komplicerat och att Skatteverket på EBMs/SBEs inrådan har inväntat den brottsutredning som pågått parallellt med handläggningen av T.Å:s överklagande, är handläggningstiden oacceptabelt lång. Skatteverket har därvid brustit i handläggningen. Besluta först utreda sedan I skattemål är fråga om fri bevisprövning. Det ligger i sakens natur att Skatteverket förbehåller sig rätten att inför förnyat ställningstagande i obligatorisk omprövning inhämta ytterligare bevisning när som i aktuellt fall möjlighet ges till följd av att nya informationsutbytesavtal har trätt ikraft. Denna åtgärd ter sig än mer motiverad när inte T.Å. har efterkommit Skatteverkets begäran att prestera kontohandlingar för sina utländska konton, dvs. för det innehav som var känt för Skatteverket. T.Å:s ärenden var enligt Skatteverkets uppfattning tillräckligt utredda vid beslutstidpunkten i december Den omständigheten att utredningen efter överklagandet har kompletterats genom att bankkontouppgifter har inhämtats avseende hans konton i utlandet med stöd av informationsutbytesavtal med Guernsey, efter att avtalet trätt i kraft, innebär inte 344

7 att det föreligger någon systematiserad metodik att besluta först och utreda sedan. T.Å. har i skrivelse i detta ärende och i överklagandet till förvaltningsrätten även fört fram invändningen att hans ärenden inte var tillräckligt utredda. Förvaltningsrätten i Stockholm har särskilt tagit ställning till invändningen avseende Skatteverkets utredningsskyldighet och bl.a. konstaterat att vad som utgör tillräcklig utredning måste bedömas från fall till fall. Skatteverkets utredningsskyldighet får därtill anses vara beroende av ärendets natur, vem som tagit initiativ till detsamma och om det finns ett starkt allmänt intresse i saken. Förvaltningsrätten konstaterar därefter att den utredning som Skatteverket hade vid tidpunkten för omprövningsbeslutet är i stora delar densamma som vid det obligatoriska omprövningsbeslutet. Efter grundbeslutet har Skatteverket inhämtat ytterligare uppgifter om T.Å:s bankkonton i utlandet. Visst material från Ekobrottsmyndigheten har också tillförts ärendet. Enligt förvaltningsrättens mening kan inte de tillkomna uppgifterna, i den mening som nu avses, anses ha varit en förutsättning för att verket skulle kunna fatta ett avvägt beslut. Förvaltningsrätten anser således att Skatteverkets utredning inte har varit bristfällig i den mån att verkets beslut ska anses sakna laga verkan. Se Förvaltningsrättens i Stockholm dom s. 13 f. (bilaga 2). Påståendet att Skatteverket uppsåtligen valt att fatta det aktuella beslutet under pågående kommunikation och att det obligatoriska beslutet utgör ett brott mot Skatteverkets kommunikationsskyldighet saknar enligt Skatteverkets uppfattning grund. Skatteverket har kommunicerat samtliga de uppgifter som vid tidpunkten för det obligatoriska omprövningsbeslutet har tillförts ärendena. Enligt Skatteverkets uppfattning utgör den omständigheten att T.Å. begärt att få del av annat som saknar betydelse för de materiella frågorna och som inte har tillförts ärendena inte något hinder för att fatta det obligatoriska omprövningsbesluten. Det av T.Å. åberopade citatet från prop. 2010/11:165 s. 866 tar sikte på kommunikationsskyldigheten inför ett s.k. nackdelsbeslut och avser inte ett obligatoriskt omprövningsbeslut, vilket också framgår direkt av texten i citatet. Ett obligatoriskt omprövningsbeslut utgör samtidigt ett yttrande till förvaltningsrätten. Skatteverket avser alltid att bedriva utredningar objektivt, sakligt och opartiskt samt att därefter fatta välgrundade och korrekta beslut. T.Å. kommenterade Skatteverkets remissvar. I ett beslut den 20 juni 2013 anförde JO Lindström följande. Bedömning I 6 kap. 6 i den numera upphävda taxeringslagen (1990:324) anges att Skatteverket snarast ska ompröva ett överklagat beslut. Bestämmelsen gäller fortfarande för den handläggning som är aktuell i detta ärende. Som Skatteverket har redogjort för har JO i tidigare ärenden uttalat att det inte kan uppfattas på annat sätt än att frågor om omprövning i samband med överklagande ska behandlas med förtur och att ett överlämnande till domstol endast i undantagsfall kan ske senare än någon eller några månader från det att överklagandet kom in till Skatteverket (se t.ex. JO:s dnr , och ). Enligt Skatteverket har det här varit fråga om ett komplicerat ärende som har handlagts samordnat med andra s.k. konsultärenden. Jag har naturligtvis förståelse för att det tar längre tid att utföra omprövningen om ärendet är 345

8 komplicerat. I likhet med Skatteverket anser jag dock att det är oacceptabelt att det dröjt drygt 20 månader innan det obligatoriska omprövningsbeslutet meddelades och överklagandet överlämnades till överinstansen. Det är t.ex. inte godtagbart att Skatteverket dröjde nästan åtta månader med att kommunicera de upplysningar som inhämtats från Guernsey med T.Å. Skatteverket förtjänar allvarlig kritik för den långsamma handläggningen av den obligatoriska omprövningen. T.Å har i sin anmälan skrivit att Skatteverket tillämpar arbetsmetoden besluta först och utreda sedan. Utredningen ger inte stöd för någon kritik i det hänseendet. Jag vill dock tillägga följande. Även i ett annat beslut denna dag (JO:s dnr ) riktar jag allvarlig kritik mot Skatteverket för dröjsmål med att meddela ett s.k. obligatoriskt omprövningsbeslut. I det ärendet hade det dröjt nästan två år och nio månader för Skatteverket att meddela obligatoriskt omprövningsbeslut med anledning av ett överklagande. Dessförinnan riktade jag den 18 april 2012 (JO 2012/13 s. 255) allvarlig kritik mot Skatteverket för att en omprövning i samband med ett överklagande ännu inte hade gjorts trots att två år och nio månader passerat. Inklusive det nu aktuella ärendet har jag således under senare tid granskat tre ärenden där Skatteverket dröjt så länge med att meddela s.k. obligatoriska omprövningsbeslut att detta föranlett allvarlig kritik. Dessa tre ärenden ger mig anledning att fundera över om Skatteverket använder arbetsmetoder som medför risker för att den obligatoriska omprövningen i komplicerade ärenden drar ut alltför mycket på tiden. Jag noterar att Skatteverket i sitt yttrande inte uttalar sig om huruvida verket avser att göra något för att förhindra dröjsmål med den obligatoriska omprövningen i framtiden. Jag utgår dock från att Skatteverket med anledning av min kritik vidtar åtgärder för att liknande dröjsmål inte ska upprepas. Jag kommer att vara uppmärksam på frågan framöver. Vad T.Å. i övrigt har anfört föranleder ingen ytterligare åtgärd eller uttalande från min sida. 346