Förebyggande kemikaliekontroll

Transkript

1 Diarienr a-H Förebyggande kemikaliekontroll - en förutsättning för hållbar utveckling globalt Kemikalieinspektionen Postadress Besök & leverans Faktureringsadress Telefon & fax Internet Org nr Box Sundbyberg Esplanaden 3A Sundbyberg FE Hackås Telefon Fax kemi@kemi.se

2 Förord Denna rapport om hur förebyggande kemikaliekontroll påverkar utvecklingsländers förutsättningar att uppnå en hållbar utveckling har tagits fram enligt ett uppdrag från regeringen. Rapporten visar på hur Sverige kan bidra till den fortsatta hållbara utvecklingen på området kemikaliekontroll. Den beskriver även uppsatta internationella mål och kopplingen till kemikaliekontroll. Rapporten har tagits fram av en projektgrupp på Kemikalieinspektionens internationella enhet och har beretts inom Kemikalieinspektionen. Sundbyberg 14 juni (32)

3 Innehåll Förord..2 1 Sammanfattning Uppdraget Hållbar utveckling och internationellt uppsatta mål Hållbar utveckling som vägledande princip Millenniemålen Hållbar utveckling och globala hållbarhetsmål Internationella konventioner och andra överenskommelser på kemikalieområdet EUs arbete med hållbarhetsmålen Sveriges politik för global utveckling Globala trender Hur förbättrad kemikaliehantering bidrar till hållbar utveckling och millenniemålen Hälsa och miljö Fattigdomsbekämpning Ekonomisk utveckling och handel Kemikaliekontrollens roll Svenska komparativa fördelar och hur de kan tas tillvara Sverige som föregångare inom kemikaliehantering Svenskt utvecklingssamarbete på kemikalieområdet idag Det fortsatta utvecklingssamarbetet Reach en källa till information om kemikalier Ordlista (32)

4 1 Sammanfattning Det finns många kopplingar mellan god kemikaliekontroll och hur FN:s millenniemål ska kunna uppnås. Detsamma gäller för såväl den miljömässiga som sociala och ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling. Hållbar utveckling kan inte nås utan fungerande kemikaliekontroll. Kemikalier bidrar på många sätt till en förbättrad levnadsstandard, men när kemikalier används felaktigt kan de ge allvarliga akuta och långsiktigt negativa effekter på människors hälsa och miljön, vilket i sin tur är negativt för länders utveckling. Det finns idag stora skillnader mellan länders kontroll och hantering av kemikalier. Förebyggande kemikaliekontroll saknas helt eller delvis i många låg- och medelinkomstländer. Då en växande andel av användningen och produktionen av farliga kemikalier sker i länder med bristfällig kemikaliekontroll ökar riskerna för allvarliga hälso- och miljöproblem. Fattiga människor i dessa länder är de mest utsatta. I förgiftade, ohälsosamma miljöer försvåras social och ekonomisk utveckling. Bristande kemikaliekontroll kan också bidra till ekonomiskt utanförskap, då det finns risk att produkter från länder med svag kontroll inte uppfyller de säkerhets- och informationskrav som ställs av andra länder. Arbetet med att stärka utvecklingsländernas institutioner och lagstiftning på kemikalieområdet och förutsättningar för att genomföra globala överenskommelser ger konkreta bidrag till att uppnå både millenniemålen och kommande hållbarhetsmål. En välfungerande kemikaliekontroll är av stor betydelse för att minimera förorening av miljön inom ett enskilt land, men det har också betydelse för miljön inom en region och globalt. Kemikaliekontroll, som inriktas mot kontroll av kemikalier i samband med att de sätts på marknaden, är normalt mycket kostnadseffektivt i jämförelse med att hantera problem med föroreningar och förgiftningar i senare led. En förutsättning för kemikaliekontroll är att det finns tillgång till kunskap och information om ämnens hälso- och miljöfarlighet. Den information som enligt EU:s Reach- och CLP-förordningar samlas in och görs tillgänglig via Echas hemsida är värdefull, inte bara för olika intressenter och aktörer på EU-marknaden, utan också för aktörer utanför EU och underlättar deras arbete med att bedöma risker i sina länder. Genom att fortsatt involvera Kemikalieinspektionen och andra svenska myndigheter i utvecklingssamarbetet kan Sveriges komparativa fördelar kan tas tillvara. Sverige har en lång egen erfarenhet av kemikaliekontroll och av att stödja andra länder som vill bygga upp kemikaliekontroll. Sverige har därmed goda förutsättningar att ge låg- och medelinkomstländer stöd i sådant som uppbyggnad av relevanta institutioner och utveckling av kemikalielagstiftning. 4 (32)

5 2 Uppdraget I regleringsbrevet för 2013 gav regeringen Kemikalieinspektionen i uppdrag att till senast 15 juni 2013 redovisa hur en förbättrad kemikaliehantering påverkar utvecklingsländers förutsättningar att uppnå en hållbar utveckling och hur Sverige kan bidra till en fortsatt utveckling på området. Uppdraget lyder: Kemikalieinspektionen ska redovisa till regeringen hur en säker kemikaliehantering i utvecklingsländerna påverkar dessa länders förutsättningar för att uppnå en hållbar utveckling. Fokus bör ligga på kemikaliehanteringens koppling till nuvarande millenniemål och, i möjligaste mån processen för framtagandet av FN:s kommande hållbarhetsmål. Uppdraget bör också kunna bidra till bättre förståelse för hur svenska erfarenheter och komparativa fördelar ytterligare kan tas tillvara i ett resultatorienterat svenskt bistånd. Uppdraget syftar till att lyfta fram argument och exempel som visar hur en säkrare kemikaliehantering kan påverka utvecklingsländernas förutsättningar för en hållbar utveckling. Uppdraget ska också visa hur utvecklingsländerna kan få ökad kunskap om kemikaliers egenskaper med stöd av kunskapsbasen som skapas inom ramen för Reach. Uppdraget har avgränsats till den förebyggande kemikaliekontrollen och således i huvudsak till Kemikalieinspektionens ansvarsområde. 3 Hållbar utveckling och internationellt uppsatta mål Detta avsnitt ger en bakgrundsbeskrivning till begreppet hållbar utveckling. I avsnittet beskrivs också millenniemålen och pågående processer med att utveckla globala hållbarhetsmål. 3.1 Hållbar utveckling som vägledande princip Begreppet hållbar utveckling fick sin internationella spridning 1987 då det lanserades av världskommissionen för miljö och utveckling, även kallad Brundtlandkommissionen, i dess rapport "Vår gemensamma framtid" 1. Rapporten utgjorde det idémässiga ramverket för FN:s miljökonferens i Rio de Janeiro 1992 och definierar hållbar utveckling som "en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov". I rapporten hävdade kommissionen att hållbar social utveckling och ekonomisk tillväxt är omöjligt att uppnå om miljön ödeläggs och naturresurserna överexploateras. Utveckling och tillväxt måste äga rum på miljöns villkor. 1 Vår gemensamma framtid: Rapport från Världskommissionen för miljö och utveckling under ordförandeskap av Gro Harlem Brundtland 1987 (Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future) 5 (32)

6 I dagligt tal används ofta termen hållbarhet. Någon entydig definition av begreppet hållbar utveckling finns inte, men världssamfundet har enats om att detta är den vägledande principen för samhällsutvecklingen lokalt och globalt. Detta slås fast i bl.a. handlingsprogrammet Agenda 21 vilket antogs vid miljökonferensen Hållbar utveckling består av tre dimensioner som samspelar och stödjer varandra: ekologisk hållbarhet, social hållbarhet och ekonomisk hållbarhet. Hållbar utveckling förutsätter långsiktighet, helhetssyn samt ett globalt perspektiv. Begreppet ger dock utrymme för en vid tolkning, och det är inte givet hur avvägningen mellan dessa tre dimensioner ska göras. Hållbar utveckling är således inte ett svar utan snarare en process där olika synsätt kan mötas. Kommissionen för hållbar utveckling (CSD) tillsattes av FN 1992 med uppgift att följa upp medlemsländernas åtaganden från Riokonferensen samma år och från världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg Millenniemålen Världens stats- och regeringschefer kom år 2000 överens om den s.k. Millenniedeklarationen 2. Deklarationen slår fast att global utveckling kräver en helhetssyn och att insatser för fattigdomsbekämpning, utbildning, hälsa, fred, säkerhet, miljö, mänskliga rättigheter och demokrati hör ihop. För att förverkliga deklarationens intentioner utformades åtta utvecklingsmål (millenniemål, Millennium Development Goals) 3 som är mätbara och ska uppnås senast Målen handlar om globala utvecklingsfrågor som fattigdomsminskning, utbildning, jämställdhet, barnadödlighet, mödrahälsa, hiv och aids samt miljömässigt hållbar utveckling. Under målen finns arton delmål samt ett antal mätindikatorer. Styrkan med millenniemålen har varit att de visar på vad världens länder konkret menar med utveckling. Målen har bidragit till en fokusering inom biståndet på resultat inom exempelvis utbildning, vatten och minskning av barnadödlighet. De åtta millenniemålen till 2015 innebär: Fattigdom och hunger ska halveras Alla barn ska gå i grundskola Jämställdheten ska öka och kvinnors ställning stärkas Barnadödligheten ska minska med två tredjedelar Mödradödligheten ska minska med tre fjärdedelar Spridningen av hiv/aids, tbc, malaria och andra sjukdomar ska hejdas En miljömässigt hållbar utveckling ska säkerställas Ett globalt partnerskap för utveckling ska utvecklas (32)

7 Framsteg har skett och några av millenniemålen kommer troligen att uppnås på global nivå, men i sin helhet kommer målen inte att vara uppfyllda till En av svagheterna i uppföljningen av millenniemålen är att de inte blottar skillnader mellan grupper i olika länder. Skillnad mellan fattiga och rika inom ett land, eller inom en region i ett land, kan vara betydande. Under hösten 2013 kommer ett särskilt FN-möte diskutera millenniemålen och vägar att påskynda arbetet för att nå de uppställda målen till 2015 och starta diskussioner om vad som ska komma därefter. Det pågående arbetet med post agendan (se nedan) ska återspegla nya utvecklingsutmaningar. Några av dessa är ökande ojämlikheter, demografiska förändringar, sviktande stater, livsmedelssäkerhet, tillgång till energi och miljörelaterade frågor. 3.3 Hållbar utveckling och globala hållbarhetsmål Samtidigt med det fortsatta arbetet med millenniemålen pågår en process kopplad till utfallet av "Rio +20" - FN: s konferens om hållbar utveckling - som ägde rum i juni 2012 i Rio de Janeiro, Brasilien." I Rio-konferensens slutdokument The Future We Want beslutades bl.a. att etablera en process för att ta fram globala hållbarhetsmål, (Sustainable Development Goals, SDGs) 4. En mellanstatlig öppen arbetsgrupp (Open Working Group, OWG) med mer än 30 medlemmar har etablerats för att utveckla ett förslag för diskussion vid FNs generalförsamling i september Målsättningen är att SDGs antas av FN:s generalförsamling vid det möte som äger rum i september Resolutionen specificerar att processen som ska leda till dessa SDGs måste samordnas med de processer som diskuterar utvecklingsagendan efter 2015, post-2015-agendan. Enligt Rio+20 ska de SDGs som tas fram vara tillämpliga på alla länder, omfatta alla de tre delarna av hållbar utveckling (dvs. de sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekterna) vara resultatorienterade, kommunicerbara och få till antalet. Med en gemensam vision för år 2050 så ska målen sättas upp för att nås senast En bas för arbetet med att ta fram globala utvecklingsmål är att världen idag, bättre än när millenniemålen togs fram, har insett att vi tydligare måste länka samman den sociala, den ekonomiska och den ekologiska hållbarheten 4. Rio+20 beslutade även att ett politiskt forum på hög nivå (High-Level Political Forum, HLPF) ska ersätta FN:s kommission för hållbar utveckling, CSD. HLFP ska följa upp besluten från Rio+20 och första mötet ska äga rum i september Diskussion om mandatet för detta forum pågår. 4 The Future We Want, dokument antaget vid Rio +20, juni (32)

8 I slutet av juli 2012 utsåg FN:s generalsekreterare Ban Ki-moon en särskild högnivåpanel med uppdrag att dra slutsatser vad gäller millenniemålen, vilka resultat som åstadkommits samt utifrån dagens utvecklingsutmaningar föreslå nya globala utvecklingsmål. I denna panel som letts av Storbritanniens premiärminister David Cameron tillsammans med Liberias president Ellen Johnson-Sirleaf och Indonesiens president Susilo Bambang Yudhoyono, har Sveriges biståndsminister Gunilla Carlsson ingått som enda svensk. Panelen presenterade sin rapport den 30 maj Rapporten innehåller förslag till tolv områden för mål och indikatorer och kommer att diskuteras vid FN:s generalförsamling i september Sverige har tillsammans med Botswana även lett ett arbete kring de hälso-relaterade millenniemålen vilket utgjort ett bidrag till kommissionens arbete. Rapporten återspeglar nya utvecklingsutmaningar och utnyttjar erfarenheter som vunnits vid genomförandet av millenniemålen, både vad gäller uppnådda resultat och förbättringsområden. Högnivåpanelens rapport kommer att bidra till arbetet inom den mellanstatliga arbetsgruppen, OWG. Arbetet i både högnivåpanelen och i OWG syftar till att ha fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling i centrum och diskussioner pågår om hur detta kan bli en samlad process. Inom FN-systemet pågår även ett drygt hundratal tematiska och nationella konsultationer. För att säkra att forskningsperspektivet tas till vara i utformningen av hållbarhetsmål har även ett forskningsnätverk bildats kallat Sustainable Development Solution Network, SDSN, där bl.a. Stockholm Resilience Center ingår från Sverige. 3.4 Internationella konventioner och andra överenskommelser på kemikalieområdet Sedan millenniemålen sattes upp har världshandeln ökat betydligt. Den kemiska industrin har expanderat kraftigt under hela 1900-talet och branschen har en betydelsefull ställning globalt (se vidare kapitel 4). Ökad global handel med kemikalier och varor som innehåller kemikalier har lett till att världens länder allt mer har kommit att se behov av harmoniserade regler. Under det senaste decenniet har frågorna om säker kemikaliehantering utvecklats starkt i ett globalt perspektiv. Flera internationella överenskommelser har gjorts, se faktaruta nedan. 5 A New Global Partnership 2013, the report of the High-Level panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda. one-development-agenda-for-everyone-.html 8 (32)

9 Överenskommelser på kemikalieområdet Vid mötet om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 antogs det internationella målet att kemikalier senast år 2020 ska produceras och användas på ett sådant sätt att de skadliga effekterna på miljö och hälsa minimeras. En global kemikaliestrategi, SAICM 6, undertecknades i Dubai i februari Den utgör ett ramverk med åtgärder för att nå det internationella målet. År 2009 fattades beslut i SAICM om att bl.a. arbeta med globalt system för förbättrad information om kemikalier i varor, bly i färg och problemen med spridning av farliga ämnen i elektronikprodukter. SAICM har beslutat att till 2015 ta fram riktlinjer för vad som behöver finnas på plats i ett land för att det ska kunna sägas ha uppnått det internationella 2020-målet. Ett globalt system för klassificering och märkning av kemikalier, GHS 7, beslutades 2002 och det har successivt införts i EU och flera enskilda länder. Wienkonventionen 8 om åtgärder till skydd av ozonskiktet trädde i kraft Montrealprotokollet 9 under konventionen trädde ikraft 1989 och specificerar utfasningen av produktion och användning av ozonnedbrytande kemikalier. Genom Stockholmskonventionen SC 9 som trädde ikraft 2004, införs förbud eller strikta begränsningar av långlivade organiska föroreningar. Totalt omfattar konventionen nu 23 ämnen. Rotterdamkonventionen, RC 10, som trädde ikraft 2004 ger utvecklingsländer möjlighet att på förhand säga nej till import av ämnen som är förbjudna eller strikt begränsade i andra delar av världen. Totalt omfattar konventionen nu 47 ämnen/ämnesgrupper. Baselkonventionen som trädde ikraft 1982 syftar till att minimera de gränsöverskrivande transporterna av farligt avfall. 11 Genom den kommande konventionen om kvicksilver (Minamatakonventionen) införs förbud eller strikta begränsningar av kvicksilver i hela livscykeln. 12 En process som pågått på senare år har gällt att uppnå synergier mellan konventionerna på kemikalie- och avfallsområdet. 13 Kemikaliekonventionerna och den globala kemikaliestrategin, (Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM), har stärkt intresset för kemikaliefrågor i många utvecklingsländer och de ger en god grund för vilken typ av åtgärder som behöver genomföras för att förbättra ländernas kemikalie-kontroll. Med SAICM tar det globala samfundet ett helhetsgrepp för att minska hälso- och miljörisker förenade med kemikalier i ett livscykelperspektiv. Kemikaliestrategin ozone.unep.org (32)

10 lägger grunden för länder att förbättra sin nationella kontroll, samtidigt som kapaciteten att genomföra internationella åtaganden skall öka genom långsiktiga former för finansiering. I de globala överenskommelserna framhålls också betydelsen av att stödja låg- och medelinkomstländer i genomförandet. 3.5 EUs arbete med hållbarhetsmålen En gemensam EU-linje avseende erfarenheterna med millenniemålen, nyckelfrågor för att uppnå hållbar utveckling i enlighet med dokumentet The Future We Want, och delar i ett framtida ramverk där hållbarhetsmål ingår som en central del, föreslås i ett meddelande från februari 2013 A Decent Life for All 14. Meddelandet lyfter fram att det inte går att eliminera fattigdom utan att samtidigt hantera globala miljöfrågor. Avseende kemikaliehantering så kan det läsas in under skydd av ekosystem, resurshushållning, samt i hållbar konsumtion och produktion. För att uppnå The Future We Want från Rio+20, så lyfts globala åtgärder fram som genomförandet av de kemikalierelaterade konventionerna och den globala kemikaliestrategin, SAICM. Vid den öppna konsultation som EU-kommissionen genomförde sommaren 2012 framfördes kemikalie- och avfallsområdet som ett möjligt område för att fastställa ett hållbarhetsmål. EU förväntas ta rådsslutsatser om detta i juni Sveriges politik för global utveckling Ett av Sveriges svar på Millenniedeklarationen och millenniemålen är Sveriges politik för global utveckling (PGU) som antogs av riksdagen i december Målen inom PGU har därefter vidareutvecklats och regeringen har prioriterat sex globala utmaningar och för varje utmaning är tre fokusområden identifierade som centrala för att möta utmaningarna 16. De utmaningar som lyfts fram i PGU är: Förtryck, Ekonomiskt utanförskap, Klimatförändringar och miljöpåverkan, Migrationsströmmar, Smittsamma sjukdomar och andra hälsohot, Konflikter och sviktande situationer. Inom utmaningen Klimatförändringar och miljöpåverkan är ett av fokusområdena kemikaliehantering. Målet på kemikalieområdet är att användningen av farliga kemikalier i utvecklingsländer ska minska och att omhändertagandet av farligt avfall ska förbättras. För att genomföra det vill regeringen bl.a. fortsätta arbetet med att stödja länder som vill utveckla nationell kemikaliekontroll samt verka för att globala överenskommelser på kemikalieområdet genomförs och vidareutvecklas. Ett behov av att stärka samverkan mellan utformningen av utvecklingspolitiken och fokusområdet kemikalier har noterats i den utvärdering av PGU som gjordes Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Brussels, COM (2013) 15 Proposition 2002/03: Regeringens skrivelse 2007/08:89 Sveriges politik för global utveckling 17 Regeringens skrivelse 2009/10:129 att möta globala utmaningar skrivelse om samstämmighet för utveckling. 10 (32)

11 Även i regeringens policy för miljö- och klimatfrågor 18 framhålls att Sverige ska stärka utvecklingsländernas förmåga att hantera kemikalier, vilket bl.a. omfattar utveckling, tillämpning och verkställande av internationell och nationell lagstiftning. I regeringens strategi för globala ämnesstrategiska utvecklingsinsatser anger regeringen tre tematiska prioriteringar: demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter, miljö och klimat, samt jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen 19. Globala insatser inom ramen för dessa prioriteringar ska stödjas. Ett exempel på ett sådant område, som ges i strategin, är säker kemikaliehantering i utvecklingsländer. 4 Globala trender Produktionen av kemikalier i världen har ökat dramatiskt. Antalet kemiska ämnen i kommersiellt bruk ökar liksom volymerna som omsätts. En exakt siffra på det mycket stora antalet ämnen som finns på marknaden finns inte men en bild av att antalet är betydande fås av att över kemiska ämnen förregisterades inom EUs kemikalieförordning Reach. Från år 1950 till år 2000 ökade produktionsvolymen i världen från ca ton till ca ton 20. Mellan år 2000 och 2010 har den totala världsproduktionen ökat med 54 % enligt American Chemistry Councils Global Chemical Production Regional Index. I en del länder var produktionsökningen än snabbare och i t.ex. Kina trefaldigades den under samma tidsperiod. Under perioden beräknas ökningen i kemikalieproduktion ligga på ca 25 % i Västeuropa och Nordamerika, medan den i Afrika och Mellanöstern beräknas bli ca 40 % och i Asien 46 % i genomsnitt. I enskilda länder beräknas ökningen vara ännu högre, framförallt i de så kallade BRIICS-länderna 20. Figur 1 nedan visar på det ökade värdet i USD av kemikalieproduktionen i olika industrialiserade regioner fram till 2010 och ett uppskattat värde för år I figur 2 finns motsvarande värden för kemikalier som producerades i olika regioner med utvecklingsländer och länder med ekonomier i omvandling samt i Indien och Kina. 18 Regeringens policy för miljö- och klimatfrågor inom svenskt utvecklingssamarbetet VECKLINGSSAMARBETE Regeringsbeslut III:1, , UF2011/14341/UD/UDSTYR 20 Brasilien, Ryssland, Indien, Indonesien, Kina, Sydafrika 11 (32)

12 Figur 1. Värdet av kemikalieproduktionen i olika industrialiserade regioner, fram till 2010 och ett uppskattat värde för år 2020, från Global Chemicals Outlook, Figur 2. Värdet av kemikalier som producerades i olika regioner med utvecklingsländer och länder med ekonomier i omvandling samt i Indien och Kina, fram till 2010 och ett uppskattat värde för år Handel med kemikalier och varor som innehåller kemikalier sker idag över hela världen och medför en betydande global spridning av farliga ämnen vid tillverkning, under användning och i avfallsledet. Det gäller exempelvis farliga ämnen i leksaker, elektronik och textilier. De internationella produktions- och handelskedjorna är ofta långa och komplexa. Kemikalier sprids också med luft och vatten över nationsgränser. 21 UNEP 2012, Global Chemicals Outlook 12 (32)

13 5 Hur förbättrad kemikaliehantering bidrar till hållbar utveckling och millenniemålen Hållbar utveckling kan inte nås utan fungerande kemikaliekontroll. Vid Rio +20 slogs det bl.a. fast att säker kemikaliehantering är avgörande för att skydda människors hälsa och miljön och att det krävs ökat internationellt samarbete 22. Det var även en slutsats vid det internationella förmötet Stockholm +40 i april I samband med SAICM antogs år 2006 en deklaration som påtalar som första paragraf, se rutan nedan, att bra hantering av kemikalier är en förutsättning för hållbar utveckling inklusive fattigdomsbekämpning och ökad levnadsstandard. Dubai Declaration on International Chemicals Management, February 2006: The sound management of chemicals is essential if we are to achieve sustainable development, including eradication of poverty and disease, the improvement of human health and the environment and the elevation and maintenance of the standard of living in countries at all levels of development. Ett lands förmåga att kontrollera kemikalier påverkar inte bara möjligheterna att nå den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling och det sjunde millenniemålet om en miljömässigt hållbar utveckling, utan i hög grad även de sociala och ekonomiska aspekterna och målen för t.ex. fattigdom, jämställdhet och hälsa. Exempel på hur kemikalier kopplar till vissa av millenniemålen redovisas i bilaga 1. Det finns idag stora skillnader mellan länders kontroll av kemikalier. Då en växande andel av användningen och produktionen av farliga kemikalier sker i länder med bristfällig kemikaliekontroll ökar riskerna för allvarliga hälso- och miljöproblem. Fattiga människor i dessa länder är de mest utsatta. Detta riskerar skapa betydande bakslag eller hinder för mänsklig utveckling. I förgiftade, ohälsosamma miljöer försvåras social och ekonomisk utveckling. Arbetet med att stärka utvecklingsländernas institutioner och lagstiftning på kemikalieområdet och för att genomföra globala överenskommelser ger konkreta bidrag till att uppnå både millenniemålen och de kommande hållbarhetsmålen. Genom förbättrad kemikaliehantering kan riskerna med farliga ämnen minska vilket förbättrar människors hälsa och miljötillståndet, vilket i sin tur bidrar till fattigdomsbekämpning och välståndsutveckling. 22 The Future We Want, dokument antaget vid Rio +20, juni Conference report Stockholm+40 Partnership Forum for Sustainable Development April (32)

14 5.1 Hälsa och miljö Kemikalier bidrar på många sätt till en förbättrad levnadsstandard, men när kemikalier används felaktigt kan de ge allvarliga akuta och långsiktigt negativa effekter på människors hälsa och miljön, vilket i sin tur är negativt för länders utveckling. Av de kemiska produkter som fanns på den svenska marknaden år 2011 var så många som 43 % klassificerade som hälsofarliga 24. I många låg- och medelinkomstländer som saknar regleringar som förbjuder de farligaste ämnena finns det skäl att anta att motsvarande siffra är högre. Kemikalier kan ha olika effekter på människor eller miljön, beroende på mängd, tidpunkt, varaktighet och mönster av exponering samt egenskaperna hos den specifika kemikalien. Kvinnor, män och barn exponeras på olika sätt för farliga ämnen. Dessutom varierar den fysiologiska känsligheten för effekterna av exponering mellan män, kvinnor och barn. Foster och små barn är speciellt känsliga 25. Vissa ämnen ansamlas i kroppen under lång tid och kan överföras mellan moder och barn under graviditet och amning och kan ha allvarliga effekter de på det växande barnet. Ämnena kan t.ex. ge upphov till försämrat immunförsvar och påverkan på hormonsystemet, man har också sett ett samband mellan exponering för hormonstörande ämnen och fetma, hjärt-kärlsjukdomar, diabetes och metaboliskt syndrom hos vuxna 26. Exponering för vissa ämnen kan vara relaterade till beteendeproblem, nedsatt IQ 27 och andra neurologiska störningar hos barn. WHO har i en rapport från 2011 beräknat att 1,0 miljoner människor dör årligen till följd av skador enbart från av industrikemikalier, bekämpningsmedel och förgiftning på arbetsplatser och att 21 miljoner får skador som försämrar livskvaliteten. Det bör noteras att denna siffra är i samma storleksordning som antalet årliga dödsfall relaterade till malaria (0,9 miljoner) och trafikoffer (1,27 miljoner) 28. Kemiska föroreningar påverkar också jordens mark- och vattenresurser. Tillgång till rent vatten spelar en central roll för att nå hållbar utveckling. Trots betydande förbättringar saknar idag 780 miljoner människor tillgång till rent dricksvatten 29. Kemiska föroreningar i dricksvatten ges ofta en lägre prioritet än mikrobiella sådana eftersom de mikrobiella har en omedelbar effekt medan de kemiska föroreningarna oftast kan sättas i samband med negativa hälsoeffekter först efter en längre tids exponering. Icke desto mindre kan förekomsten av kemiska ämnen i dricksvatten ge upphov till allvarliga problem 30. Ett av många exempel är från Zambia där floden Kafue, som är den huvudsakliga dricksvattenkällan till Zambias huvudstad Lusaka, är 24 Kemikalieinspektionens produktregister 25 UNDP 2011, Chemicals and Gender. 26 UNEP/WHO State of Science of Endocrine Disrupting Chemicals 2012(ed. Åke Bergman et al) 27 EFSA Panel on Contaminants in the Food Chain (CONTAM); Scientific Opinion on Lead in Food. EFSA Journal 2010; 8(4):1570. [151 pp.]. doi: /j.efsa WHO 2011 Knowns and unknowns on burden of disease due to chemicals, Prüss-Ustün et al. 29 UNICEF/WHO (2012 update). Progress on drinking water and sanitation. 30 Chemicals Safety of Drinking Water: Assessing priorities for Risk Management WHO (32)

15 kraftigt förorenat av omgivande gruvor och industri såsom garverier, textilindustri och gödningsmedelsindustri vilket medför stora miljöproblem liksom risk för skador på människors hälsa. I Zambia har man också påvisat föroreningar i grundvatten orsakade av bl.a. öppen lagring och dumpning av olika giftiga ämnen liksom läckage via marken 31. Kemiska ämnen påverkar också bärkraften i jordbruk och fiske. Utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljön kan minska tillgången till fisk, både genom effekter i näringskedjan och direkt fiskdöd. Ämnen som bioackumuleras gör också att fiskens värde som livsmedel minskar. I jordbruket kan allvarliga produktionsstörningar uppstå, t.ex. när pollinatörer påverkas av bekämpningsmedel som innehåller neonikotinoider och fruktsättningen uteblir 32. Inom jordbruket kan också markens långsiktiga produktionsförmåga påverkas negativt av användningen av kemikalier. Studier finns som visar på hur mer hållbara metoder kan ge väl så hög avkastning som traditionell användning av bekämpningsmedel 33. För att skydda människors hälsa och miljön och länders utveckling är det således viktigt att användningen av farliga kemikalier minskar och att användningen sker på ett säkert sätt. 5.2 Fattigdomsbekämpning Bristande kontroll av farliga kemikalier är i hög grad relevant i ett fattigdomsperspektiv 34. Det är oftast de fattigaste människorna som utsätts för de största kemikalieriskerna. Det gäller såväl industri- och konsumentkemikalier som bekämpningsmedel. Fattiga människor lever oftare än andra i förorenade områden och utsätts i högre grad än andra för exponering i arbetslivet. Skador som kemikalier ger upphov till kan göra det svårare att ta sig ur fattigdom både på individnivå och för hela samhällen. På arbetsplatser har fattiga människor sällan tillgång till riktig och användbar information om farliga kemikalier, saknar tillräcklig skyddsutrustning och de kan ha svårt att ställa krav i arbetslivet. De kan även vara extra känsliga för farliga kemikalier om deras motståndskraft redan är nedsatt av näringsbrist eller sjukdom. Kemikalierelaterade sjukdomstillstånd kan resultera i förlorade arbetsintäkter. Som nämnts ovan kan exponering för farliga ämnen också leda till påverkan på kommande generationer, t.ex. genom påverkan på hormonsystem eller centrala nervsystemet, vilket i sin tur kan leda till nedsatt fortplantningsförmåga eller negativ inverkan på den intellektuella förmågan. Nedsatt intellektuell förmåga påverkar i sin tur förmågan att utvecklas i skola och arbetsliv. 31 A Study On Mainstreaming Of Chemicals Management Priorities Into Zambia s MDG-Based National Development Planning Process Situation Analysis Report, Republic Of Zambia, Ministry Of Tourism, Environment And Natural Resources, Environmental Council Of Zambia, KemI Dnr H EFSA 2013: 33 UNEP 2012, Global Chemicals Outlook 34 Goldman, L and Tran, N (2002) Toxics and poverty: The impact of Toxic Substances on the Poor in the Developing Countries. World Bank; WHO 15 (32)

16 Att mark- och vattenresurser som förorenas av farliga kemikalier kan bli obrukbara för mycket lång tid framöver drabbar fattiga människor allra mest. På landsbygden där tre fjärdedelar av världens fattiga bor kommer den största delen av de kemikalier som dessa människor utsätts för från förorenat vatten och användning av bekämpningsmedel i jordbruket. Exempel på hur fattiga människor exponeras för kemikalier finns från studier av barn som vistas på soptippar och familjer som bor nära kraftigt förorenade områden. En UNEP-studie från 2007 på blodprov från barn 2-18 år som lever nära en soptipp i Nairobi visade på kraftigt förhöjda halter av bly. En studie som jämfört halterna av poly-difenyletrar (PBDE) hos de som arbetar på en soptipp i Nicaragua med halter från andra länder visar på att halterna där är över 100 gånger högre än uppmätta halter i Sverige 35. Småskalig guldutvinning är ett annat exempel på hur fattiga människor utsätts för farliga ämnen. I områden med guldfyndigheter har fattigdom drivit människor att med hjälp av kvicksilver utvinna guld på ett relativt enkelt och billigt sätt. Det har blivit en viktig inkomstkälla för en ökande grupp av människor. Denna typ av utvinning ger dock samtidigt upphov till omfattande miljöförstöring och försämrade socioekonomiska förhållanden både under pågående utvinningsperioder och långt efter det att verksamheten upphört 36 samt inte minst allvarliga hälsoeffekter hos de som utvinner guldet och befolkningen i närliggande områden 37. En rad ytterligare exempel på förgiftningar av barn och vuxna i hem- och arbetsmiljöer i låg- och medelinkomstländer finns sammanställda i Global Chemicals Outlook Ekonomisk utveckling och handel Förutom mänskligt lidande förorsakar bristande kemikaliekontroll stora ekonomiska kostnader. Dessa kostnader är av flera slag. En typ av kostnader är sjukvårdskostnader för att behandla skador relaterade till kemikalier. En annan typ av kostnader är förknippade med omhändertagande av material som innehåller farliga ämnen och sanering av förorenade områden. En ytterligare typ av ekonomiska konsekvenser av bristande kemikaliekontroll är det ekonomiska utanförskap som det kan innebära att ha produkter som inte är gångbara på världsmarknaden, eftersom de inte uppfyller de säkerhetskrav som andra länder ställer. UNEP har i sin Cost of inaction rapport utifrån tillgängliga sjukvårdsdata gjort en uppskattning av kostnaderna för hälsoskador direkt kopplade till användningen av bekämpningsmedel hos småskaliga odlare i Afrika söder om Sahara. Kostnaderna för enbart förlorade arbetsdagar, medicinsk behandling samt sjukhusvistelse i endast 35 Fäldt et al., Organohalogen Comp. 2005, pp Protocols for Environmental and Health Assessment of Mercury Released by Artisanal and Small- Scale Gold Miners/M.M. Veiga, R.F. Baker/Vienna, Austria: GEF/UNDP/UNIDO, UNEP, Guidance Document: Developing a National Strategic Plan to Reduce Mercury Use in Artisanal and Small Scale Gold Mining. July UNEP 2012, Global Chemicals Outlook 16 (32)

17 denna region uppgick år 2005 till så mycket som 4,4 miljarder USD. Denna konservativa siffra extrapolerad till år 2009 överstiger värdet av hela det hälsorelaterade biståndet (HIV/Aids undantaget) till regionen 39. Det finns flera exempel på att värdet av hälsovinster kan vara betydligt större än kostnaderna för åtgärder. I USA uppskattas det samhällsekonomiska värdet av den minskade exponeringen av barn för bly vara tio gånger mer än vad det kostade att ta bort blyad bensin 41. Ett annat exempel är kostnader för frakturer orsakade av höga kadmiumhalter i maten. Studier visar att den samhällsekonomiska kostnaden för frakturer orsakade av höga kadmiumhalter i maten uppgår till ca 4 miljarder kronor per år i Sverige. Kostnaderna utgörs dels av vårdkostnader för dessa personer på kort och på lång sikt, dels av kostnader för lägre livskvalitet och förkortad livslängd för de, oftast äldre, människor som drabbas av frakturer. En viktig slutsats är därför att det finns stora samhällsvinster att hämta genom att sänka kadmiumintaget via maten 40. Förorenade områden är större eller mindre mark- eller vattenområden som innehåller hälso- och miljöfarliga ämnen från till exempel kemisk industri, gruvor, soptippar eller kemikalieanvändande industri. Förorenade områden orsakade av bristfällig eller obefintlig kemikaliekontroll är ett stort problem i hela världen och det är förknippat med mycket stora kostnader att åtgärda dessa områden i efterhand. Som jämförelse kan nämnas att Länsstyrelserna har identifierat ca platser i Sverige där miljöfarlig verksamhet finns eller har funnits och där förorenade områden kan förekomma. Enligt vår svenska lagstiftning är den ansvarige verksamhetsutövaren eller fastighetsägaren som ska betala för en saneringsåtgärd (principen om att förorenaren betalar). Utöver detta finansierar svenska staten många saneringsprojekt och har sedan 1999 avsatt betydande årliga bidrag i storleksordningen miljoner kronor 41. Förorenade områden från kemikalieavfall och produkter som innehåller farliga ämnen är ett stort problem i många utvecklingsländer. Runt om i världen finns stora mängder oanvända och gamla bekämpningsmedel lagrade på ett icke tillfredsställande sätt. I Afrika finns ton, många i läckande behållare som är upp till 40 år gamla. Tiotusentals ton jord har också förorenats av giftiga kemikalier, inklusive långlivade organiska föroreningar (Persistent Organic Pollutants, POP) som omfattas av Stockholmskonventionen. Spill och läckage från dessa kemikalier hotar landsbygdsoch stadsbefolkning och bidrar till förorening av mark, luft och vatten. Detta påverkar några av de fattigaste samhällena över kontinenten. Kostnaderna för att ta om hand dessa kemikalier är betydande, runt USD per ton, och lagringsförhållanden är ofta så dåliga att det fysiska avlägsnandet kan innebära betydande risker för arbetstagarna. FAO uppskattar att det finns ton gamla bekämpningsmedel globalt, för vilket skulle behövas cirka 1,25 miljarder USD för att kunna omhänderta och 39 UNEP 2012, Report on the Costs of Inaction on the Sound Management of Chemicals Information från Naturvårdsverket, april (32)

18 destruera dem på ett säkert sätt 42. I dagens läge måste de transporteras till Europa där de kan förstöras i förbränningsanläggningar för farligt avfall. Hittills har ca ton sådana bekämpningsmedel avlägsnats från 14 länder till en kostnad av nästan 14 miljoner USD. Genom tillgång till information om kemikaliers egenskaper och förekomst förbättras möjligheterna för att ämnena ska kunna hanteras på ett säkert sätt genom varors hela livscykel. En ökad tillgång till information om kemikalier i hanteringskedjan möjliggör också ökad materialåtervinning, minskade avfallsmängder och minskade risker för hälsa och miljö. Bättre hantering av kemikalier kan medföra avsevärda ekonomiska fördelar, lokalt för det enskilda företaget 43 och lokalsamhället, nationellt för samhällsekonomin, för miljön och folkhälsan. En utmaning som lyfts fram i regeringens PGU-skrivelse är att det ekonomiska utanförskap som en stor del av världens befolkning befinner sig i ska brytas bl.a. genom ökat tillträde till den internationella marknaden. I detta är ett transparent rättsystem och internationella spelregler för handel betydelsefulla. För att utvecklingsländerna ska kunna dra nytta av en öppnare handel krävs ökad kapacitet att följa handelsprocedurer, uppfylla standarder och märkningar mm. I EU och andra delar av världen utvecklas allt fler regler för att få till stånd en säker kemikaliehantering. För att kunna exportera kemiska produkter och andra varor som innehåller kemiska ämnen till dessa regioner måste de länder som vill göra det hålla sig uppdaterade med regelutvecklingen och skapa förutsättningar för anpassning till dessa regler i det egna landet. Tydliga regler som är lätta att förstå underlättar näringslivets utveckling och minskar det ekonomiska utanförskapet. Återterkallanden kan vara omfattande och kostsamma för producentlandet samt försvaga varumärken. I Europa har bl.a. återkallanden gjorts av leksaker som har innehållit för höga halter av bly, t.ex. återkallades över leksaksbilar år Kemikaliekontrollens roll För att komma till rätta med de problem som kemikalier kan medföra behövs stärkt kemikaliekontroll. Som nämnts i kapitel 3.6 har detta uppmärksammats bl.a. i PGU och i regeringens policy för miljö- och klimatfrågor, med mål om att användningen av farliga kemikalier i utvecklingsländer ska minska och att omhändertagandet av farligt avfall ska förbättras. För att genomföra det vill regeringen bl.a. fortsätta arbetet med att stödja länder som vill utveckla nationell kemikaliekontroll samt verka för att globala överenskommelser på kemikalieområdet genomförs och vidareutvecklas. Många länder har viss kemikaliekontroll, men den är ofta fragmenterad och spridd på många aktörer. Förebyggande kemikaliekontroll, som inriktas på kemikalier i Massey Rachel (Tuft s University, Boston): Building a Healthy Economy, Chemicals Risk Management as a Driver of Development, KemI Report No 2/ TemaNord 2008:596 Toxic Substances in Articles. 18 (32)

19 samband med att de sätts på marknaden, saknas i många länder. Det innebär att projekt inriktade på att ta hand om föroreningar och skador av kemikalier i senare led riskerar att inte få bestående effekt, eftersom det saknas system för att förebygga att de uppstår på nytt. Samtidigt är det normalt mycket kostnadseffektivt att vidta åtgärder mot farliga kemikalier i samband med att de sätts på marknaden i jämförelse med att hantera problem i senare led. För att få gehör för att börja arbeta med förebyggande kemikaliekontroll i länderna kan ansvariga ministerier behöva argumentation som förklarar detta. På senare tid har flera nya rapporter presenterats som kan vara ett stöd i det. UNEP presenterade i oktober 2012 rapporten Global Chemicals Outlook, som var den första i sitt slag. I rapporten finns såväl de globala trenderna som de ekonomiska konsekvenserna beskrivna samt behoven av framtida åtgärder 45. UNEP har också tagit fram en särskild rapport om kostnader av att inte ha kemikaliekontroll, Cost of Inaction on the Sound Management of Chemicals 46. Genom ökande krav på säker kemikaliehantering i många länder kan bristande kunskaper och svag kemikaliekontroll i utvecklingsländer också få ekonomiska konsekvenser genom försvårad handel. För att kunna bedriva handel med omvärlden krävs att exporterade produkter, både livsmedel och andra varor, uppfyller vissa krav på t.ex. märkning och att de inte innehåller ämnen som är förbjudna i de importerande länderna. Stärkt kemikaliekontroll i utvecklingsländer kan därför bidra till att de får utvecklad konkurrenskraft på världsmarknaden. Arbetet med att stärka utvecklingsländernas institutioner och lagstiftning på kemikalieområdet och förutsättningar för att genomföra globala överenskommelser ger bidrag till att uppnå både millenniemålen och de kommande hållbarhetsmålen. Detta gäller för såväl den miljömässiga som den sociala och ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling. I bilaga 1 ges några exempel på kopplingar mellan millenniemålen och kemikalier. I den rapport med förslag till hållbarhetsmål som presenterades av högnivåpanelen (se avsnitt 3.3) i maj finns flera mål som kopplar till kemikaliekontroll. Mål 4 om hälsosamma liv går att koppla till förebyggande kemikaliekontroll då färre förgiftningar av människor via mat, luft och vatten bidrar till att nå målet. För första gången internationellt lyfts under detta mål sexuell och reproduktiv hälsa och därtill hörande rättigheter fram (så kallade SRHR-frågor). Även om dessa frågor främst förknippas med tvång och våld så kan även ofrivillig påverkan från hormonstörande kemikalier via mat, luft och varor störa människors möjligheter att få barn när de så vill. 45 UNEP 2012, Global Chemicals Outlook 46 UNEP 2012, Report on the Costs of Inaction on the Sound Management of Chemicals 47 A New Global Partnership 2013, the report of the High-Level panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda. 19 (32)

20 Mål 5 om matsäkerhet och bra näring kopplar tydligt till att mat ska vara fri från skadliga kemikalier och även till att förbättrad och minskad hantering av bekämpningsmedel kan bidra till att öka skördar och samtidigt ge förbättrad hälsa. Ett annat område som fortsatt lyfts fram är tillgång till rent vatten och sanitet, mål 6. Förebyggande arbete för att förhindra hantering av kemikalier som riskerar vattentillgångar, kan konkret bidra till att undvika kostnader för vattenföroreningar och relaterad ohälsa. Kemikaliekontroll bidrar till att minimera förorening av miljön inom ett enskilt land, men har också betydelse för miljön inom en region och globalt vilket kopplar till föreslaget mål 9 om hållbar hantering av naturtillgångar, inklusive att skydda ekosystem och produktiv mark. Förebyggande kemikaliekontroll är ett nationellt åtagande som kräver lagstiftning och fungerande långsiktigt finansierade institutioner, vilket direkt kopplar till föreslaget mål 10 om styrning och effektiva institutioner. Mål 12 om globalt fungerande marknader och finansiering kopplar till tidigare resonemang om att utvecklingsländer behöver förbättra sin kemikaliekontroll för att kunna uppfylla de säkerhets- och informationskrav som ställs av andra länder. 6 Svenska komparativa fördelar och hur de kan tas tillvara Sverige har en lång tradition av att arbeta med kemikaliekontroll både nationellt och internationellt. Genom bildandet av Kemikalieinspektionen 1986 skapade Sverige en nationell myndighet med särskild inriktning på förebyggande kemikaliekontroll. Det var då något nästan unikt men på senare år har andra länder börjat bilda liknande myndigheter. Sverige har också en lång tradition av att vara ett av de mest drivande länderna inom EU och internationellt och har varit ett av de tongivande länderna i utvecklingen av flera EU-regler och konventioner. På så vis kan Sverige bidra med erfarenhet som både byggts upp nationellt men också i internationellt samarbete. Kemikalieområdet är ett område där Sverige har tydliga komparativa fördelar. 6.1 Sverige som föregångare inom förebyggande kemikaliekontroll Sverige har en lång erfarenhet från arbete med en förebyggande och sammanhållen kemikaliekontroll. Lagen om kemiska produkter (1985:426) trädde i kraft den 1 januari 1986 samtidigt som Kemikalieinspektionen inrättades. Redan tidigare fanns lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor. 20 (32)