PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

Transkript

1 RP 116/2014 rd Regeringens proposition till riksdagen om godkännande av Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar samt med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL I denna proposition föreslås det att riksdagen godkänner Europarådets konvention om offentlighet för myndighetshandlingar. Syftet med konventionen är att garantera att alla har rätt att på begäran få ta del av myndigheternas handlingar. Det är fråga om det första internationella avtalet om offentlighet i myndigheternas verksamhet som är juridiskt bindande och som bygger på offentlighetsprincipen. Bestämmelserna i konventionen motsvarar lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet och annan finländsk offentlighetslagstiftning. Propositionen innehåller ett förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen. I propositionen föreslås det också att riksdagen godkänner två förklaringar, av vilka den ena gäller tillämpningen av konventionen på fysiska och juridiska personer i den mån de har sådana lagstadgade uppgifter som innebär utövning av offentlig makt. Den andra förklaringen gäller det att ett beslut av republikens president i fråga om begäran av en handling inte kan överklagas. Europarådets konvention träder i kraft tre månader efter det att tio av Europarådets medlemsstater har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av konventionen. Konventionen har ännu inte trätt i kraft internationellt. Lagen om sättande i kraft av konventionen träder i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning av statsrådet efter det att konventionen har trätt i kraft internationellt och blivit bindande för Finland

2 2 RP 116/2014 rd INNEHÅLL PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL...1 INNEHÅLL...2 ALLMÄN MOTIVERING INLEDNING NULÄGE MÅLSÄTTNING OCH DE VIKTIGASTE FÖRSLAGEN PROPOSITIONENS KONSEKVENSER BEREDNINGEN AV PROPOSITIONEN...5 DETALJMOTIVERING KONVENTIONENS INNEHÅLL OCH FÖRHÅLLANDE TILL LAGSTIFTNINGEN I FINLAND LAGFÖRSLAG IKRAFTTRÄDANDE BEHOVET AV RIKSDAGENS SAMTYCKE SAMT BEHANDLINGSORDNING Behovet av riksdagens samtycke Behandlingsordning...15 LAGFÖRSLAG...16 om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar...16 KONVENTIONSTEXT...17 Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar (översättning)...17 Council of Europe Convention on Access to Official Documents...17

3 RP 116/2014 rd 3 ALLMÄN MOTIVERING 1 Inledning Lagstiftningen om offentlighet för myndigheternas handlingar har en lång tradition i Finland och Sverige. Den svensk-finska tryckfrihetslagen från 1766 var den första lagen i världen som innehöll offentlighetsprincipen. Offentlighet är en huvudregel i fråga om myndigheternas handlingar och medborgarna har rätt att ta del av myndigheternas offentliga handlingar. Öppenheten i myndigheternas verksamhet har utvecklats under de senaste årtiondena också i de övriga Europeiska länderna och i Europeiska unionen. Före den konvention av Europarådet om offentlighet för myndighetshandlingar (Council of Europe Convention on Access to Official Documents, CETS No. 205), som nu är under behandling och som upprättades i Tromsö den 18 juni 2009, har det dock inte slutits några internationella avtal om offentligheten för myndighetshandlingar. Konventionen är sammankopplad med Europarådets allmänna strävan att uppnå en större sammanhållning mellan sina medlemsstater samtidigt som man skyddar och förverkligar de ideal och principer som utgör deras gemensamma arv. Till dessa hör särskilt yttrandefriheten, som ingår i de internationella människorättskonventionerna och som omfattar åsiktsfrihet och rätten att ta emot och sprida information och tankar utan att myndigheterna ingriper i det, liksom rätten att delta i och påverka det samhälleliga beslutsfattandet. 2 Nuläge I Finland grundar sig rätten att ta del av myndigheternas handlingar på 12 2 mom. i grundlagen, enligt vilket handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna är offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar. Mera omfattande bestämmelser om rätten till information samt öppenheten i myndigheternas verksamhet i enlighet med offentlighetsprincipen finns i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, nedan offentlighetslagen). Offentlighetsprincipen är en central princip inom förvaltningen i Finland, och den har en viktig ställning vid avgöranden och förfaranden som gäller myndighetsinformation. Enligt grundlagen har var och en rätt att ta del av myndigheternas offentliga handlingar. För att denna rätt ska tillgodoses är det viktigt att man inte får fråga den som begär information om en offentlig handling för vilket ändamål informationen ska användas och att den som begär information ska ha rätt att förbli anonym. Ett undantag från denna regel utgör dock en situation där man begär en kopia ur ett personregister som förs av en myndighet, eller sekretessbelagda uppgifter i en handling. Den som begär en handling ska enligt lagen bistås vid individualiseringen av sin begäran med hjälp av dokumentregister, och begäran ska behandlas utan dröjsmål. Man har rätt att söka ändring i ett negativt beslut. Genom offentlighetslagen har man försökt förbättra offentligheten i den offentliga förvaltningen även på ett mera omfattande plan än vad rätten att ta del av enskilda handlingar innebär. I 5 kap. finns det bestämmelser om myndigheternas skyldighet att främja möjligheterna att ta del av en handling samt en god informationshantering. Syftet med bestämmelserna är att ålägga myndigheterna en skyldighet att på eget initiativ ge allmänheten information om deras uppgifter och verksamhet, och att säkerställa att myndigheterna i samband med informationsbehandling beaktar såväl offentlighetsprincipen som skyddet för sekretessbelagda uppgifter och personuppgifter samt kraven i fråga om datasäkerhet och kraven i arkivlagstiftningen. Huvudregeln är att myndigheternas handlingar är offentliga, och denna princip kan begränsas endast i de fall som det föreskivs särskilt om i lag. Till begränsningarna av rätten till information kan man räkna de bestämmelser som definierar objektet för möjligheten att få information, dvs. myndighetshandlingen. Definitionen av en myndighets-

4 4 RP 116/2014 rd handling finns i 5 i offentlighetslagen. Rätten till information är inte heller ovillkorlig när det är fråga om handlingar som ännu är under behandling, utan rätten till information börjar gälla först i de behandlingsfaser som lagen anger för en viss handling eller ett visst ärende. Bestämmelser om detta finns i 6 och 7 i offentlighetslagen. Sekretessbestämmelserna innebär ett förbud mot att lämna ut handlingar som innehåller en viss typ av information till utomstående, om inte något annat föreskrivs i lag. Sekretessbestämmelserna skyddar såväl allmänna intressen (t.ex. statens säkerhet, Finlands internationella relationer, landets försvar) som privata intressen (t.ex. skyddet för privatlivet, affärs- och yrkeshemligheter). De mest generella sekretessbestämmelserna koncentrerades i samband med totalreformen av offentlighetslagstiftningen år 1999 till 23 och 24 i offentlighetslagen, även om det i lagstiftningen fortfarande finns särskilda bestämmelser om tystnadsplikt. Den viktigaste gruppen när det gäller dessa är sekretessbestämmelserna om uppgifter som finns i myndigheternas personregister. När det gäller en handling kan offentligheten begränsas av tvingande skäl enbart genom lag. En begränsning av offentligheten i enlighet med de principer som omfattas av grundlagen och grundlagsutskottets tolkningspraxis till enbart det som är mest tvingande har i offentlighetslagen genomförts på så sätt att man i synnerhet när det gäller sekretessbestämmelser som ska skydda allmänt intresse har tagit in en så kallad klausul om skaderekvisit. En klausul om skaderekvisit tillsammans med en sekretessbestämmelse innebär att sekretessen är beroende av de följder som det skulle ha för det intresse som ska skyddas ifall informationen gavs ut. Sekretessbestämmelserna i en klausul om skaderekvisit leder till prövning från fall till fall, vilket tillsammans med de tolkningsbestämmelser som finns i lagens 12 och rättspraxis ålägger myndigheterna att från fall till fall motivera varför offentliggörandet av en viss information skulle ha sådana följder som avses i bestämmelsen i fråga. Sekretessen kan gälla enbart en del av en handling. Enligt 10 i offentlighetslagen ska uppgifter i den offentliga delen i så fall lämnas ut. Offentlighetslagen är den allmänna lag som gäller offentligheten för myndighetshandlingar. Särskilda bestämmelser om handlingars offentlighet finns i andra lagar. Med tanke på denna proposition är det av betydelse på vilka grunder det enligt dessa särskilda bestämmelser är möjligt att vägra ge ut information om en handling. Offentlighetslagen tillämpas på riksdagens ämbetsverk och inrättningar, såsom riksdagens centralkansli och Statens revisionsverk. Bestämmelser om offentligheten i riksdagens verksamhet, inbegripet offentligheten i behandlingarna, finns i 50 i grundlagen. Enligt bestämmelsen är ett utskotts protokoll och därtill hörande andra handlingar offentliga, om det inte av tvingande skäl bestäms något annat i riksdagens arbetsordning eller utskottet beslutar något annat i ett enskilt ärende. Utskottens medlemmar ska iaktta sådan sekretess som utskotten av tvingande skäl anser att ett ärende särskilt kräver. Vid behandlingen av Finlands internationella förhållanden eller ärenden som gäller Europeiska unionen ska medlemmarna dock iaktta sådan sekretess som utrikesutskottet eller stora utskottet efter att ha hört statsrådet har ansett att ärendets art kräver. I 43 a i riksdagens arbetsordning (40/2000) finns det bestämmelser om offentligheten för utskottens protokoll. Handlingarna i ett ärende blir offentliga när ärendet har slutbehandlats i utskottet. Utskottens handlingar är sekretessbelagda, om utlämnande av uppgifter ur dem skulle vålla betydande skada för Finlands internationella förhållanden eller kapital- och finansmarknaden. Sekretessbelagda är också handlingar som innehåller affärs- eller yrkeshemligheter eller uppgifter om någons hälsotillstånd eller ekonomiska ställning, när utlämnandet av uppgifter skulle vålla betydande olägenhet eller skada, förutsatt att ett betydande samhälleligt intresse inte kräver att de ges offentlighet. Ett utskott kan av något annat motsvarande tvingande skäl besluta att en handling ska vara sekretessbelagd. Också handlingar som omfattas av den sekretess som utskottet beslutar om med stöd av 50 3 mom. i grund-

5 RP 116/2014 rd 5 lagen är sekretessbelagda. Vid behandlingen av ärenden som gäller Finlands internationella förhållanden eller Europeiska unionen iakttas statsrådets sekretessbegäran tills det behöriga utskottet har fattat ett beslut med anledning av begäran. Enligt 83 i lagen om republikens presidents kansli (100/2012) gäller i fråga om offentligheten för republikens presidents och kansliets ärenden och handlingar det som bestäms i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Republikens presidents beslut om offentligheten i fråga om en av republikens presidents handlingar får emellertid inte överklagas genom besvär. Bestämmelser om offentligheten för handlingar som gäller domstolarnas rättskipningsärenden finns i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar (370/2007) och i lagen om offentlighet vid rättegång i förvaltningsdomstolar (381/2007). Rent generellt är offentligheten för rättegångshandlingar mera omfattande än för förvaltningsmyndigheternas handlingar. I fråga om offentligheten för domstolarnas övriga handlingar tillämpas offentlighetslagen. 3 Målsättning och de viktigaste förslagen I inledningen till konventionen erkänns vikten av öppenhet i myndigheternas verksamhet i ett pluralistiskt och demokratiskt samhälle. Rätten att ta del av myndigheternas handlingar ses som en källa till information för allmänheten och den hjälper allmänheten att bilda sig en uppfattning om samhällets tillstånd och om myndigheterna, samt ökar integriteten, effektiviteten, verkningsfullheten och ansvarsskyldigheten i myndigheternas verksamhet, vilket hjälper till att stärka verksamhetens legitimitet. Syftet med propositionen är att Finland ska förbinda sig till konventionen och att bestämmelserna i den ska sättas i kraft nationellt. Om Finland förbinder sig till konventionen har det en speciell betydelse i fråga om att visa sitt stöd för utvecklandet av öppenheten och därigenom demokratin i Europa. Propositionen innehåller också ett förslag till en så kallad blankettlag, genom vilken man sätter i kraft de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen. Det föreslås att bestämmelser om ikraftsättande av konventionens övriga bestämmelser och om ikraftträdandet av lagen om sättande i kraft av konventionen utfärdas genom förordning av statsrådet. 4 Propositionens konsekvenser Propositionen har inga direkta konsekvenser för medborgarna, men man kan anse att konventionen stärker offentlighetsprincipens ställning i myndigheternas verksamhet eftersom Finland förbinder sig internationellt att iaktta offentlighetsprincipen och att se till att den följs. Propositionen har inte heller några konsekvenser för näringslivet och förvaltningen, och den har inga ekonomiska konsekvenser. 5 Beredningen av propositionen Ärendet har beretts som tjänsteuppdrag vid justitieministeriet. Utlåtande om utkastet till regeringens proposition har begärts av ministerierna, Finlands kommunförbund och Ålands landskapsregering.

6 6 RP 116/2014 rd DETALJMOTIVERING 1 Konventionens innehåll och förhållande till lagstiftningen i Finland Artikel 1. Allmänna bestämmelser. Av artikeln framgår att konventionen fastställer en miniminivå i fråga om offentlighet. Konventionen påverkar inte tillämpningen av bestämmelser som stöder en sådan rätt att ta del av myndigheternas handlingar som är mera omfattande än i konventionen. Artikeln innehåller också sådana definitioner som är centrala med tanke på konventionens tillämpningsområde. I punkt 2 definieras begreppen myndighet och myndighetshandling. I konventionen avses med myndighet styrelse och förvaltning på nationell, regional och lokal nivå, lagstiftningsorgan och judiciella myndigheter, när de sköter administrativa uppgifter i enlighet med den nationella lagstiftningen, samt fysiska och juridiska personer, när de utövar administrativa befogenheter (punkt 2 led a.i). I 4 i offentlighetslagen definieras de organ och aktörer på vilka lagen tillämpas. Förutom detta finns det bestämmelser om tillämpningen av offentlighetslagen i speciallagstiftning. Tillämpningsområdet för den finländska lagstiftningen omfattar på alla förvaltningsnivåer den styrelse och förvaltning som avses i konventionen. Enligt offentlighetslagen avses med myndigheter även riksdagens ämbetsverk och inrättningar, till vilka bland annat riksdagens centralkansli hör. Till tillämpningsområdet för det finländska regelverket om offentlighet hör alltså på det sätt som avses i konventionen också lagstiftningsorganen, när de sköter administrativa uppgifter. Offentlighetslagen ska tilllämpas när domstolarna behandlar andra ärenden än rättskipningsärenden, och i kompletterande syfte även i rättskipningsärenden. Till det organisatoriska tillämpningsområdet för lagen hör även sammanslutningar, inrättningar, stiftelser och enskilda personer som utövar offentlig makt och som enligt en lag, en bestämmelse eller en föreskrift som meddelats med stöd av en lag eller en förordning utför ett offentligt uppdrag.definitionen i artikel 1 i konventionen utesluter inte sådana handlingar från tillämpningsområdet som har upprättats av en myndighet i en annan stat eller av ett internationellt organ, om dessa handlingar innehas av en finländsk myndighet. Konventionen gör det möjligt för en part att, vid tidpunkten för undertecknandet av konventionen eller när den deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument, genom en förklaring ställd till Europarådets generalsekreterare meddela att definitionen av myndighet även omfattar lagstiftningsorgan, i fråga om deras övriga verksamhet, judiciella myndigheter, i fråga om deras övriga verksamhet, och fysiska och juridiska personer, i den mån de utför ett offentligt uppdrag eller utövar sin verksamhet med offentliga medel och i enlighet med nationell lagstiftning (punkt 2 led a.ii). Avsikten är att Finland ska avge en förklaring om att konventionen ska tillämpas på fysiska och juridiska personer i den mån de har sådana lagstadgade uppgifter som innebär utövning av offentlig makt. Med myndighetshandling avses i konventionen all information som en myndighet har upprättat eller fått in och som myndigheten innehar och har registrerat i vilken form som helst (punkt 2 led b). I offentlighetslagen är begreppet handling medieneutralt, med andra ord oberoende av i vilken form informationen har registrerats. Den finländska offentlighetslagen omfattar alltså på ett sätt som motsvarar konventionen en bred definition av begreppet handling (5 1 mom.). Artikel 2. Rätt att ta del av en myndighetshandling. I artikeln finns det bestämmelser om parternas skyldighet att tillgodose rätten att få ta del av en myndighetshandling. Enligt punkt 1 ska varje part garantera att alla utan diskriminering på några som helst grunder har rätt att på begäran få ta del av en myndighetshandling som en myndighet innehar. Bestämmelser om eventuella begränsningar i

7 RP 116/2014 rd 7 rätten till information finns i artikel 3 i konventionen. Varje part ska enligt punkt 2 vidta de åtgärder i deras nationella lagstiftning som krävs för att genomföra konventionens bestämmelser om rätten att ta del av myndigheternas handlingar. Åtgärderna ska enligt punkt 3 vidtas senast vid den tidpunkt då konventionen träder i kraft för parten i fråga. I Finland är offentlighet för myndigheternas handlingar en huvudregel. Enligt 12 2 mom. i grundlagen och 6 i offentlighetslagen har var och en rätt att ta del av myndigheternas offentliga handlingar. Den finländska lagstiftningen tillgodoser alltså den rätt till icke-diskriminering som förutsätts i artikeln. Av 5 1 mom. i offentlighetslagen följer att bestämmelserna i den lagen ska tillämpas i enlighet med konventionen på de handlingar som myndigheterna innehar. I Finland tillämpas offentlighetsprincipen och rätten till information i enlighet med den på det sätt som förutsätts i konventionen. Bestämmelser om detta som motsvarar konventionen finns i 12 2 mom. i grundlagen och i 1 och 6 i offentlighetslagen. Artikel 3. Eventuella begränsningar av rätten att ta del av en myndighetshandling. I artikeln finns det bestämmelser om vilka intressen som får skyddas genom en begränsning av offentligheten för en myndighetshandling. Begränsningarna ska enligt artikeln vara exakt definierade i lag, nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och stå i rätt proportion till strävan att skydda de intressen som nämns i artikeln. Enligt 12 i grundlagen kan rätten att få ta del av en myndighetshandling av tvingande skäl begränsas genom lag. Rätten till information i enlighet med offentlighetsprincipen hör till de grundläggande fri- och rättigheterna, och vid en begränsning av den ska man också beakta de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna såsom de har beskrivits i samband med grundlagsreformen (RP 1/1998 rd) och kommer till uttryck i grundlagsutskottets praxis. Förutsättningarna för en begränsning är i enlighet med vad som föreskrivs i konventionen bland annat att begränsningen ska vara nödvändig av vägande skäl, exakt avgränsad samt uppfylla kravet på proportionalitet. I artikeln anges de intressen som får skyddas genom en begränsning av rätten till information. Begränsningar är tillåtna i syfte att skydda: a) den nationella säkerheten, försvaret och internationella relationer, b) den allmänna säkerheten, c) förebyggandet och utredningen av brott samt väckandet av åtal för brott, d) disciplinära förfaranden, e) myndigheternas undersökningar, kontroller och övervakning, f) privatlivet och andra legitima privata intressen, g) kommersiella och andra ekonomiska intressen, h) statens finans-, penning- och valutapolitik, i) jämlikheten mellan parterna vid en rättegång samt effektiv rättsskipning, j) miljön, eller k) överläggningen inom en myndighet eller mellan myndigheter vid utredningen av ett ärende. Enligt artikeln är begränsningar tillåtna om de är avsedda att skydda den nationella säkerheten, försvaret och internationella relationer, den allmänna säkerheten, förebyggandet och utredningen av brott samt väckandet av åtal för brott, disciplinära förfaranden, myndigheternas undersökningar, kontroller och övervakning, privatlivet och andra legitima privata intressen, kommersiella och andra ekonomiska intressen, statens finans-, penning- och valutapolitik, jämlikheten mellan parterna vid en rättegång samt effektiv rättsskipning, miljön, eller överläggningen inom en myndighet eller mellan myndigheter vid utredningen av ett ärende. De intressen som nämns i konventionen såsom intressen som får skyddas motsvarar de grunder för sekretess som finns i 24 i offentlighetslagen. Paragrafens 1 mom. 1 och 2 punkt gäller skyddet för internationella relationer. I 3 5 punkten skyddas det allmänna intresset i samband med brottsutredning och annan polisverksamhet. I 7 punkten skyddas genomförandet av syftet med skyddsarrangemang och i 8 10 punkten statens säkerhet och befolkningsskyddet. Syftet med 11 punkten är att trygga skötseln av statens inkomst-, finans-, penning- och valutapolitik, med 12 punkten att säkra finansmarknadens och försäkringsväsendets tillförlitlighet och funktionsduglighet och med 13 punkten att säkerställa förtroendet för en opartisk kapital- och finansmarknad. I 6 och 15 punkten skyddas

8 8 RP 116/2014 rd bibehållandet av förutsättningarna för myndigheternas inspektionsverksamhet. I 14 punkten skyddas naturskyddsvärden och i 16 punkten intressen i anslutning till statistikproduktionen. I punkten skyddas ekonomiska intressen, i 21 punkten professionella intressen inom arbetet med forskning och utveckling som kan jämställas med affärs- eller yrkeshemligheter och i 22 punkten intressen som har att göra med undervisning. I punkten har man samlat grunderna för skyddet för privatlivet. De berörda staterna kan vid tidpunkten för undertecknandet av konventionen eller när de deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument genom en förklaring ställd till Europarådets generalsekreterare meddela att även kommunikation med den regerande släkten och dess hushåll eller statsöverhuvudet ska tas med bland de eventuella begränsningarna av rätten till information. Såsom redan konstaterats kan ett beslut av republikens president i fråga om begäran av en handling inte överklagas enligt lagen om republikens presidents kansli. Avsikten har varit att Finland ska ta med en förklaring om detta i sitt godkännandeinstrument. Enligt bestämmelsen i punkt 2 i artikeln är det möjligt att vägra ge ut information om innehållet i en myndighetshandling om detta skulle skada eller sannolikt vara till skada för något av de intressen som nämns i punkt 1, om inte ett större allmänt intresse talar för att informationen bör ges ut. Enligt den finländska lagstiftningen ska det fastställas genom lag om en myndighetshandling är offentlig eller sekretessbelagd. Utgångspunkten är alltså att det är riksdagen som genom bestämmelser slår fast räckvidden för det offentliga och det sekretessbelagda. Offentlighetslagstiftningen innehåller dock ett flertal olika bestämmelser enligt vilka det från fall till fall är möjligt att beakta behov och intressen i anslutning till rätten att få information. Enligt 24 1 mom. 1 punkten i offentlighetslagen är handlingar som innehas av regeringens utskott för utrikes- och säkerhetspolitik sekretessbelagda, men utskottet kan besluta att information ska ges ut. Enligt offentlighetslagens 24 1 mom. 3 punkt, som bland annat ska skydda oskuldspresumtionen, får information om en handling lämnas ut även om det skulle orsaka den delaktiga skada eller lidande, om det finns vägande skäl för detta. Enligt punkt 3 i artikeln får staterna själva besluta om vilka tidsfrister som ska gälla för begränsningarna av rätten till information. Bestämmelser om allmänna sekretesstider finns i 31 i offentlighetslagen. Artikel 4. Begäran om handling. Artikeln innehåller allmänna bestämmelser om skyldigheterna i fråga om förutsättningarna för att behandla en begäran om handling. Den som begär en myndighetshandling får inte bli tvingad att ange orsaken till att han eller hon vill ta del av handlingen (punkt 1). Den som begär en handling kan tillåtas vara anonym, om en identifiering inte är nödvändig för att begäran ska kunna behandlas (punkt 2). Bestämmelserna motsvarar 13 1 mom. i offentlighetslagen där det sägs att den som begär en handling inte behöver utreda sin identitet eller motivera sin begäran, om inte detta behövs för att myndigheten ska kunna utöva sin prövningsrätt eller kunna utreda om han eller hon har rätt att ta del av handlingens innehåll. Bisatsen i momentet blir inte tillämplig när uppgifter ur en helt eller delvis offentlig handling lämnas ut, utan när uppgifter lämnas ut till en part eller när en sekretessbelagd handling lämnas ut till en annan myndighet eller för beviljande av ett sådant tillstånd som avses i 28 i offentlighetslagen (RP 30/1998 rd, s. 70) Bestämmelserna i konventionen överensstämmer med finländsk lagstiftning till denna del. Enligt punkt 3 i artikeln får formaliteterna kring en begäran om handling inte överskrida vad som är nödvändigt för att behandla begäran. I Finland får en begäran om handling framställas muntligen eller skriftligen, och även via e-post eller på något annat sätt elektroniskt. Artikel 5. Behandling av en begäran om handling. Artikeln innehåller bestämmelser om myndigheternas skyldigheter efter det att de har mottagit en begäran om att få ta del av en handling. Enligt punkt 1 ska myndigheten så långt som möjligt hjälpa sökanden att identifiera den myndighetshandling som han eller hon begär. Motsvarande bestämmelser finns i 13 1 mom. i offentlighetslagen.

9 RP 116/2014 rd 9 Enligt punkt 2 i artikeln är den myndighet som innehar en handling skyldig att behandla en begäran om handlingen i fråga. Om myndigheten inte innehar den myndighetshandling som begärs eller om den inte har rätt att behandla begäran, ska den så långt som möjligt hänvisa ansökan till den behöriga myndigheten. Enligt huvudregeln i 14 1 mom. i offentlighetslagen ska beslut om att en myndighetshandling ska lämnas ut fattas av den myndighet som innehar handlingen. Kommunfullmäktige kan dock genom en instruktion ge ett kommunalt organ som verkar som en i lagen avsedd myndighet rätt att i den utsträckning organet beslutar till en underlydande tjänsteinnehavare delegera myndighetens beslutanderätt när det gäller utlämnande av handlingar. Beslut om utlämnande av uppgifter ur en handling som har upprättats i samband med ett uppdrag som givits av en myndighet eller som har inkommit med anledning av ett uppdrag som utförs för en annan myndighets räkning fattas hos den myndighet som givit uppdraget, om inte något annat följer av uppdraget. Bestämmelser om överföring till en annan myndighet av en begäran om att få ta del av en handling finns i 15 i offentlighetslagen. Om någon hos en myndighet begär att få ta del av en handling som har upprättats av någon annan myndighet eller gäller ett ärende som behandlas av en annan myndighet, kan myndigheten enligt 15 1 mom. för avgörande överföra begäran om att få ta del av handlingen till den myndighet som har upprättat handlingen eller som ärendet i sin helhet hör till. Även om en myndighet skulle inneha en handling, har myndigheten i de fall som anges i 15 3 mom. i offentlighetslagen inte rätt att besluta lämna ut handlingen, utan måste överföra ärendet om att ta del av handlingen till den behöriga myndigheten Enligt 21 1 mom. i förvaltningslagen (434/2003) ska en myndighet som av misstag har tillställts en handling för behandling av ett ärende i vilket myndigheten inte är behörig utan dröjsmål överföra handlingen till den myndighet som den anser vara behörig. Avsändaren av handlingen ska underrättas om överföringen. Med stöd av dessa bestämmelser motsvarar den finländska lagstiftningen de krav som ställs i punkt 2 i artikeln. Varje begäran om myndighetshandling ska enligt punkt 3 i artikeln behandlas på lika grunder. Bestämmelser om detta som motsvarar konventionen finns i 17 i offentlighetslagen, där det föreskrivs att när en myndighet fattar beslut i enlighet med den lagen och även i övrigt utför sina uppgifter ska den se till att de som begär information bemöts jämlikt. I punkt 4 i artikeln förutsätts det att en begäran om att få ta del av en myndighetshandling ska behandlas utan dröjsmål. Beslut ska fattas, delges och verkställas så snart som möjligt eller inom en skälig tidsram som bestämts i förväg. Enligt 14 4 mom. i offentlighetslagen ska ett ärende som gäller en begäran om handling behandlas utan dröjsmål och uppgifter ur en offentlig handling ska ges så snart som möjligt, dock senast inom två veckor efter att myndigheten har mottagit en begäran om att få ta del av handlingen. I undantagsfall där det krävs specialåtgärder eller större arbetsmängd än normalt för att behandla och avgöra ärendet, till exempel om de begärda handlingarna är många eller innehåller sekretessbelagda delar, ska ärendet avgöras och uppgifter ur en offentlig handling lämnas ut inom en månad efter att myndigheten har mottagit en begäran om att få ta del av handlingen. Den finländska lagstiftningen motsvarar den bestämmelse som finns i punkten. I punkt 5 i artikeln fastställs det i vilka fall en begäran om att få ta del av en myndighetshandling kan avslås. Enligt punkten är det möjligt att avslå en begäran om den trots myndighetens bistånd är så vag att det inte är möjligt att identifiera myndighetshandlingen eller om begäran är uppenbart oskälig. I offentlighetslagen finns det inga bestämmelser som skulle ge myndigheten rätt att bedöma huruvida en begäran är skälig. Omständigheten att de begärda handlingarna är många eller att begäran ger upphov till oskälig olägenhet kan enligt 16 i offentlighetslagen inverka på hur uppgifter lämnas ut, såsom redogörs för nedan. En myndighet som helt eller delvis vägrar lämna ut information om en myndighetshandling ska enligt punkt 6 i artikeln motive-

10 10 RP 116/2014 rd ra detta. Sökanden har rätt att på begäran få en skriftlig motivering till varför begäran avslogs av myndigheten i fråga. Om en tjänsteman vägrar att lämna ut begärda uppgifter, ska han eller hon enligt 14 3 mom. i offentlighetslagen meddela den som begärt en uppgift vad vägran beror på, ge upplysningar om rätten att föra ärendet till myndigheten för avgörande och tillställa den som begärt uppgiften genom att skriftligen anhängiggöra ärendet en förfrågan om han eller hon önskar att ärendet hänskjuts till myndigheten för avgörande. Det beslut som myndigheten fattar i ärendet ska enligt huvudregeln i 43 i förvaltningslagen ges skriftligen. Av myndighetens beslut ska det enligt 44 i förvaltningslagen tydligt framgå bland annat en motivering för beslutet och en specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars har avgjorts. Den finländska lagstiftningen motsvarar kraven i punkten. Artikel 6. Olika former av tillgång till en handling. Enligt punkt 1 i artikeln ska den som begärt att få ta del av en handling ha rätt att välja om han eller hon vill se den ursprungliga handlingen eller en kopia, eller om han eller hon vill få en kopia av handlingen i vilken form som helst som är tillgänglig, om denna begäran inte är oskälig. Enligt 16 i offentlighetslagen, som gäller hur en handling ska lämnas ut, kan uppgifter lämnas ut ur en myndighetshandling muntligen eller så att handlingen läggs fram för påseende och kopiering eller får avlyssnas hos myndigheten eller så att en kopia eller en utskrift av den lämnas ut. Uppgifter om det offentliga innehållet i en handling ska lämnas ut på det sätt som begärts, om inte detta medför oskälig olägenhet för tjänsteverksamheten på grund av att antalet handlingar är stort, kopiering svår att genomföra eller någon annan därmed jämförbar orsak. Bestämmelserna i offentlighetslagen motsvarar kraven i konventionen. Punkt 2 i artikeln gäller utlämnandet av information ur en handling som innehåller sekretessbelagda uppgifter. Om en begränsning av rätten till information gäller för en del av uppgifterna i handlingen, ska myndigheten enligt denna punkt ändå lämna ut den övriga informationen i handlingen. Alla delar som utelämnats ska framgå på ett tydligt sätt. Tillgången till en handling kan dock förvägras om den handling som ska lämnas ut till vissa delar är vilseledande eller meningslös, eller om myndigheten orsakas uppenbart oskäligt besvär när den ska lämna ut återstoden av handlingen. När endast en del av en handling är sekretessbelagd ska enligt 10 i offentlighetslagen uppgifter i den offentliga delen lämnas ut, om det är möjligt så att den sekretessbelagda delen inte röjs. Enligt rättspraxis får tillgång till en handling förvägras om handlingen efter det att delar strukits inte längre skulle vara begriplig och den utlämnade handlingen inte heller längre skulle motsvara begäran om information (HFD:2013:28). Kravet på att alla utelämnade delar ska framgå tydligt motsvarar finländsk lagstiftning. Av myndighetens skyldighet att motivera följer att varje strykning ska markeras på ett tydligt sätt och motiveras. Enligt punkt 3 i artikeln får en myndighet lämna ut information om en myndighetshandling genom att hänvisa sökanden till en lättillgänglig alternativ informationskälla. Det finns ingen motsvarande uttrycklig bestämmelse i den finländska lagstiftningen. Lagstiftningen hindrar inte heller myndigheterna från att erbjuda alternativa informationskällor till den som begär information. Eftersom det här är fråga om alternativa sätt att lämna ut information, förutsätter det till denna del inte en ändring av bestämmelserna för att Finland ska kunna förbinda sig till konventionen. Artikel 7. Avgifter för utlämnande av handling. Enligt artikeln får ingen avgift tas ut om den som vill titta på en myndighetshandling gör det i myndighetens lokaler. Detta hindrar inte att parterna fastställer avgifter för denna typ av tjänster som tillhandahålls av arkiv och museer. En avgift för kopian av en myndighetshandling får tas ut av sökanden, och denna avgift ska vara skälig och får inte överstiga de faktiska kostnaderna för kopieringen och utlämnandet av handlingen. Avgiftstaxorna ska offentliggöras. Bestämmelser som motsvarar artikeln finns i 34 i offentlighetslagen. Det tas inte ut någon avgift när en offentlig handling läses hos myndigheten eller när en offentlig handling

11 RP 116/2014 rd 11 som lagrats i elektronisk form skickas per e- post. För utlämnande av en uppgift som kopia eller utskrift med stöd av offentlighetsprincipen tas det ut en avgift som motsvarar beloppet av de kostnader som myndigheten har för att lämna ut uppgiften, om det inte särskilt föreskrivs eller med stöd av kommunallagen (365/1995) bestäms om en lägre avgift. Vid prissättningen av en kopia eller utskrift tillämpas ett sådant genomsnittspris per sida eller någon annan enhet som kan fastställas separat för en sedvanlig begäran om handlingar och separat för en begäran som kräver särskilda åtgärder. Endast i särskilda fall får det tas ut en avgift för att ta fram och behandla en handling. När det gäller myndigheterna inom statsförvaltningen offentliggörs grunderna för avgifterna genom de förordningar som utfärdas med stöd av lagen om grunderna för avgifter till staten. Den finländska lagstiftningen motsvarar kraven i konventionen. Artikel 8. Förfarandet vid ändringssökande. En sökande vars begäran om att få ta del av en myndighetshandling explicit eller implicit har fått avslag, helt eller delvis, ska enligt artikeln ha rätt att söka ändring hos en domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats med stöd av lag. Sökanden ska alltid ha möjlighet att få ärendet upp till ny behandling utan dröjsmål och till en låg kostnad antingen genom myndighetens rättelseförfarande eller genom ändringssökande. I 33 i offentlighetslagen finns det bestämmelser om ändringssökande och i 14 bestämmelser om överföring av ett ärende som behandlas av en tjänsteman till myndigheten för avgörande. Ändring i ett myndighetsbeslut enligt offentlighetslagen får sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen eller högsta förvaltningsdomstolen. Vid ändringssökande iakttas bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Såsom redan konstaterats kan ett beslut av republikens president i fråga om begäran av en handling inte överklagas enligt lagen om republikens presidents kansli. Avsikten är att en förklaring om detta ska fogas till godkännandeinstrumentet till konventionen. Artikel 9. Kompletterande åtgärder. Artikeln innehåller bestämmelser om myndigheternas skyldigheter i fråga om att informera och utbilda och om hanteringen av handlingar. Enligt artikeln ska parterna informera allmänheten om dess rätt att ta del av myndighetshandlingar och hur denna rätt kan utövas. De ska också vidta lämpliga åtgärder för att utbilda myndigheterna i fråga om deras uppgifter och skyldigheter i anslutning till att tillgodose rätten till information (led a), informera om de ärenden och funktioner som de ansvarar för (led b), förvalta sina handlingar effektivt så att de är lättillgängliga (led c) och tillämpa klara och etablerade regler för hur deras handlingar ska förvaras och förstöras (led d). I 5 kap. i offentlighetslagen finns det bestämmelser om myndigheternas skyldigheter att främja möjligheterna att ta del av en handling samt en god informationshantering. Till god informationshantering hör enligt 18 1 mom. 5 punkten i offentlighetslagen att se till att myndighetens anställda har nödvändig kunskap om offentligheten för de handlingar som behandlas och om förfarandet, datasäkerhetsarrangemangen och uppgiftsfördelningen vid utlämnande och behandling av uppgifter samt vid skyddandet av uppgifter, handlingar och datasystem och att likaså se till att de bestämmelser, föreskrifter och anvisningar som syftar till en god informationshantering iakttas. Enligt 1 punkten i momentet ska en myndighet föra förteckning över de ärenden som har inkommit för behandling, tagits upp till behandling, avgjorts eller behandlats eller annars se till att dess offentliga handlingar kan hittas på ett smidigt sätt. Enligt 2 punkten ska en myndighet göra upp och tillhandahålla beskrivningar på de datasystem den upprätthåller och på de offentliga uppgifter som kan tas fram ur dessa, om inte utlämnandet strider mot sekretessbestämmelserna. Bestämmelser om myndigheternas skyldighet att informera finns i offentlighetslagens 20. En myndighet ska informera om sin verksamhet och sina tjänster samt om de rättigheter och skyldigheter som enskilda människor och sammanslutningar har i ärenden som anknyter till dess verksamhetsområde. En myndighet ska främja öppenhet i sin verksamhet och i detta syfte vid behov sammanställa handböcker, statistik och andra

12 12 RP 116/2014 rd publikationer samt datamaterial om sina tjänster, beslutspraxis samt om samhällsförhållandena och samhällsutvecklingen inom sitt verksamhetsområde. De bestämmelser som konventionen kräver i fråga om förvaring och förstöring av handlingar finns i arkivlagen (831/1994). Den finländska lagstiftningen motsvarar kraven i artikel 9 i konventionen. Artikel 10. Handingar som myndigheterna offentliggör på eget initiativ. Enligt artikeln ska myndigheterna på eget initiativ och i den mån det är ändamålsenligt vidta de åtgärder som behövs för att offentliggöra de myndighetshandlingar som de innehar i syfte att öka transparensen och effektiviten inom den offentliga förvaltningen och stödja ett välinformerat deltagande av allmänheten i ärenden som är av allmänt intresse. Enligt 20 i offentlighetslagen ska en myndighet främja öppenhet i sin verksamhet och i detta syfte vid behov sammanställa handböcker, statistik och andra publikationer samt datamaterial om sina tjänster, beslutspraxis samt om samhällsförhållandena och samhällsutvecklingen inom sitt verksamhetsområde. En myndighet ska informera om sin verksamhet och sina tjänster samt om de rättigheter och skyldigheter som enskilda människor och sammanslutningar har i ärenden som anknyter till dess verksamhetsområde. I lagens 19 finns det särskilda bestämmelser om skyldigheten att aktivt informera om ärenden som är under beredning. Artikel 11. Sakkunniggrupp för tillgången till myndighetshandlingar. I artikeln finns det bestämmelser om sammansättningen av och uppgifterna för en sakkunniggrupp. Artikeln innehåller inga bestämmelser som hör till området för lagstiftningen. Artikel 12. Parternas konsultativa möte. I artikeln finns det bestämmelser om sammansättningen av och uppgifterna för parternas konsultativa möte. I mötet deltar en företrädare för varje part. Mötet ska rapportera om sin verksamhet till Europarådets ministerkommitté. Artikeln behandlar inga frågor som hör till området för lagstiftningen. Artikel 13. Sekretariatet. Europarådets sekretariat ska bistå det konsultativa mötet och sakkunniggruppen vid utförandet av de uppgifter som föreskrivs i avsnitt II i konventionen. Artikeln behandlar inga frågor som hör till området för lagstiftningen. Artikel 14. Rapportering. Varje part är skyldig att inom ett år efter det att konventionen har trätt i kraft för parten i fråga sända sakkunniggruppen en rapport om vilka lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som är nödvändiga för att genomföra konventionen. Efter det uppdateras uppgifterna inför varje konsultativt möte. Artikeln behandlar inga frågor som hör till området för lagstiftningen. Artikel 15. Offentliggörande. De rapporter, förslag och utlåtanden som konventionen kräver ska offentliggöras. Artikeln behandlar inga frågor som hör till området för lagstiftningen. Artikel 16. Undertecknande och ikraftträdande. Artikeln innehåller bestämmelser om att parterna kan förbinda sig vid konventionen genom att ratificera, godta eller godkänna den. Konventionen ska träda i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från den dag då tio av Europarådets medlemsstater har deponerat sitt åtagandeinstrument. För en undertecknande stat som förbinder sig till konventionen vid en senare tidpunkt, ska konventionen träda i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från den dag då staten deponerade sitt åtagandeinstrument. Bestämmelserna i artikeln hör inte till området för lagstiftningen. Artikel 17. Anslutning till konventionen. I artikeln fastställs åtgärderna och villkoren för att en stat som inte är medlem av Europarådet eller en internationell organisation ska kunna ansluta sig till konventionen. För en stat som vill ansluta sig träder konventionen i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från den dag då staten deponerade sitt anslutningsinstrument. Artikel 18. Territoriell tillämpning. En stat kan ange för vilket territorium eller vilka territorier konventionen ska gälla. Om ett statsfördrag eller någon annan internationell förpliktelse innehåller en bestämmelse i en fråga som enligt självstyrelselagen för Åland faller inom landskapets behörighet, ska Ålands lagting enligt 59 i självstyrelselagen ge sitt bi-

13 RP 116/2014 rd 13 fall till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft. Artikel 19. Ändring av konventionen. Artikeln innehåller bestämmelser om ändring av konventionen och om ikraftträdandet av ändringar. Artikeln behandlar inga frågor som hör till området för lagstiftningen. Artikel 20. Förklaringar. Vid tidpunkten för undertecknandet av konventionen eller när de deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument får varje part avge en eller flera förklaringar i enlighet med vad som anges i konventionen (artikel 1.2, 3.1 och 18). Finland har för avsikt att foga två förklaringar till sitt godkännandeinstrument. För det första ämnar Finland avge en förklaring om att konventionen ska tillämpas på sådana fysiska och juridiska personer som sköter lagstadgade uppgifter som innebär utövning av offentlig makt. Man ämnar också avge en förklaring om att ett beslut av republikens president i fråga om begäran av en handling inte kan överklagas. Artikel 21. Uppsägning. Artikeln innehåller bestämmelser om uppsägning av konventionen. Artikeln behandlar inga frågor som hör till området för lagstiftningen. Artikel 22. Underrättelser. Artikeln gäller Europarådets generalsekreterares underrättelser om deponering av ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument, eller uppsägningsinstrument. 2 Lagförslag 1. Genom denna bestämmelse sätts de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen i kraft. I detaljmotiveringen till konventionen ovan redogörs det för vilka bestämmelser som hör till området för lagstiftningen, och likaså nedan i avsnittet om nödvändigheten av riksdagens samtycke. 2. Det föreslås att bestämmelser om sättande i kraft av de av konventionens bestämmelser som inte hör till området för lagstiftningen och om ikraftträdandet av lagen utfärdas genom förordning av statsrådet. Konventionen har ännu inte trätt i kraft internationellt. Avsikten är att lagen ska sättas i kraft samtidigt som konventionen träder i kraft. 3 Ikraftträdande I enlighet med bestämmelserna i artikel 16.3 ska konventionen träda i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från den dag då tio av Europarådets medlemsstater har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av konventionen. Fram till dess att propositionen överlämnades hade sex medlemsstater förbundit sig till konventionen, så den har ännu inte trätt i kraft internationellt. Vad Finland beträffar finns det vid tidpunkten för överlämnandet av propositionen tre alternativ i fråga om ikraftträdandet av konventionen. Om Finland blir den tionde medlemsstaten som deponerar sitt åtagandeinstrument, träder konventionen i kraft både internationellt och för Finlands del tre månader efter det att Finland har deponerat sitt åtagandeinstrument. Om Finland deponerar sitt åtagandeinstrument före den tionde staten, träder konventionen i kraft såväl internationellt som för Finlands del tre månader efter den dag då det tionde åtagandeinstrumentet har deponerats. Om konventionen redan har hunnit träda i kraft internationellt innan Finland har deponerat sitt åtagandeinstrument, träder konventionen i kraft för Finlands del den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period på tre månader från den dag då Finland deponerade sitt åtagandeinstrument. Avsikten är att lagen om sättande i kraft av konventionen ska träda i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom en förordning av statsrådet samtidigt som konventionen träder i kraft för Finlands del. Med stöd av 18 1 och 4 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar samt i fråga om kommunernas förvaltning. I den lagstiftningskontroll av landskapslagarna som avses i självstyrelselagens 19 har det ansetts att landskapets lagstiftningsbehörighet också omfattar frågor som gäller offentligheten för myndigheternas handling-

14 14 RP 116/2014 rd ar, om de hör till området för den nämnda 18 1 och 4 punkten. Samtycke i fråga om lagen om sättande i kraft av konventionen måste alltså inhämtas från Ålands lagting för att konventionen ska träda i kraft i landskapet Åland. 4 Behovet av riksdagens samtycke samt behandlingsordning 4.1 Behovet av riksdagens samtycke Enligt 94 1 mom. i grundlagen krävs riksdagens godkännande för fördrag och andra internationella förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser som hör till området för lagstiftningen. Enligt grundlagsutskottets tolkningspraxis ska en bestämmelse anses höra till området för lagstiftningen om den gäller utövande eller begränsning av någon grundläggande fri- eller rättighet som är skyddad i grundlagen, om den i övrigt gäller grunderna för individens rättigheter och skyldigheter, om den sak som bestämmelsen gäller enligt grundlagen ska föreskrivas i lag, om det redan finns lagbestämmelser om den sak som bestämmelsen gäller eller om det enligt rådande uppfattning i Finland ska lagstiftas om saken. Enligt grundlagsutskottet hör en bestämmelse om en internationell förpliktelse enligt dessa kriterier till området för lagstiftningen oavsett om den strider mot eller överensstämmer med en lagbestämmelse i Finland (GrUU 11/2000 rd och GrUU 12/2000 rd). Enligt ovannämnda kriterier innehåller den konvention som ingår i propositionen ett stort antal bestämmelser som kräver riksdagens samtycke. Enligt fördragspraxis har man också utgått från att riksdagen genom sitt specifika beslut ger sitt samtycke till sådana förklaringar till fördragsbestämmelser som påverkar innehållet i en för Finland bindande internationell förpliktelse eller förpliktelsens omfattning jämfört med själva fördraget (se t.ex. GrUU 9/2003 rd, s. 2). I artikel 1 i konventionen definieras begreppen myndighet och myndighetshandling. Definitionerna inverkar indirekt på innehållet i och tillämpningen av de materiella bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen och därmed hör de också själva till området för lagstiftningen (GrUU 6/2001 rd och GrUU 24/2001 rd). Artikel 2 i konventionen gäller rätten att få ta del av en myndighetshandling och den ålägger parterna en skyldighet att vidta åtgärder för att se till att handlingar är offentligt tillgängliga. Bestämmelser om rätten till information finns i 12 2 mom. i grundlagen och i offentlighetslagen. I artikel 3 i konventionen anges de grunder som godkänns för en begränsning av rätten till information. De vanligaste grunderna för sekretess finns i 24 i offentlighetslagen. Bestämmelser om sekretess ska enligt 12 2 mom. i grundlagen utfärdas genom lag. Artikel 2 och 3 i konventionen hör därmed till området för lagstiftningen. I artikel 4 i konventionen finns det bestämmelser om begäran om handling och i artikel 5 om behandlingen av en begäran om handling. Motsvarande bestämmelser finns i 13, 14, 15 och 17 i offentlighetslagen samt i 8 och 21 i förvaltningslagen. Bestämmelser om olika former av tillgång till en handling finns i artikel 6. I 16 i offentlighetslagen finns det bestämmelser om hur en handling ska lämnas ut. Artikel 4, 5 och 6 i konventionen hör därmed till området för lagstiftningen. Artikel 7 innehåller bestämmelser om avgifter för utlämnande av handling. Enligt 81 2 mom. i grundlagen utfärdas bestämmelser om avgifter samt de allmänna grunderna för storleken av avgifter för de statliga myndigheternas tjänsteåtgärder, tjänster och övriga verksamhet genom lag. Artikeln hör till området för lagstiftningen. Artikel 8 innehåller bestämmelser om ändringssökande. Bestämmelser om ändringssökande finns i 33 i offentlighetslagen. Artikel 8 hör därmed till området för lagstiftningen. Bestämmelser om kompletterande åtgärder finns i artikel 9 i konventionen och i artikel 10 föreskrivs det om handlingar som myndigheterna offentliggör på eget initiativ. Motsvarande bestämmelser finns i 5 kap. i offentlighetslagen. Artiklarna hör därmed till området för lagstiftningen. I propositionen ber regeringen också om riksdagens samtycke till att Finland i samband med att landet förbinder sig till konven-

15 RP 116/2014 rd 15 tionen avger en förklaring om tillämpningen av definitionen av myndighet och om att konventionens bestämmelser om ändringssökande inte ska tillämpas på beslut av republikens president i fråga om begäran av en handling. 4.2 Behandlingsordning Konventionen kan inte anses innehålla sådana bestämmelser som gäller grundlagen på det sätt som avses i grundlagens 94 2 mom. och 95 2 mom. Enligt regeringens uppfattning kan konventionen på så sätt godkännas med enkel majoritet och förslaget om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen godkännas i normal lagstiftningsordning. Med stöd av vad som anförts ovan och i enlighet med 94 i grundlagen föreslås det att riksdagen godkänner den konvention om offentlighet för myndighetshandlingar som antogs av Europarådet den 18 juni 2009 i Tromsö och att riksdagen godkänner att Finland avger förklaringar enligt vilka 1) den definition av myndighet som finns i artikel 1.2 i konventionen vid tillämpningen av konventionen ska omfatta fysiska och juridiska personer när de sköter sådana lagstadgade uppgifter som innebär utövning av offentlig makt, 2) bestämmelserna om förfarandet för ändringssökande i artikel 8 i konventionen inte ska tillämpas på beslut av republiken president i fråga om begäran av en handling. Eftersom konventionen innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftningen, föreläggs riksdagen samtidigt följande lagförslag:

16 16 RP 116/2014 rd Lagförslag Lag om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar I enlighet med riksdagens beslut föreskrivs: 1 De bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i av Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar, vilken ingicks i Tromsö den 18 juni 2009, gäller som lag sådana Finland har förbundit sig till dem. 2 Om sättande i kraft av de övriga bestämmelserna i konventionen och om ikraftträdandet av denna lag bestäms genom förordning av statsrådet. Helsingfors den 11 september 2014 Statsminister ALEKSANDER STUBB Justitieminister Anna-Maja Henriksson

17 RP 116/2014 rd 17 Konventionstext Europarådets konvention om tillgång till officiella handlingar (översättning) Council of Europe Convention on Access to Official Documents Inledning Medlemsstaterna i Europarådet samt övriga som har undertecknat denna konvention, - som beaktar att Europarådets målsättning är att uppnå en större sammanhållning mellan sina medlemmar för att skydda och förverkliga de ideal och principer som utgör deras gemensamma arv, - som särskilt erinrar om artikel 19 i Förenta nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, artiklarna 6, 8 och 10 i Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Förenta nationernas konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen av den 25 juni 1998) samt Europarådets konvention av den 28 januari 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (Europarådets fördragsserie nr 108), - som också erinrar om Europarådets ministerkommittés deklaration av den 29 april 1982 om yttrande- och informationsfrihet, såväl som ministerkommitténs rekommendationer till medlemsstaterna om tillgång till information som innehas av myndigheter, R (81) 19, utlämnande av personuppgifter som finns hos offentliga organ, R (91) 10, skydd av personuppgifter som samlas in och behandlas i statistiska syften, R (97) 18, en europeisk praxis för tillgång till arkiv, R (2000) 13, och tillgång till offentliga handlingar, R (2002) 2, - som beaktar vikten av öppenhet i myndigheternas verksamhet i ett pluralistiskt och demokratiskt samhälle, - som beaktar att rätten att ta del av myndigheternas handlingar i är en källa till information för allmänheten, Preamble The member States of the Council of Europe and the other signatories hereto, Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity between its members for the purpose of safeguarding and realising the ideals and principles which are their common heritage; Bearing in mind, in particular, Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights, Articles 6, 8 and 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the United Nations Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus, 25 June 1998) and the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data of 28 January 1981 (ETS No. 108); Bearing in mind also the Declaration of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the freedom of expression and information, adopted on 29 April 1982, as well as recommendations of the Committee of Ministers to member States No. R (81) 19 on the access to information held by public authorities, No. R (91) 10 on the communication to third parties of personal data held by public bodies, No. R (97) 18 concerning the protection of personal data collected and processed for statistical purposes, No. R (2000) 13 on a European policy on access to archives and Rec(2002)2 on access to official documents; Considering the importance in a pluralistic, democratic society of transparency of public authorities; Considering that exercise of a right to access to official documents: i provides a source of information for the public;

18 18 RP 116/2014 rd ii hjälper allmänheten att bilda sig en uppfattning om samhällets tillstånd och om myndigheterna, iii ökar integriteten, effektiviteten, verkningsfullheten och ansvarsskyldigheten i myndigheternas verksamhet, vilket hjälper till att stärka verksamhetens legitimitet, och - som därför anser att alla myndighetshandlingar i princip är offentliga och att tillgången till dem kan förvägras enbart i syfte att skydda andra rättigheter och legitima intressen, har kommit överens om följande: ii helps the public to form an opinion on the state of society and on public authorities; iii fosters the integrity, efficiency, effectiveness and accountability of public authorities, so helping affirm their legitimacy; Considering, therefore, that all official documents are in principle public and can be withheld subject only to the protection of other rights and legitimate interests, Have agreed as follows: AVSNITT I Artikel 1 Allmänna bestämmelser 1. Nedanstående principer påverkar inte tilllämpningen av sådana nationella lagar och bestämmelser samt internationella fördrag som stöder en mera omfattande rätt att ta del av myndigheternas handlingar. 2. I denna konvention avses med a.i. myndighet 1) styrelse och förvaltning på nationell, regional och lokal nivå, 2) lagstiftningsorgan och judiciella myndigheter, när de sköter administrativa uppgifter i enlighet med den nationella lagstiftningen, 3) fysiska och juridiska personer, när de utövar administrativa befogenheter. a.ii. Vid tidpunkten för undertecknandet av denna konvention eller när de deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument kan parterna genom en förklaring ställd till Europarådets generalsekreterare meddela att definitionen av myndighet även omfattar en eller flera av följande: 1) lagstiftningsorgan, i fråga om deras övriga verksamhet, 2) judiciella myndigheter, i fråga om deras övriga verksamhet, 3) fysiska och juridiska personer, i den mån de utför ett offentligt uppdrag eller utövar sin verksamhet med offentliga medel och i enlighet med nationell lagstiftning, b. myndighetshandling all information SECTION I Article 1 General provisions 1 The principles set out hereafter should be understood without prejudice to those domestic laws and regulations and to international treaties which recognise a wider right of access to official documents. 2 For the purposes of this Convention: a i public authorities means: 1 government and administration at national, regional and local level; 2 legislative bodies and judicial authorities insofar as they perform administrative functions according to national law; 3 natural or legal persons insofar as they exercise administrative authority. ii Each Party may, at the time of signature or when depositing its instrument of ratification, acceptance, approval or accession, by a declaration addressed to the Secretary General of the Council of Europe, declare that the definition of public authorities also includes one or more of the following: 1 legislative bodies as regards their other activities; 2 judicial authorities as regards their other activities; 3 natural or legal persons insofar as they perform public functions or operate with public funds, according to national law. b official documents means all information recorded in any form, drawn up or re-

19 RP 116/2014 rd 19 som en myndighet har upprättat eller fått in och som myndigheten innehar och har registrerat i vilken form som helst. Artikel 2 Rätt att ta del av en myndighetshandling 1. Varje part ska garantera att alla utan diskriminering på några som helst grunder har rätt att på begäran få ta del av en myndighetshandling som en myndighet innehar. 2. Varje part ska vidta de åtgärder i deras nationella lagstiftning som krävs för att genomföra bestämmelserna i denna konvention om rätten att ta del av myndigheternas handlingar. 3. Åtgärderna ska vidtas senast vid den tidpunkt då denna konvention träder i kraft för parten i fråga. Artikel 3 Eventuella begränsningar av rätten att ta del av en myndighetshandling 1. Varje part får begränsa rätten att ta del av en myndighetshandling. Begränsningarna ska vara exakt definierade i lag, nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och stå i rätt proportion till strävan att skydda a. den nationella säkerheten, försvaret och internationella relationer, b. den allmänna säkerheten, c. förebyggandet och utredningen av brott samt väckandet av åtal för brott, d. disciplinära förfaranden, e. myndigheternas undersökningar, kontroller och övervakning, f. privatlivet och andra legitima privata intressen, g. kommersiella och andra ekonomiska intressen, h. statens finans-, penning- och valutapolitik, i. jämlikheten mellan parterna vid en rättegång samt effektiv rättsskipning, j. miljön, eller k. överläggningen inom en myndighet eller mellan myndigheter vid utredningen av ett ärende. De berörda staterna kan vid tidpunkten för ceived and held by public authorities. Article 2 Right of access to official documents 1 Each Party shall guarantee the right of everyone, without discrimination on any ground, to have access, on request, to official documents held by public authorities. 2 Each Party shall take the necessary measures in its domestic law to give effect to the provisions for access to official documents set out in this Convention. 3 These measures shall be taken at the latest at the time of entry into force of this Convention in respect of that Party. Article 3 Possible limitations to access to official documents 1 Each Party may limit the right of access to official documents. Limitations shall be set down precisely in law, be necessary in a democratic society and be proportionate to the aim of protecting: a national security, defence and international relations; b public safety; c the prevention, investigation and prosecution of criminal activities; d disciplinary investigations; e inspection, control and supervision by public authorities; f privacy and other legitimate private interests; g commercial and other economic interests; h the economic, monetary and exchange rate policies of the State; i the equality of parties in court proceedings and the effective administration of justice; j environment; or k the deliberations within or between public authorities concerning the examination of a matter.

20 20 RP 116/2014 rd undertecknandet av denna konvention eller när de deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument genom en förklaring ställd till Europarådets generalsekreterare meddela att även kommunikation med den regerande släkten och dess hushåll eller statsöverhuvudet ska tas med bland de eventuella begränsningarna av rätten till information. 2. Det är möjligt att vägra ge ut information om innehållet i en myndighetshandling om detta skulle skada eller sannolikt vara till skada för något av de intressen som nämns i punkt 1, om inte ett större allmänt intresse talar för att informationen bör ges ut. 3. Parterna bör överväga att sätta tidsbegränsningar för när de begränsningar som nämns i punkt 1 inte längre ska gälla. Artikel 4 Begäran om handling 1. Den som begär en myndighetshandling får inte bli tvingad att ange orsaken till att han eller hon vill ta del av handlingen. 2. Parterna kan tillåta att den som begär en handling förblir anonym, om inte en identifiering är nödvändig för att begäran ska kunna behandlas. 3. Formaliteterna kring en begäran får inte överskrida vad som är nödvändigt för att behandla begäran. Artikel 5 Behandling av en begäran om handling 1. Myndigheten ska så långt som möjligt hjälpa sökanden att identifiera den myndighetshandling som han eller hon begär. 2. Den myndighet som innehar en handling är skyldig att behandla en begäran om handlingen i fråga. Om myndigheten inte innehar den myndighetshandling som begärs eller om den inte har rätt att behandla begäran, ska den så långt som möjligt hänvisa ansökan eller sökanden till den behöriga myndigheten. 3. Varje begäran om myndighetshandling ska behandlas på lika grunder. Concerned States may, at the time of signature or when depositing their instrument of ratification, acceptance, approval or accession, by a declaration addressed to the Secretary General of the Council of Europe, declare that communication with the reigning Family and its Household or the Head of State shall also be included among the possible limitations. 2 Access to information contained in an official document may be refused if its disclosure would or would be likely to harm any of the interests mentioned in paragraph 1, unless there is an overriding public interest in disclosure. 3 The Parties shall consider setting time limits beyond which the limitations mentioned in paragraph 1 would no longer apply. Article 4 Requests for access to official documents 1 An applicant for an official document shall not be obliged to give reasons for having access to the official document. 2 Parties may give applicants the right to remain anonymous except when disclosure of identity is essential in order to process the request. 3 Formalities for requests shall not exceed what is essential in order to process the request. Article 5 Processing of requests for access to official documents 1 The public authority shall help the applicant, as far as reasonably possible, to identify the requested official document. 2 A request for access to an official document shall be dealt with by any public authority holding the document. If the public authority does not hold the requested official document or if it is not authorised to process that request, it shall, wherever possible, refer the application or the applicant to the competent public authority. 3 Requests for access to official documents shall be dealt with on an equal basis.