Fred och säkerhet för utveckling

Transkript

1 Fred och säkerhet för utveckling POLICY FÖR SÄKERHET OCH UTVECKLING I SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE

2 Produktion: Enheten för utvecklingspolitik och UD:s informationstjänst/svensk Information Omslagsfoto: UN Photo/Logan Abassi Artikelnummer: UD ISBN: Tryck: Edita Västra Aros, Västerås, 2011 Ytterligare exemplar av skriften kan beställas på Utrikesdepartementets webbplats

3 Fred och säkerhet för utveckling POLICY FÖR SÄKERHET OCH UTVECKLING I SVENSKT UTVECKLINGSSAMARBETE

4 Innehållsförteckning Sammanfattning 6 1. Inledning 7 2. Syfte 9 3. Utgångspunkter och principer Politiska utgångspunkter Situationsspecifika utgångspunkter och principer Mål och inriktning Fredsfrämjande Säkerhetsfrämjande Fredsvinster Genomförande Metoder och ansatser Samarbetsformer och samarbetsaktörer Biståndseffektivitet och måluppfyllelse Roll och ansvarsfördelning Uppföljning 34

5 Foto: Eric Miller/Phoenix

6 Sammanfattning Med denna policy förtydligar regeringen sin syn på utvecklingssamarbetets betydelse för säkerhet och utveckling. Krig och väpnad konflikt är ett av de största hindren för utveckling och fattigdomsbekämpning. Det övergripande målet för verksamhet som relaterar till säkerhet och utveckling i Sveriges internationella utvecklingssamarbete är därför att bidra till varaktig fred som möjliggör utveckling. Policyn uppmärksammar betydelsen av såväl freds- som statsbyggande och pekar på de många särskilda utmaningar som utvecklingssamarbetet möter i konflikt- och postkonfliktländer. Policyn tydliggör och slår fast grundläggande principer och förhållningssätt och gäller för insatser på bilateral, regional och global nivå. Policyn är även vägledande för Sveriges agerande i multilaterala fora. I syfte att uppnå målet ska arbetet särskilt inriktas på följande tre områden: Fredsfrämjande: Dialog, förtroendeskapande och konflikthantering Kvinnor, fred och säkerhet Rättsstatens institutioner med betoning på transitional justice Säkerhetsfrämjande: Avväpning, demobilisering och återintegrering, DDR Säkerhetssektorreform (SSR) Små och lätta vapen, minor och ERW (explosiva lämningar från krig) Fredsvinster. Policyn gäller tillsvidare, dock längst till

7 1 Inledning Krig och väpnade konflikter har förödande konsekvenser för människors liv och för samhället i stort. Den ekonomiska och sociala utvecklingen stannar av. Fattigdomsbekämpning försvåras eller omöjliggörs. De mänskliga rättigheterna utsätts för kränkningar. Ofta är det de fattigaste länderna i världen som är drabbade av konflikter. Dessa länder hamnar inte sällan i en ond cirkel, där framsteg både vad gäller fattigdomsbekämpning och i uppnåendet av millenniemålen försvåras. Utöver lidande och humanitär nöd för befolkningen medför konflikter också enorma kostnader för de drabbade samhällena. Krig och väpnade konflikter gör det i praktiken omöjligt för fattiga människor, som står i förgrunden för denna policy, att utöva sina rättigheter och att få sina grundläggande behov tillgodosedda. I postkonfliktländer utgör således återgång till väpnad konflikt, tillika de bakomliggande konfliktorsakerna, de allvarligaste hindren för utveckling och fattigdomsbekämpning. Biståndsarbetet genomförs ofta i komplexa, riskfyllda och föränderliga miljöer. Foto: Lena Sundh/UD 7

8 En stor del av det svenska utvecklingssamarbetet äger rum i länder i konflikt och postkonflikt. Det innebär att biståndsarbetet genomförs i komplexa, riskfyllda och föränderliga miljöer. Ofta sker utvecklingsinsatser parallellt med humanitära insatser och med en fredsbevarande närvaro där också militära komponenter ingår. Biståndets strategiska roll i en sådan situation är att verka för att en grund läggs som möjliggör långsiktig hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. I enlighet med Sveriges politik för global utveckling ska biståndet i dessa situationer utgå från rättighetsperspektivet och fattiga människors perspektiv på utveckling. Principer, metoder och förhållningssätt i biståndet måste anpassas och modifieras i arbetet i konflikt- och postkonfliktsituationer beroende på de särskilda problem och utmaningar som utvecklingssamarbetet möter där. Genom att lyfta fram sambandet mellan säkerhet och utveckling ger denna policy vägledning kring de komplexa utmaningar som fattigdomsbekämpningen står inför i konflikt och postkonfliktländer. Mänsklig säkerhet står i förgrunden. Så länge konflikten fortgår eller freden är skör måste särskild vikt läggas på de aspekter av mänsklig säkerhet som är direkt relaterade till eller avhängiga av krig och väpnad konflikt. Det kan exempelvis vara frågan om säkerhetsutmaningar kopplade till en armé eller polis som inte har befolkningens bästa som mål utan snarare livnär sig på den, ett icke fungerande rättsväsende, viss infrastruktur av strategisk betydelse för säkerheten etc. När freden konsolideras blir angreppssättet bredare. Det finns även ett erkänt omvänt samband mellan säkerhet och utveckling. Fattigdomsbekämpning och främjande av rättvis och hållbar utveckling, inklusive demokrati, mänskliga rättigheter, politisk pluralism och respekt för rättsstatens principer, ger på lång sikt den bästa grunden för fred, säkerhet och stabilitet. Fattigdomsbekämpning och långsiktigt utvecklingsarbete är därför viktigt inte minst i konfliktförebyggande syfte. Parallellt med de insatser för fred och säkerhet som ryms inom ramen för denna policy, är andra insatser för fattigdomsbekämpning och rättvis och hållbar utveckling ofta en naturlig del av de internationella insatserna i ett konflikt- eller postkonfliktland. Insatser i flera sektorer kan således komplettera varandra. Även om kopplingarna mellan säkerhet och utveckling numera är allmänt vedertagna och internationellt accepterade, finns det behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad och forskning på området. 8

9 En delegation från DRC (Democratic Republic of Congo) förhandlar med Iturimilisen om vapennedrustning och en integration med landets militär. Allt under överinseende av fredstyrkor från FN. Foto: UN Photo/Martine Perret 2 Syfte Denna policy gäller för det svenska utvecklingssamarbetet som genomförs till stöd för hållbar fred, säkerhet och utveckling i situationer av konflikt och postkonflikt. Den syftar även till att belysa hur utrikes- och säkerhetspoliten kan bidra till att främja utvecklingsmålen, i enlighet med Sveriges Politik för Global Utveckling (PGU). Policyn tydliggör och slår fast grundläggande principer och förhållningssätt och gäller för insatser på bilateral, regional och global nivå. Policyn är även vägledande för Sveriges agerande i multilaterala fora. De principer som fastställts i denna policy ska även ha genomslag i Sveriges omfattande multilaterala stöd till bland annat FN-systemet och Världsbanken. Policyn gäller tillsvidare, dock längst till och med

10 3 Utgångspunkter och principer 3.1 Politiska utgångspunkter Sveriges politik för global utveckling Policyn tar sin utgångspunkt i Sveriges politik för global utveckling (PGU) och dess övergripande mål att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Policyn tar också sin utgångspunkt i målet för utvecklingssamarbetet att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Regeringsskrivelsen Globala utmaningar vårt ansvar (skr. 2007/08:89), som innebär en nystart och konkretion av PGU, är även en viktig del av policykontexten. Utmaningen konflikter och sviktande situationer är av särskild relevans. Internationellt ramverk för området säkerhet och utveckling FN-stadgan, FN:s deklaration för de mänskliga rättigheterna och konventionerna om de mänskliga rättigheterna samt den internationella humanitära rätten utgör ramar för det internationella samfundets agerande i konflikter och postkonfliktsituationer. Det internationella samfundet har en kollektiv skyldighet, skyddsansvar, att ingripa för att skydda en befolkning, om nödvändigt med åtgärder efter säkerhetsrådsbeslut, när den berörda staten inte kan eller vill leva upp till sina skyldigheter. 1 Utvecklingssamarbetet har dels en humanitär, dels en fredsbyggande funktion i dessa sammanhang. Utvecklingssamarbetet i konflikt- och postkonfliktländer vägleds även av OECD/DAC:s principer för ett gott internationellt engagemang i sviktande stater och situationer. Det humanitära biståndet genomförs i enlighet med den internationella humanitära rätten. Det baseras på principerna om gott humanitärt givarskap, vilka bl.a. betonar vikten av ett snabbt, flexibelt, förutsägbart och behovsbaserat humanitärt bistånd. 1 FN-stadgans kapitel VII samt UN General Assembly 2005 World Summit Outcome Responsibility to Protect 10

11 Inom Europeiska Unionen pågår också ett omfattande arbete för policyutveckling vad gäller EU:s agerande i konflikt- och postkonfliktländer. Det handlar dels om att utveckla EU:s mekanismer för krishantering, inte minst med civila kapaciteter. Det handlar också om att uppnå en bättre samstämmighet mellan EU:s insatser inom utveckling och säkerhet, att konfliktförebyggande och konfliktkänslighetsanalys ges prioritet samt att FN:s och regionala organisationers roll uppmärksammas. En stor del av den internationella dialogen och policyutvecklingen kring hur det internationella samfundet bäst ska agera och bistå i konflikt- och postkonfliktländer, äger rum i FN. Det är också FN som är den största aktören i många av dessa länder. Även utvecklingsbankerna spelar en viktig roll i efterdyningarna av väpnade konflikter. 3.2 Situationsspecifika utgångspunkter och principer Att bidra till ett förbättrat säkerhetsläge och stabilitet I situationer där freden är skör kan merparten av utvecklingssamarbetet behöva inriktas på områden som syftar till att stärka freden och säkerheten såväl som stabiliteten. Det svenska engagemanget för fred och säkerhet ska i detta fall även svara mot de behov av stöd till tidig återhämtning som normalt uppstår strax efter en konflikt. Samtidigt ska detta engagemang även främja det långsiktiga utvecklingssamarbetet och utgöra stöd för fattigdomsbekämpning. I ett land där freden konsoliderats blir behovet av sådana insatser gradvis mindre omfattande. Det nationella ägarskapet Utvecklingssamarbetet ska bygga på ett nationellt ägarskap, d.v.s. på att samarbetslandets regering leder arbetet och att stöd ges till dess ansträngningar för att genomföra åtgärder som prioriteras i landets egna utvecklingsplaner. Under en väpnad konflikt, och även i en postkonfliktsituation, kan dock det nationella ägarskapet vara problematiskt. Det är ofta svagt. Inte sällan är det dessutom dominerat av de tidigare stridande parterna, som inte självklart har befolkningens bästa som sin främsta prioritet. Risken för att det svenska utvecklingssamarbetet bidrar till att stärka en illegitim regim 11

12 eller till att underblåsa bakomliggande konfliktorsaker måste därför beaktas. Ett fredsavtal eller givarsamordnade planer kan inledningsvis ersätta nationella utvecklingsplaner när sådana saknas. Om det nationella ägarskapet är svagt måste ägarskap i vissa situationer sökas på t.ex. lokal nivå, inklusive inom det civila samhället. Mänsklig säkerhet Brist på mänsklig säkerhet påverkar individers möjligheter att utöva sina rättigheter och att delta politiskt, ekonomiskt och socialt i samhällsutvecklingen. Främjandet av mänsklig säkerhet blir därför ett centralt begrepp när det gäller utvecklingssamarbetets roll i konflikt och postkonfliktsituationer. Mänsklig säkerhet sätter kvinnors och mäns, flickor och pojkars säkerhet före staters säkerhet. För den enskilda individen innebär det rätt till säkerhet och därmed rätt till att leva utan rädsla för osäkerhet och våld politiskt, kriminellt, ekonomiskt, socialt eller könsrelaterat och att ha tillgång till ett fungerande skyddssystem som sätter den enskildes behov i centrum när övergrepp skett. Brist på mänsklig säkerhet påverkar individers möjligheter att utöva sina rättigheter och att delta politiskt, ekonomiskt och socialt i samhällsutvecklingen. I den här policyn står de aspekter som rör den fysiska säkerheten i förgrunden. Mänsklig säkerhet har också kommit att lyftas fram som en betydande uppgift för FN:s fredsmissioner vilkas mandat under senare år i allt högre grad betonar vikten av att skydda civila. Parallella insatser, samordning och olika nivåer Sveriges engagemang i konflikt och postkonfliktsituationer genomförs i samarbete med bilaterala aktörer, multilaterala organisationer och internationella enskilda organisationer. Utvecklingssamarbetet i konflikt- och postkonfliktsituationer genomförs 12

13 Fredssoldater från FN inspekterar vapen tagna av milisen i Elfenbenskusten. Foto: UN Photo/Ky Chung inte sällan parallellt med militära insatser för fred och säkerhet. När detta är fallet finns normalt en fredsbevarande mission under FN:s ledning på plats i det drabbade landet som leder såväl det militära som det civila arbetet. En sådan mission står under civil ledning. Den arbetar integrerat och dess olika komponenter; militära, politiska, mänskliga rättigheter, polisiära, jämställdhetsfrågor m.m. är alla verktyg för att uppnå en gemensam målsättning. Chefen för FN-missionen ges dessutom ofta också ett övergripande ansvar för samtliga FN-organisationers arbete i landet och ges ofta en ledande roll för koordinering av hela det internationella samfundets insatser. Sveriges utvecklingsinsatser, civila kapaciteter och eventuell militär kapacitet utgår ifrån den gemensamma behovsbedömning som görs på landnivå eller, beträffande en fredsmission, av en resolution av FN:s säkerhetsråd. I vissa fall finns också EU-missioner på plats inom ramen för EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP). Dessa missioner består i stor utsträckning av civil expertis, inte minst poliser. P O L I C Y F Ö R E K O N O M I S K T I L LVÄ X T I N O M S V E N S K T U T V E C K L I N G S S A M A R B E T E

14 I de fall när militära, fredsframtvingande eller fredsbevarande insatser i ett land inte står under FN:s ledning blir koordinationen och arbetsfördelningen mellan militära och civila insatser inte lika självklar, eftersom de då inte ingår i en och samma struktur. När Sverige deltar i militära insatser som inte leds av FN och när svenskt utvecklingssamarbete pågår samtidigt i landet blir frågan om samverkan mellan olika svenska aktörer särskilt viktig. Detta gäller också för civila insatser i förhållandet till svenskt utvecklingssamarbete om dessa utförs utanför FN:s regi som exempelvis EU:s civila missioner. I dessa situationer krävs det att roller, olika politikområdes mål och begränsningar tydliggörs. Samråd och inte minst informationsutbyte är värdefullt mellan olika svenska aktörer även när en FN-insats finns i ett land. Att hålla isär de militära och civila rollerna är viktigt oavsett vilken typ av internationell närvaro det är frågan om. Detta eftersom en internationell militär närvaro ibland riskerar att uppfattas som part i konflikten. I första hand är det därför särskilt viktigt att värna om att det humanitära biståndets hålls isär från de militära aktörernas roll. Men givetvis gäller detta även annat utvecklingsbistånd. Sveriges utvecklingssamarbete för fred och säkerhet omfattar bilateral och regional nivå samt ett omfattande stöd som ges multilateralt till exempelvis Världsbanken och till FN. Utöver finansiellt stöd ges också stöd i form av civila kapaciteter till FN:s fredsinsatser liksom också till delar av EU:s krishanteringsinsatser. Samstämmighet och komplementaritet eftersträvas mellan bilateralt och multilateralt stöd. Detsamma gäller för de bidrag som ges till enskilda organisationer för främjande av fred- och säkerhet. Humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd Väpnade konflikter åtföljs ofta av omfattande humanitära behov som kan föranleda humanitärt bistånd. Det är dock angeläget att även utvecklingsinsatser genomförs tidigt. Syftet är att bidra till att skapa en situation där långsiktig hållbar utveckling så småningom ska kunna äga rum. I internationella givarsammanhang har denna period, från en kris till en relativt stabil situation, kommit att benämnas en transitionsfas. Med detta åsyftas inte bara de faktiska utmaningar som landet ställs inför utan också de utmaningar som givare ställs inför vad gäller valet av finansieringsmekanismer för den s.k tidiga återhämtningen efter en konflikt. Det utvecklingssamarbete 14

15 som omfattas av denna policy syftar bl a till att möta de utmaningar som är karakteristiska i en transitionsfas då freden inte sällan är skör. Humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingsbistånd måste samverka för att skapa grund för långsiktiga fredslösningar. För att utvecklingsinsatserna bättre ska kunna bidra till att möta utmaningarna i återhämtningsfasen krävs att de kan sättas in snabbt och att de ger utrymme för flexibilitet. Fredsbyggande och statsbyggande Fredsbyggande och statsbyggande är centrala processer för Sveriges utvecklingsengagemang i konflikt- och postkonfliktsituationer. Dessa processer är i hög grad beroende av varandra och ofta även överlappande. Med fredsbyggande åsyftas processer som strävar efter att stödja övergången från väpnad konflikt till hållbar fred, försoning och stabilitet. Detta inkluderar att skapa ökat förtroende mellan parterna i en konflikt, utrymme för fredsförhandlingar, förberedelse för och genomförande av fredsavtal, stärka kvinnors deltagande och inflytande i fredsprocessen, att skapa försoning samt åtgärder som hanterar de strukturella grundorsakerna till konflikten. Med statsbyggnad åsyftas processer som ska bidra till att skapa kapabla, ansvarstagande och för befolkningen tillgängliga stater. Med utgångspunkten att staten är avgörande för att kunna åstadkomma långsiktigt hållbar utveckling och förverkligande av rättstatens principer och de mänskliga rättigheterna, är detta en central fråga i konflikt- och postkonfliktsituationer. Även fredsbyggandeprocesser kan handla om att bygga institutioner och statsbyggnad bidrar till stabilitet och förtroendeskapande. Processerna är ofta samverkande och överlappande. Både fredsbyggande och statsbyggnad är långsiktiga, komplexa och icke-linjära politiska och sociala processer som bör ske i ett kontinuerligt samspel mellan stat och samhälle, och kan komma att vara relevanta även långt efter att en konflikt har ägt rum. De måste huvudsakligen drivas av nationella aktörer. Statsbyggnad och fredsbyggande med demokrati och 15

16 mänskliga rättigheter som viktiga hörnstenar kan även motverka grogrunder för organiserad brottslighet, terrorism och våldsam radikalisering. Det är således viktigt att ha långsiktiga mål i åtanke, även när kortsiktiga insatser genomförs. Det är också viktigt att så långt som möjligt säkerställa att det svenska utvecklingssamarbetet i själva verket inte bidrar till att stärka en illegitim regim. Konfliktförebyggande och Early Warning I sammanhanget är det viktigt att internationella utvecklingsinsatser har ett långsiktigt perspektiv på fred, säkerhet och utveckling. I länder och samhällen där det finns en grogrund för framtida konflikter bör Early Warning - system utvecklas och erfarenheterna och kunskaperna hos det civila samhället, inklusive minoritets- och kvinnogrupper, tas tillvara. Respekt för demokrati, mänskliga rättigheter, politisk pluralism och rättsstatens principer är viktiga steg för långsiktigt konfliktförebyggande och för att främja fred, säkerhet och hållbar utveckling. 16

17 4 Mål och inriktning Det övergripande målet för verksamhet som relaterar till säkerhet och utveckling i Sveriges internationella utvecklingssamarbete är varaktig fred som möjliggör utveckling. Denna policy ska tillämpas för verksamhet som direkt syftar till att främja fred, säkerhet och utveckling i konflikt och postkonfliktsituationer. Det handlar således ofta både om att bidra till att den akuta konflikten hanteras och att dess strukturella orsaker angrips och åtgärdas, samtidigt som fattigdomsbekämpningen hålls i förgrunden. På det viset läggs grunden för möjliggörandet av långsiktig hållbar utveckling. Den enskilda kvinnans, mannens, flickans eller pojkens rätt till säkerhet ska sättas i förgrunden vid arbetet för att nå detta mål. Sverige ska särskilt inrikta verksamheten på följande områden: 1) Fredfrämjande 2) Säkerhetsfrämjande och 3) Fredsvinster. De områden som nämns under säkerhetsfrämjande bidrar även till att främja eller stärka freden på samma sätt som fredsfrämjande åtgärder även bidrar till att stärka säkerheten. Fokusområdena är samverkande och till viss del överlappande i sina syften. 4.1 Fredsfrämjande 1) Dialog, förtroendeskapande och konflikthantering För att lösa konflikter såväl som för att förebygga dem krävs dialog som syftar till att påverka olika aktörer i en konfliktsituation att stödja en fredlig lösning samt till att förändra attityder. Dialogprocesser kan således handla om att få slut på en väpnad konflikt genom samtal eller förhandlingar under ledning av en medlare eller facilitator. Det civila samhällets organisationer, inte minst kvinno- eller jämställdhetsorganisationer, har här en särskild potential att bidra till att få till stånd fredsavtal som tydligare uppmärksammar 17

18 ett perspektiv som också inkluderar dem som inte är direkt inblandade i konflikten i egenskap av aktörer. Sådana organisationer kan även i många fall underlätta formella eller informella fredssamtal. Dialogprocesser kan också handla om samtal och möten efter en konflikt som syftar till försoning och förtroendeskapande mellan parter och i samhället i stort. Även här har det civila samhällets organisationer en viktig roll att spela. Det är också viktigt att generellt försöka utforma biståndsinsatser i en konflikt- och postkonfliktsituation så att de bidrar till förtroendeskapandet mellan grupper och det är nödvändigt att försäkra sig om att en biståndsinsats inte bidrar till att underblåsa misstroende och konflikt. En marknadsplats vars syfte är att stödja ekonomisk återhämtning kan således placeras geografiskt så att den betjänar flera befolkningsgrupper, en väg med samma syfte som knyter samman samhällen och som underhålls gemensamt är två exempel på verksamheter som kan tjäna som förtroendeskapande åtgärder om de hanteras på rätt sätt. Sverige ska: Stödja dialog och andra processer för konflikthantering och förtroendeskapande och delta aktivt i sådana när så efterfrågas. Bidra till att stärka förmågan hos parter i en fredsprocess och andra nationella aktörer, att hantera konflikter och bygga fredliga relationer. Verka för att aktörer från det civila samhällets organisationer, inte minst kvinnor, deltar aktivt i dialoger, förtroendeskapande åtgärder och konflikthanteringsprocesser. 2) Kvinnor, fred och säkerhet Kvinnor påverkas av, och kan påverka väpnade konflikter. De är viktiga aktörer men också särskilt utsatta. Kvinnor från det konfliktdrabbade landet måste finnas med i alla delar av en fredsprocess, i förhandlingar, förtroendeskapande dialog och i genomförande och uppföljning av ett fredsavtal. Kvinnor måste också finnas med i de internationella insatserna till stöd för fred och säkerhet och humanitärt bistånd samtidigt som dessa insatser också måste genomsyras av ett genusperspektiv. Könsrelaterat våld används inte sällan som en strategi av stridande parter under en väpnad konflikt eller i 18

19 sköra postkonfliktsituationer. Sådant våld är också en effekt av den väpnade konflikten beroende bl.a. på bristande disciplin bland militär och säkerhetsstyrkor eller brist på intresse hos befälen att stävja det. Kvinnor måste delta även i arbetet med att skydda kvinnor och flickor från sexuellt våld, inte minst för att bidra till analys och förståelse av det och i utarbetandet av planerna för hur skyddet ska utformas och problemet kunna åtgärdas. FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 betonar kvinnors viktiga aktörsroller i arbetet med att uppnå fred och säkerhet och pekar också på kvinnors utsatthet. Det senare har vidareutvecklats i resolution 1820 och dess uppföljningsresolutioner i vilka fokus sätts på det sexuella våldet. I den Svenska nationella handlingsplanen för genomförande av FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet har regeringen bl.a. lagt fast att resolutionen ska utgöra en hörnsten för allt utvecklingssamarbete med länder i konflikt och postkonflikt. Detta innebär att Sverige på nationell nivå ska genomföra och på internationell nivå aktivt verka för att: Kvinnor ska delta i, och omfattas av, de initiala processerna efter en konflikt såsom fredsförhandlingar, fredsavtal, avgörande beslut om maktfördelning etc. Särskild vikt ska läggas vid förebyggande och hantering av könsrelaterat våld och människohandel. I detta sammanhang bör den allvarliga hiv-situationen i många konfliktdrabbade länder särskilt beaktas. Betydligt större andel kvinnor deltar i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser och medlingsinsatser inom ramen för regionala och internationella organisationer. 3) Rättsstatens institutioner med betoning på transitional justice En fungerande rättsstat är avgörande för att förebygga konflikter och för att, i efterdyningarna av en konflikt, långsiktigt stärka freden och skapa en trygg och säker miljö som möjliggör hållbar utveckling. Ofta efter en konflikt finns behov men också möjlighet att bidra till att stärka det nationella rättsystemet. Efter en konflikt är det särskilt viktigt att bidra till ett rättsystem som motverka straffrihet för allvarliga brott. I 19

20 Ett seminarium om mänskliga rättigheter hålls under fredsprocessen i Nepal. Foto: Lena Sundh/UD samband med detta läggs även grunden för en fungerande rättstat på längre sikt. Under väpnade konflikter begås ofta många och svåra övergrepp mot civilbefolkningen. I vissa fall är dessa så allvarliga att de karaktäriseras som folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser, vilket betyder att förövarna inte kan få amnesti samt att den internationella brottsmålsdomstolen (ICC) kan ingripa för att skipa rättvisa när nationella domstolar inte förmår eller vill göra så. Merparten av de förövare som gjort sig skyldiga till övergrepp hanteras emellertid inte av ICC. Ofta klarar de sig helt utan straff, inte sällan beroende på att det saknas politisk vilja och att rättssystemet inte är oberoende eller på annat sätt inte förmår lagföra och ställa dem inför rätta eller p.g.a. att de ges amnesti. Inte sällan kan det bli fråga om att beslut behöver fattas, som kortsiktigt kan ses som val som främjar fred över rättvisa. Frågan om amnesti utgör ett sådant exempel. Utan amnesti blir det kanske inte något fredsavtal. Det kan samtidigt också hävdas att rättvisa för offren ofta är av vikt för en hållbar fred och det är ställt utom allt tvivel att den straffrihet som så ofta råder under och efter väpnad konflikt måste upphöra för att ett samhälle ska kunna utvecklas i hållbar demokratisk riktning. Sverige ska verka för rättvisa i konflikt- och postkonfliktsituationer. Valet 20

21 får aldrig tillåtas bli mellan fred och rättvisa endast lösningar som tillgodose båda intressena är förenliga med svensk policy; de val som däremot måste göras är val av metod (nationell lagföring, internationell lagföring, hybrider därav, etc.) och val av tidpunkt. För de samhällen där omfattande övergrepp begåtts gäller det att inom existerande internationella och nationella juridiska ramverk etablera situationsanpassade mekanismer för ansvarsutkrävande, vilka har bred legitimitet hos dem som främst drabbats av kränkningar. Ofta inkluderar sådana mekanismer också en försonings- och förtroendeskapande komponent. Dessa mekanismer har i internationella sammanhang kommit att benämnas transitional justice. Straffrihet för allvarliga brott, inte minst sexuellt våld, fortsätter ofta under tidig postkonfliktfas, när freden är skör. Det är då viktigt att stödja åtgärder som syftar till att stärka hela rättskedjan, dvs. polisen, åklagarväsende, domstolar och kriminalvård för att det överhuvudtaget ska bli möjligt att börja komma till rätta med problemet. Det är också av andra skäl viktigt att verka för att stärka rättstaten. Utan en fungerande rättsstat kan samhället inte fungera och därmed ingen verklig utveckling ta fart. Det är också viktigt att motverka grogrund för organiserad brottslighet, terrorism och våldsam radikalisering. Sverige ska: Verka för att förövare, som begått allvarliga brott under konflikten, lagförs och straffas. Om detta inte kan göras omedelbart efter en fredsuppgörelse utan att freden allvarligt hotas ska detta prioriteras så snart freden blivit mer hållbar. Verka för att den drabbade staten i första hand själv ges tillfälle att axla sitt ansvar för lagföring av brott begångna under konflikten, och därtill verka för att lämpliga system för transitional justice sätts upp i de fall sådana bedöms lämpliga och i båda fallen i full konformitet med internationell standard och konsultation med ICC. Verka för ett starkt internationellt stöd till uppbyggnad och stärkande av nationella rättssystem, inledningsvis med syfte att stärka åtgärder som syftar till att motverka straffrihet för allvarliga brott som begås efter fredsslutet, vilket samtidigt bidrar till en tidig återuppbyggnad av rättssystemet. 21

22 4.2 Säkerhetsfrämjande 1) Avväpning, demobilisering och återintegrering, (DDR 2 ) Avväpning, demobilisering och återintegrering av stridande parter utgör oftast en av de första processerna i genomförandet av ett fredsavtal och för att förbättra säkerhetsläget för civilbefolkningen. Väpnade element, som inte ges hjälp att återvända till ett civilt liv, riskerar att utgöra ett hot mot civilbefolkningen liksom även hot mot en hållbar fred. Det är efter demobiliseringen, d.v.s. under återintegreringen av f.d. soldater och kombattanter i det civila samhället, som utvecklingssamarbetet spelar en stor roll. En DDR-process är beroende av den politiska utvecklingen eftersom de stridande parterna normalt inte vill demobilisera sina styrkor innan man har förtroende för fredsprocessen. I samband med svensk engagemang i DDRprocesser, ska Sverige verka för: Ett balanserat angreppssätt som innebär att lokalsamhällen ges förutsättningar sociala, politiska och ekonomiska för att en verklig återintegrering ska kunna äga rum. Att sysselsättningsåtgärder på lokal nivå prioriteras vid återintegrering av ex-kombattenter. Att stöd utformas så att även kvinnliga ex-kombattenter kan utnyttja det. Att balans eftersträvas mellan stöd till offer och förövare, i första hand genom att separata processer, som är åtskilda från men löper parallellt med en DDR-process, skapas för att bistå offren i syfte understryka att syftet med en DDR-process är att hantera akuta och eventuella framtida säkerhetshot. 2) Säkerhetssektorreform (SSR) En demokratiskt styrd säkerhetssektor med fungerande militär och rättsväsende är en förutsättning för utveckling och har kommit att få allt större utrymme på den internationella dagordningen i framför allt konfliktdrabba- 2 Disarmament, Demobilisation and Reintegration. 22