NORDISK ADMINISTRATIVT TIDSSKRIFT

Transkript

1 NR. 2/ DECEMBER NORDISK ADMINISTRATIVT TIDSSKRIFT Udgivet af Nordisk Administrativt Forbund på Jurist- og Økonomforbundets Forlag

2 NORDISK ADMINISTRATIVT TIDSSKRIFT udgives af Det Nordiske Administrative Forbund. Alle medlemmer modtager Nordisk Administrativt Tidsskrift. REDAKTION: Hovedredaktør: Øvrige redaktører: Redaktionel sekretær: Nationale redaktører: Professor Eija Mäkinen Det filosofiske fakultet Yliopistonranta 10, Vaasa Finland e-post: Førsteamanuensis, dr. philos Inger Marie Stigen Høgskolen i Oslo og Akerhus Fakultet for samfunnsfag Postboks 4, St. Olavs plass, 0130 Oslo Norge Universitetslærer Kristian Siikavirta Det filosofiske fakultet Yliopistonranta 10, Vaasa Finland e-post: kristian.siikavirta@uwasa.fi Danmark Niels Fenger, professor, Københavns Universitet, niels.fenger@jur.ku.dk Finland Eija Mäkinen, professor, Vasa universitet, eija.makinen@uwasa.fi Norge Inger Marie Stigen, inger-marie.stigen@hioa.no Sverige Thomas Bull, professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet, thomas.bull@jur.uu.se

3 Nordisk Administrativt Tidsskrift 2/ Jurist- og Økonomforbundets Forlag

4 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3-2012, 89. årgang 2012 by Nordisk Administrativt Forbund og forfatterne Forsidevignet: Sikker Hansen Produktion: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København Forfattervejledning Alle manuskripter skal være i word-format, skrevet i Times New Roman, 12 punkts font og dobbel linjeavstand. I egen fil vedlegges forfatteropplysninger. Noter skal være i sluttnoter. Vitenskapelige artikler skal være basert på egen empirisk og/eller teoretisk analyse og vil bli vurdert av en eller flere konsulenter. Artikkelmanuskripter skal være på max tegn, inkludert mellomrom og noter (dvs ord). I tillegg vedlegges et kort sammendrag. Oversiktsartikler/kommentarartikler skal være på max tegn, inkludert mellomrom og noter. Bokomtaler skal normalt ikke overskride 8000 tegn, inkludert mellomrom. I bokomtaler brukes ikke noter. Litteraturreferanser i tekst: Hvis forfatter nevnes i teksten, settes årstall og eventuelt sidetall i parentes, slik: Christensen (2005:xx). Hvis forfatternavn ikke nevnes i teksten, settes referansen slik: (Christensen 2005:xx). Hvis det henvises til bøker med flere enn to forfattere, oppgis alle forfattere ved første henvisning, deretter brukes første forfatter og»et al«. Flere referanser skilles med semikolon. Alle referanser skal med i litteraturlisten, som plasseres bakerst i manuskriptet. Eksempel på litteraturliste Bøker: Christensen, T. og P. Lægreid (2002) Reformer og lederskap. Om omstilling i den utøvende makt. Oslo: Universitetsforlaget Tidsskriftsartikler: Christensen, T. (2006)»Staten og reformenes forunderlige verden.«nytt Norsk Tidsskrift, 23 (3): Artikler i artikkelsamling/antologi: Bergh, J. og T. Bjørklund (2009)»Lokalvalg og riksvalg: forskjeller og likheter.«i J. Saglie (red): Det nære demokratiet lokalvalg og lokal deltakelse. Oslo: Abstrakt forlag. Offentlige publikasjoner: Meld. St. 6 ( ) Nordisk samarbeid. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. St.meld. nr. 19 ( ) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap. Fornyings- og administrasjonsdepartementet. NOU 2008:2 Fordeling av inntekter mellom regionale helseforetak. Helse- og omsorgsdepartementet. ISSN

5 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang 89 Förord Konferensen avsatte djupa spår Av Eija Mäkinen Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang Förord Detta nummer, NAT 2/3, fungerar som årsbok för år 2012 och kommer ut både i elektronisk och skriftlig form. De flesta artiklarna har sitt ursprung i Nordiska administrativa förbundets allmänna möte, som hölls i Åbo Temat för konferensen var»den nordiska välfärdsstaten i en föränderlig värld«, och det temat kommer klart fram i detta nummer. De flesta artiklarna baserar sig på konferensföredrag. Sten Palmgren hoppas i sina öppnings- och avslutningsord att förbundet för sin del kunde sprida kunnandet när det gäller att skapa god förvaltning, och att vi ska få fruktbara diskussioner också i en aktiv framtid. Den strävan har också NAT. Lena Marcusson går i sin artikel Den goda förvaltningen en mänsklig rättighet i välfärdsstaten in i temat, och frågar om god förvaltning är en mänsklig rättighet, eller är det en rättighet som skulle förtjäna grundlagsskydd som en grundläggande fri- och rättighet en grundrättighet. Hon skriver att behovet för god förvaltning kan inte begränsas till att gälla endast inom den offentliga myndighetsorganisationen. Tillämpningsområdet för principerna bör i stället utvidgas. Hon tycker att rättighetsskyddet bör aktualiseras på ett kraftfullt sätt inom de vanliga rättsområdena. Artikeln är högintressant ur nordisk synvinkel, där rätten till god förvaltning finns endast inskriven i den finska grundlagen. Därtill är det värt att notera att förvaltningslagen i Finland tillämpas också på enskilda, då de sköter offentliga förvaltningsuppgifter. Den tillämpas också på förvaltningsavtal. Det är avtal som gäller skötseln av en offentlig förvaltningsuppgift, eller avtal som sammanhänger med utövning av offentlig makt. Marcussons tema kommer också fram i flera av de följande artiklarna. Knut Brofoss skriver om allmänna utvecklingslinjer i Norge från 1970 till 2012 med tanke på att social- och hälsovården genomgått en juridifiering, då tjänsterna blivit rättigheter. På grund av det som hänt frågar han sig ändå, om man längre har kvar ett rättighetsbaserat inkomstöverföringssystem. Hans fråga är om det på denna punkt skett ett paradigmskifte ifråga inkomstöverföringssystemet, och om det paradigm-skiftet kan ha några icke önskade konsekvenser för det man vill uppnå. Outi Suviranta behandlar förvaltningsrättsliga relationer kring välfärdstjänster och utvecklingen av dessa relationer. Hon tar fram frågan om styrning av välfärdstjänster. Hon frågar till exempel hur tillsynsmyndigheternas styrande och kontrollerande roll borde utvecklas, och i vilken riktning den kunde utvecklas. Hon frågar även vilken

6 90 Förord roll domstolarna, olika ombudsmän och tillsyns-myndigheter spelar i detta sammanhang, och söker efter en effektiv och ändamålsenlig väg. Linnea Henriksson skriver om Socialt kapital och tillit trumf i Norden. De skandinaviska länderna kännetecknas av ett mycket högt socialt kapital, skriver hon, och söker förklaringar till detta. Slutligen finns även implikationer och framtidsutsikter med i hennes intressanta artikel. Torbjörn Kevin frågar sig om den nordiska värdegrunden är hållbar. Under termen nordisk värdegrund samlar han alla de element som i tiderna skapade den nordiska välfärdsmodellen. Han slutar med två scenarier. Efter konferensmaterialet följer två intressanta artiklar av Niels Refslund. Den första, som undantagsvis är skriven på engelska, heter Focus on Outcome Public Governance supported by Outcome Information A contextual case story. Och den andra heter Økonomistyring i andre lande tværgående observationer. Canada, Holland, England, Sverige, Danmark. Kari Prättäläs artikel igen är med i detta pappersformat av tidskriften, fast den har publicerats elektroniskt tidigare. Orsaken är ett försök från vår sida att stimulera till nordisk debatt om temat. I framtiden kommer redaktionen alltid att välja en artikel ur föregående tidskrift, som publiceras på nytt i pappersformat i slutet av året.

7 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang 91 Öppnings- och avslutningsord vid NAF:s 30:e allmänna möte Av Sten Palmgren, Ordförande Artikler: Öppnings- och avslutningsord Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang Kära nordiska vänner och medlemmar av Nordiska administrativa förbundet! Det är en utomordentlig glädje för mig att hälsa er alla hjärtligt välkomna till Åbo och till Nordiska administrativa förbundets 30:e allmänna möte! Framför oss har vi allvarliga diskussioner om ett viktigt tema, men också ett mer lättsamt program på kvällen då vi firar finska avdelningens 90-årsjubileum. Professor Nils Erik Villstrand har i en alldeles nyutkommen bok skildrat en märklig händelse för exakt 200 år sedan. I augusti 1812 träffades Rysslands kejsare Alexander I och Sveriges kronprins Karl Johan här i Åbo. Ryssland var hårt trängt av Napoleons jättearmé och behövde förvissning om att Sverige inte skulle ställa sig på Frankrikes sida. Sverige hade bara några år tidigare förlorat sin östra rikshalva Finland och i landet nådde starka revanschstämningar. Men Karl Johan som ju var Jean Baptiste Bernadotte, fransk marskalk och furste av Ponte Corvo hade ett annat perspektiv på tillvaron. För honom var Norge attraktivare och Finland en bra buffert för det svenska riket mot Ryssland. Så ledde alltså mötet i Åbo till att furstarna träffade en överenskommelse om att Danmark skulle övertalas eller tvingas att avstå Norge åt Sverige och att Sverige skulle avstå från alla anspråk på att få Finland tillbaka. Vad som sedan hände är bekant; hur Norden hade sett ut i dag, om överenskommelsen hade varit en annan eller om Napoleons armé hade utgått med segern, kan vi bara spekulera om. Bekant är också att Europa inte heller efter Napoleon har undgått att vara ett slagfält. De storpolitiska maktanspråk som var fullt gångbara för 200 år sedan ter sig kanske i våra ögon i dagens värld något märkliga. Ändå vet vi att rivalitet mellan nationer och mellan religioner och olika -ismer fortfarande är ett reellt hot. Det är förmodligen så, att endast genom att skapa välfärd i vid bemärkelse kan man bygga fred mellan folken. I det europeiska bygget är de nordiska länderna med på olika villkor och intensitet. När bygget nu vacklar måste vi ha ett förhållningssätt till hur vi kan skapa välfärd både i Norden och i Europa. Tillsammans företräder vi 25 miljoner människor det är angeläget att vi har en gemensam syn. Det brukar sägas att en fungerande förvaltning är en av förutsättningarna för välfärden. Nordiska administrativa förbundet för samman forskare och praktiker från alla nordiska länder. Samarbetet är tvärvetenskapligt och tvärfackligt. Förbundet har en viktig roll i att sammanföra människor från olika ämnesområden. Jag hoppas att

8 92 Artikler: Öppnings- och avslutningsord förbundet för sin del kan sprida kunnandet när det gäller att skapa god förvaltning och att vi ska få fruktbara diskussioner inte bara på detta möte utan också i en aktiv framtid. I samband med 90-årsjubileet har styrelsen beslutat kalla några personer till hedersmedlemmar Nordiska administrativa förbundets finska avdelning. Det är ett nöje för mig att få meddela att följande medlemmar har kallats till hedersmedlemmar: Anja-Riitta Ketokoski, Heikki Kulla, Olli Mäenpää, Matti Niemivuo och Pertti Vanne. De har alla, var på sitt sätt, som stadgarna stipulerar»på ett betydelsefullt sätt verkat för att föreningens syfte uppnås«. Anja-Riitta är en förebild som aktiv medlem. Heikki, Olli, Matti och Pertti har alla varit aktiva både inom och utanför styrelsen. Ytterligare har styrelsen beslutat kalla Roger Petersson från Sverige till hedersmedlem. Roger har under många år troget arbetat för samarbetet mellan den svenska och den finska avdelningen. Med dessa ord förklarar jag Nordiska administrativa förbundets 30:e allmänna möte öppnat. Avslutningsord: Ordförandeskapet för Nordiska administrativa förbundet cirkulerar mellan länderna så, att ett byte sker vart tredje år i samband med allmänna mötet. Eftersom de allmänna mötena kom lite i otakt förra gången, kommer Finland att överräcka ordförandeklubban redan efter två år till Sverige, som nu står i turen. För att vårt snart 100 år gamla förbund ska ha en framtid, måste vi trygga återväxten. Om alla här i dag var och en engagerar 5 nya unga medlemmar har vi med ett slag 750 nya nordister. Jag tycker vi går in för det! Nordisk administrativt tidsskrift, NAT Nordens och kanske världens äldsta tvärvetenskapliga tidskrift har efter en paus på några år återupplivats och har getts ut såväl i pappers- som i elektronisk form. Ett särskilt tack för att detta har lyckats vill jag rikta till Eija Mäkinen och Inger Marie Stiegen, som har jobbat hårt för att detta ska förverkligas. Tidskriften har nu en redaktion med Eija Mäkinen som huvudredaktör. Tanken är att uppgiften som huvudredaktör ska cirkulera så, att huvudredaktören ska komma från det land som har ordförandeskapet. Under inkörningsperioden är det dock meningen att Eija fortsätter. Det betyder att huvudredaktören byts först efter Sveriges ordförandeskap. Nu återstår för mig att rikta ett varmt tack till alla dem som har bidragit till att detta allmänna möte har kommit till stånd och förts i hamn. Särskilt vill jag tacka föredragshållarna, inledarna, korreferenterna och ordförandena i arbetsgrupperna. Jag hoppas att temat har känts lyckat och att ni åker hem klokare än när ni kom! Det är med stor tillförsikt som jag överlämnar ordförandeskapet till den svenska avdelningen.

9 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang 93 Justitieminister Anna-Maja Henrikssons tal * Av justitieminister Anna-Maja Henriksson Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang Artikel: Justitieminister Anna-Maja Henrikssons tal Anna Maja Henriksson Kära nordiska grannar, bästa mötesdeltagare! Den historiska händelse som inträffade i Åbo för precis 200 år sedan mötet mellan Rysslands kejsare och Sveriges kronprins fick för sin del avgörande betydelse för den politiska utvecklingen i Norden. En utveckling som för mången säkert blev en besvikelse då Sverige avstod från alla anspråk på den östra rikshalvan Finland, som hade gått förlorad några år tidigare. Drygt etthundra år efteråt i Stockholm 1918 hölls ett möte där tjänstemän från Danmark, Norge och Sverige beslöt bilda Nordiska administrativa förbundet. Det var framstående tjänstemän som i första världskrigets kölvatten besjälades av tanken att de nordiska länderna borde närma sig varandra. Unionen mellan Sverige och Norge hade upplösts och Finland hade nyligen vunnit sin självständighet. Här i Finland kan vi känna tacksamhet mot dem som då insåg betydelsen av att orientera sig nordiskt. Det är anmärkningsvärt hur stor vikt de Nordiska juristmötena och Nordiska administrativa förbundet fick i strävandena att utveckla det nordiska rättsliga samarbetet. Det är därför en glädje för mig att i dag få gratulera den finska avdelningen som i år fyller 90 år! Det tema som ni har valt för er sammankomst»den nordiska välfärden i en föränderlig värld«innehåller implicit en oro för att välfärden sådan vi har vant oss vid är hotad och att den s.k. välfärdsstaten håller på att monteras ner. Att den nordiska modell som rönt sådan uppskattning i världen inte längre skulle vara vårt främsta varumärke och en framgångsfaktor för övriga att kopiera. Jag upplever att rädslan är befogad, men eventuellt något överdriven. I de nordiska länderna, i Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige finns det knappast någon regering eller ens enskild politiker som på allvar vill montera ner vår välfärdsstat. Istället råder det en sällan skådad konsensus om att denna vår modell är värd att bevara för kommande generationer och att den är värd att utveckla med sikte på en stark välfärd och ett kompakt socialt skydd också i framtiden. Det enda som eventuellt skapar en del frågor är vägen till målet för vi vet alla att det knappast räcker att kulturminnesmärka eller patentera den nordiska modellen istället kräver den en daglig eller åtminstone månatlig eller årlig översyn och lappning och ibland * Hållet av statssekreterare Marcus Rantala vid öppningen av allmänna mötet i Åbo.

10 94 Anna Maja Henriksson till och med, att ett litet stycke rivs för att byggas upp starkare och kraftigare än tidigare. Bästa vänner, Det finns några element som är starka hörnstenar i den nordiska modellen utbildningen, socialskyddet och hälso- och sjukvården men också sysselsättningen. Jag skall kort beröra dem här. Hand i hand med välfärden vandrar utbildningen. En avgiftsfri, högklassig skola som utvecklar våra barn till tänkande individer med en egen vilja och en kunskapsbank som hjälper dem framåt i livet. Men också en utmärkt och likväl allmänt tillgänglig yrkesutbildning och högskoleutbildning som skapar förutsättningar för innovationer och för att stå oss i konkurrensen med såväl låglöneländer som de mest resurskraftiga forskningsuniversiteten i världen. Bildningssamhällets vikt, skolan och utbildningen får aldrig underskattas. Varje barn skall ha lika rättigheter till utbildning där var och en bereds likvärdiga möjligheter att ta till sig kunskapen, att ifrågasätta den, att tänka annorlunda och att lyckas. En stor björntjänst mot vår välfärdsmodell vore att införa terminsavgifter på universiteten eller än värre, i grundskolan. Vi ska inte skapa ett samhälle där det är av avgörande betydelse hur föräldrarnas socioekonomiska ställning ser ut. Här finns en av våra stora utmaningar redan idag, men utvecklingen skulle accelerera utom kontroll om vi överger grundtanken om en skola som är lika för alla. I den jämlika skolan måste vi ändå komma ihåg att se de olika behoven. Vissa barn behöver mera stöd än andra, vissa behöver stöd i ett visst ämne och vissa behöver kanske bara bli sedda. Vi måste kunna ta vara på de konstnärligt inriktade likväl som de tekniskt, på den mest lysande intellektuella begåvningen men också på den idrottsintresserade. Det är skolans uppgift att ge alla dessa en bra grund en plattform för det kommande livet. Tryggheten i vardagen är också av stor betydelse. I den ekvationen heter lösningen lyckliga och välmående barn och ungdomar. Misslyckas vi är risken för utslagning stor. Här kommer jag in på det andra temat. Nämligen de sociala skyddsnäten. Var och en skall via skolan och utbildningen ha möjlighet att vara sin egen lyckas smed. Men lika viktigt är också att det finns nät för att fånga upp de som behöver det och att det finns plats för det annorlunda. Vi kan och ska aldrig försöka stöpa allt och alla i en och samma form. Men vi får inte heller tro att vi inte har något eget ansvar och att samhället skall ta hand om och sköta allt. En mix av individens eget ansvar och samhällets hjälpande hand är nödvändig. Vi måste också bli betydligt bättre på att få klart för oss att upprätthållandet av samhället och välfärden är vars och ens ansvar. Det är ditt och mitt och mitt också som privatperson, inte bara som minister. Det ansvaret kan aldrig ges till enbart politiker eller den offentliga sektorn. Vi är alla skyldiga att ta hand om varandra, att fråga våra medmänniskor hur de mår, att sträcka ut en hjälpande hand där det behövs, att visa att vi står upp mot mobbning och våld, att lotsa någon vidare till psykvården och att se till att en människa som mår dåligt får hjälp. För det är ofta omgivningen: en partner, föräldrar, vänner, släktingar eller grannar som först märker när något är fel. Mycket tidigare än vad samhället märker det och oftast också mycket tidigare än den drabbade själv inser det.

11 Artikel: Justitieminister Anna-Maja Henrikssons tal 95 Men sen ska samhället komma in. Vi måste se till att det finns resurser för psykvård, att en anorexiasjuk pojke får hjälp eller att en spelberoende flicka får det att var och en får den hjälp de behöver då de behöver den. På så sätt kan vi också i längden göra stora inbesparingar för vi vet alla att en utslagen ungdom kostar samhället stora summor och att förebyggande vård minskar på långa sjukdomsperioder eller behov av en förtida pensionering. Vi måste bli bättre på att fånga upp människor som riskerar att hamna snett. Samhällsgarantin som vi i Finland just infört är ett bra exempel på detta. Via den tryggas varje person som är under 25 år en studieplats, lärlingsplats eller ett arbete. Den uppsökande ungdomsverksamheten och ungdomsverkstäderna har en stor och viktig roll i detta arbete och dem ska vi satsa på. Men vi får inte heller glömma att hjälpa en utbränd ensamstående flerbarnsmamma eller en slipad businessman som uppvisar en begynnande alkoholism. Näten vi ska binda måste vara såväl starka som smidiga och flexibla, enkla att skarva i eller snöra av efter behov. Ärade åhörare, Vi behöver bli bättre på att bygga fungerande kedjor och bryta ner onödiga förvaltningsmurar. Företagshälsovården skall inte vara totalt avskild från den allmänna vården, den preventiva vården skall inte vara avskild från den akuta, psykvården skall inte vara separerad från kuratorstjänster i skolan. Vi skall se helheter och skapa system som skapar möjligheter istället för hinder. Hälso- och sjukvården är en mycket viktig del i den helheten och visst är just vården också ett av den nordiska välfärdsmodellens bästa varumärken. Vården skall finnas för alla också i framtiden. Vår välfärdsmodell bygger på att var och en skall få vård när den behöver det. Och att ingen skall gå utan vård för att den inte har råd. Vi vill inte ha ett system där dina föräldrar betalar tiotusentals euro om du råkar födas med en obotlig eller svår sjukdom eller där ens gamla mamma inte får någon som helst lindring för sin kroniska värk. Detsamma gäller det offentligas ansvar för vården och för välfärden i stort. Verksamheten kan kompletteras med privata aktörer, men ansvaret det är och skall förbli hos det offentliga. Jag vill också säga några ord om sysselsättningen. Klart är att en hög sysselsättning skapar välfärd. Jag är dock trött på att man ibland i debatten får en uppfattning om att det är fel att vår befolkning blir allt äldre. Det är inte fel, det är istället en av vårt välfärdssamhälles allra största succéer. Vi lever längre och vi mår allt bättre också när vi redan uppnått en mycket aktningsvärd ålder. Det ska vi vara glada för det visar att de system vi byggt upp fungerar. Vad kan vara ett bättre bevis för att den nordiska välfärdsmodellen faktiskt gett resultat, om inte just detta. Men hur skall vi ha råd? En berättigad fråga. Samtidigt kan man ställa motfrågan; skulle vi ha råd att avstå vår välfärdsmodell? Vi kan inte sticka huvudet i sanden och hoppas att den offentliga ekonomin balanserar sig själv. Vi lever längre och då är det också logiskt att vi jobbar längre. Vi behöver hitta en väg till arbetsmarknaden allt fortare, vi skall få må bra i vårt jobb så att vi orkar och vi skall satsa på flexibilitet. Jag tror också att vi måste jobba något år längre, men en höjning av pensionsåldern är inte det viktigaste redskapet för att nå det målet. Mycket viktigare skulle vara att vi mår bättre och orkar mer och på så sätt undviker längre sjukskrivningar eller sjukpensioneringar. Och att vi faktiskt orkar

12 96 Anna Maja Henriksson jobba tills vi uppnår pensionsåldern. I de fall där det inte är möjligt, där arbetet kanske är för fysiskt tungt och krävande så är det viktigt att hitta flexibla lösningar, men exempelvis minskad arbetstid, deltidspension eller omskolning istället för sjukskrivning eller pensionering. Bästa vänner, Vi är i ett brytningsskede gällande vår välfärdsmodell och vi måste inse att den också skall vårdas för att överleva. Vi blir tvungna att också fråga oss om vi kan ge avkall på något? Finns det uppgifter som samhället inte behöver ta hand om? Finns det områden där vi behöver omprioritera och satsa mera på förebyggande? Och vad är alternativet till vår nuvarande modell? Vad händer om den nordiska modellen kollapsar? Kan vi se en sådan utveckling och kan vi ana oss till vad det skulle leda till? Om vi kan det och om den utvecklingen är en sådan vi inte vill ha vad kan vi då göra för att förhindra det? Låt mig här återkoppla till det jag sa tidigare om vars och ens ansvar. Jag tror att vi alla behöver tänka just dessa tankar och ställa oss dessa frågor. Jag tror att de flesta landar på ungefär samma svar den nordiska välfärdsmodellen behövs också i framtiden. Vi kanske har lite olika teorier om vad som behöver lappas, vad som behöver putsas och vad som kan bytas ut, men vi är överens. Det är vår största styrka och en mycket kraftfull garant för framtiden. Men det kräver att vi alla tar ansvar! Värderade åhörare, Låt mig avsluta med att säga ytterligare några ord om det nordiska samarbetet. I raden av jubileer som har nämnts här i dag vill jag lyfta fram Nordiska rådet, som fyller 60 år, och den nordiska samarbetsöverenskommelsen det så kallade Helsingforsavtalet som fyller 50 år. De får båda representera det formaliserade nordiska samarbetet. Jag antar att flera av er här som är anställda inom den offentliga förvaltningen också har erfarenhet av officiellt nordiskt samarbete. Alla ni spelar en mycket viktig roll som brobyggare. Det är anmärkningsvärt hur stort intresset för det nordiska är bland gemene man. Det arbete som görs på så kallad gräsrotsnivå långt från festtal och enbart goda föresatser är alldeles avgörande för att samarbetet skall leva vidare. Därför hoppas jag att Nordiska administrativa förbundet för sin del kan föra sina stolta traditioner vidare och entusiasmera unga tjänstemän och forskare att hålla samarbetet vid liv, så att också någon etthundra år efter mötet i Åbo i dag kan blicka tillbaka och säga. Så bra, att de förstod det då!

13 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang 97 Den goda förvaltningen en mänsklig rättighet i välfärdsstaten? Av professor Lena Marcusson, Uppsala Universitet Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/3/2012, 89. årgang Lena Marcusson Artikler: Den goda förvaltningen NAF:s speciella profil är att förena de som intresserar sig för offentlig förvaltning i ett brett perspektiv. Detta inbegriper politik, juridik, ekonomi och inom den vetenskapliga sfären på motsvarande sätt rättsvetenskap, statsvetenskap och ekonomiska vetenskaper. När vi diskuterar förvaltningens arbetssätt och kvalitet kan vi i allmänhet inte begränsa oss till antingen det ekonomiska eller det rättsvetenskapliga synsättet och vi kan inte heller bortse från makt och inflytandeaspekter som ofta hänförs till det statsvetenskapliga fältet. Det ligger en stor fara i att ett av perspektiven tar över: dagens upptagenhet av ekonomiska beräkningar, cost-benefit-analyser och nyckeltal illustrerar det, men även de andra perspektiven kan bli för snäva. Konceptet»god förvaltning«kan ges skiftande innehåll och frågan är vad detta begrepp står för i dag, för jurister, statsvetare, ekonomer, och om vi har anledning att omdefiniera det. Vidare ligger i rubriken frågan om man i välfärdsstaten, eller kanske snarare i det framväxande välfärdssamhället, kan behöva överväga ett särskilt skydd för de värden som vi kan sammanfatta med begreppet god förvaltning? Är god förvaltning en mänsklig rättighet eller är det en rättighet som skulle förtjäna grundlagsskydd som en grundläggande fri- och rättighet en grundrättighet? Min tanke med denna avslutande föreläsning är att diskutera hur begreppet god förvaltning kan användas i olika sammanhang och ha olika betydelse och i vilken mån god förvaltning i någon vald betydelse är ett lämpligt begrepp att formuleras och regleras som en konstitutionell rättighet. Jag måste då först konstatera att begreppen mänsklig rättighet, konstitutionell rättighet och grundrättighet används som synonymer i många sammanhang, man talar ibland om MR-juridik, och det är åtminstone för mig rätt oklart vad som omfattas av detta. Värdet av oberoende domstolar kan formuleras som ett konstitutionellt skydd för domstolarnas självständighet och/eller som en rätt för den enskilde att ha tillgång till. Detsamma kan gälla god förvaltning. I många konstitutioner skyddas en del fri- och rättigheter av samma art som vissa mänskliga rättigheter man återfinner i internationella konventioner. Det går alltså inte att finna en klar, innehållslig materiell skiljelinje mellan t.ex. mänskliga rättigheter och vissa konstitutionella rättigheter. Däremot kan vi ju dela in rättigheterna på formell grund i sådana som bygger på internationella konventioner och sådana som

14 98 Lena Marcusson stöder sig på nationella grundlagar. EU:s fördragsrättigheter blir då en tredje kategori. Jag återkommer till frågan om grundlagsskydd längre fram. Begreppet god förvaltning Men först ska jag behandla frågan om själva begreppet god förvaltning. Uppenbarligen finns det och har väl alltid funnits en stor efterfrågan på en förvaltning som fungerar effektivt och rättssäkert. Alla klagar på förvaltningen: politiker, media, företag, medborgare: Den är för stor, den kostar för mycket, det är krångel och byråkrati, den är ostyrbar och den är för långsam och ineffektiv. Till och med i våra nordiska länder som alltid återfinns bland de minst korrupta länderna i de mätningar som utförs genom World Transparency Index har även korruption blivit ett återkommande tema i kritiken av den offentliga förvaltningen. Och det är nog klokt med tanke på att korruptionen egentligen bara kan bekämpas framgångsrikt i just de länder, där den inte är alltför utbredd och där den inte är allmänt accepterad av cynism eller uppgivenhet. I sommarstiltjen i Sverige riktades plötsligt strålkastarljuset på den offentliga sektorns användning av skattemedel för dyra fester och kommunikationskonsulter. Vi har underhållits med tidningsrubriker om banketter för miljoner kronor, chokladprovning och populära artister. En myndighetschef fick avgå, en offentlig stiftelse hotas av skadeståndskrav mot styrelsen och alla andra myndigheter avkrävs redovisningar, kanske inte av regeringen men definitivt av journalisterna. Listan på felaktigheter kan göras lång och klagomålen är klassiska. Och det är helt i sin ordning. I den demokratiska staten är det livsviktigt för legitimiteten att förvaltningen fungerar på ett nöjaktigt eller bra sätt, det är det som ska hålla ihop den samhälleliga gemenskapen eller åtminstone acceptansen för priset för samlevnaden: skatter och påbud och restriktioner i den privata livsföringen. Men det har också tillkommit en del nya inslag i kritiken av förvaltningen. Vi har under dessa konferensdagar diskuterat bland annat hur offentliga medel används av privata utförare, kanske med bristfällig kvalitet som följd, med säkerhet åtföljt av bristande insyn och med inslag av vinstmaximering som kan påverka de enskildas situation. Är god förvaltning något som bara den offentliga myndighetsorganisationen ska leva upp till eller kan vi kräva även av privata utförare att de respekterar de värden som anses följa med den goda förvaltningen? Det finns sedan flera decennier nu, två parallella diskurser i den förvaltningspolitiska debatten: New Public Management (NPM) och begreppet god förvaltning. Hur förhåller de sig till varandra och finns det nya trender som borde diskuteras och analyseras noggrannare än som sker i dagens förvaltningspolitiska debatt? De två diskurserna påminner om det klassiska begreppsparet effektivitet och rättssäkerhet som varit vägledande åtminstone i förvaltningsrätten under snart hundra års tid. Det ständiga balanserandet mellan dessa värden kommer vi väl aldrig ifrån och det förtjänar också att understrykas att det inte alls alltid är fråga om motstående intressen. Den enskildes rättssäkerhet innefattar ett krav på att beslut ska kunna fattas inom rimlig tid, och effektiviteten syftar inte bara på ekonomisk effektivitet utan innehåller också krav på substantiell måluppfyllelse eller kvalitet i beslutsfattandet. Som medborgare vill vi ju att förvaltningen ska vara minst lika sparsam och effektiv

15 Artikler: Den goda förvaltningen 99 som vi önskar att vi själva vore! Och som berörda vill vi att allt ska gå rätt till. Men det vore välgörande om man kunde ladda det gemensamma innehållet i begreppsparet effektivitet och rättssäkerhet med något slags övergripande syntes som uttrycker förvaltningens värdegrund eller raison d etre. Det kunde kanske kallas god förvaltning? NPM, som utvecklar effektivitetskriterierna, har nu sedan 1980-talet varit den dominerande utgångspunkten i förvaltningspolitiken ur ett styrningsperspektiv. NPM brukar karaktäriseras som en lära som utgår från mål och resultatstyrning, managementkultur, resurskontroll, konkurrens och näringslivsmodeller. Paradoxalt är att näringslivet i samhällsdebatten både framställs som mer effektivt och kostnadsmedvetet än den offentliga förvaltningsapparaten och som mer lössläppt när det gäller förmåner för chefer och anställda! Kritiken mot NPM när den går till överdrift med kvantitativa mätningar av allt möjligt och omöjligt har börjat bli ganska massiv, sedan länge, åtminstone i forskarvärlden, men ännu syns inte många tecken på något värderingsskifte. Politikerna söker förfina styrningen men överger inte modellen. God förvaltning, då? Finns det här en anknytning till rättssäkerhetstankarna? Ja, traditionellt har rättssäkerhet i förvaltningen förbundits med både processuella rättigheter för den enskilde i förvaltningsförfarandet och med effektiva rättsmedel, Olika former av överklagande, rätt till domstolstalan och judicial review har setts som nödvändiga garantier för att bekämpa felaktiga beslut. God förvaltning handlar om allt detta, men det handlar också om att med hjälp av processuella garantier, öka antalet riktiga beslut, där förvaltningen levererar beslut på ett korrekt sätt, utan alltför lång tidsfördröjning, kort sagt på ett sätt som gör domstolsprövning överflödig. Och därmed bidrar till ökad effektivitet och kanske lägre kostnader. Både rättssäkerhet och effektivitet kan alltså rymmas i begreppet god förvaltning. Utvecklingen av god förvaltning i Europa och i EU. I Matti Niemivuos artikel God förvaltning från grundläggande till mänsklig rättighet? 1 får vi en utmärkt sammanfattning av dels utvecklingen i Europa, dels den speciella finska utvecklingen som haft nära samband med den allmäneuropeiska. Jag återkommer senare till den finska lösningen. Europarådets arbete förtjänar att betonas. Dess rekommendationer, särskilt under 1990-talet, den handbok om förhållandet mellan förvaltning och medborgare som publicerades 1996 och rekommendationen om god förvaltning som godkändes av Europarådets ministerkommitté 2007, har varit betydelsefulla för det ökade intresset från EU för dessa frågor. Som en bilaga till rekommendationen finns också en modellstadga för god förvaltning. De principer som här lyfts fram känner vi igen: här nämns legalitet, jämlikhet, objektivitet, proportionalitet, tillitsskydd, avgörande i skälig tid, skydd för privatlivet och öppenhet. Om vi snabbt vandrar vidare till EU kan vi konstatera att utvecklingen där ganska naturligt har nära anknytning till Europarådets arbete. Strävandena har nått fram till den europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter som så småningom blev en del av EU:s fördrag och rättsligt bindande 2010.

16 100 Lena Marcusson I stadgan återfinns artikel 41 som har ansetts utgöra en minimi- standard för god förvaltning: 41, Rätt till god förvaltning. Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner och organ. Denna rättighet sägs innebära bland annat att man har rätt att bli hörd, när någon åtgärd övervägs mot en och att förvaltningen är skyldig att motivera beslut. Rätt till aktinsyn med förbehåll stadgas liksom rätt till ersättning för skador som orsakats av institutionerna eller dess anställda. Rätt att använda sig av något av de officiella språken vid kontakt med EU:s institutioner anses också vara en del av rätten till god förvaltning. Det är tydligt att begreppet god förvaltning i detta sammanhang i första hand tar sikte på de processuella rättigheterna för den enskilde i förhållande till EU:s institutioner, men rättigheterna anses också gälla när EU-rättsliga regelkomplex ska tillämpas i en nationell förvaltning i någon av medlemsstaterna. 2 I arbetet Administrative law and policy of the European union, 3 har principen om god förvaltning karaktäriserats på följande sätt: The notion of good administration is a general principle of law and a fundamental right both, a framework concept that draws together a range of rights, rules and principles guiding administrative procedures. Men även om arbetet med en kodifiering av god förvaltning inom EU och Europarådet tillfälligt får anses ha nått en vilopunkt, finns det anledning att fundera över den fortsatta utvecklingen. Dels blir det fråga om vad som bör göras på nationell nivå, dels kan man med mer teoretiska utgångspunkter diskutera begreppet god förvaltning som det i dag uppfattas. God förvaltning har alltså som framgått, i dessa europeiska sammanhang en klart rättslig inriktning, men det finns också inslag som gör att man kan förstå begreppet som ett mer övergripande koncept. God förvaltning skapas knappast enbart genom att man i varje förvaltningsärende noga följer de regler som skapats till den enskildes skydd. Legitima beslut kan vara legitima antingen enbart för att procedurer har följts korrekt eller p.g.a. att beslutet är»riktigt«, materiellt rätt. God förvaltning i en bredare mening kan innebära att förvaltningen uppfattas som legitim, därför att den är effektiv och når fram till beslut som inte bara tillkommit på ett korrekt sätt utan också i materiell mening anses riktiga. NPM har medfört att legitim förvaltning även innefattar effektivt användande av resurser. Governance betonar behovet av deltagande och förhandlingar i stället för eller vid sidan av hierarkiska beslutsstrukturer. Vi kan alltså tala om effektivitet, god ekonomi och good governance vid sidan av rättssäkerhet. Alla dessa begrepp kan förenas med god förvaltning i dess rättsliga innebörd genom att man betonar kvaliteten i förvaltningsförfarandet. Vi behöver, tror jag, en övergripande term för god förvaltning som förenar juridiken och ekonomin och statsvetenskapen. Kanske legitim förvaltning, legitimate administration? 4

17 Artikler: Den goda förvaltningen 101 God förvaltning och välfärd Så ska jag gå från begreppens värld till verklighetens: vad betyder god förvaltning i välfärdsstaten och välfärdssamhället? När den Weberska byråkratimodellen med sin betoning av regelefterlevnad och ämbetsmannetik mötte den moderna välfärdsstatens organisering uppstod nya krav och förväntningar på förvaltningens effektiva och rättvisa verkställande av de politiska målen, inte minst inom områdena för social välfärd. Den byråkratiska modellen har påverkats av att det i välfärdsstaten krävs mer individuella avvägningar och diskretion i beslutsfattandet. Utrymmet för diskretionära avgöranden utvidgades och så småningom ersattes också detaljregleringen med målstyrning och resultatmått. I dag har välfärdsstaten i viss mån ersatts av ett välfärdssamhälle, där det inte längre är självklart att politikerna också ska påverka själva utförandet av välfärdstjänsterna. Man måste i stället nå legitimitet på andra sätt, t.ex. genom att medborgarna är delaktiga och uttrycker uppfattningar i processen, annars kan man inte objektivt komma fram till vad som är rätt och rimligt. Förvaltningsrätten måste hitta sätt att sätta gränser för diskretionen så att den kan fungera väl. God förvaltning måste utvecklas och omformuleras. Alla inser att den offentliga förvaltningen är så omfattande och diversifierad att förutsättningarna för god förvaltning ser väldigt olika ut inom olika förvaltningsområden. Därmed är det också i praktiken svårt att dra generella slutsatser om den konkreta betydelsen av god förvaltning i ett utvecklingsperspektiv. Jag ska i stället utifrån några exempel visa några utvecklingsdrag och diskutera möjliga konsekvenser. Frågorna rör hur god förvaltning kan påverkas av privatisering och delegation av myndighetsuppgifter. Exemplen är tagna från den svenska verkligheten och jag är medveten om att förhållandena, inte minst de rättsliga, varierar från land till land. Det finns kanske ändå möjlighet att identifiera gemensamma utgångspunkter. I Sverige har en växande del av äldrevården överlämnats till ideella föreningar, enskilda eller aktiebolag. Mycket omtalade är just nu de s.k. riskkapitalbolagen. I samband med uppmärksammade exempel på vanvård och brister i vården på boenden, som drivs av privata bolag, har det diskuterats dels om vinstdrivande bolag över huvud taget ska få bedriva verksamhet som omfattar äldrevård med offentlig finansiering, dels om hur man ska kunna garantera kvaliteten i verksamheten, oberoende av vem som driver den, privata utförare eller det offentliga. Hur ska man då garantera god vård i dessa sammanhang? Ja, det finns ett antal observationer som kan vara relevanta: Lagstiftarens roll är inte enbart att ålägga eller tillåta kommunerna att konkurrensutsätta sin verksamhet. Det måste också ställas krav på hur offentliga medel används och vilken kvalitet verksamheten ska ha. Det kan vara fråga om att åstadkomma insyn från allmänhetens och brukarnas sida. Offentlighetsprincipen kan av lagstiftaren utvidgas, liksom meddelarfriheten för de anställda i privata vårdföretag som utför offentligfinansierade arbetsuppgifter så att de vågar anmäla missförhållanden. Vidare kan krav formuleras som ska gälla vilka villkor som kommunerna måste ställa när man upphandlar tjänsterna eller överlåter verksamheter, t.ex. krav på kompetens hos verksamhetsansvariga och hos personalen och krav på uppföljning och kontroll av kvaliteten i verksamheten. Det kan också behövas lagstiftning om tystnadsplikt och integritetsskydd.

18 102 Lena Marcusson Men god förvaltning kräver ju också att själva utförandet präglas av att patienterna eller vårdtagarnas rättigheter respekteras, att de har möjlighet att påverka sin egen vårdsituation, att beslut dokumenteras och att patienter och anhöriga har insyn. Behovet av god förvaltning kan alltså inte begränsas till att gälla inom den offentliga myndighetsorganisationen. I välfärdssamhället måste tillämpningsområdet för principerna utvidgas. Ett annat exempel på detta är när offentliga förvaltningsuppgifter inte överlåts till enskilda men utförs av enskilda som fungerar som uppdragstagare, alltså inte anställda, hos myndigheten. Ett fall som väckte viss uppmärksamhet i Sverige under året var när Skolverket anlitade Proffice, ett privat bemanningsföretag, som fick rekrytera och anställa tillfällig personal, allt för att man skulle klara av en omöjlig beställning från regeringen. Riksdagen hade nämligen beslutat att alla lärare som anställs eller är anställda i en skola eller förskola ska ha en s.k. lärarlegitimation. Det innebar att Skolverket år 2011 fick i uppdrag av regeringen att under en kort tid pröva legitimation för upp till nästan lärare, som inte kunde nyanställas utan legitimation enligt de nya reglerna. Det visade sig vara en blandning av relativt enkla och mycket komplicerade ärenden. Enligt avtalet med Proffice skulle den av Proffice anställda personalen genomföra granskningar och utredningar i ärenden som gällde lärarlegitimationer. Man skulle se till att ärendet var komplett och göra en första bedömning. Själva besluten om legitimation togs sedan av Skolverkets egen personal. Instruktionerna för arbetet gavs av Skolverket, men Proffice hade ansvaret för daglig arbetsledning och arbetsmiljö. Eftersom Skolverket formellt haft ansvaret för uppdragstagarnas arbete, har det ansetts att förfarandet är lagligt. Hade arbetet i stället överlåtits till en privat utförare skulle det ha krävts ett lagstöd, eftersom arbetet kan ses som ett led i myndighetsutövning Något sådant lagstöd finns inte i detta fall.. JO har inte ansett sig ha skäl att rikta kritik mot förfarandet. Men det finns ändå anledning att ifrågasätta om förfarandet verkligen är förenligt med god förvaltning. Myndigheten, Skolverket, måste kunna garantera att förvaltningslagens bestämmelser om handläggningen, om jäv och likabehandling, följs och att det blir fråga om en opartisk och saklig behandling. Det framstår inte som betryggande ur den enskilda sökandens perspektiv att ärenden som är avgörande för yrkesverksamheten handläggs av orutinerad personal. Ett ännu mer tveksamt exempel, även här med Proffice som aktör, är när Försäkringskassans kontor i Falun använde personal därifrån för att fatta beslut i ärenden om föräldrapenning Här var det fråga om beslut, inte bara beredning vid myndighetsutövning, vilket alltså enligt svensk rätt inte får överlämnas till enskilda att utföra utan lagstöd. Men eftersom personalen ansågs som uppdragstagare i myndighetens verksamhet är det troligen lagligt, myndighetsutövningen hade ju därmed formellt inte lämnats över av myndigheten till ett enskilt rättssubjekt. Försäkringskassan har alltså ansvaret för att dessa tillfälliga uppdragstagare följer instruktioner och arbetar på ett rättssäkert sätt. Det framstår som ett experiment som inte manar till efterföljd. Det finns en del oroande tecken i den offentliga förvaltningen i dag. Och det har inte bara med förvaltningens eget sätt att hantera verksamheten att göra utan också med hur riksdag och regering formulerar och utformar villkoren för verksamheten. Ansvaret vid genomförande av reformer delas mellan lagstiftaren, regeringen och

19 Artikler: Den goda förvaltningen 103 förvaltningen. Lagstiftarens roll är ibland förbisedd i dessa sammanhang. Reformen om lärarlegitimation är ett exempel på hur riksdagen i praktiken formulerar ett omöjligt uppdrag, som sedan regeringen inte fullt ut tar ansvar för att det ska kunna genomföras på ett rimligt sätt. Det är inte tillräckligt att de folkvalda lagstiftar om ett minimalt tjänsteansvar liksom omfattande och tidskrävande reformer och stora organisationsförändringar utan tillräckliga resurser för genomförandet men samtidigt inte anses ha något alls att göra med hur kvaliteten uppnås. Och hur ska regeringen själv utföra sina uppdrag? Kan man lägga ut konsultuppdrag i stället för att tillsätta en offentlig utredning, tillåta myndigheter att upphandla bemanningsföretag i stället för att de offentligt anställda får ta hand om arbetet? Hur ska slarv med räkningar och ekonomi upptäckas och hur ska korruption bekämpas? Förutsättningarna för god förvaltning måste skapas genom lagstiftningen och genom regeringens styrning. Om inte regeringen noga följer och intresserar sig för hur myndigheterna sköter sig och kompletterar målstyrning med aktiv uppföljning, inte bara när det händer något spektakulärt, ja, då får vi upprepade skandaler med inkompetenta vårdföretag, utförsäljning av offentlig egendom, vräkiga jubileer och orimliga personalförmåner. Allt tal om värdegrund i den offentliga verksamheten kommer då att framstå som ett dåligt skämt. Så: Kasta inte ut barnet med badvattnet! Överge inte de gamla ämbetsmannaidealen till förmån för enbart kvantitativa mätningar, NPM och marknadslogik. Kombinera värdegrundsarbete med tydliga principer för handläggning. Legitim förvaltning kräver effektiv styrning och rättssäker handläggning. Grundlagsfrågan Är det då en mänsklig rättighet att slippa dålig förvaltning? Är god förvaltning en mänsklig rättighet i välfärdsstaten eller välfärdssamhället? Vi kan konstatera att god förvaltning genom det europeiska arbetet i Europarådet och genom EU:s rättighetsstadga har fått en status som en allmän rättslig princip och i viss utsträckning som en grundläggande rättighet. Men innebär det att god förvaltning också borde skrivas in i dansk, svensk, norsk och isländsk grundlag, precis som i den finska? I Finland trädde den nya grundlagen i kraft den 1 mars En tidigare ändring i grundlagen 1995 tog sikte på de grundläggande rättigheterna, men i den nya grundlagen 2000 tillkom de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. I enlighet med rättsstatsprincipen som slås fast i grundlagens 1 kap. 2 ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och lag ska noggrant iakttas i all offentlig verksamhet. I andra kapitlet 22 understryks att det allmänna ska se till att de grundläggande fri- och rättigheterna (=kapitlets titel) och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. 2 kap. 21 handlar om rättsskydd, rätt till behörig sakbehandling och rätten att söka ändring och rätten till en rättvis rättegång. Andra stycket anger att vissa processuella rättigheter ska gälla: offentlighet vid handläggningen, rätt att bli hörd, motiverade beslut och rätt att söka ändring samt att andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag. 11 kap. 119 anger att de allmänna grunderna för statsförvaltningens organ ska regleras genom lag om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig makt.

20 104 Lena Marcusson Att garantier för god förvaltning har grundlagsfästs innebär enligt Olli Mäenpää 5 att dessa krav har företräde framför annan lagstiftning och att man vid lagtolkning ska välja alternativ som är positiva till kraven på god förvaltning. Dessa kan liksom övriga grundläggande rättigheter i grundlagen begränsas genom lag. Den finska förvaltningslagens andra kapitel anger grunderna för god förvaltning: serviceskyldighet, gott språkbruk, samarbete mellan myndigheterna, rådgivning, främjande av rättsskydd och de s.k. rättsprinciperna inom förvaltningen: jämlikhets, ändamålsbundenhet, objektivitet, proportionalitet, förtroendeskydd. I lagen anges också närmare hur kraven på god förvaltning ska konkretiseras i fråga om offentlighet, förfarande och rättsskydd. Finland lyckades dessutom också starkt bidra till att det fördes in ett motsvarande stadgande i den europeiska rättighetsstadgan art 41. De övriga nordiska länderna har ännu inte fört in ett motsvarande grundlagsskydd för god förvaltning. Sverige, som är det land som senast genomfört en översyn och ny grundlagstext, har i likhet med Finland bestämmelser som anknyter till rättsskyddet i grundlagen. 2 kapitlet, som är benämnt Grundläggande fri- och rättigheter, har en av flera underrubriker. Rubriken Rättssäkerhet omfattar 2 kap. 9 11, och där återfinns en särskild rätt till domstolsprövning vid frihetsberövanden men däremot inte en allmän rätt att söka ändring av beslut. I 11 paragrafen andra stycket samma kapitel finns en ny regel om rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid och genom offentlig förhandling. I kravet på rättvis rättegång anses ligga att olika rättssäkerhetsgarantier iakttas, t.ex. rätten att bli hörd etc. Kraven gäller alla mål i domstol men däremot inte handläggningen i förvaltningen, trots att alltså rubriken Rättssäkerhet kunde tyckas lova mer. Förvaltningen har i den nya grundlagen fått ett eget kapitel, men översynen har egentligen inte tillfört så mycket när det gäller synen på förvaltningens betydelse. Begreppet god förvaltning har man inte anammat och använt. Skälet till det egna kapitlet är dessutom att domstolarna ansågs behöva ett eget kapitel. Samtidigt betonas av regeringen i propositionen att uppdelningen inte ska ses som en tyngdpunktsförskjutning i förhållandet mellan rättskipning och förvaltning (den tidigare titeln på kapitlet). Regeringen ansåg att det tvärtom var sannolikt att»möjligheterna att tydliggöra och markera den betydelse och självständighet förvaltningen har i det svenska systemet snarast ökade genom den förändrade strukturen. 6 Den nya grundlagen förbereddes genom ett omsorgsfullt utredningsarbete lett av en parlamentarisk kommitté. I grundlagsutredningens betänkande En reformerad grundlag 7 påpekar man att det i förvaltningslagen och i myndighetsförordningen finns bestämmelser som kan anses som uttryck för principen om god förvaltning men att man inte vill föregripa annat utredningsarbete som då pågick med detta. Man understryker att det i framtiden kan finnas anledning att återkomma med bland annat en bestämmelse i grundlag om att regler för den statliga förvaltningen ska finnas i lag. Det kan gälla t.ex. regler om grundläggande organisation eller förfarandet vid statlig anställning. 8 Vi kan i dag konstatera att det då pågående utredningsarbetet som man hänvisade till ännu inte lett till några resultat. Norge har nyligen genomfört en översyn av frågan om grundläggande fri- och rättigheter. 9 Här ges förslag till att de centrala rättigheter som ligger till grund för de internationella konventionerna ska grundlagsfästas. Den enskildes frihet, likhet och människovärde ska respekteras och domstolarna ska säkra detta, vilket inte ska be-