Strategirapport för samarbetsstrategi med Palestina (förlängd)

Transkript

1 Strategirapport för samarbetsstrategi med Palestina (förlängd) Ärendenummer: 14/ Sammanfattning av måluppfyllelse och insatsportföljens genomförande Övergripande bedömning av måluppfyllelse Övergripande bedömning av insatsportföljens genomförande Bedömning av måluppfyllelse och insatsportföljens genomförande per sektor Sektor 1. Främja fredsprocessen och fredsbyggande 2. Främja ett demokratiskt palestinskt statsbyggande 3. Infrastruktur, miljö och samhällsbyggnad 4. Privatsektorutveckling och utveckling av internationell handel Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande 1. Övergripande bedömning av måluppfyllelse och insatsportföljens genomförande Övergripande bedömning av måluppfyllelse Övergripande bedömning av insatsportföljens genomförande Utbetalt belopp inom strategin 2014: 229, 339 MSEK Totalt strategibelopp: 229, 600 MSEK för 2014 Avtalat belopp: 236,245 MSEK Strategiperiod: (förlängd) Antal avtalade insatser : 40 Utbetalt belopp inom andra anslagsposter * som gick till landet/regionen 20XX: 181, 048 MSEK *Med andra anslagsposter avses ap 1. Humanitära insatser, ap. 5 Stöd genom svenska organisationer i det civila samhället, ap. 32 Forskningssamarbete. Analys och bedömning 1

2 Detta är den sista rapporten gällande Strategin för Palestina (Västbanken och Gaza) , som förlängts vid tre tillfällen. Regeringen beslutade i oktober 2014 om en ny samarbetsstrategi). Liksom i flera tidigare fall är den övergripande bedömningen att strategin ej är on-track, medan de olika portföljernas genomförande är delvis on-track. Under det första kvartalet 2015 har generalkonsulatet (gk) genomfört en operationalisering av den nya strategin i enlighet med dess målsättningar och förväntade resultat, vilket innebär vissa förändringar i insatsportföljens sammansättning jämfört med den tidigare strategin. Dessa har dokumenterats i en reviderad årsplan för I stora drag kommer den portfölj som gällt under det senaste året att bestå, dock planeras nya insatser på hälsoområdet och större tonvikt läggas vid miljö, katastrofhantering och privatsektorutveckling. Generalkonsulatet avser också att pröva direktfinansiering av någon eller några institutioner inom den Palestinska Myndigheten (PA) efter flera år av stöd genom multilaterala kanaler. Den nya strategin framhåller område C, östra Jerusalem och Gaza som särskilda prioriteter. Erfarenheterna av den första treårsfasen av programmet för att stärka motståndskraft och motverka avfolkningen av område C (CRDP), som initierades av gk under den förra strategiperioden, kan nu användas för att knyta samman program inom andra områden för att verka mot samma mål. Generalkonsulatet verkar också för att alla givare, särskilt i EU-kretsen, ska samverka bättre så att den allt svårare socio-ekonomiska situationen i östra Jerusalem med dess avsaknad av palestinska institutioner kan angripas mer effektivt. I ett sammanhang där de grundläggande humanitära och utvecklingsproblemen har ett politisk ursprung är det gk:s avsikt att låta de diplomatiska och biståndsinstrumenten samverka i en kompletterande påverkanstrategi så att gk och andra aktörer inom vårt system kan arbeta mot samma mål i dialog med olika partners och på olika arenor. På så sätt kan också dialogen med PA bli mer resultatorienterad. Efter några år av relativ stabilitet skedde under 2014 stora förändringar i den palestinska kontexten som påverkat strategigenomförandet. Sammanbrottet i de USA-ledda fredssamtalen, bildandet av en palestinsk teknokratisk konsensusregering, Palestinas anslutning till en rad internationella konventioner, kriget i Gaza under sommaren med större förluster i döda, skadade och materiella skador än i något tidigare krig, där det misslyckade försöket att få FNs säkerhetsråd anta en resolution om ockupationens upphörande samt Palestinas anslutning till Internationella Brottmålsdomstolen (ICC) sammantaget har lett till en mer svårförutsägbar utveckling än på många år. Från palestinskt håll ser man nu en väg mot en ökad internationalisering i syfte att söka lösa konflikten. Direkta operativa effekter för gk skedde i form av utformningen av ett nytt och flexibelt tilläggsstöd till palestinska och israeliska MR-organisationer som finansieras genom Sekretariatet för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt så att de kunde dokumentera och rapportera om misstänkta MR- och folkrättsbrott under kriget i Gaza. Vidare omfördelades medel och utbetalningar, tillsammans med medel från Sidas strategi för mänsklig säkerhet samt från UD, så att nya resurser kunde tillföras stöd för tidig återuppbyggnad, utformat och presenterat så att den palestinska regeringen gavs en ledande roll. Efter Palestinas anslutning till de internationella konventionerna har också samarbetsorganisationer liksom diplomatiska representationer i Jerusalem och Ramallah fört en aktiv dialog med palestinska myndigheter om hur stöd kan ges så att man kan leva upp till och rapportera om dessa nya normativa instrument. Vid bildandet av konsensusregeringen slogs finans- och planeringsministerierna samman till ett ministerium, lett av den tidigare finansministern. Det har inneburit att givarnas naturliga dialogpartner i planeringsministeriet har fått en mer undanskymd roll. Den biträdande premiärministerns kansli har fått ledningsansvaret för återuppbyggnaden av Gaza och därmed en mer framträdande roll i frågor som står högt på givarnas agenda. 2

3 Vid årsskiftet står Palestina åter inför en akut ekonomisk kris efter israeliska repressalier som svar på anslutningen till ICC, då skatter och tullintäkter som drivs in av Israel, hålls inne. I och med att kontexten i mycket präglas av den israeliska ockupationen kommer folkrätten med den humanitära rätten att definiera grunden både för utvecklings- och det humanitära arbetet. De mer renodlade humanitära insatserna med omedelbart skydd för liv och hälsa har en självklar grund men också utvecklingen av infrastruktur, hälsovård och utbildning måste vila på en klar förståelse av ansvararigas och rättssubjekts roller och förpliktelser. Åtskillnaden mellan utvecklings-, katastrofförebyggande och humanitära insatser kan därför ibland bli konstlad i en kontext som den palestinska. Ett situationsanpassat agerande kräver att man kan växla mellan olika operativa och finansiella instrument. Generalkonsulatet har kunnat utnyttja hela sitt sakanslag och har som nämns ovan dessutom ändamålsenligt kunnat få del av andra anslag i mycket god samverkan med Sida och UD. Strategirapporten för 2014 gör en mer negativ bedömning av måluppfyllelsen både för strategin och för insatsportföljen än för De avbrutna fredssamtalen, kriget i Gaza och våldsutbrotten både på Västbanken och i östra Jerusalem samt den allt sämre ekonomiska utvecklingen i Palestina ligger till grund för denna bedömning. Även om insatsportföljen varit fortsatt relevant har den varit svårare att genomföra än under de senaste åren, framför allt p g a ökande restriktioner i palestinska partners möjlighet att resa mellan olika delar av det palestinska territoriet samt omställningen från mer långsiktiga insatser till humanitärt och återuppbyggnadsstöd och ren krishantering. Slutsatser 1. Strategin ställer stora krav på flexibilitet och anpassning för att förbli relevant under omständigheter som kan förändras snabbt. Det gäller för såväl utbrott av väpnat våld, som t ex Palestinas anslutning till internationella konventioner. För insatshanteringen och budgetplaneringen innebär det behov av att snabbt besluta om tillägg och justeringar. 2. I den osäkra och svårförutsägbara kontexten behöver strategin utformas så att den förblir relevant under olika tänkbara scenarier. Den måste ta sikte på sådana institutioner och aktörer som kan tillgodose palestiniernas intressen och behov oavsett den politiska utvecklingen. 3. Den israeliska ockupationen innebär att allt bistånd utspelas i en starkt politiserad kontext. För större effektivitet behöver svenskt politiskt och biståndsagerande gå hand i hand, där ett konkret exempel är gk:s uppmärksammande inom EU och i relation till PA av område Cs betydelse för Palestinas framtid, tillsammans med initiativet till ett program för att motverka avfolkningen av område C. För att tydliggöra kopplingen mellan diplomati och bistånd kommer därför en kompletterande påverkansstrategi att utvecklas. 4. Kopplat till utvecklingen med hänsyn till fredsprocessen förblir stödet till den palestinska förhandlingsorganisationern relevant också inom den nya strategin, samtidigt som det krävs beredskap för eventuella nya insatser där Sverige genom gk kan ge ett konstruktivt stöd. 5. Stödet till stats- eller nationsbyggande kräver att både den palestinska myndigheten och det civila samhället är svenska partners. Trots bristen på framsteg i den inompalestinska försoningsprocessen är det viktigt att stödet till integrationsarbetet fortgår. 6. Palestinsk infrastruktur har återigen förstörts och måste byggas upp och ta resurser från utvecklingsinvesteringar. Lokala myndigheter spelar en särskilt viktig roll och måste kunna förse medborgarna med de tjänster de behöver för ett drägligt liv i ett läge där den demokratiska legitimiteten hos nationella institutioner sviktar. Sverige har en lång 3

4 erfarenhet från sektorn att bygga på när den nya strategin med dess större tonvikt på miljö ska operationaliseras. 7. Privatsektorportföljen är relevant men har varit alltför blygsam för att lämna större avtryck. Förberedelser pågår för nya insatser i syfte att förverkliga den nya strategins högre ambitionsnivå. Av slutsatserna ovan föreslås att särskilt 1., 2. och 3. lyfts till dialogen med UD. 2. Bedömning av måluppfyllelse och insatsportföljens genomförande per sektor Sektor Avtalat 2014, i MSEK Utfall 2014, i MSEK 1. Främja fredsprocessen och fredsbyggande 10,7 9,6 2. Främja ett demokratiskt statsbyggande 108,6 105,7 3. Infrastruktur, miljö och samhällsbyggnad Privatsektorutveckling och internationell handel Sektor 1: Främja fredsprocessen och fredsbyggande Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande Under 52 dagars krig i Gaza sommaren 2014 krävdes mer än palestinska liv. Israeliska säkerhetsstyrkors operationer på Västbanken ledde också till många dödsfall och hundratals internerade. Oroligheter har fortsatt framförallt i östra Jerusalem och i synnerhet kring Haram al Sharif/Tempelberget. De USA-ledda fredssamtalen avbröts i april och har inte återupptagits. Fredsbyggande arbete har varit mycket svårt. Under 2014 internationaliserades konflikten ytterligare genom Palestinas anslutning till en rad internationella konventioner, försöket att få till stånd en resolution för att häva ockupationen i FNs säkerhetsråd och på årets sista dag anslutningen till ICC. I avvaktan på en ny strategi förbereddes inte några nya större insatser inom sektorn. Stödet till den palestinska förhandlingsenheten NAD fortsätter dock. Sveriges erkännande av staten Palestina, som ett bidrag till att förbättra möjligheterna till en förhandlad tvåstatslösning, har gjort stödet till NAD än mer relevant, då det syftar till att stärka den palestinska förhandlingskapaciteten. Givet det svåra läget är det Sidas bedömning att sektormålen nåtts endast mycket begränsat under rapporteringsperioden. Slutsats: kopplat till utvecklingnen med hänsyn till fredsprocessen förblir stödet till NAD relevant också inom den nya strategin, samtidigt som det krävs beredskap för eventuella nya insatser där Sverige genom gk kan ge ett konstruktivt stöd. 4

5 2.2 Sektor 2: Främja ett demokratiskt palestinskt statsbyggande Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande Försoningsavtalet mellan Fatah och Hamas i slutet av april i år och bildandet av en teknokratisk konsensusregering påverkade konkret samarbetsområdet. Arbetet för att integrera ministerier och samordna de olika rättssystemen i Gaza och på Västbanken avbröts dock av kriget i Gaza. Efter vapenvilan har regeringen haft stora svårigheter att återuppta arbetet, dels till följd av israeliska hinder men också genom oförsonligheten mellan Fatah och Hamas. Det är en stor utmaning för Palestina att leva upp till sina åtaganden enligt de internationella konventioner man anslutit sig till. Avsaknad av demokratiska mekanismer för ansvarsutkrävande och bristande kapacitet för att rapportera om konventionernas genomförande är grundläggande hinder. Allmänna val kommer att vara avgörande för att ge den palestinska myndigheten förnyad legitimitet. Respekten för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt är fortsatt svag, särskilt i Gaza, där sommarens krig innebar nya övergrepp. De israeliska attackerna mot civila under kriget är under utredning av en undersökningskommission under FNs MR-råd. På Västbanken och i östra Jerusalem genomför isrealisk militär och polis godtyckliga gripanden. Demoleringar av palestinska hus fortsätter i östra Jerusalem, även som kollektiv bestraffning av familjer till palestinier som varit inblandade i våldsattacker. Israeliska MR-organisationer arbetar under starkt tryck och med hot om repressalier för sin verksamhet. Också palestinska organisationers verksamhet försvåras av den palestinska myndigheten. Bland annat stoppas demonstrationer av polis, medan fackligt aktiva förflyttas eller förbjuds bedriva fackligt arbete. Tortyr i palestinska fängelser fortsätter liksom godtyckliga arresteringar av palestinsk polis och säkerhetstjänst. Svenska partners Gaza Community Mental Health Program, Palestine Medical Relief Society, Diakonia - har visat stor flexibilitet för ställa om och skala upp sin verksamhet för att möta ökade humanitära behov under och efter kriget i Gaza. Ökade spänningar och begränsningar av rörelsefriheten leder till ökat våld i hemmen som framförallt drabbar kvinnor och barn. Avsaknaden av kvinnligt deltagande i den politiska försoningsprocessen, liksom i givarkonferensen efter kriget i Gaza, är påfallande. Strategins måluppfyllelse vad gäller jämstlldhet är därför svag. Jämställdhet är en prioriterad dialogfråga för gk. Den svenska sektorportföljen bedöms som relevant också för den nya strategins resultatområde Stärkt demokrati samt ökad jämställdhet och respekt för mänskliga rättigheter. Rättssektorprogrammet ger stöd till integrationen av de nya ministerierna i justitie- och säkerhetssektorerna och i översynen av lagar från de två separata lagsystem som växt fram under åren av splittring. Det har också kunnat svara mot de akuta behov av juridiskt stöd till de många kvinnor som blivit änkor under kriget i Gaza och inte har självklar rätt till hus och barn. MR- och IHL-sekretariatet svarade snabbt för att ge palestinska och israeliska organisationer resurser för att dokumentatera misstänkta brott mot mänskliga rättigheter och folkrätten i Gaza under och efter kriget och för att förse MR-rådets undersökningskommission med information. 5

6 ICHR har fortsatt att följa MR-utvecklingen i Palestina genom att ta in och följa upp anmälningar och besöka fängelser. ICHR driver bland annat i domstol fallet med de fackligt engagerade anställda inom den palestinska myndigheten som förhindrats arbeta och där fackordföranden arresterades. Sammantaget har svenska insatser inom mänskliga rättigheter och demokrati varit relevanta under 2014, samtidigt som utbrotten av våld och behovet att hantera akuta problem har försvårat portföljens genomförande. Den nya strategins betoning av tillhandahållande av tjänster inom hälsoområdet kommer att realiseras genom att och komplettera och bygga vidare på redan existerande insatser i civilsamhället, som hittills haft karaktären av rättighetsbaserad verksamhet. Slutsats: stödet till stats- eller nationsbyggande kräver att både den palestinska myndigheten och det civila samhället är svenska partners. Trots bristen på framsteg i den inompalestinska försoningsprocessen är det viktigt att stödet till integrationsarbetet fortgår. 2.3 Sektor 3: Infrastruktur, miljö och samhällsbyggnad Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande Kriget i Gaza orsakade en flera gånger större förstörelse av infrastruktur än något av de tidigare krigen. Gazas egen tillverkningskapacitet har minskat kraftigt till följd av bombningar som förstört produktionsanläggningar. Omfattande skador på vatten- och avloppssystemet har kritiskt försämrat en redan svår situation v g vatten och sanitet som ytterligare försvåras genom akut elbrist. Betalningsfömågan för el, vatten- och sophantering är låg i Gaza och med en i många områden förstörd infrastruktur har betalningsviljan minskat drastiskt vilket försätter de kommunala bolagen i en akut finansiell kris där det inte finns tillräckliga medel att driva de system som fortfarande fungerar, än mindre att att återuppbygga infrastrukturen. Den palestinska återuppbyggnadsplanen anger ett behov på 116 MUSD enbart för vattensektorn Bristande palestinsk ledning och svag givarsamordning har inneburit ytterligare tröghet i reformer och program på central nivå och och i kommunministeriets relation till institutionen (MDLF) som genomför kommunutvecklingsprogrammet som Sverige är en av flera givare till. Miljömyndigheten (EQA) har också fått en ny ledning, efter att ha varit i en interims-situation under en längre tid. Som ledande givare till myndigheten ser gk positivt på tillsättningen som med en starkare politisk förankring bör kunna bidra till att föra upp miljöfrågorna på den politiska agendan. Den utvärdering av miljömyndigheten som gjorts under maj-juni inför förnyat stöd sammanföll med tillträdet av den nya ordföranden som därmed fick instrument för omorganisera och effektivisera myndigheten. Generalkonsulatet prioriterade under hösten stöd till tidig återuppbyggnad i Gaza, bl a genom en insats för borttagande av rasmassor och bråte med medel från den globala strategins för mänsklig säkerhet flexibla fönster. Sverige stöder också genom Världsbanken återuppyggnad i vattensektorn och av kommunal service i Gaza. Bristen på ett jämställdhetsperspektiv inom flera av de program gk stödjer på infrastrukturområdet kommer att angripas genom att en jämställdhetsrevision kommer att göras inom detta område under

7 Kulturarvsprogrammet med fokus på rehabilitering och restaurering av historiska byggnader och miljöer, som genomförs av fyra palestinska kulturarvsorganisationer, under avtal med UNESCO, kunde fortskrida enligt plan. Programmet har stark bäring på målet att stärka en palestinsk nationell identitet. Slutsats: palestinsk infrastruktur har återigen förstörts och måste byggas upp och ta resurser som från utveckling. Lokala myndigheter spelar en särskilt viktig roll och måste kunna förse medborgarna med de tjänster de behöver för ett drägligt liv i ett läge där den demokratiska legitimiteten hos nationella institutioner sviktar. Sverige har en lång erfarenhet från sektorn att bygga på när den nya strategin med dess större tonvikt på miljö ska operationaliseras. 2.4 Sektor 4: Privatsektorutveckling och utveckling av internationell handel Bedömning av måluppfyllelse Bedömning av insatsportföljens genomförande Den palestinska privatsektorn fortsätter att brottas med alla de restriktioner ockupationen innebär. Kriget i Gaza försämrade förutsättningarna ytterligare. En bedömning av de direkta skadorna för näringslivet i Gaza 1 uppskattas av det palestinska ekonomiministeriet och UNDP till förlorade arbetstillfällen och mer än skadade eller förstörda kommersiella byggnader påverkats. De större industrierna har skadats svårt liksom jordbruket, fruktodlingar och all fiskeverksamhet. Förstörelsen av kraftverk, vattenledningar och annan grundläggande infrastruktur för en fungerande ekonomi gör situationen än svårare och leder till ytterligare höjd arbetslöshet. Israeliska utfästelser om att öppna gränserna för export från Gaza och fler tillstånd för utresa har knappast infriats. I och med att de amerikanska fredsansträngningarna misslyckades försvann även hoppet om det ambitiösa ekonomiska initiativ som utlovats. Kvartetten 2, som administrerar initiativet, forsätter dock dialogen med parterna och givarna om undanröjande av hinder också på palestinsk sida som framför allt skulle gynna turism, ICT och bostadsbyggande. Sveriges privatsektorportfölj fokuserar på område C, östra Jerusalem och Gaza med målet att skapa arbetstillfällen och speciellt stödja kvinnliga företagare. Den har utvecklats relativt väl under 2014, trots de ytterligare begränsningar kriget i Gaza innebar. Genom UNDPs insats har under första halvåret 2014 ca 250 kvinnor påbörjat olika affärsinitiativ på Västbanken och Gaza. Den svenska garantimekanismen som beslutades 2014 har också börjat genomföras, med ett speciellt fokus på stöd till kvinnor. Resultat kommer att kunna rapporteras i U2-rapporten Den nya faciliteten för lånegarantier har sjösatts. Den är avsedd att stimulera ekonomin och arbetsmarknaden genom lån till bostadsbyggande och småföretag som också får tekniskt stöd. Lån och garantier har beviljats till småföretag i område C och östra Jerusalem och förutses även spela en roll i Gaza när väl återuppbyggnaden påbörjas. Det finns en potential för ökad lokal företagsamhet genom att förbättra produkters kvalitet och höja utbudet både för den lokala marknaden och för export. I detta syfte har gk påbörjat en dialog med några tänkbara partners och andra givare inom områden som är relevanta för den kommande strategin. 1 UNDP Damage assessment for private sector establishments in Gaza 2 Office of the Quartet Representative under ledning av Tony Blair. Kvartetten bildades 2002 och består av Ryssland, Usa, EU och FN. 7

8 I slutet av året påbörjades en översyn av pågående insatser som också ska inkludera rekommendationer för den framtida portföljen. Slutsatserna kommer att användas i utformningen av den nya strategin. Slutsats: sektorportföljen är relevant men har varit alltför blygsam för att lämna större avtryck. Förberedelser pågår för nya insatser i syfte att förverkliga den nya strategins högre ambitionsnivå. 3. Givarkontext Den palestinska myndigheten har bara kontroll över en mindre del av sitt territorium och har ingen representation alls i östra Jerusalem och område C. Med en stark presidentmakt som ger begränsad uppmärksamhet åt biståndet och en relativt svag regering har myndigheten svårt att leda och samordna givarna. Deras stora antal och olika hållning v g graden av interaktion med ockupationsmakten Israel gör att givarsamordningen lämnar mycket övrigt att önska. Ändå har EU-kretsen varit relativt framgångsrik i arbetet med gemensamprogrammering där gemensamt utarbetade s k sector fiches har bidragit till att förbättra samsynen kring centrala och sektorspecifika policyfrågor. Dessutom deltar Norge och Schweiz regelbundet i biståndschefernas möten vilket har stort värde genom deras kontakter med de facto-myndigheterna i Gaza. Bilaga 8. Statistiskt och ekonomiskt underlag till strategirapporten för Palestina