Ägarens skäl i harmoni med bolagets själ

Transkript

1 RAPPORT 127 INFRASTRUKTUR FÖR TILLVÄXT Ägarens skäl i harmoni med bolagets själ Tankar om god kommunal bolagsstyrning Observationer från Linköpings Kommunala Fastigheter AB och Växjö Energi AB LUND, JUNI 2003 HANS KNUTSSON JAN-INGE LIND Ett samarbetsprojekt mellan MOVIUM RENHÅLLNINGSVERKSFÖRENINGEN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET VA-FORSK INSTITUTET FÖR EKONOMISK FORSKNING VID LUNDS UNIVERSITET

2 Sammanfattning Denna rapport handlar om styrning av kommunala aktiebolag. Den ska ses som en idéskrift eller en reflektion kring vad som inte sällan ses som en främmande fågel i det kommunala nästet aktiebolaget. Trots det finns det många av dem vid utgången av 2001 fanns det kommunägda företag, varav var aktiebolag. De kommunala företagen sysselsätter 5,5% av primärkommunernas anställda, står för 24% av sektorns omsättning och omsluter 55% av dess tillgångar (Svenska Kommunförbundet, 2003). I rapporten utgår författarna från att framgångsrika kommunala bolag kännetecknas av ett högt och tydligt värdeskapande, en god ekonomi och en hög legitimitet som kommunalt aktiebolag. Arbetet tar sin utgångspunkt i ett uppdrag åt KFS, Kommunala Företagens Samverkansorganisation, som författarna utförde under senvintern I detta uppdrag studerades bland andra Linköpings Kommunala Fastigheter AB (LKF) och Växjö Energi AB (VEAB). Ägarstyrningen av LKF och VEAB studeras utifrån två teoretiska utgångspunkter: i) det kommunala ändamålet med ägandet studeras i huvudsak i termer av ett administrativt eller värdeskapande engagemang; ii) anpassningsförmåga studeras genom att se hur bolagets uppgift definieras detaljerat genom s.k. målmedelhierarkier eller genom en långsiktig vägledning med hjälp av s.k. utvecklingshypoteser. Rapporten pekar på hur Linköpings kommuns administrativt präglade (rationaliserings-)skäl till ägandet av LKF, detaljerat angivna i olika styrande dokument, förefaller stå i konflikt med den kraft, den inre effektivitet och vilja till utveckling som finns inom LKF. Ägarens skäl förefaller inte vara i harmoni med bolagets själ. I rapporten hävdas vidare att en viktig komponent i framgångsrik bolagsstyrning är långsiktiga riktlinjer för hur bolaget ska skapa värde för sina kunder. Dessa riktlinjer kan ses som ägarens grundläggande skäl till ägandet och de bör harmoniera med bolagets egen värdeskapande förmåga. Genom att skapa stödjande institutionella system, i VEAB:s fall en kompetent och synnerligen legitim styrelse, kan ägare till kommunala bolag skapa förutsättningar för bolaget och dess styrelse att långsiktigt anpassa sin verksamhet till en värld i förändring utifrån kommunens långsiktiga riktlinjer. Sist i rapporten diskuteras tre alternativa utvecklingsvägar för LKF. Diskussionen tar sin utgångspunkt i rapportens grundläggande tes: en ägare till ett kommunalt bolag bör rannsaka sin egen förmåga att bidra till bolagets värdeskapande, sina skäl för ägandet, och anpassa dessa skäl till bolagets egen förmåga och vilja att skapa värde med hög inre såväl som yttre effektivitet, bolagets själ. 1

3 Rapportens disposition SAMMANFATTNING...1 RAPPORTENS DISPOSITION...2 PROLOG I FOKUS: ATT STYRA KOMMUNALA BOLAG Framgångsrika kommunala bolag hur känner vi igen sådana? Styra efter (led-)stjärnorna SAMSPRÅK I LINKÖPING Linköpings kommun och LKF Bildandet av LKF av naturen och av nödvändighet För att skörda måste man så: extern VD äntrar scenen Den positiva utvecklingsspiralen en välsignad förbannelse LKF och Linköpings kommun med olika perspektiv på utvecklingen EN ALTERNATIV STYRMODELL Växjö Energi AB en fråga om att frigöra energi VEAB:s historiska bakgrund En långsam utvecklingsspiral EN TEORETISK TANKE OM KOMMUNALA BOLAGS STYRNING Mål-medelhierarkier eller utvecklingshypoteser? Kommunal anpassningsförmåga i fokus Sammanfattande referensram för kommunal bolagsstyrning ANPASSNINGSFÖRMÅGA SOM FRAMGÅNGSMÅTT FÖR ÄGARSTYRNING Värdeskapande utvecklingshypoteser eller administrativa hierarkier? En analytisk betraktelse av ägarstyrningen av VEAB och LKF BALANS MELLAN SKÄL OCH SJÄL ETT AVSLUTANDE EXEMPEL Möjliga utvecklingsvägar för ett kommunalt bolag Betydelsen av institutionellt system för hög anpassningsförmåga...23 REFERENSER...25 Övriga referenser...25 BILAGA 1: DEL AV SÄRSKILT ÄGARDIREKTIV ÅR 2002 FÖR LINKÖPINGS KOMMUNALA FASTIGHETER AB, DATERAT BILAGA 2. ÄGARDIREKTIV FÖR DE KOMMUNALA FÖRETAGEN INOM VÄXJÖ KOMMUN, DATERAT

4 Prolog Solen sken på oss när vi steg av tåget den där kalla januarimorgonen. Samtidigt bet kölden oss i kinderna och fick oss att kura ihop. Vi log åt varandra och började gå framåt det var bistert och trevligt i en märklig förening. Varmt och kallt på en gång. Våra två näsor, snart nog frostbitna, riktades mot huvudkontoret för ett av Linköpings kommuns två fastighetsbolag. Stegen förde oss så småningom in i Linköpings Kommunala Fastigheters, LKF:s, fascinerande kontorslokaler, vackert och varsamt inrymda i en 200 år gammal lada. Vårt uppdrag var att observera och beskriva det framgångsrika med ett antal kommunägda aktiebolag. LKF var vårt första stopp bolaget hade tidigt låtit tala om sig då vi sökte efter vackra kommunala bolag. Så här ett halvår efteråt kan man fråga sig om det inte var så, att vad som egentligen mötte oss där på perrongen i Linköping var en sinnebild av de kommunägda aktiebolagen: de är ofta vackra och attraktiva, men samtidigt lite kyliga. Att arbeta i ett aktiebolag, inte minst att leda det, framställs av flera som klart intressantare än att sköta snarlika uppgifter inom en ordinär kommunal förvaltningsorganisation. Det slår gnistor om kommunala bolag. I bjärt kontrast till dessa gnistor, gnistor från den energi som verkar alstras alldeles särskilt i ett kommunalt bolag, står den mulna attityd mot bolaget som kommunledning, ibland även invånarna, kan ha svårt att dölja. Kan vi lita på bolaget, egentligen? De kommer där med sina logotyper och sin självsäkra stil hur vet vi att de värnar om våra intressen, va? Det är ju ändå vi som äger företaget! Det kommunala bolaget verkar ofta stå på egna ben, utanför den varma gemenskapen som kan råda inom kommunhusets tjocka väggar. Relationen mellan kommunen som ägare och bolaget och dess personal kan snart bli frostbiten om man inte håller om varandra. Det här är vår berättelse om två framgångsrika kommunala bolag, LKF och Växjö Energi AB, VEAB, våra observationer och tankar om hur dessa bolag styrs. 3

5 1. I fokus: att styra kommunala bolag Avsikten med denna rapport är att nyansera synen på styrning av kommunala bolag. Rapporten baserar sig på ett uppdrag som författarna utfört åt KFS, Kommunala Företagens Samorganisation under senvintern Uppdraget gick ut på att identifiera och beskriva framgångsrika kommunala bolag, att visa upp goda exempel på kommunala bolag. Underlaget omfattar tio intervjuer, flitig telefon- och kontakt samt idoga läsningar och omläsningar av årsredovisningar och diverse ägardirektiv och bolagsdokument. Härigenom har vi fått bränsle till flera spännande diskussioner kring vad det är som är så bra med kommunala bolag. Framför allt har samtalen rört frågan om hur en kommun, i egenskap av ägare, ska styra sina bolag. Varför har bolaget kommit till och vad vill kommunen egentligen uppnå genom sitt bolag? Beroende på vad syftet med bolagsbildningen sägs vara, kunde vi ofta konstatera, ställs olika krav på bolagsledning, bolagsstyrelse och ägare och deras sätt att styra utvecklingen för bolaget. För att ytterligare komplicera bilden så är ett ursprungligt syfte med en bolagsbildning inte hugget i sten. Därmed är inte heller det kommunala bolaget som sådant nödvändigtvis evigt ändamålsenligt, lika lite som styrningen av det är Framgångsrika kommunala bolag hur känner vi igen sådana? Uppdraget att studera framgångsrika kommunala bolag väckte direkt frågan om vad framgång är. Diskussionerna kretsade kring tre faktorer som enligt vår mening kännetecknar framgångsrika kommunala bolag. Bolagets värdeskapande förmåga, dess ekonomiska resultat och dess legitimitet som aktiebolag bör rimligen inte i något avseende vara ifrågasatt i ett framgångsrikt kommunalt bolag. Dessa tre framgångsfaktorer bör vidare härledas från bolagets kommunala ägare. Ett kommunalt bolag skapar värden viktiga för medborgarna, värden såsom trygga och billiga bostäder eller god hälsa genom miljövänlig energiproduktion. Skapas inga goda värden av bolaget kan det ifrågasättas. En möjlig väg att gå för att som kund visa missnöje kan vara att i möjligaste mån undvika bolagets tjänster, vilket med största sannolikhet påverkar ett bolags ekonomiska resultat negativt. Dåliga ekonomiska resultat belastar aktieägaren, kommunen, och därmed medborgarna. Legitimiteten existensberättigandet för ett bolag som varken skapar viktiga värden eller lyckas hushålla med begränsade resurser kan bara vara låg. 4

6 1.2. Styra efter (led-)stjärnorna Den övergripande målsättningen för en kommunledning att styra ett kommunalt bolag kan ses som att hushålla med begränsade resurser och skapa viktiga värden för bolagets kunder. Lyckas man kommer sannolikt bolagets legitimitet att vara hög. Ett alternativt sätt att närma sig frågan om legitimitet är att begrunda hur ett kommunalt aktiebolag ska förbli kommunalt till själ och hjärta och samtidigt förtjäna sin status som aktiebolag. Ett kommunalt aktiebolag utan kommunal styrning kan liknas vid ett skepp i händerna på en besättning utan vare sig sjökort eller kompass. Har bolaget slitit förtöjningarna vid den kommunala bryggan ger sig även legitimiteten ut på drift. Här nedan redovisas några centrala observationer och reflektioner som vi gjorde då vi bland andra besökte Växjö Energi AB och Linköpings Kommunala Fastigheter AB. Båda företagen är kommunala aktiebolag och båda har kompass och sjökort, förvisso med lite olika utformning. 2. Samspråk i Linköping Det var inte utan att det blev tyst. En av kommunens främsta politiska företrädare och därmed ägare av LKF hade just gjort klart för oss att bolagets VD hade långt fler frihetsgrader än vad han förmodligen insåg. Det som diskuterades var att LKF:s VD vid tidpunkten för vårt besök var angelägen om att få tydligare riktlinjer från kommunledningen han ansåg att han behövde nya direktiv från ägaren. Vad han i själva verket verkade vilja ha var nya utmaningar: sen han 1998 som externt rekryterad kraft tillträtt som VD hade han styrt upp kommunens innehav och förvaltning av kommunens egna verksamhetslokaler, helt enkelt bringat ordning i ett veritabelt kaos. Hans önskan möttes något avmätt av vissa kommunala företrädare. Linköpings kommuns ägardirektiv för LKF Vad ägarrepresentanten syftade på var de ägardirektiv som Linköpings kommun gett till LKF. Ägaren har ställt upp två separata dokument med direktiv för LKF, dels ett generellt ägardirektiv, dels ett särskilt ägardirektiv. Det generella direktivet klarlägger generella förutsättningar för bolaget och bolagets ledning. Vidare tas relationen mellan ägare och bolag upp i ett antal punkter, bl.a. kommunens insyn i bolagets verksamhet, inhämtande av ägarens yttrande och godkännande i vissa frågor etc. I det särskilda ägardirektivet anges kommunens motiv för att äga LKF (se bilaga 1), de verksamhetskrav som ägaren ställer på bolaget, särskilda inriktningsmål 5

7 samt en rad olika restriktioner för verksamhetens bedrivande. Restriktionerna gäller främst villkor för fastighetsförsäljning och utveckling samt beräkningsmodeller för och krav på ekonomiska resultat. De ekonomiska resultatkraven är att LKF (för 2002) skulle ha ett resultat efter avskrivningar motsvarande 5,5% avkastning på justerat eget kapital. Detta uttrycktes även som ett krav att LKF skulle lämna ett nettokoncernbidrag på 40 miljoner kronor. Dessutom skulle LKF ha en soliditet på 10% (utifrån bokförda värden) eller 30% (utifrån marknadsvärden). I det särskilda ägardirektivet anges också LKF:s uppgift. LKF har att se till att kommunen har flexibla och kostnadseffektiva lokaler för kommunens olika verksamheter. Samtidigt skall LKF arbeta aktivt för en bra miljöanpassning av verksamheten och i stort stå till kommunens tjänst genom att understödja teknikoch kompetensutveckling såväl inom bolaget som inom kommunen i sin helhet (se figur 1). Linköpings Kommunala Fastigheter AB skall: efter beställning och genom aktiv fastighetsförvaltning tillgodose att det finns flexibla lokaler att tillgå på konkurrenskraftiga villkor för i första hand kommunal verksamhet kunna erbjuda uthyrning av andra lokaler än verksamhetslokaler om ägaren så önskar genom egen utveckling och i nära samverkan med forskningen bevaka miljö- och kretsloppsanpassning av verksamhet och tjänster medverka till teknikutveckling och teknikspridning genom ökad upphandling av varor och tjänster samt, vid behov, minskning av investeringar, drift- och underhållsarbete i egen regi i samverkan med kommunens beställare medverka till att genomföra de mål kommunen fastställt för den verksamhet som bedrivs i bolaget kunna erbjuda kommunen och kommunens bolag andra tjänster där bolagets kompetens och resurser kan utnyttjas på ett lönsamt sätt. Ovanstående verksamhetskrav gäller även för dotterbolag till LKF. Figur 1. Utdrag ur särskilt ägardirektiv till Linköpings Kommunala Fastigheter AB, De inriktningsmål som anges i kommunens särskilda ägardirektiv till LKF preciseras kraven på effektivitet, kostnadsnivå, finansiering och lokalhushållning. Effektiviteten ska säkerställa långsiktig konkurrensförmåga, kostnadsnivån skall vara lägre än i jämförbara företag, lönsamheten skall vara så god att ägartillskott 6

8 inte behövs och på sikt ska dessutom kommunens utnyttjande och kostnad för lokaler minska genom LKF:s försorg. Med detta som stöd kan LKF:s VD således söka sina egna utmaningar. Men ökar då inte risken att han och bolaget sliter förtöjningarna och seglar ut till sjöss efter egen bästa förmåga? 2.1. Linköpings kommun och LKF Linköpings kommun är en stor kommun med ca invånare. Befolkningen ökar dessutom i antal bara under 2002 ökade den med personer (SCB), vilket motsvarar nästan hela Östergötlands befolkningsökning (1 075). I denna kommun finns två stycken kommunägda fastighetsbolag, Stångåstaden AB och Linköpings Kommunala Fastigheter AB (LKF). Stångåstaden äger, förvaltar och hyr ut bostäder. Båda bolagen ingår i moderbolaget Stadshus AB. LKF äger, förvaltar och hyr ut lokaler till kommunala verksamheter, främst skolor (65 % av fastighetsbeståndet), men även omsorgsbostäder (15 %) samt sportoch fritidslokaler, bibliotek och konserthus (20 %). LKF:s kunder är således i huvudsak andra förvaltningar eller bolag inom Linköpings kommun. Marknaden för LKF är geografiskt begränsad till Linköpings kommun, i enlighet med kommunallagens lokaliseringsprincip. Konkurrensmässigt råder det i stort sett monopol på skollokaler och sport- och fritidslokaler. Marknaden för omsorgsboende är däremot konkurrensutsatt Bildandet av LKF av naturen och av nödvändighet LKF bildades Utgångsläget var, som flera av de människor vi talade med, mycket rörigt. Ordningen var obefintlig: Vi visste inte ens vilka fastigheter vi ägde, lät någon undslippa sig. Den mest uppenbara konsekvensen av denna oreda var att fastigheternas underhåll eftersattes. En annan, mindre direkt synlig, effekt var att fastighetsbeståndets sammansättning inte var anpassad vare sig till en gemensam verksamhetsidé eller till någon nyckelkompetens. Detta var utgångspunkten för bolaget vid dess start. Att bolaget kom till skedde inte av en slump. Linköpings kommun har länge haft en tradition av beställarutföraruppdelning av sina verksamheter. En person i kommunledningen dristade till och med att åberopa Linköpingsmodellen, ett uttryck för hur kommunen länge har decentraliserat ansvar till beställare och utförare oberoende om de är förvaltningar, bolag eller (kommunala) kunder. Själva bolagsbildandet som sådant föregicks av den så kallade BOSUutredningen, bolagsstyrningsutredningen, vilken genomfördes några år innan LKF:s bildande. Resultatet av utredningen var att Linköpings kommuns bolag 7

9 skulle ledas av självständiga verkställande direktörer och styras av professionella styrelser. När LKF såg dagens ljus var också detta ledstjärnor för ägaren, som dock inte ansåg sig beredda att avstå från att bemanna styrelsen med förtroendevalda ledamöter För att skörda måste man så: extern VD äntrar scenen Efter en tids trevande ledning av LKF omstrukturerades bolaget 1996, då företaget Västanstång AB med dess bestånd av gymnasieskolor och adminstrationsfastigheter förvärvades av LKF. I samband med denna förändring rekryterades nuvarande VD:n externt via annons och helt i linje med intentionerna i BOSU. In kom en person med en brinnande glöd och ett genuint intresse för fastighetsförvaltning och, som han själv uttryckte det, en tro på konkurrens och kundernas betydelse för ett företags framgång. Styrelsen var då, som nu, övervägande sammansatt av politiskt tillsatta ledamöter. En renodling av bolagets verksamhets- och organisationsidé skedde och LKF formades successivt om till en liten, upphandlande förvaltningsorganisation. I denna verksamhet, tidigare så präglad av oreda, etablerades nu gradvis olika system för uppföljning och utveckling: ekonomiarbetet fick vind i seglen genom att VD rekryterade en controller från Wasakronan AB. Så småningom formaliserades framför allt den finansiella styrningen, till exempel genom att låne- och förfallostrukturen började granskas och ställas i förhållande till bolagets hyresavtalsstruktur. Som en följd av rekryteringen och de erfarenheter som controllern hade med sig från Wasakronan kom LKF också att arbeta med benchmarking gentemot företag med liknande utformning och inriktning; personalen kom i centrum på ett helt annat sätt än tidigare. Det var framför allt unga som rekryterades till bolaget, i syfte att utvecklas internt, något som VD:n arbetade särskilt medvetet och inte minst långsiktigt med. En övergripande målsättning i bolaget var att utveckla upphandlingskompetens; ett övergripande så kallat balanserat styrkort utvecklades, ett styrkort som idag omfattar ekonomiska, kvalitets-, miljö- och medarbetarindikatorer. Resultaten har inte låtit vänta på sig. LKF kan idag uppvisa en näst intill 100%- ig uthyrning, vilket åstadkoms genom medvetna förvärv, avyttringar och ombyggnationer i linje med kundernas behov och önskemål. Underhållskostnaderna har ökat från 1997 års nivå på ca 70 kr/kvm och år till ca 110 kr/kvm och år alltsedan Sannolikt är detta ökade underhåll en orsak till att kunderna numera är nöjdare. Att kunderna är nöjdare är något som framkommer i bolagets balan- 8

10 serade styrkort. Likaså har LKF:s medarbetarindex successivt stigit från 1999 års 86 (av 100) till 2001 års Men, mer underhåll, nöjdare kunder och medarbetare, det har väl ett pris? I LKF:s fall har avkastningen på eget kapital sexdubblats sedan 1998, detta i förhållande till en oförändrad soliditet. Med andra ord, LKF har inte bara bringat ordning i ett fastighetskaos, utan har samtidigt lyckats förbättra ekonomin i bolaget Den positiva utvecklingsspiralen en välsignad förbannelse Om man tar ett steg tillbaka från denna komprimerade återgivning av en framgångshistoria, så kan en positiv utvecklingsspiral skönjas. Genom att fokusera organisationen och verksamheten till ett bolag lyckades Linköpings kommun attrahera en mycket motiverad och kompetent person, utan några historiska bindningar till verksamheten och tidigare beslut. Fokusering och nyrekrytering bidrog till förbättrad lönsamhet och ökad kundnytta. Dessa resultat gav i sin tur ökat ekonomiskt utrymme för utveckling, dels av verksamheten, dels av medarbetarna. Med motiverade och kompetenta medarbetare har krafterna kunnat mobiliseras till de ansträngningar som genererar hög kundnytta och därmed god avkastning på satsat kapital. Med hjälp av goda ekonomiska resultat satsas nu på utveckling o.s.v. Risk för yrsel och desorientering Det har gått fort i LKF och bolaget har snurrat några varv i utvecklingsspiralen. Har det gått för fort? Det sägs att konståkaren som gör en piruett undviker att bli yr genom att hålla fast blicken på samma punkt medan han eller hon snurrar runt ni har kanske sett hur de knycker med nacken då och då för att åter fästa blicken på sitt riktmärke. När det går riktigt fort så riktas blicken istället upp i taket. Kanske är det så att också ett företag behöver något att fästa blicken på, någon form av mål. Det torde inte vara alltför långsökt att se att även en organisation kan bli yr och tappa orienteringen, i synnerhet om man är inne i någon form av spiral, ond eller god: om utvecklingen går fort, är det kanske inte självklart vilken punkt som man bör fästa blicken på, vilka mål som ska uppnås LKF och Linköpings kommun med olika perspektiv på utvecklingen Trots att LKF till synes är inne i en god utvecklingsspiral så är inte alla i LKF och Linköpings kommun lika glada. LKF och dess VD vill ha nya direktiv och 1 Se LKF AB årsredovisning

11 riktmärken, medan ägaren i någon mån anser sig ha gett nödvändiga direktiv för bolaget att finna sina egna riktmärken i sin färd framåt. Det ter sig som att ägare och bolagsledning har olika perspektiv på det som görs i LKF. Sett med ägarens ögon snurrar det inte så fort i utvecklingsspiralen, eftersom LKF gör det som ägaren förväntar sig av bolaget. Fastighetsförvaltningen rullar på och det som bolaget gör passar bra in i den målbild som ägaren satt upp. En flexibel, kostnadseffektiv och miljövänlig lokalförsörjning åt kommunala verksamheter åstadkoms av LKF:s alltmer upphandlingsorienterade organisation. Ur ägarens perspektiv är LKF således ett välorienterat bolag som på ett balanserat sätt uppfyller de mål som ägaren satt upp. Sett med bolagsledningens ögon har dock världen snurrat betydligt fortare. Det är i bolaget som arbetet har utförts och det är bolaget som gått igenom utvecklingsspiralens alla moment. Ägaren har ett tydligt artikulerat syfte med sitt ägande (se bilaga 1) och har i olika dokument på en i vissa stycken detaljerad nivå definierat LKF:s verksamhet, uppgift och restriktioner. Den dokumentation som Linköpings kommun omgärdar LKF:s förehavande med kan ses som både detaljerad och mångfacetterad. En möjlig konsekvens av en sådan karaktär på dokumentationen är att LKF i detta fall blir uppgiftsorienterad och ser varje dokumenterad punkt som ett mål i sig. När då målen är uppnådda och inte längre fungerar som riktmärken i bolagets positiva utvecklingsspiral, vad händer då? Behovet av nya utmaningar en utmaning i sig! Av ovanstående kan förstås att LKF och dess ledning är i behov av nya utmaningar. Verksamheten har utvecklats från att ha varit organiserad som en kommunal förvaltning utan ordning till ett fokuserat, lönsamt och alltmer kundorienterat kommunalt bolag. Nu, säger VD:n, är det dags att ställa upp nya mål, att formulera nya utmaningar. Ägaren, Linköpings kommun, är medveten om bolagets önskemål om förnyade utmaningar och delar VD:ns uppfattning. Emellertid råder det delade meningar om hur dessa nya utmaningar skall formuleras och vad de därmed ska innehålla. Ägaren, å ena sidan, står fast vid Linköpingsmodellen, hänvisar till sina ägardirektiv och hävdar att däri ges gott utrymme för bolaget att själv formulera sina framtida utmaningar. VD:n, å andra sidan, vill att ägaren ska sätta ner foten och vara tydlig med vad som förväntas av bolaget framöver. Det finns alltså motstridiga idéer om vilka strukturella grepp som måste tas. På en punkt är emellertid parterna ense: de har gemensamt en idé om en ömsesidig anpassningsmekanism i form av ägarmöten, möten där dialogen mellan ägare och bolag står i centrum. 10

12 3. En alternativ styrmodell Linköpings kommun använder sin Linköpingsmodell för kommunal verksamhetsstyrning. Genom långtgående decentralisering avser kommunledningen att mobilisera krafterna som finns ute i kommunens olika organisationer. Likväl fann vi uttalade tecken på att det i LKF:s fall behövdes nya grepp från kommunledningen för att vidmakthålla den kraft som mobiliserats i bolaget. Vad är det som behövs i Linköping? Är det verkligen nya ägardirektiv nya detaljerade riktmärken som ska föra LKF vidare i sin positiva utvecklingsspiral eller kommer deras planerade ägardialoger att hantera det ständiga behovet av anpassning? I det här sammanhanget vill vi gärna redogöra för de intryck vi fick när vi kom i kontakt med Växjö kommuns energibolag VEAB, ett annat av våra utvalda framgångsrika bolag Växjö Energi AB en fråga om att frigöra energi 20 mil söder om Linköping ligger Växjö, djupt rotad i de småländska skogarna. Växjö kommun har i runda tal invånare och befolkningen ökade 2002 med 954 personer (SCB). Totalt i Kronobergs län ökade befolkningen med 396 personer, vilket visar tydligt att Växjö, liksom Linköping, är en växande centralort för regionen. Kommunen har ett antal olika aktiebolag i sin ägo, varav Växjö Energi AB, VEAB, är ett. Bolaget arbetar med produktion och försäljning av el och fjärrvärme, men även med distribution via fjärrvärme- och elnät. Sedan några år tillbaka ägnar sig bolaget dessutom åt IT-kommunikation via eget bredband. VEAB:s kunder utgörs av boende och företag i Växjö kommun. Marknaden för bolagets produkter är geografiskt avgränsad till Växjö kommun. Konkurrensen på fjärrvärme och elnät är starkt begränsad, elnätet är ett så kallat naturligt monopol. Avgiften för fjärrvärmeanslutning innebär övergångskostnader som gör marknaden trögrörlig, i synnerhet för hushåll. Konkurrensen på bredbandsnät är substitutsbaserad (modem, ADSL andra tekniska lösningar). Marknaden på el är avreglerad sedan 1996 och utvecklas idag alltmer mot ett oligopol, där främst Vattenfall, Sydkraft och Fortum dominerar marknaden VEAB:s historiska bakgrund 1887 bildades Växjös första elbolag, Växjö Stads Elektricitetsverk, resultatet av en långvarig obeslutsamhet kring stadens förestående gasinvesteringar. Det blev elektricitet istället. Mer än hundra år senare, 1979, bildades VEAB. Företaget har idag fyra huvudverksamheter: elnät, fjärrvärme, elhandel och bredband. 11

13 Elnätet växte fram successivt efter bildandet av Växjö Stads Elektricitetsverk och har varit reglerat sedan Fjärrvärmen kom till Växjö 1969 efter ett kommunalt beslut om fjärrvärmesatsning introducerades biobränslebaserad fjärrvärmeproduktion. Det huvudsakliga skälet som idag lyfts fram för detta historiska vägval var den mycket dåliga luftkvaliteten i Växjö vid denna tid byggdes ett andra biobränslebaserat kraftvärmeblock, Sandvik II, i linje med en fortsatt satsning på utbyggnad av fjärrvärmenätet i staden: konvertering av direktel- och oljeuppvärmda villor runt om i staden fortfarande är en central drivkraft för bolaget. Elhandel blev en separat verksamhet inom VEAB 1996, en konsekvens av avregleringen av den svenska elmarknaden. Med VEAB Elhandel och dess erkänt duktiga organisation kunde VEAB 1999 gå in med en 20%-ig andel i Östkraft AB, ett elhandelsbolag ägt gemensamt av flera kommuner, bland andra Linköping. Östkrafts ekonomi- och handelsfunktioner ligger idag i Växjö. Bredband blev som bekant stridsropet för offensiva beslutsfattare runt om i landet under senare delen av 1990-talet började VEAB att dra fiberoptiska kablar för att tillgodose sina egna behov av information från sina fjärrvärmeanläggningar runt om i staden. Det blev upprinnelsen till WexNet, Växjös kommunala bredbandsnät. Med kommunens bostadsbolag som första kund påbörjades utbyggnaden, en utbyggnad som gjordes parallellt med expansionen av fjärrvärmenätet och som idag anses vara klar En långsam utvecklingsspiral Det som kan sägas vara kännetecknande för VEAB och Växjö är den målmedvetna satsningen på biobränsleenergi och fjärrvärme. Elhandels- och bredbandsengagemanget kan ses som utvecklingsspår från huvudspåret med biobränslebaserad kraftvärmeproduktion. Det som har hänt i Växjö kan sannolikt beskrivas på flera sätt. Ett sätt är att peka på hur fjärrvärme- och biobränslesatsningarna i kommunen har genererat ett antal primära och sekundära positiva effekter för Växjö kommun. Primära positiva effekter är främst radikalt lägre luftföroreningar på grund av biobränslesatsningarna. Växjö kommun har fått en rad olika erkännanden för sitt miljöarbete, bland annat 12

14 Local Initiatives Award i konkurrens med 200 kommuner från 59 länder, låga fjärrvärmetaxor. Idag ligger VEAB medvetet lågt men inte lägst med sina taxor, vilket framkom tydligt vid en oberoende prisjämförelse under , god ekonomisk situation. Trots dokumenterat låga taxor och oförtrutna investeringar har soliditeten i bolaget kunnat bibehållas i nivå med uppsatta långsiktiga krav från ägarna. förmånlig personalrekrytering. Genom ett gott rykte som ett bra bolag har VEAB enligt egen utsago kunnat rekrytera såväl chefer som kontorspersonal och tekniker utan problem. Växjö kommun har vidare fått erfara ett antal sekundära positiva effekter, främst kunskapsutveckling, inte minst i form av ett institutionaliserat kunskapsutbyte, där många kontakter har knutits såväl nationellt som internationellt i olika fora. VEAB och Växjö kommun medverkar till exempel i ett antal bransch- och fackorgan och har dessutom inlett ett kommersiellt samarbete mellan Växjö och Iwate, Japan. Utgångspunkt för samarbetet är VEAB:s biobränslekompetens. VEAB har också ett formaliserat universitetssamarbete med Växjö universitet i det så kallade Bioenergicentrum. Vid detta centrum forskas det kring teknikutveckling för biobränslen. Dessutom har VEAB och Växjö kommun genom bredbandssatsningen, vilken även omfattar Växjö skolor och universitetet, stimulerat till att studera och utveckla IT-pedagogik vid Växjö universitet. höjd attraktivitet för kommunen. En del av de tillfrågade i Växjö hävdar att Växjö högskolas väg till att bli ett universitet hade varit betydligt längre och snårigare utan VEAB:s bredbandsutbyggnad och satsning på Bioenergicentrum. Utöver denna konkreta manifestation av kommunens förbättrade kommunikation med omvärlden har VEAB satt Växjö på kartan, bland annat genom att staden nu ingår som en del i EU:s kampanj för förnyelsebar energi (CTO) och att VEAB är ett återkommande objekt för såväl forskning inom bioenergisektorn som för ett stort antal internationella studiebesök, inte minst från Japan. Goda kommunikationer, universitet, bra miljö och låga boendekostnader bidrar gemensamt till att göra kommunen och Växjö stad attraktiva att bo i. 2 Delas ut av ICLEI, International Council for Local Environmental Initiatives. 3 Se 13

15 Den utvecklingsspiral som kan identifieras här kan sägas ha börjat 1969, då fjärrvärmesatsningen först beslutades om i Växjö fullmäktige. Därefter var reaktionerna på den dåliga luften i staden, i förening med Växjös läge mitt i skogen, avgörande för satsningen på biobränsle. I en långsam växelverkan har fjärrvärme och biobränsleutbyggnad fungerat som ömsesidigt förstärkande drivkrafter för Växjö kommun och VEAB. Kraften i denna rörelse har gjort att Växjö som stad och kommun även kunnat gå i frontlinjen i Sveriges utbyggnad av bredbandsnätet, något som i sig förstärker Växjös möjligheter till att även i framtiden attrahera industri och människor på olika sätt. 4. En teoretisk tanke om kommunala bolags styrning Hur, har vi frågat oss, kan detta förstås, hur kan vi lära oss något av dessa två historier? Här följer några tankar, väckta från teoretiska utgångspunkter, som kan hjälpa till att sprida ljus över det som har hänt och alltjämt händer i LKF och VEAB och deras respektive kommuner Mål-medelhierarkier eller utvecklingshypoteser? När vi betraktar styrningen av LKF så kan vi skönja hur styrningen dokumenteras och hur dessa dokument används på olika vis av ägare och bolag. Noggrant dokumenterade mål kan relateras vill vad Rhenman (1975) talar om som målmedelhierarkier, enligt Rhenman en central faktor för den låga effektiviteten inom offentlig förvaltning. Genom att mål dokumenteras explicit, och därefter ligger till grund för resursallokering, försämras möjligheterna för målens kontinuerliga omprövning relativt omvärlden. Rhenman vänder sig mot vad han kallar mål-först-plan-sedan -hypotesen och begränsar dess räckvidd till verksamheter med ytterst stabila förutsättningar. Varje handling som utförs förändrar omvärlden på sitt sätt. Enligt nobelpristagaren Herbert Simons (1947) idé om människans begränsade rationalitet, blir det ogörligt att planera varje handlings bidrag till slutlig måluppfyllelse. Att bryta ner mål och allokera lämpligt mått av resurser till en hierarki av mål och medel är i majoriteten av verksamheter alltför problematisk för att visa sig fruktbar. Alternativet till hierarkiska mål-medelstrukturer som Rhenman föreslår är att på hög nivå i en organisation formulera en hypotes om framtida tillstånd, så kallade utvecklingshypoteser. Utifrån en sådan hypotes formas institutionella system i vilka man försöker uppnå något slags självreglerande egenskaper (s. 75). Han fortsätter: 14

16 Här framförs alltså [tanken] att sambandet mellan utförandet av organisationens uppgifter och målformulerandet (definition av dessa uppgifter) är två delprocesser som på ett mycket komplicerat sätt måste gripa in i varandra om en meningsfylld anpassning till en föränderlig omvärld skall vara möjlig. (s. 76). För att en organisations handlingar skall värderas som meningsfulla måste alltså dessa stå i samklang med de behov, krav och förväntningar som finns i omvärlden utanför. En organisations existensberättigande ligger med andra ord i dess förmåga att skapa värde för sin omgivning. Givet att omvärlden förändras så är organisationens existens beroende av dess förmåga att lära av och anpassa sig till omvärlden. Med andra ord, organisationen måste kontinuerligt ompröva sina mål för att försäkra sig om att dessa är relevanta för omvärlden Kommunal anpassningsförmåga i fokus LKF bildades som ett led i en medveten strävan hos kommunledningen att bringa ordning i kommunens fastighetsbestånd. Men varför krävdes det ett aktiebolag för att klara av det? I grund och botten står vi här med en fråga om ägandets inre motiv. Varför fick inte den kommunala fastighetsförvaltningen förtroende att städa upp själv? Enligt Hansson och Collin (1991) finns det en rad skäl till att förbättra en verksamhets ekonomiska effektivitet genom att bolagisera den. En bolagsbildning kan medföra en avgränsad resultatenhet (som kan leda till kostnadsbesparingar), en tydlig fördelning av resultatansvar, finansiell handlingsfrihet, en flexiblare personalpolitik, kortare beslutsvägar (i tid och rum) en ökad marknadskänsla, samt att säljbara tillgångar skapas. 4 4 I nämnd bok noteras också att demokratin begränsas genom minskad insyn och försämrat medborgarinflytande. Kommunallagen från 1991 innebar förbättrad medborgerlig insyn i majoritetsägda kommunala aktiebolag genom att även dessa kom att omfattas av offentlighetsprincipen. 15

17 Men vem är det som ska initiera anpassning, vem är det som avgör behovet av förändring? Den kommunala ägaren kan sägas ha någon av två extrema ägarroller : en ägare är antingen klåfingrig eller frånvarande (Hansson och Lind, 1998). Ägare av de här slagen kan i verkliga livet ses, något mer nyanserat och realistiskt benämnda, som antingen den administrative ägaren eller den värdeskapande ägaren (ibid. s 42.). Ägare till kommunala aktiebolag är med andra ord antingen engagerad på detaljnivå i att definiera ett bolags omvärld och uppgift (den administrative ägaren) eller aktiv på en betydligt mer övergripande nivå, där den sätter upp utvecklingshypoteser för bolaget i fråga (den värdeskapande ägaren). Om anpassningsförmågan ställs i centrum bör ovanstående skäl, i en mening ekonomiskt rationella skäl till bolagsbildning, således föregås av andra överväganden. En kommunledning bör ta ställning till följande tre frågor innan bolag bildas (ibid., 1998:40). 5 - Vad vill vi uppnå med vårt ägande? Denna fråga rannsakar själva beslutet att bolagisera eller ej. Den kan betraktas ur två perspektiv, dels ett instrumentellt, dels ett fundamentalt. Ur det instrumentella perspektivet kan tre ägarstrategier diskuteras (Collin, 2001): en kommunledning bildar bolag antingen i) som ett led i att privatisera verksamheten, ii) för att konkurrera med andra utförare eller iii) för att rationalisera verksamheten. Bortom dessa tre instrumentella skäl för kommunalt ägande av bolag framträder dock ett andra perspektiv på frågan, det fundamentala i frågan. Hur ska bolaget göra livet bättre för människor vilka värden ska egentligen skapas av bolaget? Ska det bidra till att hålla människor friska, trygga, varma eller på annat sätt vara dem till hjälp? Frågan leder över till en andra kritisk fråga. - Kan vi som ägare bidra till värdeskapandet i alla de verksamheter vi är involverade i? Frågan gäller det sätt på vilket kommunledningen som ägare kan bidra till ett bolags värdeskapande. Sett utifrån Rhenmans perspektiv blir den kritiska frågan för kommunledningen huruvida den kan bidra till att definiera omvärlden och bolagets uppgift däri. 5 Författarna ställer en fjärde fråga gällande ägarens kunskap om ägarbranschen. Frågan är i sig en precisering av författarnas tredje fråga om omstruktureringskompetens, varför frågan utelämnas i denna framställning. 16

18 - Har vi som ägare nödvändig omstruktureringskompetens? När väl omvärlden är definierad, vad kan ägaren göra för att ställa bolaget i samklang med omvärlden? Frågan kan kopplas tillbaka till Rhenmans idé om institutionella system : har kommunledningen i) förutsättningar och ii) förmåga att vidta nödvändiga mått och steg? Om det skulle vara så, har ägaren förutsättningar och förmåga att inse att det bästa sättet att ställa bolaget i samklang med omvärlden är att sälja det? 4.3. Sammanfattande referensram för kommunal bolagsstyrning Ovanstående tankar om styrning av kommunala bolag kan summeras i två delar, dels det kommunala ändamålet för bolaget, dels ägarens bidrag till bolagets anpassningsförmåga. i) Det kommunala ändamålet för bolaget uttrycks dels i termer av motiv till ägandet, dels genom ägarens föreställning om bolagets värdeskapande. Motiv till ägande kan vara antingen att privatisera, konkurrera eller rationalisera en given verksamhet. Värdeskapandet vilket i detta sammanhang är av större vikt än motivet avser det fundamentala sätt på vilket bolaget ska förbättra livet för sina kunder, brukare eller avnämare (benämningarna används här synonymt) och, ej att förglömma, ägarens förmåga att bidra till detta värdeskapande. ii) Anpassningsförmågan tar fasta på distinktionen mellan målmedelhierarkier eller utvecklingshypoteser. Ägare förväntas i olika grad ansluta sig till tron på explicita målformulerings- och planeringsprocesser för att bestämma ett bolags uppgift. På samma sätt kan ägare förväntas vara mer eller mindre benägna att skapa institutionella system, för egen och bolagets del, i syfte att skapa förutsättningar och förmåga att anpassa sig till en föränderlig omvärld. De två frågor som en ägare bör ställa sig i detta sammanhang gäller huruvida ägaren bidrar till själva värdeskapandet och i vilken omfattning ägaren kan medverka till en förändring av bolagets förutsättningar för värdeskapande. 17

19 5. Anpassningsförmåga som framgångsmått för ägarstyrning Vad kan vi nu säga om hur bolagen styrs? Är LKF sämre styrt än VEAB eller är det precis tvärtom? Följande avsnitt diskuterar och i någon mån karaktäriserar ägarstyrningen av LKF och VEAB Värdeskapande utvecklingshypoteser eller administrativa hierarkier? Den utveckling som VEAB genomgått spänner över 35 år. Utvecklingen framstår som särskilt intressant om det ställs i relation till situationen i Linköpings kommun och LKF: redan efter fem år söker LKF nya utmaningar för sin verksamhet. Förklaringar till denna skillnad kan förvisso sökas efter på åtskilliga ställen. Men om vi riktar intresset mot det sätt på vilket ägaren utövar inflytande på bolaget kan en intressant observation göras. Växjö kommun har, precis som Linköpings kommun för LKF, utfärdat ägardirektiv till VEAB (se bilaga 2). Direktiven är tydliga i sin framställning, men de inskränker sig till formella och juridiska grunder för förhållandet mellan ägare och bolag. Bland annat ska en bolagsordning upprättas för VEAB. I denna bolagsordning framgår att Bolagets syfte är att enligt god teknisk praxis och med optimalt resursutnyttjande främja en god el- och värmeförsörjning samt ITkommunikation. (Bolagsordning, 3). Genom denna formulering pekar ägaren ut riktningen för VEAB. Skrivningen är emellertid synnerligen öppen och torde vara till liten hjälp i styrningen av bolaget. Vad som istället tidigt fördes fram som centrala styrdokument för VEAB var två planer, en energiplan och en IT-plan. I Energiplan -96 anges fyra tydliga och övergripande mål för Växjö kommuns energipolitiska inriktning. Energiplanen fungerar som direkt vägledning åt VEAB. Bolagets VD uttryckte det så här: Med energiplanen i ryggen vågar man göra investeringar! Målen är formulerade på ett sådant vis att det är tydligt vad som ska göras, men som synes framgår det varken hur, när eller i vilken omfattning: 1. Satsning på förnyelsebara energikällor och ny teknik. 2. Hushållning med energi. 3. Utveckling av fjärrvärmesystemet. 4. Fysisk planering för effektivare energianvändning. 18

20 Stödjande institutionella faktorer betydelsen av en stark styrelse Arbetet med att uppfylla målen utförs inom VEAB. VEAB har dock en stark styrelse, där politisk erfarenhet och fackmässig namnkunnighet fungerar som dels bollplank för VD, dels som diskussionspart med ägaren. Styrelsen kan i VEAB:s fall ses som en medlare med hög legitimitet. Styrelseordföranden har tidigare varit kommunstyrelsens ordförande och två andra ledamöter har varit ordförande i VEAB:s styrelse under tidigare perioder. Dessutom spänner partitillhörigheterna bland dessa personer från Vänsterpartiet via Socialdemokraterna till Moderaterna. Styrelsens medling består i att å ena sidan översätta bolagets språk och tydliggöra dess förutsättningar för politikerna. Å andra sidan klargör styrelsen för bolaget vilka demokratiska förutsättningar som råder för olika beslutsalternativ. Styrelsen har alltså ett stort förtroendekapital, något som bygger på ordförandens och ledamöternas personliga egenskaper och erfarenheter. Förtroendekapitalet är dessutom förstärkt av goda resultat, en ständig utveckling, och inte minst, ett skandalfritt renommé. En inflytelserik företrädare för ägaren säger sig vara nöjd på behörigt avstånd : nöjd är han för att bolaget visar bra resultat, avståndet mellan bolag och ägare kan mätas i två årliga seminarier, där ägare och bolagsledning möts och diskuterar bolagets verksamhet och utveckling En analytisk betraktelse av ägarstyrningen av VEAB och LKF En svår uppgift för VEAB att lösa förefaller vara att upprätthålla en vitalitet och förnyelsevilja i en traditionell och tekniktung basverksamhet och samtidigt motverka monopolprissättning. Även om bolagsföreträdare inte vill medge att det råder en monopolliknande situation inom fjärrvärmeverksamheten i Växjö så innebär företagens och hushållens investeringar i fjärrvärmeanslutning ett visst motstånd till att snabbt byta till alternativa värmekällor. Hur ska Växjö kommun styra VEAB till att hålla sitt värdeskapande i fas med omvärlden om kunderna är tillfångatagna? Linköpings Kommunala Fastigheter AB:s utmaning kännetecknas också av den monopolsituation bolaget befinner sig. För närvarande gäller monopolsituationen två tredjedelar av LKF:s fastighetsbestånd. Monopolet är god grund för att kritisera de priser, den service och den kvalitet som LKF erbjuder. Det särskilda behovet för LKF och Linköpings kommun ter sig vara att politiskt balansera den monopolsituation som LKF befinner sig i utan att hämma bolagets ekonomiska och strategiska utveckling. Med andra ord, hur ska ägaren styra LKF mot ett fortsatt värdeskapande för sina kunder? Den centrala frågan här är på vilket sätt de kommunala ägarna av LKF respektive VEAB ska styra bolagen i fråga. Enligt de teoretiska tankar vi redovisade 19

21 ovan är två frågeställningar viktiga att beakta då ägarstyrning studeras: det kommunala ändamålet med bolaget och bolagets förmåga till anpassning. Det kommunala ändamålet för VEAB och LKF Linköpings kommun kan sägas ha en tydlig rationaliseringsambition med LKF. Ägarens högre värdeskapandesyfte döljer sig troligen också i rationaliseringsambitionen: genom att förbättra hushållningen med kommunala verksamhetslokaler och höja kostnadseffektiviteten i fastighetsförvaltningen via LKF frigörs indirekt finansiella medel till andra behov inom kommunen. LKF å sin sida förefaller ha en stark övertygelse om att bolaget ska skapa direkta värden för sina kunder. Här verkar föreligga en konflikt i synen på värdet av de handlingar som utförs inom LKF, en konflikt som möjligen uppstår då uppfattningen om bolagets sammanhang skiljer sig åt. I Växjö förefaller ägaren ha något mer nyanserade motiv till sitt ägande. VEAB ska rationalisera kraft- och värmeförsörjningen och konkurrera med de stora elhandelsbolagen. Då det högre värdeskapandet begrundas framstår Växjös ändamål med VEAB grundat på grundläggande långsiktiga miljöargument: invånarna i Växjö kommun ska andas frisk luft, idag och imorgon. Sammanfattningsvis kan läget i de båda fallen beskrivas så här: den konflikt som verkar föreligga i Linköping mellan ägarens motiv till ägandet och bolagets inre drivkrafter står inte att finna lika tydligt i Växjö. I Växjö råder det snarare harmoni mellan ägarens skäl och VEAB:s själ. Anpassning genom mål-medelhierarkier eller utvecklingshypoteser? Den första frågan vi kan ställa oss när vi studerar hur kommunledningarna styr det vill säga anpassar bolaget och dess mål till omvärlden är hur de bidrar till värdeskapandet i respektive bolag. Ser vi på hur Linköping styr LKF framträder en styrning som, trots att den sägs vara öppen, ter sig tämligen detaljerad och uppstrukturerad. Det ligger nära till hands att tala om en mål-medelhierarki i fallet Linköpings kommun och LKF. Emellertid kan ljuspunkter skönjas i detta avseende. Ägare och bolag avser att upprätta regelbundna ägardialoger med varandra. Dessa förestående dialoger kan tolkas som försök att upprätta ett institutionellt system för att bilda sig en gemensam uppfattning om omvärlden och vilka krav den ställer på bolagets handlingar. Men ett varningens finger kan höjas, denna vällovliga ambition till trots: ägaren bör möjligen överväga att sänka detaljeringsgraden i ägardirektiven och likaså fundera på hur ägarens bidrag till värdeskapande ska göras mer förenligt med bolaget drivkrafter. Utan detta kan ägardialogerna visa sig fruktlösa och ägarens värdeskapande bidrag kan fortsatt bestå av en motsägelsefull detaljstyrd frihet. 20

22 I Växjö existerar redan ett sådant institutionellt system. Ägarens direktiv bär tydligare drag av utvecklingshypotes än vad Linköpings kommuns ägardirektiv gör. Det starkaste argumentet för det bygger på harmonin mellan ägarens skäl till ägande och bolagets själ i verksamheten. Ett ytterligare argument för att Växjö arbetar enligt en utvecklingshypotes är den sammansättning styrelsen har och den roll den därmed kan spela i styrningen av VEAB. Växjö kommun bidrar i egenskap av ägare sålunda med en konsekvent struktur av mycket långsiktiga policydokument, en stödjande och medlande styrelse samt en motiverad och engagerad personal. Summerat kan ägarnas bidrag till värdeskapande i Linköping sägas vara administrativt präglat, i viss mån motsägelsefullt och otydligt. I Växjö framstår däremot ägarnas bidrag som mer konsistent genom ett strukturerat system för att hantera uppkommande behov av anpassning. Den genomgripande avregleringen på elmarknaden, genomförd för några år sedan och hur VEAB klarade den omställningen står som ett talande exempel på detta systems goda anpassningsförmåga. 6. Balans mellan skäl och själ ett avslutande exempel Varför är det då viktigt med god styrning av kommunala bolag? Väl fungerande bolag oavsett ägandestruktur söker efter och utvecklar affärsidéer för att generera avkastning på satsat kapital. Gemensamt för affärsdrivande bolag är behovet av att anpassa utveckla inre och yttre effektivitet för en hög total effektivitet. Målet för utveckling i kommunala bolag beskrev vi inledningsvis i termer av tre framgångsfaktorer : värdeskapande, ekonomisk effektivitet och legitimitet. Styrningen avser att göra det möjligt för bolaget att prestera bra i dessa tre avseenden. Vi började denna rapport i Linköping och vi vill också avsluta den där. Här nedan följer därför en kort reflektion över hur LKF och Linköpings kommun skulle kunna närma sig frågan om hur bolaget ska styras in i framtiden Möjliga utvecklingsvägar för ett kommunalt bolag I ovanstående beskrivningar av LKF och VEAB har vi sett bolagiseringens positiva betydelse för - attraktiviteten för kommunen och bolagets verksamhet, - rollfördelningen mellan politiker, styrelse och bolagsledning, 21

23 - möjligheten att tydligare bedriva verksamheten enligt vedertagna företagsekonomiska principer, samt - renodla styrelsens uppdrag att verka för bolagets bästa. Trots dessa möjligheter som kan skapas genom att driva en kommunal verksamhet i bolagsform har vi också kunnat visa hur ett bolag med utvecklingsidéer kan stöta på hinder i olika form. I LKF ansåg sig VD:n vara i behov av vägledning för att gå vidare med bolagets utveckling. Bakom denna tvekan kan vi skönja kommunallagens självkostnadsprincip och lokaliseringsprincip, i förlängningen också potentiella politiska motsättningar om bolagets framtid och riktning. Den försiktiga utvecklingen i Linköping kan också gestaltas som en balansakt mellan de skäl som kommunen anger för sitt ägande och den själ som präglar LKF. Balansakten försvåras av parternas olika syn på de skriftliga ägardirektiv som utgör grunden för bolagets något begränsade anpassningsförmåga. Anpassningsbehovet handlar dels om hur ägaren i ett kommunperspektiv ska kunna lämna värdeskapande bidrag, dels om hur verksamhetens totala effektivitet ur ett bolagsperspektiv skall utvecklas. Med ett sådant anpassningsbehov kan ägarnas detaljerade ägardirektiv te sig som en försvårande omständighet. Möjliga utvecklingsvägar för LKF kan beskrivas så här (se figur 2 nedan). Kommunperspektiv 2. Applicera rationalitet på - större marknad - annan marknad 4. Professionell lokalanpassning - höjt värdeskapande t ex genom pedagogisk kompetens Inre effektivitet Yttre effektivitet 1. Rationell drift Lokaler är inga fria nyttigheter 3. Kundorientering - enkätbaserad situationsanpassning - enstaka kundmöten Bolagsperspektiv Figur 2. Möjliga utvecklingsvägar för LKF. 22