Improvement Districts i Sverige?

Transkript

1 UMEÅ UNIVERSITET CERUM Centrum för regionalvetenskap UMEÅ UNIVERSITY CERUM Centre for Regional Science Improvement Districts i Sverige? Internationella erfarenheter av ett verktyg för hållbar stadsutveckling Sammanfattning Johanna Edlund Lars Westin CERUM Umeå universitet

2 Omslagsbild från "Broad Street Business Improvement District, Birmingham, England

3 Sammanfattning Business Improvement Districts (BID) introducerades för första gången i Kanada på 1970-talet. Ett BID är en institutionell form för fastighetsägare, handlare och andra aktörer inom ett väl avgränsat geografiskt område, t.ex. en stadskärna, att genomföra ett program av åtgärder för att förbättra någon eller några aspekter av området. Fastighetsägare kan finna motiv för att agera inom ett BID när man vill samverka med andra fastighetsägare på ett effektivt och juridiskt bindande vis. Ett sådant arrangemang kan ge högre fastighetsvärden än om varje fastighetsägare var för sig genomför förändringar. En kommun kan delta i eller initiera ett BID när man vill förbättra ett område i samverkan med områdets privata intressenter. Fördelen med ett BID är att det alltid föreligger en risk att några fastighetsägare försöker agera friåkare i förhållande till övriga fastighetsägare i ett område. Om några genomför förbättringar kan även friåkaren räkna med stigande fastighetsvärden. Ett BID skiljer sig från frivillig samverkan eftersom alla inom det avgränsade området måste betala en avgift för de åtgärder ett BID ska genomföra, givet att en tillräklig majoritet röstat för inrättandet av ett BID. I förlängningen kan givetvis ett lyckat BID även gynna hyresgäster och andra brukare av ett område. Idag har frågan om att inför möjligheten att bilda BID börjat diskuteras i Sverige. En fråga som ofta diskuteras är hur fördelningen av uppgifter mellan offentlig och privat sektor ska ske med BID i Sverige? Vem ska betala och vilka gynnas av de investeringar som utförs i stadskärnor? Det finns i det sammanhanget skäl att ytterligare diskutera friåkarproblemet. Flera olika sorters friåkare kan uppkomma vid utveckling av t.ex. stadskärnor, vilket leder till ineffektivitet. Om investeringar i stadskärnan endast sker genom kommunens försorg blir de fastighetsägare som befinner sig i stadskärnan partiella friåkare, eftersom alla i kommunen gemensamt via skatten finansierar investeringen samtidigt som fastighetsvärdena ökar mest i centrum. Om en frivillig förening betalar för investeringarna, så innebär som nämnts det 1

4 frivilliga medlemskapet att en att vissa fastighetsägare erhåller nytta av investeringarna men inte betalar för dem. Ett sätt att eliminera dessa problem internationellt är att skapa ett BID, en lokal klubb. Några drivkrafter bakom bildandet av BID i andra länder har varit hot om att ett större företag vill lämna ett område eller att ett externt centra tagit över kundunderlaget. Alternativt kan det vara ett tillfälle där ett större evenemang är på gång eller att kommunen planerat att göra en större investering som sporrat fastighetsägarna att följa upp det positiva förlopp som skapats. Kanada har som tidigare nämnts den längsta erfarenheten av BIDs, vilket även visar sig i att den kanadensiska lagstiftningen stötts och blötts sedan 1970-talet. Till skillnad från andra länder med BID lagstiftning finns det i Kanada ingen på förhand bestämd livslängd för ett BID, men kommunen har ett ganska starkt inflytande och använder BID ungefär på liknande sätt som man i Sverige använder sig av gemensamhetsanläggningar för att utveckla bostadsområden inom ett detaljplanelagt område. I USA etablerades BID under 1980-talet. Vissa områden var väldigt förslummade och ett BID var ett sätt för fastighetsägarna att själva ta tag i problemen. Detta hängde ofta samman med suburbaniseringen som gav upphov till förortslokaliserade köpcentrum där en fastighetsägare ägde hela centrat och fungerade som hyresvärd för de näringsidkare som ville etablera sig inom området. Förortscentrat fungerade därmed redan från början som en klubb med den ensamme fastighetsägaren som ensam beslutsfattare. Detta gjorde externa centra mer konkurrenskraftiga gentemot näringsidkare i stadskärnorna. Fastighetsägaren bestämde själv vilka avgifter näringsidkarna skulle betala för renhållning, marknadsföring m.m. Näringsidkare i stadskärnan kunde inte svara med samordnade aktiviteter så länge stadskärnans olika fastighetsägare inte samarbetade. Storbritannien är Europas pionjär när det gäller BID och landet etablerade sin första lagstiftning För att tydliggöra vad ett BID kan bidra med i ett område fastställs först nivån på den kommunala servicen i området. Genom att utgå från denna kan sedan ett initiativ i område diskutera vilken nivå som man vill uppnå och sedan definiera uppgiften för ett BID som skillnaden mellan vad som redan genomförs och den önskade servicen. I 2

5 Skottland, där många områden brottas med liknande problem som flertalet kommuner i Sverige, utflyttning och minskade skatteintäkter, har uppgifterna för BID breddats till fler områden. Dessa inkluderar bland annat rurala och turistspecifika BID. I Tyskland introducerades en BID lagstiftning I Tyskland är reglerna angående införandet av BID något striktare än i Storbritannien med lägre andel som får ställa sig negativa till bildandet för att ett BID ska initieras. De lokala myndigheterna har även en starkare roll jämfört med övriga europeiska motsvarigheter. Nyligen öppnades även Tyskland för möjligheten att bilda Neighbourhood Improvement Districts (NID) i bostadsområden. Enligt Kreutz (2009) är det ännu mer problematiskt att överföra den amerikanska BID-lagstiftningen direkt till den tyska NID-lagstiftningen, jämfört med överföring till den tyska BID-lagstiftningen. En positiv effekt av ett BID är att fastighetsägare och köpmän får en högre avkastning på sina verksamheter. Även för kommunen kan ett BID leda till en ökad effektivitet på marknaden, samt en större transparens i utvecklingen av t.ex. stadskärnan. Ett BID ger även en större teoretisk möjlighet att bevara mångfalden bland fastighetsägarna i ett område, eftersom inte en ensam fastighetsägare måste köpa upp resterande fastigheter för att göra större förändringar. Några av de negativa effekter som diskuterats med BID är den gentrifiering som kan ske om endast kapitalstarka fastighetsägare har möjlighet att stanna i området. Ett deltagande från kommunen kan motverka sådana oönskade tendenser. Ett annat är att BID styrs av ekonomiska motiv, men påverkar allmänna ytor. Den demokratiska aspekten vid införandet av BID hanteras olika i olika länder, men en grundtanke är att allmänheten samt de demokratiskt valda representanterna involveras för godkännande innan ett BID etableras. Den avgift som fastighetsägare och handlare måste betala till BID ses av många som ytterligare en skatt. Som nämnts fungerar den inledande beskrivning av kommunens utbud av basservice som en garant mot detta. Ett annat problem i den svenska debatten handlar om ordvalet Business. Det för tankarna till direkta företagsinvesteringar istället för det faktum att BID kan användas för vidare syften. Improvement Districts, ID, har föreslagits som ett vidare begrepp. 3

6 I Sverige finns idag inte möjligheten att bilda BID men det finns olika former för samarbete på fastighetsmarknaden. Bland annat finns det en frivillig form i stadskärneföreningar, semifrivilliga i gallerior och köpcentrum samt tvingande inom lagstiftningen för gemensamhetsanläggningar. Skillnaden mellan stadskärneföreningar och ett tänkt BID där båda skulle verka för utveckling i ett urbant område är finansieringen. I ett BID är det väldefinierat vilka som innefattas samt hur mycket och hur länge en viss summa ska betalas och vad det ska resultera i. Stadskärneföreningar har inte lika tydliga gränser för vilka som innefattas eller inte, inte heller finns det en på förhand bestämd tidslängd, vilket kan leda till osäkerhet. I Sverige finns redan ett omfattande nätverk av företag, fastighetsägare, och kommuner som ser en vinst i att samarbeta, vilket skulle kunna tolkas som att en BID lagstiftning kan erbjuda ytterligare alternativ för dessa. I Sverige berörs uppskattningsvis ett femtontal olika lagar när det gäller offentligt-privata samarbeten samt gemensamhetsanläggningar. Bland annat Plan- och Bygglagen, Anläggningslagen och Kommunallagen. Ett förslag om hur en lag om BID skulle kunna införas i svensk lagstiftning är att införa ett stycke i PBL som hänvisar till en lag under anläggningslagen som tillåter fastighetsägare att bilda BID. Sammanfattningsvis kan det nämnas att det i alla länder där BID införts behövts en lagändring, samt att länder och regioner utifrån deras egna förutsättningar anpassat lagstiftningen till befintliga planeringstraditioner och politiskt administrativa strukturer. Ett annat råd var att parallellt med lagstiftning är det effektivt att prova lagstiftningens effekter genom stigfinnarprojekt och ändra utformningen av lagen i takt med att problem uppstår. I Sverige kan förslagsvis några teoretiska stigfinnarprojekt genomföras där lagstiftning, stadgar, möjliga uppdrag, avgränsningar av områden och medlemmar identifieras. 4