Drogtestning genom urinprovtagning av elever i grund- och gymnasieskolor

Transkript

1 Promemoria Dnr: 2009:3535 Rättssekretariatet 2009:02 Drogtestning genom urinprovtagning av elever i grund- och gymnasieskolor 1. Inledning Att förebygga användning av droger, särskilt bland unga, är en viktig uppgift. Att prova droger tidigt i livet kan vara en inkörsport till missbruk och kriminalitet. Skolorna kommer, vid sidan av föräldrarna, i daglig kontakt med unga. De har därför en viktig roll i att ge unga en god värdegrund och att i övrigt främja ungas utveckling. Detta kommer till uttryck i 1 kap. 2 skollagen och i läroplanerna. Skolan har, genom rektor, ett uttalat ansvar för att elever får undervisning bland annat om alkohol och droger. 1 Skolor tar också ofta fram en policy mot droger. Vid misstanke om drogpåverkan använder skolor sig ibland av urinprovtagning för att testa om eleven är drogpåverkad. Det förekommer också att skolor, i ett allmänt drogförebyggande syfte, genomför slumpvisa drogtester av elever. Denna promemoria avser att redovisa Skolinspektionens bedömning av under vilka förutsättningar det kan vara tillåtet med urinprovtagning av elever i grund- och gymnasieskolor. 2. Urinprovtagning anses utgöra ett kroppsligt ingrepp enligt 2 kap. 6 regeringsformen Medborgare har ett grundlagsskydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Urinprovtagning utgör enligt JO:s praxis ett kroppsligt ingrepp. För att urinprovtagning genom tvång ska kunna genomföras krävs stöd i lag. Uttryckligt lagstöd för att få genomföra tvångsvisa drogtester av elever i kommunala skolor saknas. 1 Lpo 94, 2.8 och Lpf 94, 2.6. Skolinspektionen, Box 23069, Stockholm, Besök: Sveavägen 159 Telefon: , Fax:

2 I 2 kap. 6 regeringsformen slås fast att varje medborgare gentemot det allmänna har ett grundlagsenligt skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Urinprovtagning utgör enligt JO:s praxis ett kroppsligt ingrepp. 2 Skyddet för enskilda mot påtvingade kroppsliga ingrepp är relativt. Detta innebär att undantag från förbudet, enligt 2 kap. 12 regeringsformen, får meddelas genom lag. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till principerna om proportionalitet, behov och ändamålsenlighet och skälen för att genomföra ingreppet väger tyngre än integritetsskyddet för den enskilde. Exempel på undantag, där lagstöd finns för att använda tvångsmedel, finns i 28 kap. rättegångsbalken (RB) om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning m.m. Ytterligare exempel på undantag finns i polislagen, lagen om vård av unga (LVU) och lagen om vård av missbrukare (LVM). Det saknas idag uttryckligt lagstöd som medger att drogtester får genomföras med tvång av elever i kommunala skolor. Frågan är oreglerad för fristående skolor Möjligheten att genomföra urinprovtagning av elever i kommunal grundskola begränsad Möjligheten att genomföra urinprovtagning av elever i kommunala grundskolor är idag mycket begränsad och förutsätter att vissa förutsättningar är uppfyllda. Urinprovtagning av elev i grundskolan får endast utföras på förekommen anledning, dvs. om det finns misstanke om drogpåverkan hos viss elev. Det ska finnas ett samtycke från eleven och dennes vårdnadshavare. Samtycket måste vara reellt och fullt frivilligt, det får ej vara förenat med direkta eller indirekta sanktioner eller övriga påtryckningar. Provet ska beslutas och genomföras av behörig befattningshavare. När det gäller frågan om urinprovtagning av elever i kommunala grundskolor finns inget stöd i lag som direkt avser förhållandet med urinprovtagning. Den bestämmelse som skulle kunna bli aktuell är 14 kap. 3 andra stycket skollagen. Av bestämmelsen framgår att om en skolläkare på förekommen anledning anser att en viss elev i grundskolan behöver undersökas särskilt ska eleven genomgå en sådan undersökning. Enligt uttalanden av JO kan en sådan undersökning sannolikt omfatta urinprovtagning (JO 1992/93 s. 495). JO har bekräftat detta förhållande i två avgöranden från Lagrummet ger 2 Se JO:s avgörande från den 27 mars 2009, dnr JO:s beslut den 28 maj 2004, dnr och dnr

3 3 således enligt JO:s uttalanden utrymme för att urinprovtagning av elever får förekomma. Drogtestning genom urinprovtagning av elever i grundskolan förutsätter emellertid att följande förutsättningar är uppfyllda. 1. Testet tas på förekommen anledning dvs. vid misstanke om drogpåverkan Enligt lagtexten i 14 kap. 3 andra stycket skollagen ska elev i grundskolan undersökas på förekommen anledning. I JO 1992/93 s. 495 och i de två besluten från 2004 har JO uttalat att lagstödet medger att undersökning kan påtvingas elev om det är medicinskt motiverat. Enligt JO:s uttalanden får urinprovtagning ske vid misstanke om drogpåverkan hos en viss elev. Åtgärden vidtas då på förekommen anledning. Förfarandet med urinprovtagning omfattas emellertid inte direkt av regleringen i 14 kap. 3 skollagen. Enligt JO:s uttalanden kan urinprovtagning vid misstanke om påverkan därför inte påtvingas elev, utan för detta förutsätts att samtycke föreligger. JO förtydligade i sitt beslut den 28 maj 2004, dnr , med referens till ett beslut av Skolverket 4, att 14 kap. 3 skollagen inte ger skolhälsovården något utrymme för att tvångsvis ålägga en elev i grundskolan att genomföra en urinprovtagning i syfte att spåra förekomst av narkotika och därigenom få kännedom om ett eventuellt missbruk. 2. Samtycke finns testet måste vara fullt frivilligt I JO 1992/93 s. 495 har JO uttalat att en förutsättning för att urinprovtagning på förekommen anledning ska få ske är att elevernas deltagande är fullt frivilligt. Det måste vara frågan om ett reellt samtycke. Urinprovtagning kan accepteras om elev och vårdnadshavare har fått information och samtyckt till att lämna urinprovet. Eleven ska inte uppfatta någon press att lämna urinprov eller utsättas för direkta eller indirekta hot om sanktioner eller repressalier om han eller hon avstår från att lämna provet. JO var också kritisk till att skolans företrädare i ärendet hade övervakat eleven när denne lämnat urinprovet. I beslut den 28 maj 2004, dnr konstaterade JO att ett lämnat samtycket ansågs vara reellt, även om det fanns ett indirekt tvång genom att kommunen har en skyldighet att enligt lag anmäla misstänkt drogmissbruk till socialtjänsten. Det är en grannlaga uppgift för skolan att förvissa sig om att eleven verkligen upplever drogtestet som frivilligt. En grundskolelev har skolplikt. Eleven står i en beroendeställning till skolans personal. Det är frågan om unga personer. Det kan även förekomma grupptryck som gör att en elev ger sitt samtycke till något som den egentligen upplever som integritetskränkande. 4 Skolverkets beslut den 27 juni 2003 (dnr :2579).

4 4 3. Beslutet är fattat av behörig företrädare I 14 kap. 3 skollagen anges att om skolläkaren på förekommen anledning anser att en viss elev i grundskolan behöver undersökas särskilt, ska eleven genomgå en sådan undersökning. Av JO:s uttalande i JO 1992/93 s. 495 framkommer att beslut om urinprovtagning måste fattas av behörig företrädare. På en skola är läkare eller skolsköterska behöriga företrädare. Övriga befattningshavare hade enligt JO inga författningsreglerade befogenheter att besluta om tvångsåtgärder av aktuellt slag. 4. Principerna desamma för urinprovtagning i kommunala gymnasieskolor Urinprovtagning av elev i gymnasieskolan får endast genomföras på förekommen anledning, dvs. om det finns misstanke om drogpåverkan hos viss elev Urinprovtagning förutsätter samtycke från eleven och dennes vårdnadshavare. Samtycket måste vara reellt och fullt frivilligt, det får ej vara förenat med direkta eller indirekta sanktioner eller övriga påtryckningar. Som tidigare nämnts krävs lagstöd för att med tvång genomföra urinprovtagning av elever vid kommunala gymnasieskolor. Sådant lagstöd saknas. Det är därför inte möjligt att tvinga en elev i gymnasieskolan att lämna ett urinprov. En elev kan, liksom i grundskolan, frivilligt gå med på att drogtestas genom urinprovtagning på förekommen anledning. För att kunna genomföra ett frivilligt drogtest krävs ett tydligt samtycke från eleven. Medverkan i ett drogtest är känsligt från integritetssynpunkt, även om det finns misstanke om att eleven är påverkad. Frivilligheten från elevens sida får inte bara vara formell utan måste även upplevas som reell. Detta innebär att eleven inte av någon anledning får känna sig tvingad att delta i drogtestet. En elev som inte vill låta sig drogtestas får inte utsättas för direkta eller indirekta påtryckningar eller repressalier från skolans sida. 5. Slumpvisa drogtester Slumpvisa drogtester i grundskolan aldrig tillåtna. Slumpvisa drogtester i gymnasieskolan inte tillåtna på grund av svårigheten med att säkerställa frivillighet och risken för integritetskränkning.

5 5 Frågan om möjligheten att genomföra av slumpvisa drogtester av skolelever är inte reglerad i författning och har inte heller behandlats av JO. De redovisade JO-besluten utvisar dock tydligt att det rättsliga stödet för att anordna urinprovtagning på elever är begränsat. Sådana åtgärder är enligt JO:s uttalanden rörande kommunala grundskolor endast tillåtna när det finns misstanke om drogpåverkan hos en elev och denne och dennes vårdnadshavare samtycker till åtgärden. Det är således inte möjligt att genomföra slumpvisa drogtester av elever i kommunala grundskolor (se Skolinspektionens beslut , dnr :1892). När det gäller elever i kommunala gymnasieskolor krävs att elev och vårdnadshavare har lämnat ett reellt och frivilligt samtycke till urinprovtagningen. Det är enligt Skolinspektionens bedömning dock en svår uppgift för en skola att förvissa sig om att en elev verkligen uppfattar ett slumpvis utfört drogtest som frivilligt. En gymnasieelev står i en beroendeställning till skolans personal. Det kan även förekomma grupptryck som gör att en elev ger sitt samtycke till något som eleven egentligen upplever som integritetskränkande. Detta gäller även för myndiga elever. Det är Skolinspektionens bedömning att slumpvisa drogtester inte är möjliga att genomföra i gymnasieskolan mot bakgrund av att det är mycket svårt att säkerställa elevens reella samtycke och risken för integritetskränkning (se Skolinspektionens beslut , dnr 2009:2070). 6. Fristående skolor Det är elever i kommunala skolor som omfattas av grundlagsskyddet i regeringsformen. För fristående grund- och gymnasieskolor finns inte någon reglering i fråga om drogtester. Utbildningen vid en fristående gymnasieskola anses bygga på ett avtalsförhållande mellan elev/vårdnadshavare och huvudmannen för utbildningen. En elev som påbörjar sin utbildning vid en fristående skola anses därför ha utfäst sig att följa skolans ordningsregler och drogpolicy. Medverkan i ett drogtest är emellertid känslig ur integritetssynpunkt. Därför bedömer Skolinspektionen att integritetsaspekten och elevernas rättssäkerhet ska beaktas vid drogtestning även i fristående skolor. Drogtester i allmänt förebyggande syfte bör inte förekomma. I ett beslut som avser farlig verksamhet i en fristående skola (beslut , dnr :1364) har Skolinspektionen uttalat att det är viktigt att eleven redan inför valet av gymnasieutbildning ska kunna ta ställning till om han eller hon vill gå en utbildning där drogtester kan komma att genomföras, eller söka en annan utbildning. Skolan måste därför redan i samband med antagningen av en elev försäkra sig om att både eleven och vårdnadshavaren har lämnat medgivande till drogtestning. Informationen måste därför finnas i de underlag som ligger till grund för ansökan till utbildningen.

6 6 7. Drogtester vid farlig verksamhet Urinprovtagning vid farlig verksamhet får genomföras på förekommen anledning, dvs. om det finns risk för elev eller andras säkerhet. Urinprovtagning förutsätter samtycke från eleven. Elev som inte lämnar urinprov får inte medverka i det farliga momentet. Det kan finnas situationer där drogtester behöver företas av säkerhetsskäl, exempelvis i gymnasieskolans yrkesinriktade utbildningar. Där kan det förekomma inslag som vid drogpåverkan kan medföra fara för elevers eller andras säkerhet, exempelvis inom transportteknisk utbildning. Skolinspektionen har i sitt beslut den 11 december 2008 bedömt att drogtester får genomföras på förekommen anledning, dvs. i anslutning till farliga moment som kräver drogfrihet. Det kan inte bli frågan om slumpvisa drogtester utan en förutsättning är att samtliga elever testas. Testerna kan inte genomföras med tvång, utan förutsätter elevens samtycke. Om eleven inte lämnar sitt samtycke blir konsekvensen att eleven inte får delta i det farliga undervisningsmomentet. 8. Drogförebyggande arbete i skolorna Skolor kan arbeta förebyggande bland annat genom information till elever och vårdnadshavare. Vid misstanke om drogpåverkan bör skolor utreda elevens behov av stöd och överväga om anmälan till socialtjänsten ska göras. Skolan har en viktig roll i arbetet mot drogmissbruk bland ungdomar. Frågan är dock hur långt en skola får gå i det drogbekämpande arbetet. Enlig Skolinspektionens bedömning är det inte tillåtet att genomföra slumpvisa drogtester. Drogförebyggande arbete ska därför inte bedrivas genom slumpvisa drogtester. JO har gjort uttalanden av innebörden att skolor bör vara återhållsamma med ingripanden mot elever i sitt arbete mot droger. JO noterade i ämbetsberättelsen 1992/93 s. 495 att det framstod som klart olämpligt att ledningen för en skola eller andra företrädare för skolan oavsett om eleverna går med på det eller ej vidtar åtgärder, som ankommer på polis eller åklagare inom ramen för en brottsundersökning. I JO:s beslut den 28 maj 2004, dnr uttalade JO också att om en misstanke om drogpåverkan var så stark att den aktualiserade frågan om urinprovtagning,

7 7 borde frågan om anmälningsskyldighet till socialnämnden aktualiseras redan innan provtagningen äger rum. Enligt Skolinspektionen bör tyngdpunkten i skolans arbete mot droger vara att arbeta förebyggande genom att exempelvis informera elever och deras vårdnadshavare om drogproblematiken. Om personal vid skolan får en signal om, eller misstänker att en elev missbrukar eller har provat narkotika, är det av stor vikt att föräldrar informeras och att skolan skyndsamt utreder elevens behov av stöd. I arbetet är det också viktigt att samarbeta med expertis inom t.ex. hälso- och sjukvård respektive socialtjänsten som kan ta hand om utredningar, behandling och har väl utvecklade rutiner. Frågan om förhållandena ska anmälas till socialtjänsten kan också aktualiseras. Promemorian beslutades av chefsjuristen Ingegärd Hilborn Föredragande: Biträdande chefsjuristen Lena Schelin Promemorian ersätter den promemoria som beslutades av chefsjuristen Ingegärd Hilborn