Granskning av samhällsbyggnadsprocessen

Transkript

1 Revisionsrapport nr 8/2014 Granskning av samhällsbyggnadsprocessen Upplands Väsby kommun

2 Innehåll 1 Sammanfattning och rekommendationer Inledning Bakgrund Syfte Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod och genomförande Övergripande riktlinjer för exploateringsprocessen Redovisning av markexploatering Gatukostnadsersättningar Riktlinjer för fördelning av kostnader vid samordnad utbyggnad av vatten- och avloppsledning och gata Samhällsbyggnadsprocessen Upplands Väsby kommuns projektmodell Roller i projektorganisationen Samhällsbyggnadsprocessen för nya projekt Projektkalkyl Projektredovisning - projektverktyg Upphandling i samhällsbyggnadsprocessen Återrapportering av samhällsbyggnadsprojekt Vår bedömning Fördjupad genomgång av tre exploateringsprojekt Eds Allé Bedömning Väsby Entré Bedömning Fyrklövern Bedömning Korta svar på revisionsfrågorna Källförteckning

3 1 Sammanfattning och rekommendationer EY har på uppdrag av revisorerna i Upplands Väsby kommun granskat exploateringsverksamheten. Syftet med granskningen har varit att bedöma om samhällsbyggnadsprocessen omfattas av en tillräcklig styrning och intern kontroll. Vi har i vår granskning noterat att det finns styrdokument och riktlinjer för verksamheten. Det finns dels en intern rutinbeskrivning för nya samhällsbyggnadsprojekt dels en kommungemensam projektmodell. Den för kommunen gemensamma modellen har fastställts av kommunstyrelsen. Det saknas en brygga mellan de två projektmodellerna vilket innebär att det inte tydligt framgår vad de obligatoriska dokumenten och beslutspunkterna i den kommungemensamma projektmodellen motsvaras av i samhällsbyggnadsprocessen för nya projekt. Samhällsbyggnadsprocessen för nya projekt baseras på den kommungemensamma modellen men är till stora delar styrd av de krav som ställs i plan- och bygglagen. Vi rekommenderar att de två processbeskrivningarnas inbördes förhållande förtydligas. Vi rekommenderar att den interna kontrollen utvecklas genom att krav på dokumenterade kontroller införs för väsentliga kontrollmoment i samhällsbyggnadsprocessen. Vi vill dock betona att den stickprovsgranskning av enskilda projekt som skett inom ramen för denna granskning, inte har påvisat några väsentliga avsteg från gällande styrdokument och riktlinjer. Ekonomiska kalkyler upprättas löpande under projektens gång och blir mer och mer förfinade ju längre projekten drivits. Enligt interna rutiner ska det årligen upprättas en investeringsanmälan där årets investeringsutgift liksom bedömda kapitaltjänstkostnader de kommande två åren anges. Den totala bedömda kostnaden eller tidigare års utfall framgår inte av investeringsanmälan. Vi rekommenderar att investeringsanmälan kompletteras med dessa uppgifter för att tydliggöra projektets omfattning inför det politiska beslutet. Vi bedömer att projektkalkyler upprättas på ett tillfredsställande sätt, även om dessa i vissa fall bör vara mer detaljerade i den återrapportering som sker till nämnd. Det framgår inte av projektmodellen vid vilka tillfällen eller inför vilka beslutspunkter en uppdatering av kalkylen ska ske. Detta bör enligt vår bedömning finnas. Det finns inte några beloppsgränser för när en ny investeringsanmälan ska lämnas in utan det är upp till varje projektledare att göra den bedömningen. Vi rekommenderar att detta införs. För upphandlingar i samhällsbyggnadsprojekt ska kommunens upphandlingspolicy tillämpas. Det är projektledaren för projekten som ansvarar för att detta följs samt att uppföljning av att leverans enligt avtal sker. Hur ändrings- och tilläggsarbeten, ÄTA, ska godkännas regleras i varje projekt via avtal med leverantörerna. Vanligtvis är det projektledaren som har rätt att godkänna ÄTOR. Vi bedömer att riktlinjer och rutiner för upphandling är tillfredsställande. Det finns dock inget som reglerar hur ÄTOR över fastställd budget ska hanteras. Det bedömer vi bör finnas. Det finns inga fastställda riktlinjer för hur fördelning mellan gata, VA och park ska ske. Investeringsutgifterna fördelas redan på kalkylnivå och redovisas samt följs upp separat. Kalkylerna som upprättas baseras på erfarenhet. Inga omprövningar av fördelningen av investeringsutgifterna sker under projektens gång. Fördelningen bör följas upp och kontrolleras när projektet är slutförts. Kontrollen bör dokumenteras. Markförsäljningar i samband med exploateringar ska enligt god redovisningssed redovisas separat (brutto) och ska inte ingå som en del av projektet. Enligt vår erfarenhet är detta en utmaning att hantera rätt i flera kommuner. I Upplands Väsby kommun redovisas intäkter separat i samband med att försäljningar sker vilket är korrekt. Rutinerna för redovisning av samhällsbyggnadsprojekt har förtydligats under de senaste åren för att säkerställa att god redovisningssed följs. 2

4 Granskningen föranleder följande rekommendationer: Den interna kontrollen bör utvecklas genom att krav på dokumenterade kontroller införs för väsentliga kontrollmoment. En tydlig dokumentation av processens olika aktiviteter bör tas fram och kompletteras med de kontroller som ska utföras. De mest väsentliga kontrollerna kan med fördel tas in i samhällsbyggnads internkontrollplan. Det framgår dock inte på vilken nivå de olika besluten ska fattas. Detta bedömer vi bör förtydligas. Det saknas en definition av begreppet stora projekt. Vi rekommenderar att detta definieras för att minska risken för uteblivna beslut. Ekonomiska kalkyler för beslut i nämnd/styrelse bör utvecklas för att underlätta avvikelseanalyser och skapa bättre beslutsunderlag. Det framgår inte av projektmodellen vid vilka tillfällen eller inför vilka beslutspunkter en uppdatering av kalkylen ska ske, detta bör framgå. Investeringsanmälan bör kompletteras med uppgifter om projektets totala omfattning samt tidigare års utfall. Vi rekommenderar även att dessa uppgifter årligen uppdateras i samband med att ny investeringsanmälan skickas in. Det finns inte heller några beloppsgränser för när en ny investeringsanmälan ska lämnas in utan det är upp till varje projektledare att göra den bedömningen. Den ekonomiska återrapporteringen till nämnd kan utvecklas under året. Det framgår inte hur utfall förhåller sig till budget och prognos för projekten. Den uppföljning som finns avser endast innevarande år. Med hänsyn till de stora samhällsbyggnadsprojekt kommunen står inför bedömer vi att det bör utvärderas om ett mer utvecklat IT-stöd ska upphandlas för hanteringen av projekten. Fördelningen av utgifter mellan olika investeringsobjekt bör följas upp och kontrolleras när projektet har slutförts. Kontrollen bör dokumenteras. 3

5 2 Inledning 2.1 Bakgrund Utgifter för exploateringsverksamheten i Upplands Väsby kommun beräknas uppgå till nästan 0,5 miljarder kr under planperioden Exploateringsverksamhet innehåller en mängd väsentliga och komplexa frågor som behöver hanteras av kommunen för att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv process samt lagenlig hantering och korrekt redovisning. 2.2 Syfte Syftet med granskningen har varit att bedöma om exploateringsprocessen omfattas av en tillräcklig styrning och intern kontroll. 2.3 Revisionsfrågor I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Finns tydliga styrdokument och riktlinjer för hantering av exploateringsprojekt på såväl politisk nivå som på tjänstemannanivå? Säkerställs att beslutade riktlinjer följs? Framgår budgeterade investeringsutgifter per investeringsobjekt (VA, gator, park, etc) och framgår budgeterade driftskostnader för berörda nämnder som underlag för initialt beslut om exploatering. Finns någon form av riskanalyser/känslighetsanalyser i beslutsunderlagen? Hur säkerställs att lagen om offentlig upphandling följs i exploateringsprojekt såväl vid initial upphandling som vid ändrings- och tilläggsarbeten (ÄTOR). Finns avtal med de leverantörer som anlitas? Följs det upp att köpta varor och tjänster är enligt avtal och dokumenteras utfallet? Upprättas projektkalkyler och sker löpande uppföljning av dessa? Rapporteras dessa till politisk beslutsnivå på ett tillräckligt sätt? Genomförs projektmöten löpande och dokumenteras dessa vad gäller såväl verksamhet som ekonomi? Finns en tydlig process för att informera fastighetsägare om gatukostnadsersättningar som ska tas in och säkerställs att fastighetsägarna belastas med utgifter som är hänförliga till just fastighetsägarna? Redovisas försäljningar i samband med exploateringar på ett korrekt sätt redovisningsmässigt? Avslutas exploateringsprojekt på ett korrekt sätt redovisningsmässigt? Finns ett ändamålsenligt systemstöd för uppföljning och redovisning av projekt? Avslutas projekten korrekt i samband med färdigställande samt sker ekonomisk uppföljning mot förkalkyl? 2.4 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. 4

6 I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Kommunallagen Lagen om offentlig upphandling God redovisningssed vad gäller exploateringsredovisning Kommunens regelverk kring exploateringsprojekt Erkänd teoribildning kring intern kontroll i exploateringsverksamhet 2.5 Metod och genomförande Intervjuer har genomförts med tjänstemän vid exploateringsenheten (chef, controller, projektledare), kommunens redovisningschef, ekonomidirektör samt chef för kontoret för samhällsbyggnad. Granskningen omfattar en genomgång av följande tre exploateringsprojekt: Eds allé, västra Väsby Fyrklövern, centrala Väsby Väsby Entré, centrala Väsby Granskningen av respektive projekt omfattar en genomgång av samtliga relevanta revisionsfrågor enligt ovan. Samtliga dokument som granskats listas i källförteckningen. 3 Övergripande riktlinjer för exploateringsprocessen 3.1 Redovisning av markexploatering Med markexploatering menas åtgärder för att anskaffa, bearbeta och iordningställa råmark för att kunna bygga exempelvis bostäder, affärer, kontor eller industrier. I markexploateringen inräknas även byggnation av kompletterande gemensamma anordningar som gator, grönområden, VA- och elanläggningar etc. Kommunen kan ha många roller i samband med markexploatering: Kan vara markägare till den mark som ska exploateras Kan vara byggherre för exploateringsprojektet Kan vara entreprenör till andra organisationer Kan vara huvudman med serviceansvar för t ex gator, vatten och avlopp Kan vara nyttjare av de tomter som produceras för egen verksamhet, t ex bostäder, förskolor och skolor Kan vara slutlig ägare till tomter som upplåts med tomträtt Finansieringen av ett kommunalt exploateringsprojekt kan ske på olika sätt. Utgifterna kan finansieras med följande typer av inkomster: Skattemedel Avgifter för planläggning och bygglov Genom markförsäljning till extern byggherre Genom tomtförsäljning Genom uttag av gatukostnadsersättning Genom uttag av anläggningsavgifter för VA, el och fjärrvärme 5

7 Hur finansiering ska ske beslutas av respektive kommun. Redovisning av markexploatering regleras, liksom övrig kommunal redovisning, i lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Där framgår att bokföring och redovisning ska ske enligt god redovisningssed. Vid bedömning av vad som är god redovisningssed för exploateringsverksamhet är ett antal rekommendationer utfärdade av RKR relevanta. Bland andra: Idéskrift Redovisning av kommunal markexploatering (april 2014) 10.2 Avsättningar och ansvarsförbindelser 11.2 redovisning av materiella anläggningstillgångar 15.1 Redovisning av lånekostnader 18 Intäkter från avgifter, bidrag och försäljningar Vid redovisning av markexploatering är möjligheten att uppnå jämförbarhet, öppenhet och transparens viktig. 3.2 Gatukostnadsersättningar Enligt Plan- och Bygglagens 6 kap 31 har kommunen i egenskap av huvudman rätt att ta ut ersättning av ägarna till fastigheter för gator och andra allmänna platser som ska anläggas eller förbättras och som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov. Kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Den ersättning som fastighetsägarna ska betala kallas gatukostnadsersättning eller gatukostnader. Gatukostnader kan antingen belasta privatpersoner/fastighetsägare i planområden som omfattas av småhusbebyggelse där kostnaden för utbyggnad av gator ska fördelas på de som enligt detaljplanen har nytta av gatans utbyggnad genom så kallad gatukostnadsutredning. Andra gatukostnader som inte vänder sig till privatpersoner/fastighetsägare hanteras genom upprättande av genomförandeavtal, exploateringsavtal/markanvisningsavtal, med byggherrar. Kommunen har sedan början av 90-talet hanterat mellan 5 och 10 gatukostnadsutredningar som berör privatpersoner/fastighetsägare. Gatukostnadsersättningar som berör privatpersoner/fastighetsägare hanteras enligt en modell som fastställdes av kommunfullmäktige i maj Det innebär att planprocessens formella hantering följs med en gatukostnadsutredning som redovisar konsekvenserna av genomförandet av detaljplanens utbyggnad. Förslagen upprättas parallellt med planhandlingarnas samråd och utställningsförfaranden för att kommunicera och med fastighetsägare som är berörda. I utredningen redovisas: 1. Kostnadsunderlag, dvs vilka anläggningar (gata, park, belysning mm) som skall vara med i det som skall fördelas på berörda fastighetsägare 2. Fördelningsgrund, dvs en beskrivning av hur de föreslagna kostnaderna skall fördelas mellan skattekollektivet och de olika fastighetsägarna utifrån plan- och bygglagens uttryck om skälig och rättvis grund 3. Innehåller även uppskattade kostnader utifrån tidig förprojektering och betalningsrutiner inklusive anståndsregler. Beslutet om fördelning mellan skattekollektivet och fastighetägare sker utifrån vad som bedöms vara en skälig och rättvis grund. Beslutet, som fattas enligt kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning, om fördelningen sker i samråd med fastighetsägare. Besluten för att tillämpa gatukostnad, godkänna samrådshandlingar och 6

8 granskningsutlåtanden och antagande görs av kommunstyrelsen. I den modell som tillämpas framgår även att: fastighetsägaren ska betala för skälig nytta utifrån kommunens standard. Om högre standard ska vara baseras detta på ett politiskt beslut i gatukostnadsutredningen. Det finns ingen beslutad taknivå för gatukostnadsersättningen, men enligt de intervjuade har skäligheten stämts av i processen i de utredningar som gjorts. Kommunens allmänna nytta vilket motsvarar skattekollektivets kostnad beaktats i processen. Gatukostnaderna motsvarar i första hand faktiska kostnader. 3.3 Riktlinjer för fördelning av kostnader vid samordnad utbyggnad av vattenoch avloppsledning och gata VA-lagens 24 begränsar vilka kostnader va-anläggningen får bära. Avgifter som huvudman för allmän va-anläggning tager ut får ej överskrida vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen. I praktiken finns det ett antal områden där det inte är helt entydigt vilka kostnader som kan anses vara nödvändiga för va-anläggningen. Ett problemområde är att bedöma fördelningen av de samordningsvinster som uppstår vid en samordnad utbyggnad. Utan justering tillfaller dessa vinster ofta VA-kollektivet. En typ av kostnad som kan delas vid samordnad utbyggnad är etableringskostnad för entreprenören. Detta leder till lägre priser per enhet. Genom samordning minskar även kostnaderna för jordschakt och bergsschakt eftersom detta kan göras samtidigt. Det finns i dagsläget inga nationella rekommendationer kring detta. Utöver den lagstiftning som finns har inga ytterligare interna riktlinjer tagits fram. Den fördelning som sker mellan VA och gata görs redan i kalkylstadiet och är erfarenhetsbaserad. Det finns interna nycketal att stämma av mot. Vid gemensamma investeringar där en del avser VA sker faktureringen separerat från varandra, dvs leverantören fakturerar kostnader kopplade till VA-arbeten på egna fakturor. Även kalkylerna upprättas separerade från varandra i syfte att undvika att kostnader felaktigt belastar antingen VA eller övrig gata/park. Allt handlas dock upp som en gemensam entreprenad. 3.4 Samhällsbyggnadsprocessen Det är kontoret för samhällsbyggnad som har ansvaret för samhällbyggnadsprocessen. Kontoret består av fem olika enheter, teknikenheten, fastighetsenheten, enheten för stadsutveckling och hållbar planering, bygglovsenheten och enheten för tillväxt och regional utveckling. Olika enheter inom kontoret ansvarar för olika delar av processen. Teknikenheten ansvarar för VA, gata/park, renhållning och avfall. Fastighetsenheten ansvarar bland annat för att bygga och anlägga fast egendom. Enheten för stadsutveckling och hållbarplanering ansvarar bland annat för att genom kommunens fysiska planering främja hållbar utveckling. De ansvarar även för upprättandet av kommunala styrdokument inom översikts, trafik-, miljöoch detaljplanering. Bygglovsenheten bereder tillståndsärenden och tillsynsärenden åt Byggnadsnämnden enligt Plan- och bygglagen samt plan- och byggförordningen. Enheten för tillväxt och regional utveckling ansvarar för förstudier, program, detaljplaner och översiktlig planering. Enheten ansvarar för såväl upprättande av genomförandeavtal inklusive ekonomiska bedömningar som genomförandet av exploateringsprojekt. För att tydliggöra vilka funktioner som behövs för att nå de mål som kommunfullmäktige, byggnadsnämnden eller kommunstyrelsens tekniska utskotts beslutade mål och uppdrag har en sammanställd funktionsbeskrivning tagits fram. Den beskriver olika funktioner samt respektive funktions ansvar. Processbeskrivningar för väsentliga processer finns inkluderade i kontorets sammanställda funktionsbeskrivning. 7

9 3.5 Upplands Väsby kommuns projektmodell Det finns en gemensam projektmodell för Upplands Väsby kommun som ska användas för alla typer av projekt. Syftet med modellen är att den ska ge riktlinjer och anvisningar för hur projektarbete ska bedrivas och styras i kommunen. Ett projekt definieras som ett: målinriktat arbete i en tillfällig organisation och ett arbetssätt som innehåller följande egenskaper; projektet har ett bestämt mål, resultat och leverans, det kräver olika resurstyper och kompetenser samt är tidsbegränsat. Projektmodellen består av två delar där en del är en beskrivning av projektets olika faser, beslut, roller och termer. Den andra delen består av de dokumentmallar som ska användas. Ansvaret för projektmodellen har kommunledningskontoret. Projektmodellen syftar till att skapa underlag för prioriteringar grundat på projektets status, effektmål samt tids- och kostnadsramar. Avsikten är även att modellen ska skapa en struktur som säkerställer ett enhetligt arbetssätt där samtliga perspektiv tas tillvara och är i linje med den långsiktiga strategi som finns för kommunen. Modellen ska bidra till att roller och ansvar i projektorganisationen förtydligas samt att kunskaper och erfarenheter från tidigare projekt tas om hand. Enligt projektmodellen ska kvalitetssäkring av projekt ske genom regelbundna statusrapporter till styrgruppen. Omfattningen av kvalitetssäkring bestäms av styrgruppen för varje projekt. Syftet med kvalitetssäkring är att tidigt upptäcka problem i ett projekt som leder till att målet inte går att uppnå. Risk- och konsekvensanalys ska genomföras för projekten innan de startar. Utfallet av analysen utgör en del av startbeslutsunderlaget. Analysen ska identifiera risker i projektet samt kritiska moment som kan försvåra genomförande av projektet. I samband med att risker identifieras ska även riskreducerande åtgärder presenteras. Risk- och konsekvensanalysen ska göras av projektledaren tillsammans med projektgruppen och projektägaren. Vid behov ska risk- och konsekvensanalysen uppdateras under projektets gång. I projektmodellen framgår vilka obligatoriska dokument som ska finnas i projektprocessens olika faser. Vid projektstart ska en idébeskrivning och statusrapport finnas. Statusrapporten ska uppdateras i alla projektets faser. I initieringsfasen ska projektdirektiv, risk- och konsekvensanalys. I etableringsfasen ska projektplan finnas. I genomförandefasen ska leveransdokument tas fram och i avvecklingsfasen ska en slutrapport finnas. Vid de olika beslutspunkterna godkänns dokumentationen. I projektprocessen finns ett antal beslutspunkter. Vid dessa tillfällen fattas beslut om projektets fortsatta verksamhet, dvs om projektet ska fortsätta och påbörja nästa fas, eller om projektet ska avvecklas eller bordläggas. Om ett projekt bordläggs ska beslut inte fattas förrän ytterligare information har presenterats. Vid beslutspunkterna ska statusrapporten presenteras för styrgruppen. Innan styrgruppen fattar beslut ska utvärdering ske avseende projektets möjligheter att nå sitt mål, om projektet har levererat enligt plan och bedöms kunna fortsätta leverera enligt plan, om projektet hållit sig inom tilldelade resursramar och om det bedöms klara sig inom planerad ram även i fortsättningen. Utvärdering ska även ske av om något förändrats om påverkar projektet eller dess leverans. I utvärderingsfasen ska projektet även prioriteras i förhållande till andra projekt. En bedömning av i vilken utsträckning projektet hållit sig inom tilldelade resursramar ska bedömas liksom förutsättningarna för att projektet fortsättningsvis ska hålla sig inom ram. 8

10 3.5.1 Roller i projektorganisationen Det finns ett antal definierade roller med olika ansvarsområden. Projektägaren ansvarar för att säkerställa projektets budget och finansiering, för projektets genomförande samt för att fastställda mål uppnås. Projektägaren upprättar projektdirektiv och godkänner slutrapport. Det är projektägaren som utser styrgrupp och projektledare, är ordförande i styrgruppen samt initierar granskningar och revisioner av projekten. Projektägaren fattar beslut om projektets fortsättning. Styrgruppens uppgift är att följa upp att projektet drivs enligt projektdirektiven och följer projektplanen. Den ska även utse och stödja projektledaren. Styrgruppen består av upp till fem personer med befogenheter och kunskap som är relevant för det aktuella projektet. De fattar, tillsammans med projektledaren, beslut inom projektets ramar. Styrgruppen kan bestå av politiker eller tjänstemän, det är projektets natur som avgör. Projektledaren ansvarar för att projektet genomförs enligt plan, att det slutliga målet uppnås samt att de kompetenser som krävs knyts till projektet. Det är projektledaren som har ansvar för projektets ekonomi fram till och med beslutspunkt 5 samt att återrapportera utfall i förhållande till budget till styrgruppen. Projektledaren har mandat att inom projektets ramar omfördela kostnader. Att löpande genomföra och uppdatera riskanalysen är också projektledarens uppgift, liksom att säkerställa att all dokumentation finns på plats. Projektledaren leder, fördelar och följer upp arbetet. Inhyrda projektledare har inte samma befogenheter som anställda projektledare. De kan ha viss attesträtt, 1 men inte 2 vilket innebär att de inte har rätt att slutattestera. Vid de tillfällen projektledaren är inhyrd är det chefen för kontoret för samhällsbyggnad som slutattesterar när det gäller samhällsbyggnadsprojekt. Projektmedlemmarna har ett personligt ansvar att genomföra de åtaganden som överenskommits i projektet. De ska återrapportera identifierade avvikelser och hålla sig uppdaterade kring projektets utveckling. Den tid de arbetar i projektet ska redovisas. Resursägaren har resurser utlånade till projektet och är vanligtvis den som tillsätter resurs efter förfrågan från projektledare. Det är resursägaren som har ansvar för att rätt kompentenser tillsätts och att resursöverenskommelser hålls. Mottagaren har ansvar för projektresultatet efter överlämnandet vid beslutspunkt 4 samt tillser att nyttorealiseringen görs och mäts. Till varje projekt finns en projektadministratör knuten. Administratörens uppgifter varierar mellan olika projekt men kan vara arbetsledning, mötesplanering, uppföljning och dokumentations. Administratören utses av projektledaren i samråd med styrgruppen. Det finns en referensgrupp knuten till projekten. Den består av representanter för enheter som berörs eller har viktiga kunskaper kopplade till projektet. Deras uppgift är att fungera som bollplank och eventuell testgrupp för projektgruppen. Referensgruppen utses av projektledaren. 3.6 Samhällsbyggnadsprocessen för nya projekt Exploateringsprocessen är en integrerad del av samhällsbyggnadsprocessen där delar av processen är styrda av Plan- och bygglagen. Kontoret för samhällsbyggnad har arbetat för att skapa en sammanhållen process för samhällsbyggnadsprojekt som utgår från den kommungemensamma projektprocessen. Arbetet har skett i samverkan med andra 9

11 kommuner i Stockholmsområdet inom ramen för den så kallade Stadsbyggnadsbenchen 1. Samhällsbyggnadsprocessen omfattar alla delar från initiativ till exploatering till färdig bebyggelse. Samhällsbyggnadsprojekt kan initieras från flera håll. Det kan vara idéer från den egna organisationen, fastighetsägare, byggherrar eller exploatörer. Idéerna behandlas av Lilla samhällsbyggnadsgruppen som består av representanter, tjänstemän, från samtliga kontor i kommunen. Gruppen har mandat att fatta beslut, baserat på fastställd översiktsplan, om vilka projekt som ska drivas vidare. Den politiska avstämningen i detta initiala skede sker via projektprioriteringen som sker fyra gånger per år. Avstämningen är informell där kommunalråd från majoriteten deltar. Till underlag för besluten om prioriteringar tas dokumentet Projekt Prio fram. Projekt Prio är ett arbetsmaterial som innehåller en sammanställning av olika samhällsbyggnadsprojekt. Av dokumentet framgår hur de olika projekten är prioriterade i förhållande till varandra. Uppgifter, per projekt, finns om: antal planerade bostäder, planerad byggrättsyta, areal, riskanalys, hög eller låg komplexitet, gällande avtal, resurser, investering, infrastruktur, riksintressen och opinion. om planen följer beslutad översiktsplan och/eller beslutad fördjupad översiktsplan om det finns riksintressen, strandskydd, lokalt kulturhistoriskt intresse inom planområdet eller framdragen infrastruktur, datum för antagen plan bedömd investeringskostnad fördelad på infrastruktur och lokal, intressenter samt, fastighetägare mm inom planområdet. För de projekt som bedöms vara aktuella att arbeta vidare med träffas en tidig överenskommelse med exploatör/byggherre. Beslut för större projekt som ska drivas vidare ska fattas av kommunstyrelsen. Det finns ingen fastställd definition för när projekt är att betrakta som större projekt. Detta varierar dels beroende på projektets omfattning dels på dess komplexitet, vilket innebär att även mindre men komplexa projekt kan kräva beslut i kommunstyrelsen. I samband med projektbeslutet godkänns även den tidiga överenskommelsen och beslut fattas om att förstudie ska inledas. Förstudiefasen av projektet drivs av en projektledare från kontoret för samhällsbyggand med stöd av övriga förvaltningar. Kommunstyrelsen ska godkänna förstudien samt ramavtal. När detta godkänts lämnas ett planuppdrag till byggnadsnämnden. I förstudiefasen finns en checklista framtagen för att säkerställa att allt beaktas. Förstudien innebär att en översiktlig bedömning av områdets förutsättningar i förhållande till den plan som finns görs. En grov ekonomisk bedömning/kalkyl upprättas. För förstudierna finns från och med i år en separat budget. En förstudie leder inte automatiskt till att ett projekt genomförs. I detta skede görs exempelvis en bedömning av om det är det möjligt att planlägga området. Det framkommer vid genomförda intervjuer att det skulle underlätta processen om även planuppdraget kunde inkluderas i samma beslutsunderlag och att detta underlag kan användas för investeringsanmälan. Som processen ser ut nu fattas beslutet om investering vid ett annat tillfälle. 1 Stadsbyggnadsbecnhen är en samverkan mellan nio olika kommuner, Huddinge, Haninge, Botkyrka, Nacka, Södertälje, Stockholm, Sollentuna, Täby och Upplands Väsby. 10

12 Efter förstudiearbetet påbörjas planarbetet. I samband med att detaljplanearbetet påbörjas även ett mer detaljerat kalkylarbete. För stora projekt kan det finnas projektledare för hela projektet med delprojektledare som har ansvar för olika delar. När planen är färdig för antagande måste det finnas avtal som säkrar genomförandet. Exploateringsavtal är ett civilrättsligt avtal om exploatering av mark som upprättas mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen. Kommunen kan även teckna markanvisningsavtal vilket sker när kommunen äger marken. En markanvisning innebär en rätt för en intressent att under en viss tid och på givna villkor få förhandla med kommunen om förutsättningarna för att genomföra bostadsbebyggelse inom visst markområde som staden äger. Avtalet som upprättas reglerar hur erforderliga utredningar ska genomföras och bekostas samt vilka principer som ska gälla vid överlåtelse eller upplåtelse av marken. Det måste finnas något som säkrar vem som ska betala, vem som ska bygga samt när den som har nytta av planens syfte ska betala. Genomförandeavtalet behövs för att säkra att projektet är genomförbart. Det är kommunfullmäktige som godkänner exploaterings- eller markanvisningsavtal samt antar detaljplanen. Ett genomförandebeslut fattas. När detaljplanen vunnit laga kraft och ett genomförandeavtal finns kan detaljprojektering påbörjas. Därefter sker upphandling av gatuutbyggnad. De olika delarna i processen går delvis i varandra, exempelvis kan vissa delar i planarbetet påbörjas innan förstudien är helt avslutad alternativt kan delar av genomförandet påbörjas innan planarbetet är färdigställt. Detta för att arbetet ska bedrivas så effektivt som möjligt. Det kan handla om arkeologiska eller geotekniska undersökningar. Innan ny projektfas inleds finns dock politiskt godkännande från MPU alternativt kommunstyrelsen. Efter projektslut görs en gemensam uppföljning där alla projektmedlemmar deltar och där kunskapsöverföring är en viktig del. 3.7 Projektkalkyl Exploateringskalkylen upprättas av kontoret för samhällsbyggnad, enheten för tillväxt och regional utveckling. De tar även fram en beräkning av bedömda intäkter kopplade till projekten som i förekommande fall består av gatukostandsersättning och markförsäljning. Beräkningar kopplade till VA-investeringen tar teknikkontoret fram. Exploateringsintäkterna redovisas hos kommunledningskontoret vilket innebär att intäkterna inte redovisas i projekten. Även kapitaltjänstkostnaderna för de delar som ska vara skattefinansierade belastar kommunledningskontoret. Kapitaltjänstkostnaderna avseende VA belastar VAkollektivet. Den kalkyl som upprättas i det första inledande skedet är mycket översiktlig och återfinns i projekt PRIO-dokumentet. Där framgår endast total bedömd investeringskostnad för infrastruktur samt bedömd investeringskostnad för lokaler. Uppgifterna i kalkylen är erfarenhetsbaserade. I samband med detaljprojektering och upphandling förfinas kalkylerna och blir mer detaljerade. I de underlag som biläggs flerårsplanen framgår bedömd investeringskostnad per år. Denna baseras på en uppdaterad förkalkyl. Den slutliga kostnaden fastställs efter slutbesiktning. Det framgår inte av projektmodellen vid vilka tillfällen eller inför vilka beslutspunkter en uppdatering av kalkylen ska ske. En investeringsanmälan ska årligen lämnas in för varje projekt. Syftet med investeringsanmälan var, när den infördes, att förbättra likvidplaneringen. Särskilda mallar för investeringsanmälan finns framtagna. Investeringsanmälan ska innehålla kortfattad 11