Dnr 2015:1577

Transkript

1 Dnr 2015:1577 Uppdragsgivaren önskar en beräkning av vad en aktivering av värnplikten skulle få för offentligfinansiell effekt åren utifrån följande förutsättningar: Utbildning i 10 månader i det nya system som beslutades i och med försvarspropositionen Utbildning av 500 personer år 2016, och 1500 personer/år Av beräkningsunderlaget ska det framgå hur den offentligfinansiella effekten ska redovisas i filen Riksbudget. Inledning och avgränsningar 1 Försvarsmaktens personalförsörjning 3 Ny Grundutbildning från 1 januari Totalförsvarets rekryteringsmyndighet 5 Beredskapsunderlaget 6 Införandet av allmän värnplikt 7 Två parallella system 7 Vägledande rekryteringsprincip 8 Konsekvenser av könsneutral lagstiftning 9 Slutsats värnpliktens utformning och syfte påverkar kostnaden 10 Kostnadsuppskattningar för aktivering av värnplikten 10 Kostnader för mönstring 11 Kostnader för utbildning av värnpliktig i linje med GU NY 14 Referenser 16 I denna rapport gör utredningstjänsten grova uppskattningar av den möjliga kostnaden för en aktivering av värnplikten. Kostnaden för uppdragsgivarens förslag 1 Prop. 2014/2015:109, bet. 2014/15:FöU11.

2 är dock i nuläget inte möjlig att uppskatta fullt ut, eftersom förslaget är beroende av de politiska beslut som måste fattas, bland annat med avseende på i vilken omfattning mönstring ska ske. Kostnadsestimaten som ges i denna rapport är avsedda att användas som underlag i budgetarbete och utgör inte fullständiga kostnadsuppskattningar av den verkliga kostnaden för att delvis återinföra värnplikten. Uppskattningarna bör dock ge en ungefärlig uppskattning av storleken på kostnaden. Utredningstjänsten utgår från att en aktivering av värnplikt ska ske som ett komplement till frivillig rekrytering, och att två rekryteringssystem därmed ska löpa parallellt, ett system som är baserat på frivillighet och ett som är baserat på en plikt. Sverige har haft värnpliktssystemet vilande till fördel för frivilligrekrytering sedan en författningsändring av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. I den lagen slås möjligheten att kalla in personer för mönstring och plikttjänst fast men möjligheten att kalla in svenska medborgare till mönstring och plikttjänst är begränsad genom en specifik formulering. En aktivering av värnplikten är giltig endast om regeringen med hänsyn till att det behövs för Sveriges försvarsberedskap har beslutat det. 3 Det finns alltså formellt sett inga lagliga hinder för att återinföra värnplikten utan det räcker med ett regeringsbeslut. Utredningstjänsten tar i denna rapport inte ställning till eller ger några rekommendation kring vilka principer som ska tillämpas vid mönstringen vid en eventuell aktivering av värnplikten. Önskad kvalité samt vilka tjänster som ska besättas av värnpliktiga ställer vissa urvalskriterier mot varandra. Beslut om vilka kriterier som ska användas påverkar kostnaderna och är i grunden politiska beslut. Utredningstjänsten konstaterar vidare att det råder en stor osäkerhet kring hur frivillighet och plikt ömsesidigt kommer att påverka varandra. Denna osäkerhet har en stor påverkan på beräkningsunderlaget, framförallt kring själva mönstringsförfarandet, då det påverkar hur stor del av varje årskull som ska genomföra tester för att nå en viss volym och/eller kvalitet i de som plockas ut för tjänstgöring. I statsbudgeten skulle en aktivering av värnplikten belasta anslag 1:1 (Förbandsverksamhet och beredskap) och 1:6 (Totalförsvarets rekryteringsmyndighet). I denna rapport belyser utredningstjänsten vissa ställningstaganden vilka vid en aktivering av värnplikt har direkt påverkan på de offentliga finanserna. Icke-mätbara vinster av en eventuell aktivering, som t.ex. en ökad folkförankring som många utredningar och remissvar pekar på som fördelar, hamnar därmed utanför ramen för rapporten. Utredningstjänsten har heller inte haft möjlighet att inkludera eventuella samhällsekonomiska kostnader för ett återinförande av värnplikten i denna rapport. Eftersom det i nuläget inte är klarlagt vilka personer som ska 2 SFS 2010:447 3 Lag (1994:1809) 3 a

3 kallas in för värnplikt blir det heller inte möjligt att uppskatta vad eventuellt bortfall från arbetsmarknaden eller senare inträde i arbetslivet skulle innebära för samhällsekonomiska kostnader. Utredningstjänsten vill understryka att samtliga kostnadsuppskattningar i denna rapport utgörs av förenklade överslagsberäkningar baserade på ofullständiga underlag. Utredningstiden har också varit mycket kort. Resultatet bör alltså användas med stor försiktighet. Efter införandet av ett nytt personalförsörjningssystem år 2010 infördes även en Försvarsmaktsgemensam grundläggande militär utbildning (GMU). Denna tre månader långa grundutbildning har utgjort inkörsporten till allt militärt engagemang i Försvarsmakten. Efter genomförd tremånaders utbildning har man hittills vanligen erbjudits anställning i Försvarsmakten och därefter genomfört befattningsutbildning. Regeringen konstaterade i inriktningspropositionen våren 2015 att ett fortsatt reformbehov av Försvarsmaktens personalförsörjning är nödvändigt. Där står att läsa att den grundläggande militära utbildningen: inte möjliggör att rekryter tillgodogör sig tillräcklig kunskap och färdighet för att kunna bemanna en befattning i ett krigsförband befattningsutbildningen, då personalen är anställd, reducerar den effektiva utbildningstiden per vecka med 25 till 50 procent jämfört med den grundläggande militära utbildningen. 4 Det är den försämrade effektiviteten i utbildningen kombinerad med en undermålig uppfyllnad av krigsförbanden som är drivande för den fortsatta reformeringen av personalförsörjningen. I tabell 1 framgår tydligt obalansen mellan Försvarsmaktens tillgång på personal och behovet. Tabell 1: Behovet och tillgången av personal i Försvarsmakten Tillgång per och långsiktigt behov per befattningskategori YO GSS/K GSS/T Hemvärnet RO Oberoende Tillgång Behov Källa: Försvarsmakten (2015) Regeringen har valt att följa Försvarsberedningens rekommendation 5 så att den som genomgått den grundläggande utbildningen kan krigsplaceras efter genomförd utbildning. Rådande grundläggande militära utbildning och befattningsut- 4 Prop. 2014/15:109 s.90 5 Ds 2014:20, se även prop. 2014/2015:109 och Försvarsdepartementet (2015)

4 bildning slås samman till en, benämnd grundutbildning. Kortsiktigt har Försvarsmakten fyllt behoven genom att i stor utsträckning krigsplacera tidigare värnpliktsutbildad personal. Efter att riksdagen beslutade att anta regeringens proposition (Prop. 2014/15:109) den 16 juni 2015 övergår Försvarsmakten till ett nytt utbildningssystem från och med den 1 januari I det nya systemet flyttas alltså den tidigare efterföljande befattningsutbildningen in i den grundläggande militära utbildningen som istället förlängs med motsvarande tid. På så sätt kommer rekryterna visserligen genomföra en betydligt längre grundutbildning, men istället vara färdigutbildade när den är genomförd. De kan därför anställas direkt i Försvarsmakten, alternativ krigsplaceras i ett kontraktsförband med stöd i av lagstiftningen om totalförsvarsplikt. Som det formuleras i propositionen: Regeringen konstaterar att detta innebär att även de som efter genomgången utbildning väljer att inte söka anställning i Försvarsmakten kan krigsplaceras och repetitionsövas med stöd av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och regeringsbeslutet från den 1 december 2014 om aktivering om repetitionsutbildning. 6 Avsikten med det nya systemet är att öka andelen soldater som placeras in i krigsorganisationen då samtliga som genomfört den nya grundutbildningen skall kontrakteras antingen kontinuerligt eller tidsbegränsat, det vill säga anställas eller krigsplaceras. Det nya systemet ska därför motverka avhoppen mellan grundutbildningen och befattningsutbildningen men kanske framförallt med stöd i pliktlagen öka antalet GSS/T i krigsförbanden. Enligt regeringen är en fördel att tillförsel av nyutbildad personal i kontraktsförbanden höjer den operativa förmågan. Försvarsmakten framhåller dock att det finns en risk att ett nytt utbildningssystem potentiellt skulle ha mindre attraktionskraft, främst avseende äldre och kvinnor. I ett underlag till Försvarsdepartementet skriver myndigheten att den avser vidta ett antal åtgärder för att minska dessa risker, men det kvarstår betydande osäkerhet. 7 Av Försvarsmaktens underlag och regeringens proposition, framgår det att Försvarsmakten ser införandet av ett nytt utbildningssystem som kostnadsneutralt jämfört med det tidigare. De vinster på personalkostnader som rekrytförmåner medför förs över till olika incitament för att locka och behålla rekryterna under hela utbildningstiden samt ökade verksamhetskostnader, se även tabell 2. 8 Dessa ökade verksamhetskostnader är ingen direkt följd av ett nytt utbildningsystem 6 Prop. 2014/15:109 s.91 7 Försvarsmakten (2015) 8 Försvarsdepartementet (2015) s.23, se även Försvarsmakten (2015)

5 utan en ambition att öka den operativa förmågan i Försvarsmakten då det ger ökade möjligheter för Försvarsmakten att öva och bedriva verksamhet.. 9 Tabell 2: Jämförande tabell över kostnader mellan gällande utbildningssystem och ny grundutbildning som införs den 1 januari Sifforna redovisas i mnkr Dagens system Ny grundutbildning GMU (3000) inryckande Personalkostnader Verksamhetskostnader Incitament 61 Högvakt -8 Totalt Källa: Försvarsmakten (2015) Kostnadsjämförelsen i tabell 2 baseras på inryckande till grundutbildning. Försvarsmaktens planerar för respektive inryckande för åren 2016 och Därefter planeras för årligen. Det framgår inte av Försvarsmaktens underlag hur kostnaderna för grundutbildningen påverkas av dessa årliga ökningar. Det är följaktligen oklart i underlaget vilka tröskelnivåer som finns och vilka effekter som dessa tröskelnivåer kan ha på kostnaderna för grundutbildningen och vidare för en grundutbildning där ytterligare värnpliktiga ska utbildas. Utredningstjänsten gör ett antagande att personal- och verksamhetskostnader inte påverkas av avhopp under grundutbildningen. Enligt Rekryteringsmyndighetens årsredovisning har myndigheten redan påbörjat ett arbete med att ta fram åtgärder inför en eventuell mönstring av stora värnpliktskullar. Denna beredskapsuppgift har initierats efter att regeringen har antytt om en utredning om återinförandet av mönstring och värnplikten. Detta skulle med stor sannolikhet betyda ett tillskott av arbetsuppgifter för myndigheten. 11 Rekryteringsmyndigheten är i stånd att utveckla en mobil mönstringsenhet som potentiellt skulle kunna användas för tester i samband med mönstring och på så sätt nå ut i landet och minska kostnader för resor och övernattning för inkallade. Denna mobila mönstringsenhet utgör inte en del av utredningstjänstens beräkningsunderlag. 9 Försvarsdepartementet (2015) s I texten benämnd Rekryteringsmyndigheten, hette tidigare Pliktverket. 11 Rekryteringsmyndigheten (2015a) s.8

6 Rekryteringsmyndigheten har i nuläget kapacitet för att antagningspröva cirka personer per år inför grundläggande militär utbildning. Försvarsmakten utnyttjar inte denna kapacitet fullt ut utan dess prognos ligger kring prövningar. Rekryteringsmyndigheten utnyttjar sin överkapacitet till att ta andra uppdrag från Försvarsmakten samt civila kunder, t.ex. Polisen. 12 Enligt underlag från rekryteringsmyndigheten, som utredningstjänsten fått ta del av, räknar myndigheten med en snittkostnad på kronor per individ som ska mönstras oavsett volymerna. 13 Utredningstjänsten har ingen uppfattning om vilka kostnader som är drivande, vilka tröskelnivåer som återfinns eller vid vilka mönstringsnivåer som kostnader är avtagande eller stigande. Utredningstjänsten använder den redovisade snittkostnaden, men rekommenderar viss försiktighet i tolkningen av resultaten. Från och med 2011 ska alla kvinnor och män fylla i ett webbaserat frågeformulär i samband med sin 18-årsdag. Idag samarbetar inte Försvarsmakten och Rekryteringsmyndigheten kring beredskapsunderlaget. Detta beror på att beredskapsunderlaget är en del i pliktsystemet och därför inte ska användas för att rekrytera frivillig personal. 14 Utredningstjänsten utgår från att detta beredskapsunderlag kan användas som ett första steg att minska på antalet som kallas till mönstring ur 18-årskullen. Kostnaden för det webbaserade beredskapsunderlaget ligger kring 5,5 miljoner kronor. Den kostnaden bygger på systemet som det är utformat idag då underlaget är löpande under året då 18-åringarna får detta i samband med sin födelsedag. Det skulle innebära ökade kostnader för Rekryteringsmyndigheten att förvalta beredskapsunderlaget för en årskull som en helhet. I en remiss varnar dessutom Rekryteringsmyndigheten att om beredskapsunderlaget direkt används för underlag för mönstring riskerar svarsfrekvensen och reliabiliteten i svaren att minska. 15 Antalet svenska medborgare 16 i de kommande 18-årskullarna uppgår enligt statistiska centralbyråns (SCB) statistik till runt personer, se Tabell Rekryteringsmyndigheten (2015a) s.7f 13 Se även SOU 2014:73 s Prop. 2009/10:160 s.120, Rekryteringsmyndigheten (2015b) s.3 15 Rekryteringsmyndigheten (2015b) s Både män och kvinnor.

7 Tabell 3: Folkmängden den 1 november efter ålder och tid. Årskull 2014 Totalt antal personer i årskullen år 2014 Antal svenska medborgare per årskull % av de svenska medborgarna per årskull 25 % av de svenska medborgarna per årskull 10 år år år år år år år år Källa: Statistiska centralbyrån (SCB), utredningstjänstens bearbetning. Det är värt att påpeka att en fullständig mönstring med personlig inställelse för 100 procent av 18-årskullen troligen inte är möjlig att genomföra, bland annat eftersom undantag från mönstring sannolikt bör finnas på samma sätt som under plikttiden. 17 Det är oklart hur aktiveringen av värnplikten skulle påverka rekryteringsbasen för det frivilliga systemet, samt vilken princip som ska tillämpas vid inkallandet av värnpliktiga. Värnplikten aktiveras inte i ett vakuum utan som ett komplement till ett redan etablerat system. Ett system som i flera avseenden står i motsatsförhållande till värnplikten. Nedan diskuteras några aspekter på införandet av ett värnpliktssystem parallellt med en frivillig rekrytering. Av uppdragsgivaren har värnpliktsnivåerna fastställts till 500 och för åren 2016 till Detta innebär att det inte finns utrymme för variation i denna variabel, i förhållande till utfallet i rekryteringen av frivilliga. Trots att dessa nivåer är fastslagna så är fortfarande kostnaden för värnpliktsutbildning direkt beroende av utfallet av frivilligrekryteringen. Då värnplikten avskaffades ansågs den de facto som mer eller mindre frivillig. Hur införandet av ett system som bygger på två olika rekryteringsprinciper, frivillighet och plikt, skulle påverka varandra är 17 Undantag fanns i Totalförsvarets pliktverks föreskrifter om totalförsvarsplikt 3 kap. 3 och undantog bland annat för personer som omfattas av en avisering från en kommun, ett landsting, enskild vårdinrättning, Statens institutionsstyrelse, andra vårdinrättningar, Försäkringskassan eller Kriminalvården. Samt vissa personer med dubbelt medborgarskap, utlandsboende och medlemmar av Jehovas vittnen.

8 oklart. Detta beror på att administration, personal och infrastruktur har vissa tröskelnivåer, som om de passeras innebär betydligt ökade kostnader. Detta innebär även att en viss utökning av antalet utbildningsplatser med värnpliktiga kan ske till en lägre kostnad per individ om utbildningen kan skötas med samma grundresurser som den övriga utbildningen. Utredningstjänsten har valt att utgå från att Försvarsmakten kommer att uppnå full utbildningskapacitet genom frivilligrekrytering och att de 500 till värnpliktiga utbildas utöver plan mot GSS/T för att direkt fylla upp krigsförbanden. Utredningstjänsten gör i beräkningarna ett antagande att samtliga förmåner och premier ska gälla likadant för rekryter som för värnpliktiga. 18 Att förmåner och incitament skulle vara ett förbehåll för de som sökt sig till Försvarsmakten på frivillig väg är osannolikt. Samtidigt skulle lika förmåner kunna vara en motivation att ta steget och söka frivilligt. För att ge en inblick i hur parallella rekryteringssystem kan vara uppbyggda har utredningstjänsten valt att titta på Danmark och Norge. Båda har infört varianter av parallella system mellan värnplikt och frivillighet. Det finns dock betydande skillnader mellan dessa system och ett eventuellt svenskt system, där värnplikten delvis aktiveras för att fylla ut krigsförband med fastslagna nivåer. I det danska fallet används en rättviseprincip 19 som grundas på slumpen medan Norge nyttjar en kvalitetsprincip så att de bäst lämpade och motiverade kan väljas ut. Det danska försvaret gick i början av 2004, under en period, över till ett i praktiken helt anställt försvar med kontinuerligt tjänstgörande personal. Detta system upplevdes dock som dyrt och avskaffades snart. 20 Danmark använder sig nu av värnplikten för att fylla upp de platser som inte kan rekryteras på frivillig basis. Till en början fylls utbildningsplatser upp med frivilliga sökanden. Resterande platser lottas ut bland övriga i den årskullen som uppfyller kraven för militärtjänstgöring. På så sätt har varje individ möjligheten att påverka vilken tjänst man 18 Ersättningen för rekryter är tio procent av prisbasbeloppet enligt socialförsäkringsbalken (prisbasbeloppet för 2015 är ). Detta belopp erhålls skattefritt enligt 11 kap. 25 inkomstskattelagen (1999:1229). Andra förmåner som fri kost, logi samt vissa fria hemresor samt andra incitamenthöjande åtgärder som införandet av Wi-Fi och ambitionsökning gällande standarden för boendet är svåra att uppskatta kostnaden för. Utredningstjänsten tar höjd för förmåner men antar att incitamentshöjande åtgärder ryms i Försvarsmaktens nuvarande budget. 19 Bör förtydligas att denna rapport beskriver att det danska systemet bygger på en rättviseprincip samtidigt som det i SOU 2014:73 på sidan 237 står att kritik mot det danska systemet kan bygga på ett rättviseperspektiv: Invändningar skulle dock kunna riktas mot ett sådant här system ur ett rättviseperspektiv då det genom ett lottningsförfarande blir slumpen som avgör om enskilda ska bli skyldiga att under pliktansvar genomgå den grundläggande militära utbildningen. Utredaren är inte klar varför slumpen skulle upplevas som orättvist och det slumpmässiga momentet isoleras dessutom då det danska systemet möjliggör att individen kan söka sig på frivillig väg till det danska försvaret och på så sätt undgå lotteridragningen. 20 SOU 2010:86

9 får och när man genomför värnplikten. Övriga mönstrade förlitar sig till slumpen och kan inte påverka när de blir inkallade eller till vilken tjänst. Detta leder till att Danmark har en dynamik i förhållandet mellan plikt och frivillighet baserat på en rättviseprincip med lottdragning. I tabell 4 framgår det att Danmark har lyckats med att få en stor andel frivilliga sökande till värnplikten. Tabell 4: Andel frivilliga till värnplikt i danska försvaret, procent År Frivillighet ,8 96,9 97 Källa: Forsvaret (2015) Det är dock svårt att dra direkta lärdomar från Danmark eftersom lottdragningen med stor sannolikhet är en avgörande faktor till utfallet. Lottdragning är något som Sverige traditionellt sett inte använt. Medan det danska systemet bygger på en rättviseprincip baserat på slumpen genom lottdragning, tillämpar Norge en kvalitetsprincip. Den norska principen innebär att man rekryterar de bäst lämpade och mest motiverade soldaterna ur befolkningen. Som första steg i mönstringen får personer fylla i en webbaserad del av mönstringen efter vilken cirka personer sorteras bort. Resterande kallas till mönstring med personlig inställelse på ett mönstringskontor. Cirka av dessa uppfyller de grundläggande kraven för militärtjänstgöring och av dessa kallas cirka in till tjänstgöring för att bäst fylla det norska försvarets behov om cirka personer. 21 Det norska systemet påminner om hur den svenska mönstringsplikten använts tidigare. Att nyttja en kvalitetsprincip som urvalsfaktor går i linje med svensk värnpliktstradition och är ett sätt att undvika omotiverade och mindre lämpade värnpliktiga. Däremot råder en osäkerhet i hur denna princip fungerar i en situation där värnplikt endast ska fylla upp utbildningsnivåer i syfte att fylla krigsförbanden med GSS/T. I samband med att värnplikten blev vilande blev den också könsneutral. Detta är en viktig aspekt vid en aktivering av värnplikten som ett komplement till frivillighet. Vilka individer som har plockats ut för tjänstgöring har traditionellt varit kopplat till Försvarsmaktens behov och den enskildes kompetens och önskemål. Det är inte helt säkert att dessa principer friktionsfritt kan tillämpas vid införande av två parallella rekryteringssystem. Ur ett jämställdhetsperspektiv är det progressivt att de bäst lämpade individerna kan plockas ut för tjänstgöring oavsett 21 Stortinget har beslutat om en könsneutral plikt som trädde i kraft i januari Utredningstjänsten har inga uppgifter om hur dessa siffor kommer att ändras i och med denna förändring var ungefär en tredjedel av de ungdomar som ansågs lämpliga efter mönstring kvinnor som frivilligt sökt sig till Forsvaret.

10 könstillhörighet. Dock föreligger, enligt Försvarsmakten, en risk att antalet kvinnor som frivilligt söker sig till tjänstgöring minskar vid införandet av en ny och längre grundutbildning. Det finns indikationer på att ett flertal kvinnor söker sig till dagens utbildning, utan att ha som huvudmål att söka anställning i Försvarsmakten efteråt. Försvarsmaktens behov kan då uppfyllas genom att använda plikten för att kompensera antalet kvinnor på soldatnivå, och eventuellt även öka det antalet i enlighet med Försvarsmaktens målsättning. Om värnplikt används som ett komplement till den frivilliga antagningen i det nya grundutbildningssystemet, där Försvarsmakten varnat för minskad attraktionskraft för äldre och kvinnor, skulle pliktlagen kunna användas för att komplettera dessa kategorier. Det blir dock svårt att kalla in äldre för mönstring och tjänstgöring eftersom normen varit att kalla in för värnpliktstjänstgöring i samband med 18-årsdagen. Däremot, med hänsyn tagen till att pliktlagen från och med 2010 är könsneutral, finns möjligheten att kvotera in kvinnor i försvaret via en aktivering av värnplikten. Exemplen från Danmark och Norge visar att det finns flera vägar att gå om man väljer att kombinera ett frivilligt system och ett pliktsystem. Vilken väg Sverige skulle välja vid en aktivering av värnplikten är i nuläget oklart. Det råder osäkerhet angående vilka kriterier som ska gälla för uttagning bland de som uppfyller kraven för militär tjänstgöring efter att de frivilliga har fått placering i Försvarsmakten. En tänkbar utveckling är att om de bäst lämpade och motiverade ungdomarna väljs ut via pliktsystemet kommer några av de mest attraktiva utbildningsplatserna gå till dem. Detta skulle kunna leda till att denna personalkategori skulle bli mer eftertraktad än frivilliga, vilket i sin tur skulle kunna innebära att incitamenten för att anmäla sig frivilligt minskar. Ett annat alternativ är att man likt det danska systemet endast användt värnpliktiga till att fylla upp krigsförband, och då också utbildningsplatserna. Vilken princip som då skulle vägleda urvalet kommer att ha stor inverkan på rekryteringen då det finns inneboende problematik både med rättviseprincipen (lottdragning/slumpen) eller kompetens (överkvalificerade personer på mindre populära befattningar). Syftet med värnplikten och metoden som mönstringen genomförs med har direkt påverkan på antalet ungdomar som behöver mönstra vid Rekryteringsmyndigheten. I denna del av rapporten gör utredningstjänsten en mycket förenklad överslagsberäkning av de offentligfinansiella kostnaderna för att återinföra värnplikten som ett komplement till den frivilla rekryteringen. Utredningstjänsten har inte haft tillgång till tillräckligt uppdaterade och specificerade beräkningsunderlag för att

11 kunna göra korrekta kostnadsuppskattningar utan baserar överslagsberäkningarna i denna rapport på äldre underlag, samt en rad grova antaganden. Kostnadsuppskattningarna bör därför användas med mycket stor försiktighet. I figur 1 illustreras några exempel på de vägval som kan behöva göras vid en eventuell aktivering av värnplikten som en parallell rekrytering till Försvarsmakten. Figur 1: Exempel på möjliga vägval och principer vid ett eventuellt aktiverande av värnplikten som ett parallellt rekryteringssystem till den frivilliga rekryteringen. Källa: Utredningstjänstens illustration. I de förenklade överslagsberäkningarna har ingen hänsyn tagits till vägvalen som illustrerades i figur 1, och de effekter olika val kan ha på systemet i sig. Beräkningarna inkluderar inte heller tröskeleffekter eller eventuella synergivinster. Utredningstjänsten har inte heller haft möjlighet att uppskatta de samhällsekonomiska konsekvenserna av ett återinförande av värnplikten. De förenklade överslagsberäkningarna som görs i denna rapport är avsedda att utgöra underlag i budgetdiskussionen och kan inte ses som reella kostnadsuppskattningar för ett eventuellt återinförande av värnplikten. Som tidigare nämnts i denna rapport gör hela 18-årskullen i nuläget ett obligatoriskt webbtest, kallat beredskapsunderlaget. I nuläget bearbetas inte underlaget, men samlas ändå in för att kunna användas vid behov, t.ex. i ett krisläge. Idag besvaras beredskapsunderlaget av cirka 94 procent i 18-årskullen. Utredningstjänsten utgår i denna rapport från att detta webbtest behålls. Valet av hur stor del av 18-årskullen som ska mönstras är till stor del beroende av vilka vägval som görs angående hur de värnpliktiga ska användas, se figur 1. Utredningstjänsten lämnar

12 valet helt öppet i denna rapport och uppskattar därför kostnaden för prövning både för en uttagning baserad på antagandet att platserna ska fyllas upp och på antagandet att de bäst lämpade av högst kvalité ska väljas ut. Dessa vägval resulterar i denna rapport i fyra olika scenarion för mönstringen som är kopplade till illustrationen i figur 1: Mönstring av respektive individer för att få 500 respektive personer som uppfyller kraven för militärtjänstgöring, Mönstring av 25 procent av 18-årskullen för urval av de 500 eller mest lämpade för militärtjänstgöring, Mönstring av 50 procent av 18-årskullen för urval av de 500 eller mest lämpade för militärtjänstgöring, Mönstring av 100 procent av 18-årskullen för urval av de 500 eller mest lämpade för militärtjänstgöring. Enligt de erfarenheter Rekryteringmyndigheten har, sedan antagningsprövningar senast gjordes med plikt, behövdes det tre prövningar för att få ut en individ till plikttjänstgöring. Detta ligger som grund till de första två scenariona som bygger på att man vid ett behov av 500 till värnpliktiga skulle behöva pröva till individer. 22 Vill man däremot ha möjlighet att välja ut spetskompetenser och satsa på högsta möjliga kvalité behöver troligen ett större antal individer mönstras. De tre sista scenariona bygger därför på antagningsprövning av 25, 50 respektive 100 procent av årskullen eller mellan och individer. Det är värt att påpeka att en fullständig mönstring med personlig inställelse för 100 procent av 18-årskollen troligen inte är möjlig att genomföra, bland annat eftersom undantag från mönstring sannolikt bör finnas på samma sätt som under plikttiden. 23 Detta leder till att kostnaden för mönstring av 100 procent av 18-årskullen snarast är teoretisk, och resultatet ska ses som ett extremvärde. I beräkningarna tas ingen hänsyn till hur urvalen sker, vare sig innan eller efter mönstringen. För beräkningarna har utredningstjänsten tagit hjälp av Rekryteringsmyndigheten som uppskattat att kostnaden för mönstringen kan väntas uppgå till kronor per individ. Förutsatt att Försvarsmakten köper en kapacitet om minst prövningar/år och kostnaden är under förutsättning att mönstringen sker utan några förändringar avseende processer systemstöd etc. 24 Antalet svenska medborgare 25 i de kommande 18-årskullarna uppgår enligt statistiska centralbyråns (SCB) statistik till runt personer, se Tabell 2. För att förenkla beräkningen har denna således gjorts för en genomsnittlig 18-årskull 22 E-post till utredningstjänsten från Siw Ohlsson, ekonom, Rekryteringsmyndigheten, Se fotnot E-post till utredningstjänsten från Siw Ohlsson, ekonom, Rekryteringsmyndigheten, Både män och kvinnor.

13 på personer, vilket kan leda till en överskattning om årskullen understiger individer. Förenklingen är dock försvarbar eftersom även övriga siffor är generella och snarare ger storleksordningen på kostnaden än en absolut prislapp för de olika förslagen. Rekryteringsmyndigheten uppskattar att kostnaden för det inledande webtestet, uppgår till cirka 5,5 miljoner kronor. Tillämpas webbtest återstår, om man tillämpar samma selekteringsregler som Rekryteringsmyndigheten använde fram till och med den 30 juni 2010, cirka 50 procent av de testade. För att endast 25 procent ska kvarstå krävs utökade krav i selekteringen efter webtestet. Om inte samtliga ska mönstras med personlig inställelse antas alltså hela årskullen genomgå steg 1 av mönstringen, vilken består av samma slags webbtester som idag genomförs på hela 18-årskullen. Därefter antas eller individer alternativt 50 respektive 25 procent, d.v.s respektive personer, genomgå den andra delen av mönstringen, bestående av prövning vid personlig inställelse. Ska 100 procent av årskullen mönstras med personlig inställelse hoppas webtestet över. Beräkningarna har, som tidigare nämnts, genomförts utan några som helst undantag för t.ex. funktionshindrade, omhändertagna eller liknande. Enligt rekryteringsmyndighetens grova kostnadsuppskattning skulle kostnaden för en obligatorisk mönstring av 100, 50, 25 procent av samtliga svenska medborgare i 18-årskullen alternativt eller personer uppgå till cirka 740, 380 respektive 190 miljoner kronor per år alternativt 11 respektive 33 miljoner kronor per år, se Tabell Tabell 5: Kostnader för mönstring av individer, individer samt 25, 50 respektive 100 procent av 18-årskullen, kronor, fasta priser. Fylla upp Kostnad (1000 kr) Mönstring av personer genom personlig inställelse Mönstring av personer genom personlig inställelse Kvalitet Mönstring av personer genom personlig inställelse Mönstring av personer genom personlig inställelse Mönstring av personer genom personlig inställelse Anm: Kostnad för ärenden i samband med mönstring kan tillkomma på cirka tkr. Källa: Rekryteringsmyndigheten Beräkningen utgår från 2012 års priser. 27 Beräkningar genomförda av Rekryteringsmyndigheten, inkomna till Utredningstjänsten via mail från Siw Olsson 19 februari 2014.

14 Utredningstjänsten har inte lyckats få in aktuellt beräkningsunderlag från Försvarsmakten som gör att det är möjligt att uppskatta kostnaden per individ för värnpliktiga som utbildas i genomsnitt 10 månader enligt utbildningsplanen GU NY enligt uppdragsgivarens förslag. I budgetpropositionen och Försvarsmaktens underlag 28 finns uppgifter om den väntade totalkostnaden för utbildning av personer enligt GU NY, av vilka väntas gå vidare till del två av utbildningen (tidigare befattningsutbildningen). Kostnaderna för utbildning av värnpliktiga antas i denna rapport vara av samma storlek som kostnaden för utbildning av frivilliga soldater. Utredningstjänsten har dock ingen möjlighet att, utifrån de befintliga underlagen, separera fasta kostnader (t.ex. viss administration och vissa lokalkostnader) från rörliga personbundna kostnader (t.ex. ersättning, utbildningsincitament, personlig utrustning etc.). Utredningstjänsten gör därför i en mycket förenklad kostnadsuppskattning genom slå ut totalkostnaden på antalet rekryter i de befintliga underlagen, se tabell 6. Detta ger en grov kostnadsuppskattning per person som egentligen inte är en multiplicerbar kostnad, då den består av både fasta och rörliga kostnader, men som ändå används i denna rapport för att ge en mycket förenklad uppskattning över de möjliga kostnadernas storleksordning. Tabell 6: Beräknade kostnader för den nya grundutbildningen (GU NY) utslaget per person. GU NY (miljoner kronor) Utslagen kostnad per individ (kr/individ) Del 1 (3 000 pers.) Del 2 (2 600 pers.) Totalt Källa: Försvarsmakten, utredningstjänstens bearbetning De sammantagna kostnaderna för mönstring och utbildning av 500 till värnpliktiga skulle enligt mycket förenklade överslagsberäkningar kunna uppgå till mellan cirka 250 och miljoner kronor per år under perioden 2016 till 2019, se tabell 7. Kostnaden är som tidigare beskrivits beroende av bland annat flera vägval gällande mönstringen. I de förenklade överslagsberäkningarna antas samtliga värnpliktiga fullfölja sin utbildning. Eftersom samtliga kostnadsuppskattningar är mycket osäkra har ingen uppräkning med KPI gjorts utan samtliga kostnader anges i fasta priser. Utredningstjänsten vill åter påpeka att kostnadsuppskattningarna för en 10 månaders värnpliktsutbildning i linje med GU NY är 28 Prop. 2015/16:1 utgiftsområde 6 samt Försvarsmaktens svar på remiss avseende Försvarsmaktens underlag inför försvarspolitisk proposition (Fö2014/2084/MFI).

15 mycket osäkra och att resultatet därför bör användas med mycket stor försiktighet. För att kunna ge en mer korrekt kostnadsuppskattning för en eventuell aktivering av värnplikten krävs mer detaljerade underlag från Försvarsmakten. Tabell 7: Kostnader för mönstring av alternativ personer eller 25, 50 respektive 100 procent av 18-årskullen, kronor, fasta priser Antal rekryter Kostnader för mönstring Fylla upp Mönstring av 1 500/4 500 individer Kvalitet Mönstring 25 procent av 18-årskullen Mönstring 50 procent av 18-årskullen Mönstring 100 procent av 18-årskullen Kostnader för utbildning Utbildningskostnad antaget kr per individ i genomsnitt* Kostnader för mönstring och utbildning Mönstring av 1 500/ utbildning Mönstring av utbildning Mönstring av utbildning Mönstring av utbildning Anm: Kostnad för ärenden i samband med mönstring kan tillkomma på cirka tkr. Observera att samtliga kostnadsuppskattningar i denna tabell är mycket osäkra och bygger på äldre och ofullständiga underlag. Källa: Rekryteringsmyndigheten 29, utredningstjänstens bearbetning Om de ovan redovisade effekterna ska användas i en budgetmotion som sammanställs i Riksbudget skulle kostnaden för utbildningen belasta anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och kostnaden för mönstringen belastar anslag 1:6 Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. 29 SOU 2014:73

16 Forsvaret (2015) Oversigt over frivilligt påtager sig værnepligten. Finns tillgängligt på: Försvarsmakten (2015) Försvarsmaktens svar på remiss avseende Försvarsmaktens underlag inför försvarspolitisk proposition. Endast öppna bilagor. Försvarsdepartementet (2015) Promemoria En ny grundutbildning, Fö2015/00945/RS Rekryteringsmyndigheten (2014) Budgetunderlag för Finns tillgänglig på: Rekryteringsmyndigheten (2015a) Budgetunderlag för Finns tillgänglig på: TRM2016_2018.pdf Rekryteringsmyndigheten (2015b) Yttrande över betänkandet Försvarsmakten i samhället en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning och modern folkförankring av Försvaret (SOU 2014:73) Finns tillgänglig på: SOU 2010:86 Personalförsörjningen i ett reformerat försvar. Betänkande av Utredningen om Försvarsmaktens framtida personalförsörjning. SOU 2014:73 Försvarsmakten i samhället en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning och en modern folkförankring av försvaret. Betänkande av utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning.