Översyn av den gemensamma gymnasieprislista Bör prislistan och index justeras?

Transkript

1 Kommunförbundet Stockholms Län Cecilia Högberg, Henrik Berggren, Joanna Hägg Översyn av den gemensamma gymnasieprislista Bör prislistan och index justeras? Kommunförbundet Stockholms Län Rådgivningsrapport

2 Innehållsförteckning 1. Inledning Index Bakgrund Val av index Utfall kontra prognos Effektivisering Modell för fastställande av index Göteborgsmodellen Förslag Prislistans ersättningsnivå Kommunernas bokförda produktionskostnad Skillnad i inbördes prissättning mellan programmen Skillnad i programpris Om en eventuell justering Överkapacitet KSL

3 1. Inledning Samtliga kommuner i Stockholms län har tecknat ett samverkansavtal. Avtalet innebär förstahandsmottagande till gymnasieprogrammen. Sedan år 2010 finns också en gemensam prislista. Nuvarande prislista utgår från kommunernas budgeterade kostnader per program inför budgetåret De gemensamma priserna fastställs året före budgetåret och uppräkningen var inför procent, inför ,5 procent och inför ,1 procent i enlighet med beslutat index. Ett antal händelser har under de senaste åren påverkat förutsättningarna för gymnasieskolan. Antalet elever minskar, gymnasiereformen har fått effekt på elevernas val mellan olika program och lärarnas löneavtal som fastställdes år 2012 blev högre än övriga avtal. År 2011 beslutade KSLs styrelse att en översyn av nuvarande prislista skulle genomföras under 2013, inför Underlaget i denna rapport innehåller enligt överenskommelse en beskrivning av en tänkbar hantering av indexberäkning mellan åren, tabell som redovisar kommunernas bokförda produktionskostnad per skolenhet, en jämförelse med andra kommuner samt riksprislistan över skillnad i prissättning mellan program. KSL ska komplettera underlaget med en teoretisk beräkningsmodell för prissättning av programmen som utgår från respektive programs poängsstruktur. KSL 1 av 13

4 2. Index 2.1. Bakgrund Underlaget till prislistan bygger på kommunernas fastställda programpriser år För att prislistan ska spegla aktuellt år beslutades att programpriserna skulle indexeras årligen. SCB menar att ett index i det enskilda fallet alltid är en schablon. Det kan alltså inte ge någon fullgod ersättning för kostnadsökningar för den enskilda kommunen/gymnasieskolan. SCB menar däremot ett index kan med rätt användning ge en tillräckligt god uppskattning, så att man kan få en tillfredsställande uppräkning. Vid en uppräkning med hjälp av index är det, enligt SCB, viktigt att tänka i genom vilka kostnader som ska beröras av indexregleringen. Man måste alltså bestämma vilket/vilka index som bäst motsvarar dessa kostnader. SCB publicerar ett antal olika index varierande användningsområden. 1 Det mest spridda är konsumentprisindex (KPI). KPI avser att visa hur konsumentpriserna i genomsnitt utvecklar sig för hela den privata inhemska konsumtionen. De priser som mäts är de som konsumenterna faktiskt betalar och som påverkas av bl.a. ändringar i indirekta skatter och subventioner. Vid införandet av den gemensamma prislistan beslutades att den skulle räknas upp med en variant av konsumentprisindex, KPIX. Detta index är ett av två mått definierade på uppdrag av Riksbanken för att mäta den så kallade underliggande inflationen. KPIX är per definition KPI exklusive räntekostnader samt direkta effekter av förändringar av skatter och subventioner. KPIX tas liksom KPI fram för varje månad och tolvmånadersförändring. För prislistan bestämdes att det skulle vara tolvmånadförändringen för april som skulle användas för uppräkning inför nästkommande år. Således har prislistan räknats upp med 2,0; 1,5 samt 1,1 för åren Se tabell nedan. Tabell 2.1 KPIX tolvmånadersförändring jan feb mar apr maj jun jul aug sep Okt nov dec ,7 1,9 1,5 1,4 1,3 1,2 1,3 1,4 0,9 1,4 1,9 2, ,6 2,6 2,4 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,5 1,5 1,6 2, ,1 1,0 1,1 1,5 1,4 1,2 1,4 1,4 1,3 0,9 0,9 0, ,0 1,2 1,2 1,1 1,0 1,1 0,9 1 1,1 1,3 0,9 1, ,7 0,5 1 En fullständig lista över alla SCB:s index finns på KSL 2 av 13

5 2.2. Val av index Vid val av index ställs man inför frågan vilket index som ska användas. Som påpekades ovan viktigt att välja ett index som speglar de kostnader man ska räkna upp. Om det är utvecklingen av produktionskostnaden för gymnasieskolan man vill spegla är inte KPIX det mest lämpade. Detta på grund av de varor som ingår i den så kallade varukorgen inte speglar det som krävs för att producera en gymnasieplats, däribland bland kostnaden för personal. Till KPI eller KPIX fördel talar för att det är ett vedertaget och känt index. Sveriges Kommuner och Landsting tar årligen fram Prisindex för kommunal verksamhet (PKV). Index är tänkt att spegla förändringen kommunernas kostnader. För 2012 uppgår detta till 2,1 procent. Tabell 2.2.a PKV Arbetskraftskostnader 2,2 Övrig förbrukning 1,8 Prisförändring 2,1 Prisförändringen på arbetskraft utgår från timlöneökningarna för anställda i kommunerna inklusive kända förändringar av lagstadgade och avtalsenliga kollektiva avgifter. Priset på övrig förbrukning utgörs av en sammanvägning av KPIX och en uppskattad löneandel. Lönekostnader antas utgöra knappt 70 procent av kommunernas kostnader. Som en jämförelse redovisas utvecklingen av KPIX med utvecklingen av SKL:s Prisindex för kommunal verksamhet (PKV) i tabell 2.3. Endast 2009 sammanfaller KPIX och PKV. För övriga år har kostnaderna för kommunal verksamhet ökat snabbare än KPIX. Tabell 2.2.b KPIX och PKV 2009 till 2012 KPIX (april) PKV ,4 1, ,0 2, ,5 2, ,1 2,1 KSL 3 av 13

6 2.3. Utfall kontra prognos När man väl har valt index måste man bestämma sig för om man ska använda ett faktiskt utfall eller om man ska använda prognos. Fördelen med att använda ett utfall är att det inte behövs någon justering i efterhand. Nackdelen är att det inte speglar det faktiska verksamhetsåret. Vid stora svängningar i kostnadsökningen mellan åren kan detta ge en för låg alternativt för hög uppräkning ett enskilt år. Fördelen med att använda en prognos är att det speglar det faktiska verksamhetsåret. Nackdelen är att det kan behövas en justering i efterhand om prognosen visat sig vara felaktig. Fördelen med att använda en prognos är att det speglar det faktiska verksamhetsåret. Nackdelen är att det kan behövas en justering i efterhand om prognosen visat sig vara felaktig. Ett sätt att hantera en avvikelse mellan prognos och utfall är att man i nästkommande års uppräkning gör en justering motsvarande skillnaden Effektivisering Vid uppräkning av budgetramar och peng- eller checkbelopp är det vanligt att kommunerna lägger ut ett effektiviseringskrav på verksamheterna. Detta sker vanligen genom att man inte kompensera fullt ut för löne- och prisförändringar. Oavsett val av index är det angeläget att det finns en öppning om än restriktiv för politiska beslut på regional nivå, om krav på effektivisering alternativt särskilda satsningar utöver index Modell för fastställande av index Göteborgregionen (GR) GR använder följande modell för att beräkna index. Metoden har använts sedan år Tabell a GRs modell för uppräkning Viktning av ingående delar Personalkostnader 62 % - Varav lärarpersonal 72 % - Varav övrig personal 28 % Övriga kostnader 36 % Kapitalkostnader 2 % En jämförelse av uppräkningen för länsprislistan och GR visar att länsprislistan under 2011 och 2012 räknats upp med ett högre värde. Under 2013 har däremot GR räknat upp prislistan mer. I GRs index tas särskild hänsyn till löneförändringar för personalen i skolan, vilket kan förklara skillnaden. KSL 4 av 13

7 GR justerar också index med ett effektiviseringstryck för regionen, samt korrigerar eventuellt index för tidigare år. Effektiviseringstrycket bestäms av utbildningschefer, utbildningspolitiker och förbundsstyrelsen. Tabell b LPR i jämförelse mot GR År LPR GR Skillnad ,0 % 1,929 % 0,07 % ,5 % 1,429 % 0,07 % ,1 % 1,300 % -0,20 % Förslag Som underlag för uppräkning av prislistan bör det övervägas att använda ett index som har en koppling till utvecklingen av de kommunala kostnaderna. Ett alternativ kan vara SKL:s prisindex för kommunal verksamhet. Alternativet är att själv ta fram ett index enligt GRs modell. Detta för att öka legitimiteten för prislistan. Vill man sedan lägga ut ett effektiviseringskrav kan man välja att inte kompensera fullt ut enligt det valda indexet. Ett eventuellt effektiviseringskrav bör dock särredovisas. Utifrån diskussioner angående kommunernas möjlighet att påverka kostnadsutvecklingen av prislistan i relation till övriga verksamheter inom kommunen, kan det finnas anledning att överväga om nivån på eventuell effektivisering tas fram i dialog med kommunernas som deltar i samverkan. Om en sådan dialog ska införas är det viktigt att fastställa vilka som ska företräda kommunerna (tjänsteman eller politiker) samt hur kommunernas röst ska vägas. Syftet med dialogmodellen skulle främst vara att öka kommunernas delaktighet samt möjlighet att påverka. Det är viktigt att uppräkningen speglar aktuellt år vilket talar för att använda ett prognosvärde för det aktuella året. För att undvika mycket administration såsom nya kommunala beslut och reviderade utbetalningar mellan kommunerna och fristående aktörer bör en eventuell justering göras i nästföljande års uppräkning. KSL 5 av 13

8 3. Prislistans ersättningsnivå 3.1. Kommunernas bokförda produktionskostnad I uppdraget ingick att samla in kommunernas bokförda produktionskostnader per program för år Under uppdraget framkom att endast två av kommunerna i samarbetet bokför sina produktionskostnader på programnivå. Även avseende dessa två fanns det en del osäkerhet i redovisningen samt stora poster som inte var utfördelade. Det resulterade i att kommunerna istället ombads att lämna in bokförda kostnader per skola. Totalt har 20 kommuner redovisat sina bokförda kostnader, fördelat på 56 enheter. Utifrån bokförd kostnad per enhet har en kostnad per elev räknats ut, den har sedan jämförts med den beräknade kostnaden för enheten utifrån prislistan. I syfte att identifiera ett eventuellt mönster har enheterna benämnts övervägande teoretiska, praktiska eller blandade utifrån enhetens programsammansättning. Jämförelsen visar enheter med högre kostnad per elev än snittkostnaden utifrån prislistan, likväl som enheter med en lägre snittkostnad. Fler enheter har högre kostnad per elev än vad som utgår från prislistan. Det verkar inte finnas något samband mellan högre respektive lägre kostnad och programsammansättning. De redovisade kostnaderna i sig betyder dock inte produktionskostnaden per program är högre än ersättningen enligt prislistan men det illustrerar att kommunerna har kostnader för sina gymnasieskolor som inte täcks/regleras inom prislistan. Till exempel ingår det i redovisad kostnad per enhet kostnad för introduktionsprogram, tilläggsbelopp och reseersättning som inte regleras inom prislistan. Sammantaget betyder detta att det inte går att dra någon slutsats om nivån på prislistan utifrån jämförelsen med kommunernas bokförda produktionskostnader. Jämförelsen störs också av att några kommuner inte tillämpar prislistan fullt ut till sina egna skolor. Ett annat observandum är att produktionskostnaden för fristående skolor inte omfattas av jämförelsen Skillnad i inbördes prissättning mellan programmen Vid en revidering av prislistan bör även den inbördes prissättningen mellan programmen ses över. Eftersom kommunerna inte redovisar sina kostnader per program har prissättningen mellan programmen i länsprislistan jämförts med prissättningen i ett utvalt antal kommuner samt med riksprislistan. Denna analys redovisar skillnad i inbördes relation mellan programmen. I tabellen benämns en jämförelsegrupp som snitt. Gruppen utgörs av kommunerna Göteborg, Malmö, Uppsala, Lund, Linköping, Örebro, Helsingborg, Umeå, Västerås, Skellefteå och Kungsbacka 2. 2 Källa KSL 6 av 13

9 Tabell 3.2 Skillnad i inbördes prissättning mellan programmen Summa samtliga program Snitt LPR Diff. RPL LPR Diff. Barn- och fritidsprogrammet 1,11 1,05-0,06 1,14 1,05-0,08 Bygg- och anläggningsprogrammet exkl. inr. anläggningsfordon 1,48 1,50 0,02 1,43 1,50 0,07 Bygg- och anläggningsprogrammet, inr. Anläggningsfordon 1,94 2,32 0,39 1,83 2,32 0,50 El- och energiprogrammet 1,44 1,38-0,06 1,38 1,38 0,00 Fordons- och transportprogrammet exkl. inr. transport 1,59 1,73 0,14 1,66 1,73 0,07 Fordons- och transportprogrammet, inr. Transport 2,06 2,32 0,26 1,99 2,32 0,34 Handels- och administrationsprogrammet 1,10 1,12 0,02 1,10 1,12 0,02 Hantverksprogrammet 1,37 1,37 0,00 1,37 1,37 0,00 Hotell- och turismprogrammet 1,19 1,12-0,07 1,21 1,12-0,10 Industritekniska programmet 1,49 1,60 0,11 1,76 1,60-0,17 inriktning djur 1,96 2,07 0,11 2,09 2,07-0,01 inriktning lantbruk 2,43 2,07-0,36 2,54 2,07-0,47 inriktning skog 2,63 2,07-0,56 2,65 2,07-0,57 inriktning trädgård 1,95 2,07 0,12 2,17 2,07-0,10 allmän inriktning 2,07 2,07 0,00 2,07 2,07 Restaurang- och livsmedelsprogrammet 1,51 1,74 0,23 1,49 1,74 0,25 VVS- och fastighetsprogrammet 1,49 1,47-0,02 1,45 1,47 0,01 Vård- och omsorgsprogrammet 1,17 1,11-0,06 1,16 1,11-0,05 Ekonomiprogrammet 0,99 1,00 0,01 0,99 1,00 0,01 Estetiska programmet exklusive inr. musik 1,27 1,35 0,08 1,25 1,35 0,10 Estetiska programmet, inr. Musik 1,58 1,53-0,04 1,53 1,53 0,00 Humanistiska programmet 1,04 1,00-0,04 0,99 1,00 0,01 Naturvetenskapsprogrammet 1,07 1,10 0,03 1,06 1,10 0,04 Samhällsvetenskapsprogrammet 1,00 1,00 0,00 1,00 1,00 0,00 Teknikprogrammet 1,20 1,20 0,00 1,17 1,20 0,03 Differensen mellan snittet/jämförelsekommunerna och länsprislistan samt differensen mellan länsprislistan och riksprislistan är likartad. Förklaringen är att KSL 7 av 13

10 kommunerna som ingår i jämförelsegruppen tillsammans utgör en förhållandevis stor andel av de kommuner som utgör underlaget för riksprislistan. Det industritekniska programmet avviker från mönstret. Enligt en jämförelse med jämförelsegruppen är det industritekniska programmet något överprissatt, en jämförelse med riksprislistan visar emellertid att programmet är underprissatt i relation till övriga program. Det bedöms inte vara möjligt att dra några direkta slutsatser av redovisade skillnader inom, eftersom att de redovisade priserna förefaller avse olika profiler/inriktningar. Enligt jämförelsen kan det konstateras att följande program i länsprislistan kan vara något överprissatta i relation till övriga program; Bygg- och anläggningsprogrammet med inriktning Anläggningsfordon Fordons- och transportprogrammet med inriktning Transport Restaurang- och livsmedelsprogrammet Estetiska programmet exklusive inriktningen musik Enligt jämförelsen skulle följande program i länsprislistan vara något underprissatta i relation till övriga program; Barn- och fritidsprogrammet Hotell- och turismprogrammet Vård och omsorgsprogrammet Det är viktigt att ha i åtanke att jämförelsen inte avser skillnad i faktiskt pris mellan prislistorna. Den jämförelsen görs i kapitel Skillnad i programpris Den faktiska skillnaden i programpris mellan de respektive prislistorna redogörs för i nedanstående tabell. Återigen jämförs länsprislistan med riksprislistan och med ett utvalt antal kommuner. De kommuner som ingår i snittberäkningen är Göteborg, Malmö, Uppsala, Lund, Linköping, Örebro, Helsingborg, Umeå, Västerås, Skellefteå och Kungsbacka 3. Tabell 3.3 Skillnad i programpris 3 Källa här exklusive moms. KSL 8 av 13

11 Program Snitt LPR Diff. RPL LPR Diff. Barn- och fritidsprogrammet Bygg- och anläggningsprogrammet exkl inr. anläggningsfordon Bygg- och anläggningsprogrammet, inr. anläggningsfordon El- och energiprogrammet Fordons- och transportprogrammet exkl inr. transport Fordons- och transportprogrammet, inr. Transport Handels- och administrationsprogrammet Hantverksprogrammet Hotell- och turismprogrammet Industritekniska programmet inriktning djur inriktning lantbruk inriktning skog inriktning trädgård allmän inriktning Restaurang- och livsmedelsprogrammet VVS- och fastighetsprogrammet Vård- och omsorgsprogrammet Ekonomiprogrammet Estetiska programmet exklusive inr. musik Estetiska programmet, inr. Musik Humanistiska programmet Naturvetenskapsprogrammet Samhällsvetenskapsprogrammet Teknikprogrammet KSL 9 av 13

12 Även vid en jämförelse av faktiska priser per program är differensen mellan snittkommunerna och länsprislistan samt differensen mellan länsprislistan och riksprislistan likartad. Det pekar på att differenserna i faktisk ersättning per program främst beror på skillnaden i inbördes differens mellan programmen som åskådliggjorts i kapitel 3.2. Enligt jämförelsen skulle följande program i länsprislistan vara något överprissatta i faktiska kronor; Bygg- och anläggningsprogrammet med inriktning Anläggningsfordon Fordons- och transportprogrammet med inriktning Transport Restaurang- och livsmedelsprogrammet Estetiska programmet exklusive inriktningen musik Enligt jämförelsen skulle följande program i länsprislistan vara något underprissatta i faktiska kronor; Barn- och fritidsprogrammet Hotell- och turismprogrammet Vård och omsorgsprogrammet Av jämförelsen i faktiska kronor framstår det även som att Industritekniska programmet är något underprissatt. KSL 10 av 13

13 3.4. Om en eventuell justering Utifrån genomförda jämförelser är det rimligt att överväga en justering av markerade program. En sådan justering skulle baseras på antagandet om att jämförande värden på ett bättre sätt återspeglar den faktiska programkostnaden. Inom länet skulle det innebära att den totala kostnaden för gymnasieskolan räknat i 2013-års priser skulle minska med ca 25 mnkr. Alternativt skulle även mindre avvikelser kunna regleras. I analysen har antalet elever beräknats för tre årskurser utifrån fördelningen mellan program och inriktning avseende inskrivna elever år 1 0ch 2 läsåret 2012/2013 och avser samtliga huvudmän 4. I beräknade volymer ingår elever inskrivna i länets skolor. Ingen hänsyn har därmed tagits till att det inte riktigt är samma sak som kommunernas betalningsansvar. Regleringen i tabellen avser en justering av programpriset till riksprislistans nivå. Tabell 3.4.a Effekter av en eventuell justering av större avvikelser Program Elevantal Reglering Totalt Barn- och fritidsprogrammet Bygg och anläggning inr. Anläggningsfordon Estetiska programmet exklusive inr. musik Fordons- och transportprogrammet inr. transport Hotell- och turismprogrammet Industritekniska programmet Restaurang- och livsmedelsprogrammet Vård- och omsorgsprogrammet Summa Den överskjutande summan om ca 25 mnkr skulle kunna användas för att reglera övriga program som i jämförelsen är något underprissatta jämfört riksprislistan. Tabell 3.4.b Effekter av en eventuell justering av mindre avvikelser Program Elevantal Reglering Totalt Ekonomiprogrammet El- och energiprogrammet Estetiska programmet inriktning musik Hantverksprogrammet Humanistiska programmet Samhällsvetenskapsprogrammet VVS- och fastighetsprogrammet Summa p_lan_kod=01&p_kommunkod=&p_skol_id=&p_hman=0&p_inriktning=1. KSL 11 av 13

14 Den totala kostnaden för att reglera fyra program med större avvikelse upp och fyra program med större avvikelse ned samt reglera sju program med mindre avvikelse upp till nivå med riksprislistan skulle kosta länet ca 2,4 mnkr Förslag Utifrån redovisade jämförelser med såväl snittkommunerna som riksprislistan förefaller det rimligt att justera priset på programmen med större avvikelser. En sådan justering lämnar ett överskott oavsett om en justering skulle göras i relation till snittkommunernas priser eller till riksprislistan. Då uppdraget att göra en översyn av den gemensamma prislistan inte utgått från att kostnaderna för gymnasieskolan ska minska utan syftat till att identifiera eventuella avvikelser förordas att även programpriserna med mindre negativa avvikelser regleras upp till samma sätt. En politisk bedömning behövs dock om en sådan justering är rimlig, och med vilka utgångspunkter som en justering ska göras och hur ett eventuellt överskott som uppstår efter en justering ska hanteras. KSL 12 av 13

15 4. Överkapacitet Bland annat utifrån gymnasieantagningens rapport efter första ansökningsperioden till gymnasieskolan inför läsåret 2013/2014 råder det inget tvivel om att det finns en överkapacitet på gymnasieplatser inom länet. I ett försöka att undersöka detta närmare ombads kommunerna att, utöver redovisad kostnad per enhet, redovisa antal kvadratmeter per elev år Den uppgiften kan sedan jämföras med den statistik som fram till år 2010 redovisades till SCB i samband med räkenskapssammandraget. Tabell 4 Lokalyta per elev Kommun År Botkyrka ,3 Danderyd ,4 Haninge ,1 Huddinge ,6 Håbo ,2 Järfälla saknas Lidingö ,5 Nacka saknas Norrtälje ,5 Nynäshamn ,9 Salem ,8 Sigtuna saknas Sollentuna saknas Solna ,5 Stockholm ,8 Sundbyberg ,4 Södertälje saknas Tyresö ,2 Täby ,3 Upplands Väsby ,2 Upplands-Bro ,4 Vallentuna ,3 Värmdö ,6 Österåker ,9 Ett antal kommuner har inte redovisat efterfrågad uppgift. Den redovisade uppgiften bör även tolkas med viss försiktighet. Under insamlingen uttryckte ett flertal kommuner osäkerhet kring redovisningen av denna kostnad. Vidare kan avvikelser mellan vilken yta som avses förkomma. Med försiktighet kan det däremot utifrån tabellen sägas att kommunerna i någon mån anpassat sina lokalytor i takt med ett minskat elevunderlag. Majoriteten redovisar dock större lokalytor per elev, vilket tyder på en viss överkapacitet. KSL 13 av 13