Avesta kommun. Styrning och organisation av LSSverksamheten. Förstudie. KPMG AB Antal sidor: 10

Transkript

1 Avesta kommun Styrning och organisation av LSSverksamheten KPMG AB Antal sidor: 10 KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative

2 Innehåll 1. Sammanfattning 1 1. Bakgrund 1 2. Syfte 2 3. Metod 2 4. Projektorganisation 2 5. LSS 2 6. Avesta kommuns insatser enligt LSS Nämndens ansvar och roll gällande Styrning Ekonomi Avesta i jämförelse med andra 8

3 1. Sammanfattning KPMG har av Avesta kommuns revisorer fått i uppdrag att genomföra en översiktlig förstudie av styrning och organisation av. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år Syftet med förstudien är att översiktligt bedöma hur Omsorgsstyrelsen styr och kontrollerar LSSverksamheten, bedöma möjligheter och förmåga att driva en effektiv verksamhet samt utifrån detta identifiera fördjupningsområden. Avesta har en andel personer som uppbär stödinsatser enligt LSS, strax under Dalagenomsnittet och därmed också under rikets snitt. Kostnaden per innevånare för LSS-insatser ligger däremot över genomsnittet i jämförelse med både Dalarna och riket. Under de senaste åren har LSSverksamheten uppvisat en negativ budgetavvikelse. I stort finns det mål för verksamheten, riktlinjer och ledningssystem för kvalitet som följer Socialstyrelsens författningar och riktlinjer. Däremot saknas det lokala riktlinjer som tydliggör nämndens prioriteringar och ställningstagande vid bedömning av insatser enligt LSS. Lokala riktlinjer är viktiga verktyg för kvalitetssäkringen av verksamheten och som underlag vid fördelning av resurser. Lokala riktlinjer/anvisningar kan också vara hjälpmedel för att skapa rutiner för uppföljning av fattade beslut. Vi har utifrån denna övergripande förstudie förslag på ett antal fördjupningsområden med följande övergripande frågeställningar: 1. Bakgrund Hur säkerställer Omsorgsstyrelsen att biståndsbedömningen av insatser till funktionshindrade genomförs på ett rättsäkert sätt, utifrån den enskildes behov och enligt lagens intentioner? Hur säkerställer Omsorgsstyrelsen att de insatser enligt LSS som beslutas om följs upp, för att utröna om insatsen hade avsedd effekt och genomförts på det sätt som beslutats? Hur säkerställer Omsorgsstyrelsen att det befintliga och kommande ledningssystemet för kvalitet är implementerat i verksamheten och är ett fungerande verktyg i det dagliga arbetet? KPMG har av revisorerna i Avesta kommun fått i uppdrag att genomföra en översiktlig förstudie av styrning och organisation av. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är en rättighetslag som ska garantera personer med omfattande och varaktiga funktionshinder goda levnadsvillkor, att de får den hjälp de behöver i det dagliga livet och att de kan påverka vilket stöd och vilken service de får. LSS ger rätt till särskilt stöd och särskild service som människor kan behöva utöver det som de kan få genom annan lagstiftning. LSS är ett komplement till andra lagar och innebär inte någon 1

4 2. Syfte inskränkning i de rättigheter som andra lagar ger. En begäran om stöd och service från en person som ingår i lagens personkrets bör i första hand prövas enligt LSS, om det är en insats som regleras i lagen. Motivet till detta är att det i allmänhet får antas vara till fördel för den enskilde. Kommunen är normalt huvudman för de rättigheter/insatser som lagen möjliggör för personkretsen. Omsorgsstyrelsen svarar för i Avesta kommun. Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsanalys uppmärksammat en rad olika risker för verksamheten. Syftet med förstudien är att översiktligt bedöma hur Omsorgsstyrelsen styr och kontrollerar sin LSS-verksamhet och bedöma möjligheter och förmåga att driva en effektiv verksamhet. Resultatet av den översiktliga översynen kan tjäna som underlag för en fördjupad granskning inom någon del av i kommunen. I projektet har särskilt belysts: Nämndens ansvar och roll gällande LSS-verksamhet Styrning och ledning av Kostnadsutveckling Uppföljnings- och utvärderingssystem inklusive kvalitetssäkring 3. Metod n har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer med berörda tjänstemän inom Omsorgsförvaltningen. Rapportutkastet är sakgranskat av resultatenhetschefen för LSS. 4. Projektorganisation n har utförts av konsult Örjan Garpenholt. 5. LSS I Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) och Socialtjänstlagen (SoL) finns bestämmelser om landstingens och kommunernas generella ansvar för att tillgodose medborgarnas behov av hälso- och sjukvård och sociala insatser. Personer med stora och varaktiga funktionsnedsättningar kan dessutom ha rätt till särskilda insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). LSS trädde i kraft den 1 januari 1994 och utgör en väsentlig del av den handikappreform som riksdagen beslutade om året innan. Målsättningen med all verksamhet enligt LSS är att underlätta det dagliga livet för personer med omfattande funktionsnedsättning och att främja full delaktighet i samhällslivet. Enskilda ska ges största möjliga inflytande över hur insatserna ges. I LSS definieras de personer (personkrets) med funktionsnedsättning som kan ha rätt till insatser enligt: 2

5 1. Personkrets 1 omfattar personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. 2. Personkrets 2 omfattar personer med betydande och bestående begåvningsmässigfunktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. 3. Personkrets 3 omfattar personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Kommuner och landsting beviljar på den enskildes begäran insatser enligt LSS, om han eller hon ingår i lagens personkrets och har behov av den begärda insatsen. En tredje förutsättning är att behovet inte redan är tillgodosett. En av de tio insatserna personlig assistans kan även ges som assistansersättning enligt Socialbalken (SFS 2010: kap). Beslut om assistansersättning fattas av Försäkringskassan. Enligt LSS kan särskilt stöd och särskild service ges med tio olika insatser. Flera insatser kan ges till en och samma person. De särskilda insatser som kan begäras enligt 9 LSS är följande: Råd och stöd rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder. Syftet med insatsen är att tillförsäkra människor med stora funktionsnedsättningar och deras anhöriga tillgång till kvalificerade expertinsatser av t.ex. kurator, psykolog, sjukgymnast, logoped. De som ger insatser bör, utöver sitt generella yrkeskunnande, även ha kunskap om olika funktionsnedsättningars konsekvenser i vardagslivet för såväl enskilda personer som för deras familjer. Personlig assistans biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. Med personlig assistans avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer till den som på grund av stora och varaktiga funktionsnedsättningar behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om den funktionshindrade (grundläggande behov). När det grundläggandebehovet överstiger 20 timmar per vecka kan assistansersättning enligt LASS lagen om assistansersättning(1993:389) beviljas. Den enskilde kan själv välja vem som anordnar assistansen. Beslut om assistans över de grundläggande 20 timmarna beslutas och finansieras av Försäkringskassan. Ledsagarservice ledsagarservice. Insatsen syftar till att underlätta för personer med omfattande funktionsnedsättningar att med stöd av en följeslagare komma ut och delta i samhällslivet t.ex. besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller kulturlivet. Kontaktperson biträde av kontaktperson. Kommunen kan besluta om en kontaktperson som ett personligt stöd, för att bryta isolering och för att underlätta ett självständigt liv. Avlösarservice avlösarservice i hemmet. Denna insats syftar till att göra det möjligt för anhöriga att få avkoppling eller uträtta sysslor utanför hemmet. Avlösarservice i hemmet kan erbjudas både som regelbunden insats och som en lösning vid akuta behov under hela dygnet. 3

6 Korttidsvistelse korttidsvistelse utanför det egna hemmet. Insats i form av kortare vistelse utanför det egna hemmet för att en person med funktionsnedsättning ska få miljöombyte och rekreation och anhöriga avlastning. Vistelsen kan förläggas i korttidshem, hos stödfamilj eller som lägervistelse. Korttidstillsyn korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov. Insats i form av tillsyn utanför det egna hemmet för skolbarn över 12 år med funktionsnedsättning. Insatsen ges före och efter skolans slut, under lovdagar, studiedagar och längre lov. Boende, barn boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn eller ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. Barn eller ungdomar som av skilda skäl inte kan bo hos sina föräldrar kan beviljas boende i en annan familj eller i en bostad med särskild service. Insatsen bör utnyttjas flexibelt efter barnets och familjens behov. Boende, vuxna bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Bostäder för personer i vuxen ålder som har behov av stöd, service och omvårdnad kan utformas på olika sätt. Gruppbostad och servicebostad är de vanligaste formerna. I annan särskilt anpassad bostad för vuxna ingår inte stöd av personal och inte omvårdnad. Daglig verksamhet daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Rätten till daglig verksamhet gäller primärt personer i yrkesverksam ålder och endast personer som tillhör personkrets 1 och 2. I de särskilda insatser som rör avlösning i olika former, bostad med särskild service samt daglig verksamhet ingår omvårdnad. Dessutom ingår fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter i de olika boendeformerna enligt LSS. Kommunen har ansvar för flertalet insatser enligt LSS, medan landstinget har ansvar för insatsen råd och stöd. 6. Avesta kommuns insatser enligt LSS 6.1 Nämndens ansvar och roll gällande är resultatenhet i verksamhetsområdet Socialtjänst i kommunens Omsorgsförvaltning, som ansvarar för insatser till personer med intellektuell, psykisk eller fysisk funktionsnedsättning. Det andra verksamhetsområdet inom Omsorgsförvaltningen är Vård och Omsorg. Arbetet leds av en resultatenhetschef. Biståndsbedömning enligt LSS är samordnad med resultatenheten för Individ- och familjeomsorg (IFO). Inom IFO finns det två handläggare och en enhetschef som har uppdrag att bedöma/besluta om insatser inom IFO inklusive LSS. Vid årsskiftet 2010/2011 fanns det 161 årsarbetare (alla verksamheter inom resultatenheten för insatser till funktionshindrade). Av de 56 personer som har personlig assistans enligt LSS i Avesta kommun, har 26 assistans från annan utförare. Andel privata utförare av personliga assistanstjänster har ökat de senare åren. Verksamheter enligt LSS bedrivs inom fyra områden inom resultatenheten: 4

7 Gruppbostäder Daglig verksamhet Personlig assistans Övrig verksamhet 6.2 Styrning Politiskt ansvarig nämnd för är Omsorgsstyrelsen. Omsorgsstyrelsen har inrättat två utskott, Socialutskottet och Vård- och omsorgsutskottet. Det är Socialutskottet som ansvarar för LSS- området Omsorgsstyrelsen styr sin verksamhet genom den årliga verksamhetsplanen. Från år 2010 har man arbetat fram ett styrkort för att leda och följa upp verksamheten. Styrkortet utgår från fem perspektiv; brukare, verksamhet, medarbetare, förnyelse och ekonomi. Till varje perspektiv finns det strategiska mål, avgörande faktorer, beskrivning av mått och handlingsplan. Det skrevs ingen speciell verksamhetsberättelse där styrkortets mål och de olika mätetalen/aktiviteterna i styrkortet presenteras. I 2011 års verksamhetsplan beskrivs resultatet för Bland annat beskrivs resultatet från brukarundersökningar som visar att målet att 90 procent av brukarna skall vara nöjda inte uppnåtts. En nationellt uppmärksammad brukarundersökning genomfördes bland personer med intellektuell funktionsnedsättning vilken hade en svarsfrekvens och visade en nöjdhetsgrad på cirka 80 procent. De brukare som erhåller personlig assistans via externa utförare ingår inte i brukarundersökningarna. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd beskrivs hur kommunerna ska inrätta ledningssystem för kvalitet i verksamheterna, SoL, LSS och HSL, enligt aktuella lagstiftningar inom tjänstens område (SOSFS 2006:11 och SOSFS 2005:12). Föreskrifterna och de allmänna råden ställer krav på den nämnd som ansvarar för ledningen av tjänsten att inrätta ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet. Det finns ett av nämnden antaget ledningssystem för kvalitet, som omfattar nämndens alla verksamheter. I ledningssystemet är alla rutiner samlade under rubriker som i stort följer Socialstyrelsens rekommendationer om hur ledningssystem för kvalitet skall vara utformade. Från med 1 januari 2012 ersätts nuvarande lagstiftning om ledningssystem för kvalitet med en gemensam författning (SOSFS 2011:9 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete). Planering pågår inom kommunen att anpassa de två nuvarande ledningssystemen för kvalitet med ett gemensamt ledningssystem. Kommuner beviljar på den enskildes begäran insatser enligt LSS, om han eller hon ingår i lagens personkrets och har behov av den begärda insatsen. En tredje förutsättning är att behovet inte redan är tillgodosett. Insatsen personlig assistans kan även ges som assistansersättning enligt Socialbalken (SFS 2010: kap). Beslut om assistansersättning fattas av Försäkringskassan. Kommunen har alltid det ekonomiska ansvaret för de grundläggande behoven av assistans upp till 20 timmar. Det finns inga lokala riktlinjer antagna av Omsorgsstyrelsen för biståndsbedömning enligt LSS. Biståndsbedömarna utgår från LSS-lagen vid beslut om bistånd enlig LSS. År 2008 genomfördes en stödbehovsmätning i bostäder med särskild service enlig LSS. Mätningen visade bland annat att arbetet vid de olika boendena skedde mer kollektivt än individinriktad, som lagen förskriver. Stödbehovsmätningen resulterade i mindre justeringar av bemanning vid de olika boendena. 5

8 Efter stödbehovsmätningen har behovet av andra boendeformer diskuterats, som bättre tillgodoser den enskildes behov av insatser. En modell för framtida boenden som främjar ett mer individuellt anpassat boende är trapphusboende. Trapphusboende innebär att fler omsorgstagare bor i samma trappuppgång, i egna lägenheter, vilket ger en trygghet för omsorgstagaren men ändå närhet till personalen. Planering för sådana boenden pågår men man påpekar att det är viktigt att sådana omflyttningar/omorgansationer sker med respekt och hänsyn för de boendes och anhörigas önskemål. Biståndsbedömarna beskriver att samarbetet vid bedömningar om insatser enligt LSS med Försäkringskassan har försämrats under senare tid. Orsaken till detta uppges vara bland annat att Försäkringskassan stramat upp och centraliserat bedömningar/beslut. Detta uppges kunna innebära att kommunen och Försäkringskassan kommer fram till olika ställningstaganden när behov av insatser skall fastställas. Detta uppges också vara en av orsakerna till att kostnaderna för personlig assistans ökat. Avesta kommun deltar i nätverket, Mellannyckeln. Mellannyckeln är ett kommunalt jämförelseprojekt med nio deltagande kommuner (Avesta, Finspång, Flen, Katrineholm, Kristinehamn, Köping, Lindesberg, Ludvika och Sala). I februari 2010 presenterades en rapport som jämförde kommunala insatser i de deltagande kommunerna åren 2008 och Ett av områdena som jämfördes var insatser enligt LSS. De data som analyserades är framförallt de nationella data om kostnader och insatser enligt LSS, som publiceras av Socialstyrelsen. 6

9 6.3 Ekonomi I nedanstående tabell visas det ekonomiska utfallet i tkr för under åren 2006 till Personlig assistans Gruppbostäder Daglig verksamhet Korttidshem Nettokostnader Budget Avvikelse Inom är det framförallt kostnaderna för personlig assistans och gruppbostäder som presenterar negativa budgetavvikelser åren I nedanstående tabell visas Omsorgsstyrelsens totala resultat i tkr för motsvarande period Resultat Budget Avvikelse Omsorgsförvaltningen har visat negativa budgetavvikelser under senare år. Förutom de ökande kostnaderna för personlig assistans inom så har kostnaderna för missbruksvård och försörjningsstöd ökat kraftigt under senare år. 7

10 6.4 Avesta i jämförelse med andra En jämförelse med andra kommuner vad gäller LSS-kostnader redovisas nedan. Uppgifterna avser år 2010 (SCB, Vad kostar verksamheten i din kommun 2010). Jämförelsen är i kronor per invånare 0-64 år. Andel pers Tot kostn därav Avvik fr LSS % LSS kr boende Kr/brukare Pers ass Dagl verks övr kostn stand kostn Avesta 0, ,1 Hedemora 1, ,9 Säter 0, ,5 Borlänge 1, ,3 Ludvika 0, ,7 Dalarna 0, ,8 Sverige 0, Jämförelserna är i kronor per innevånare i åldern 0-64 år. Noteras kan att Avesta har en andel personer som uppbär stödinsatser enligt LSS strax under Dalagenomsnittet och därmed också under rikets snitt. Kostnaden per innevånare för ligger däremot över genomsnittet i jämförelse med både Dalarna och riket. År 2010 hade Avesta kommun enligt Socialstyrelsens statistik, totalt 119 personer med insats enligt LSS. År 2009 var antalet personer 116. Om man räknar om dessa till antal per av befolkningen så ser det ut enligt följande för år 2010: Personkrets 1+2 Personkrets 3 Samtliga Avesta Säter Hedemora Dalarna Riket

11 Våra kommentarer En viktig del av insatser till funktionshindrade är handläggning/bedömning. Det finns idag inga lokalt antagna riktlinjer/anvisningar/rutiner för handläggning av ansökningar enligt LSS. Vår uppfattning är att det bör finnas lokala riktlinjer/anvisningar/rutiner som tydliggör nämndens prioriteringar och ställningstaganden. LSS-lagstiftningen är en s.k. rättighetslag men många av insatserna är inte nivåbestämda utan här kan politiska beslut ange nivån. Detta kan gälla t ex kontaktpersoner eller ledsagning. Lagen är här tydlig; att enskilda har rätt till insatsen, men inte hur många timmar. Många kommuner beviljar t.ex. inte kontaktperson, då de anser att behovet är täckt i och med den personal som finns på boendet. Detta är ett typexempel på att det skulle vara värdefullt med politiskt antagna riktlinjer för verksamheten. Vår uppfattning är att Omsorgsstyrelsen snarast borde utarbeta sådana. Vår uppfattning är att det inte är ett självändamål att upprätta riktlinjer och rutinbeskrivningar för en verksamhet. Lokala riktlinjer/rutiner är dock viktiga delar för att möjliggöra kvalitetssäkring av verksamheten och som underlag vid fördelning av resurser. Lokala riktlinjer/anvisningar/rutiner kan också vara hjälpmedel för att skapa arbetsrutiner för uppföljning av fattade beslut. Med de ökande kostnaderna för personlig assistans anser vi det extra viktigt med lokala riklinjer/anvisningar/rutiner. Det finns ett ledningssystem för kvalitet utifrån gällande lagstiftning. Vi bedömer att ledningssystemet tar upp de områden som lagen kräver. Däremot finns i dagsläget ingen uppföljning om i vilken utsträckning medarbetarna i verksamheten använder ledningssystemet i dagliga arbetet. Det har också påbörjats ett arbete som innebär att de bägge ledningssystem för kvalitet (SOSFS 2006:11 och SOSFS 2005:12) skall samordnas till ett ledningssystem för kvalitet enligt den lagstiftning som träder i kraft 1 januari 2012 (SOSFS 2011:9). Verksamheten styrs utifrån övergripande verksamhetsmål och effektmål i Omsorgsstyrelsens verksamhetsplan. Detta skall sedan följas upp i verksamhetsberättelsen. Under år 2010 har styrning och uppföljning av verksamheten förändrats. Ett styrkort har introducerats. I kommunens årsredovisning presenteras måluppfyllelsen på ett tydligt sätt. Däremot finns inte motsvarande redovisning på nämndnivå (Omsorgsstyrelsen). På nämndnivå redovisas måluppfyllelsen för IFO och i verksamhetsplanen för Framgent skall även redovisningen på nämndnivå ske på likartat sätt som i den kommunövergripande årsredovisningen. Vi anser det värdefullt att Avesta kommun deltar i olika former av jämförelser med andra kommuner. Nätverket Mellannyckeln skapar möjlighet till reflektion och diskussion om de skillnader som uppvisas mellan kommuner är rimliga eller orimliga. Rätt använd kan sådan benchmarking tjäna som ett av underlagen för hur budget för verksamheter skall utformas och dimensioneras. För att mäta måluppfyllelsen inom verksamheten sker det bl.a. brukarundersökningar. De brukare som har assistansersättning från annan utförare följs inte upp i nuvarande brukarundersökningar. Vi anser att det är rimligt att även dessa brukares nöjdhet följs upp av Omsorgsstyrelsen. Bland annat därför att Omsorgsstyrelsen oavsett utförare ansvarar för de grundläggande behoven för de som har insatsen personlig assistans (till en kostnad strax under 300 tkr per individ). Vi har utifrån denna övergripande förstudie förslag på ett antal fördjupningsområden med följande övergripande frågeställningar: 9

12 Hur säkerställer Omsorgsstyrelsen att biståndsbedömningen av insatser till funktionshindrade genomförs på ett rättsäkert sätt, utifrån den enskildes behov och enligt lagens intentioner? Hur säkerställer Omsorgsstyrelsen att de insatser enligt LSS som beslutas om följs upp, för att utröna om insatsen hade avsedd effekt och genomförts på det sätt som beslutats? Hur säkerställer Omsorgsstyrelsen att det befintliga och kommande ledningssystemet för kvalitet är implementerat i verksamheten och är ett fungerande verktyg i det dagliga arbetet? KPMG, dag som ovan Örjan Garpenholt Konsult, med dr Mats Lundberg Kundansvarig 10