Yttrande över förslag till nya föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna

Transkript

1 Er Ref: Tomas Rosenblad Diarienr: 2011/ Yttrande över förslag till nya föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna Industriarbetsgivarna har beretts tillfälle att lämna synpunkter på rubricerade förslag. Vi har samrått med ett antal av våra medlemsföretag och lämnar följande yttrande. Inledningsvis ges övergripande synpunkter på förslaget till föreskrifter och allmänna råd, därefter ges synpunkter på konsekvensutredningen och slutligen kommenteras de enskilda paragraferna med dess allmänna råd. Industriarbetsgivarna stödjer det gemensamma yttrandet från Svenskt Näringsliv. Sammanfattning För basindustrins kontinuerliga verksamheter med höga krav på flexibilitet, är frågorna kring den organisatoriska, psykiska och sociala arbetsmiljön av största vikt. Initiativet att ta fram ett bättre stöd för företagen i dessa frågor är lovvärt och välkomnas. Det nu föreliggande förslaget innehåller emellertid regler i kombination med allmänna råd som dels är otydliga och svårtolkade, dels står i konflikt med arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. Arbetsmiljöverket har inte tillräckligt analyserat och belyst hur förslaget förhåller sig till denna grundläggande arbetsrättsliga princip. Eftersom reglerna ska kunna ligga till grund för myndighetsutövning - Arbetsmiljöverkets tillsyn är det särskilt otillfredsställande att förslaget har brister ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Tillräcklig grundläggande reglering på området finns redan i arbetsmiljölagen och vissa föreskrifter. Frågorna är av den karaktären att en närmare detaljreglering än vad som idag finns, inte är lämplig. Industriarbetsgivarna arbetar på flera fronter tillsammans med våra fackliga motparter för att utveckla stödet till företagen i dessa frågor. Arbetsmiljöverket har inte beaktat vilka konsekvenser de föreslagna föreskrifterna och allmänna råden kan komma att få för samverkan mellan de lokala och centrala parterna på arbetsmarknaden. Arbetsmiljöverket skulle bättre kunna bidra i arbetet med att skapa ett stöd till arbetsplatserna genom en utförlig vägledning för hur man kan arbeta med de organisatoriska, psykiska och sociala aspekterna av arbetsmiljön. Ett sådant stöd skulle också kunna ha en positiv inverkan på samverkan mellan fack och arbetsgivare på lokal och central nivå i arbetsmiljöfrågor. Mot ovanstående bakgrund avvisar Industriarbetsgivarna förslaget till nya föreskrifter. Styrelsens säte: Stockholm Organisationsnummer: INDUSTRIARBETSGIVARNA I SVERIGE SERVICE AB Kungsträdgårdsgatan 10, Box 1721 SE Stockholm Telefon: +46 (0) info@industriarbetsgivarna.se

2 1. Basindustrins förutsättningar Industriarbetsgivarna representerar i stort sett hela den svenska basindustrin, dvs stål-, gruv-, och skogsindustrin med kringliggande verksamheter. Våra medlemsföretag utgörs av såväl stora globala koncerner, som små företag, vilka ofta anlitas som entreprenörer av de större företagen. Utmärkande för företagens verksamheter är att de är exportberoende, råvarubaserade, kapitalintensiva, kompetensintensiva samt kräver kontinuerliga processer. Detta innebär i sin tur att verksamheterna i praktiken är mycket svåra att flytta, att de präglas av stora investeringar och kräver stabila och långsiktiga förutsättningar. Vidare att verksamheterna pågår hela dygnet runt, att automatiseringen är hög och att företagen är mycket känsliga för driftsstopp. Allt detta, men också den höga tekniska utvecklingen och de stora värden som anställda hanterar i sina arbeten ställer höga krav på flexibilitet och kompetens hos arbetsstyrkan. Eftersom den fackliga anslutningsgraden hos de anställda i regel är hög, är också samverkan mellan de lokala parterna, fack och arbetsgivare, väl utvecklad inte minst vad gäller arbetsmiljöarbetet. Ovan beskrivna förutsättningar för basindustrin innebär att arbetsgivarna måste vara särskilt vaksamma på frågor om ohälsosam arbetsbelastning, kraven i arbetet i form av fysiska och psykiska ansträngningar och de resurser som ges för att kunna hantera dessa krav. Att kunna skapa en säker och tillfredsställande fysisk, organisatorisk, psykisk och social arbetsmiljö är fundamentalt viktigt för företagen, eftersom detta är en förutsättning för att på sikt klara av att bibehålla och stärka konkurrenskraften för svensk basindustri. Den framtida kompetensförsörjningen är i sammanhanget en ödesfråga för industrin. Att vara en attraktiv arbetsgivare blir därmed allt viktigare. Inte minst av detta skäl ställs höga krav på företagen att säkerställa en god organisatorisk och social arbetsmiljö. 2. Övergripande synpunkter på förslaget Viktig och prioriterad arbetsmiljöfråga Inledningsvis skall sägas att det är positivt att Arbetsmiljöverket lyfter fram området organisatorisk och social arbetsmiljö. Hos våra medlemsföretag står dessa frågor högt upp på dagordningen och det är positivt att samhällets och statens fokus på området ökar. Företagen arbetar intensivt och målmedvetet med dessa frågor för att förebygga arbetsrelaterad stress och psykisk ohälsa. Inom många företag pågår ett utvecklingsarbete där man försöker tydliggöra både chefens och individens roll och ansvar i dessa frågor. Företagen efterlyser ett bättre stöd i arbetet med de psykosociala och organisatoriska arbetsmiljöriskerna. På central nivå inom basindustrin pågår under innevarande avtalsperiod flera partssammansatta arbetsgrupper som ser över dessa frågor. Bland annat har nyligen genomförts en större enkät bland tjänstemännen inom stål- och gruvindustrin. Parterna kommer, med utgångspunkt från enkäten, att överväga eventuella stödåtgärder till företagen kring dessa frågor. Även inom det partsgemensamma Prevent bedrivs för närvarande flera projekt som inbegriper de organisatoriska och psykosociala frågorna och flera projekt ligger dessutom i planeringen. En utförlig vägledning från Arbetsmiljöverket skulle kunna utgöra ett bra stöd i det partssamarbete som pågår på lokal och central nivå i dessa frågor. Det föreliggande förslaget riskerar däremot att störa detta arbete. Vad gäller regelstödet för en sådan vägledning bör den vara knuten till föreskrifterna (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete (nedan SAM-föreskriften), föreskrifterna (1994:1) om arbetsanpassning och rehabilitering, föreskrifterna (AFS 1993:17) om kränkande särbehandling samt till arbetstidslagen, den sistnämnda med tydlig hänvisning till kollektivavtalen på arbetsmarknaden. Frågorna lämpar sig inte för detaljreglering Redan i definitionerna uppdagar sig de betydande svårigheter som det innebär att försöka att närmare reglera den sociala, organisatoriska och psykologiska arbetsmiljön. Vid försök att reglera den 2

3 sociala och psykologiska arbetsmiljön kommer man in på individuella och subjektiva kriterier, individens eget ansvar samt den svåra gränsdragningen mellan vad som är arbetsrelaterade besvär och vad som är fritids-/privatrelaterade besvär (se närmare kommentaren till 12). I vad som kan antas utgöra ett försök att undvika den sistnämnda komplikationen, omnämns inte den psykologiska arbetsmiljön i förslaget. Uppenbarligen omfattar dock förslaget även psykologiska frågor, t ex regleringen av kränkande behandling och konflikter, ohälsosam arbetsbelastning och starkt psykiskt ansträngande arbetsmiljö. Det torde för övrigt inte vara helt enkelt att dra någon exakt gräns mellan vad som utgör social arbetsmiljö och vad som utgör psykologisk arbetsmiljö. De organisatoriska frågorna kan också få såväl sociala som psykologiska konsekvenser för individen. Ett annat grundläggande skäl till varför de psykosociala frågorna är olämpliga att detaljreglera, är att de till sin karaktär är individinriktade, vilket redan idag ger upphov till missförstånd hos arbetstagare och skyddsombud kring tillämpningen av regelverket. Medan regelverket tar sikte på det förebyggande arbetet, kan det ofta finnas förväntningar på att enskilda individärenden skall kunna bli föremål för kravställande mot arbetsgivaren. Med mer detaljerade bindande regler på området riskerar detta problem att förvärras, vilket i sin tur skapar grogrund för missnöje i en organisation. Framförallt innehållet i de allmänna råden i föreliggande förslag torde oundvikligen komma att leda till tolknings-/ tillämpningssvårigheter och oenighet mellan de lokala parterna på arbetsplatserna. I förlängningen kan detta leda till ett försämrat arbets- och samarbetsklimat. Sannolikt kommer det också att leda till ett ökat antal inspektionsärenden hos Arbetsmiljöverket samt tvister i domstol. Ytterst skall reglerna kunna ligga till grund för myndighetsutövning, vid tillsyns- och domstolsbeslut. Det kommer att bli mycket svårt att ställa tydliga och precisa krav utifrån de begrepp och definitioner som används i förslaget. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är detta klart otillfredsställande. Konflikt med arbetsledningsrätten Vid försök att detaljreglera arbetsgivarens skyldigheter att förebygga ohälsa i den organisatoriska arbetsmiljön föreligger en uppenbar risk att man kommer i konflikt med den för företagen centrala rätten att leda och fördela arbetet. Definitionen av organisatorisk arbetsmiljö i 4 talar om ledning och styrning, grad av inflytande, fördelning av arbetsuppgifter, krav, resurser och ansvar. I föreskriftstexten anges i 9 att arbetstagarna ska ha resurser för att utföra arbetsuppgifterna. Särskilt problematiskt blir det i de allmänna råden, vari förklaras att minskning av arbetsmängden eller ökad bemanning utgör åtgärder för att förebygga ohälsosam arbetsbelastning (se vidare kommentarerna till de enskilda paragraferna, 9 och 11 ). De nu nämnda skrivningarna kommer om förslaget antas - att kunna ligga till grund för inspektionskrav, vilka normalt brukar utformas i enlighet med de allmänna råden. Det finns således en uppenbar risk för att kravställandet kommer att stå i strid med de grundläggande arbetsrättsliga principerna om arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. Förslaget utgör därmed ett oacceptabelt ingrepp i arbetsledningsrätten. Ett minst lika stort problem är att de också kan komma att åberopas av de fackliga parterna på lokal och central nivå. Detta kan komma att få allvarliga konsekvenser i form av ett försämrat samarbetsklimat, försämrade partsrelationer och åtskilliga tvister mellan parterna på arbetsmarknaden. Arbetstidens förläggning Att Arbetsmiljöverket inte bör föreskriva om arbetstidens förläggning förefaller uppenbart, att döma av arbetsmiljölagens hänvisning till arbetstidslagen. Arbetstidens förläggning omnämns visserligen i 2 kap.1 arbetsmiljölagen. Men lika otänkbart som det vore att skriva några råd om löneformer vilka omnämns i samma stycke som arbetstidens förläggning vore det att formulera föreskrifter och allmänna råd om det sistnämnda. Trots detta innehåller förslaget regler och allmänna råd om arbetstidens förläggning. Det är uppseendeväckande att ingenting överhuvudtaget nämns om att arbetstidslagen är dispositiv och att det i stor omfattning träffats kollektivavtal om avvikelser från arbetstidslagens regler om arbetstidens förläggning, vilotider m.m. för ett stort antal branscher och verksamhetsområden på svensk arbetsmarknad. Felaktigt ges intrycket att arbetstidslagen anger de yttersta gränserna för arbetstiden. Vidare anges att föreskrifterna kompletterar arbetstidslagen. Att inte överhuvudtaget omnämna kollektivavtalens betydelse och omfattning, ger en missvisande bild av verkligheten. 3

4 Att en stor del av arbetsmarknaden tillämpar kollektivavtalsregler om arbetstid istället för arbetstidslagen, innebär vidare att Arbetsmiljöverket i denna del inte utövar tillsyn över verksamheterna. Även denna fråga förbigås helt och hållet i föreskriftsförslaget. Det bör givetvis framgå av en eventuell föreskrift på området i vilken omfattning den är tillämplig på verksamheter som har kollektivavtal om arbetstid samt om Arbetsmiljöverket utöver tillsyn eller inte. Industriarbetsgivarnas verksamheter karaktäriseras som beskrivits ovan av kontinuerliga processer som måste vara i drift dygnet runt, året runt, med så få och korta stopp som möjligt. Skiftarbete och nattarbete är således nödvändigt för att verksamheten överhuvudtaget ska kunna bedrivas på ett konkurrenskraftigt sätt. I flera fall är kontinuerlig drift också en nödvändig teknisk förutsättning. Inom samtliga Industriarbetsgivarnas branscher har därför träffats kollektivavtal om andra regler för arbetstidens förläggning. Det finns en risk för att nu förslagna föreskrifter kommer att störa den ordning och den praxis som under decennier vuxit fram mellan parterna. Grundläggande regler finns redan Arbetsmiljöverket menar att förslaget till nya föreskrifter omfattar och ersätter föreskriften om kränkande särbehandling, allmänna råd om psykosociala området samt omvårdnadsarbete i enskilt hem. Faktum är dock att även övriga sakfrågor inom det organisatoriska, sociala och psykologiska området som tas upp i förslaget, redan finns grundläggande reglerade i arbetsmiljölagen och i föreskrifter enligt nedan. Särskilt skall framhållas 2 kap 1 arbetsmiljölagen, varav framgår att arbetsgivarens skyldigheter i det systematiska arbetsmiljöarbetet även omfattar den organisatoriska arbetsmiljön, arbetets innehåll, arbetstidens förläggning, social kontakt och samarbete, m.m. Möjligheten för Arbetsmiljöverket att med stöd av tvingande lag och föreskrifter ställa krav på de företag som inte fullgör sina skyldigheter att åtgärda risker och förebygga ohälsa på det organisatoriska, psykiska och sociala området finns således redan idag. Industriarbetsgivarnas uppfattning är att nedan angivna grundläggande lagregler och föreskrifter, är tillräckliga och lämpligt avvägda för att hantera den organisatoriska och psykosociala arbetsmiljön. Följande regler hanterar de frågor som föreskriftsförslaget omfattar. Arbetsmiljölagen 2 kap 1 (Kraven på arbetsmiljöns beskaffenhet) - Andra stycket: Arbetsförhållandena skall anpassa till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. - Tredje stycket: Arbetstagaren skall ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans eget arbete. - Fjärde stycket: Arbetsorganisation, arbetsinnehåll ska utformas så att arbetstagare inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Därvid ska även löneformer och förläggning av arbetstid beaktas - Femte stycket: Det skall eftersträvas att arbetet ger möjligheter till variation, social kontakt och samarbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter. - Sjätte stycket: Det skall eftersträvas att arbetsförhållandena ger möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar. 3 kap 1 a : Arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö. 3 kap 2 : Arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. 3 kap 3 2 a : Arbetsgivaren skall systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö 3 kap 3 Arbetsgivare skall se till att arbetstagaren får god kännedom om de förhållanden under vilka arbetet bedrivs och att arbetstagaren upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. Arbetsgivaren skall förvissa sig om att arbetstagaren har den utbildning som behövs och vet vad han har att iaktta för att undgå riskerna i arbetet 4

5 AFS (2001:1) om Systematiskt arbetsmiljöarbete Med systematiskt arbetsmiljöarbete menas arbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. Det skall omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön. Det skall finnas en arbetsmiljöpolicy som beskriver hur arbetsförhållandena i arbetsgivarens verksamhet skall vara för att ohälsa och olycksfall i arbetet skall förebyggas och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås Det skall finnas rutiner som beskriver hur det systematiska arbetsmiljöarbetet skall gå till Arbetsgivaren skall se till att chefer och arbetsledare har tillräckliga kunskaper om bl a fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som innebär risker för ohälsa och olycksfall, åtgärder för att förebygga ohälsa och olycksfall samt om arbetsförhållanden som främjar en tillfredsställande arbetsmiljö. Vidare finns skyldigheter för arbetsgivaren att undersöka, riskbedöma, åtgärda och följa upp sin verksamhet i alla ovannämnda avseenden, såväl fortlöpande som vid förändringar i verksamheten. Här ligger att ta fram handlingsplaner samt att ha en organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet samt att vid behov anlita företagshälsovård eller annan extern resurs. AFS (1994:1) Arbetsanpassning och rehabilitering Arbetsgivarens skall fortlöpande undersöka och bedöma behovet av anpassning av arbetet. Detta kan naturligtvis ofta handla om just arbetsledning, hjälpmedel, stöd i arbetet, prioritering av arbetsuppgifter mm, dvs precis de åtgärder som tas upp i föreskriftsförslaget. I 7 finns också regler om att arbetsgivaren ska organisera detta anpassningsarbete så att det kan ske i samarbete md de enskilda arbetstagare som berörs av åtgärderna AFS 1993:17) Kränkande särbehandling Hela föreskriften avses att ersättas med förslaget till nya föreskrifter för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. Se vidare kommentaren till 13,14 och 15 nedan. 3. Synpunkter på konsekvensutredningen Beskrivning av problemet och vad vi vill uppnå Under rubricerade rubrik påstås ett antal förhållanden; att sjukskrivningar p g a psykiska besvär i mycket stor utsträckning är stressrelaterade, att många av dem kommer sig av ohälsosam arbetsbelastning, att konflikter och kränkande särbehandling också bidrar samt att dessa problem bidrar till att försvåra för sjukskrivna att återgå i arbete. Vidare anges att en del av samhällets kostnader för sjukskrivning och rehabilitering, totalt 28 miljarder, är arbetsrelaterade och beror på problem med den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. Dock anges inte hur stor del, vilket vore högst relevant i sammanhanget. I tredje stycket förklaras att utgångspunkten för arbetet med de nya föreskrifterna har varit problematiken kring sjukskrivningar som härstammar från brister i den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. Arbetsmiljöverket menar att de föreskrifter och allmänna råd som har betydelse för att komma tillrätta med sådana besvär saknas eller är föråldrade, varför man samlat vill se över föreskrifter och råd inom det psykosociala området. Mot bakgrund av att ovan angivna förhållanden anges som utgångspunkt för hela arbetet med förevarande förslag, måste det rimligen också kunna krävas att påståendena är väl underbyggda och kan beläggas med fakta. Angivande av sådana fakta saknas i utredningen. I näst sista stycket anges att I föreskrifterna behandlas följande förhållanden i den organisatoriska och sociala arbetsmiljön som har negativ inverkan på hälsa, nämligen ( ) arbetstider. Industriarbetsgivarna tillbakavisar bestämt ett sådant synsätt. Man kan, av lätt insedda skäl, inte generellt 5

6 hävda att arbetstider har en negativ inverkan på hälsa, utan detta beror givetvis helt och hållet på omständigheterna i det enskilda fallet. Vad karaktäriserar organisatorisk och social arbetsmiljö? I första stycket anges att hänsyn måste tas till den enskildes förutsättningar för ett visst arbete och att varje chef måste kunna ha löpande kontakt med sina medarbetare för att kunna uppmärksamma olika medarbetares behov. Det behöver måhända inte påpekas att hela arbetsmiljölagstiftningen genomsyras av idén om arbetsanpassning och att regler om detta finns såväl i 2 och 3 kap. arbetsmiljölagen, som i föreskriften om arbetsanpassning och rehabilitering och SAM-föreskriften. Att arbetsgivaren/chefen har skyldighet uppmärksamma detta genom att undersöka behovet och riskbedöma arbetsmiljön i detta avseende, framgår tydligt i nämnda regler, I andra stycket anges att risker i den organisatoriska och sociala arbetsmiljön i regel inte kan bedömas med hjälp av entydiga mått eller gränsvärden och att detta istället bör göras i samarbete mellan de som arbetar i miljön och de som har ansvar för den. Vidare anges att cheferna behöver komma till tals med berörda arbetstagare, få del av deras erfarenheter, höra om behoven av arbetsledning, hjälpmedel, stöd mm och att det för detta krävs att cheferna inte har för många underställda. I tredje stycket anges att denna grundläggande förutsättning inte är tydligt och konkret uttryckt i nu gällande regler. Här skall först och främst påpekas att det är ytterst få arbetsmiljöförhållanden i den fysiska arbetsmiljön som låter sig mätas och bedömas med hjälp av entydiga mått eller gränsvärden. Så gott som hela arbetsmiljölagstiftningen bygger på att arbetsgivaren/chefen måste undersöka och riskbedöma arbetsförhållandena utifrån sina kunskaper om dessa och utifrån tidigare riskbedömningar, tillbud, arbetsskador, etc. Detta är således inte på något sätt unikt för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön. Kort sagt handlar det i såväl den fysiska som den psykosociala arbetsmiljön, om att bedriva det systematiska arbetsmiljöarbetet. Att detta har samverkan som grundbult och fundament framgår av 3 kap. 1a arbetsmiljölagen och SAM-föreskriften. Även i föreskriften om arbetsanpassning och rehabilitering framgår att arbetsgivaren fortlöpande ska undersöka behoven av åtgärder (4 ) samt att detta ska ske i samarbete med de enskilda arbetstagare som berörs av åtgärderna (7 ). I fjärde stycket anges att förslaget till nya föreskrifter är tänkt att bli ett regelpaket som samlar ( ), nya regler om ( ), arbetstidens förläggning ( ). Som påpekats tidigare bör Arbetsmiljöverket inte utfärda föreskrifter om hur arbetstiden ska förläggas. Sådana regler hanteras i arbetstidslagen, till vilken också själva arbetsmiljölagen hänvisar (2 kap. 10 ). Inom många branscher, inte minst inom industrin, har också träffats kollektivavtal om andra regler för arbetstidens förläggning. 4. Kommentarer till de enskilda paragraferna Syfte 1 Det angivna syftet i 1 är självklart och tillför ingenting. Det är för övrigt inte i linje med de flesta föreskrifter, som inleds med Tillämpningsområde (undantaget Belastningsergonomi, Minderåriga m. fl). Om man ändå vill ange syfte skulle det med fördel kunna inleda paragrafen om tillämpningsområde (se t. ex. Kemiska arbetsmiljörisker). Definitioner 4 Inledningsvis anges I dessa föreskrifter har följande ord denna betydelse. Därefter följer ett antal begrepp som vart och ett inrymmer åtskilliga ord. Dessa begrepp åtföljs av längre förklaringar/beskrivningar av vad man vill uttrycka med dessa begrepp. Några egentliga defi- 6

7 nitioner kan de knappast sägas utgöra. Problemet är att dessa förklaringar s.k. definitioner inte är entydiga, utan lämnar stort utrymme för olika tolkningar och därmed blir svåra att tillämpa. Därtill går de in i varandra på ett sätt som gör att det är komplicerat att läsa och förstå dem. Detta visar hur oerhört svårt det är att reglera den sociala och organisatoriska arbetsmiljön i detalj. Framförallt är det olämpligt från rättssäkerhetssynpunkt; dels är det vanskligt för en arbetsgivare att veta när man har gjort tillräckligt, dvs när man kan anses ha uppfyllt kraven i föreskrifterna, dels är det minst lika svårt för en tillsynsinspektör att ställa precisa och relevanta krav vid en inspektion. Enligt förvaltningsrättsliga principer måste förelägganden och förbud utformas tydligt och precist, för att kunna ligga till grund för vitesutdömanden och domstolsavgöranden. För den enskilde inspektören kan detta antas komma att skapa oförståelse och ifrågasättanden vid kravställande i de enskilda inspektionsärendena. Nedan följer ett exempel på hur det kan låta om man försöker använda definitionerna för att förstå vad som menas med ohälsosam arbetsbelastning: När de aspekter av arbetet som kräver varaktiga fysiska eller psykiska ansträngningar mer än tillfälligt överskrider de aspekter av arbetet som tjänar till att 1. uppnå mål för arbetet, eller 2. hantera krav i arbetet som finns att tillgå, och när belastningen leder till risker för ohälsa. Chefer och medarbetare ute i företagen kommer inte att bli hjälpta av dessa definitioner. Systematiskt arbetsmiljöarbete 5 Paragrafen utgör ingen regel, utan innehåller endast en upplysning om vilka regler som finns i föreskriften om systematiskt arbetsmiljöarbete. En sådan upplysning hör hemma i allmänna råd, snarare än i paragraftext. Kunskaper och kompetens 6 I AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete (nedan SAM-föreskriften) handlar 6 om uppgiftsfördelning och kunskaper. Av paragrafen framgår bland annat att arbetsgivaren ska se till att de chefer, arbetsledare eller andra arbetstagare som får i uppgift att verka för att risker i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås, har tillräckliga kunskaper om fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som innebär risker för ohälsa och olycksfall samt tillräckliga kunskaper om åtgärder för att förebygga ohälsa och olycksfall och om arbetsförhållanden som främjar en tillfredsställande arbetsmiljö. I dessa krav måste rimligen också anses ligga att man har kunskaper som om hur man förebygger och hanterar ohälsosam arbetsbelastning samt hur man hanterar konflikter och kränkande särbehandling, i annat fall vore ju de kunskapskrav som ställs i SAM-föreskriften inte tillräckliga. Samtidigt måste det, av lätt insedda skäl, vara oerhört svårt att veta exakt vilka kunskaper som krävs för att man ska kunna förebygga och hantera ohälsosam arbetsbelastning - eller för att kunna hantera konflikter och kränkande särbehandling - för att inte tala om hur svårt det måste vara att veta när någon klarar av att omsätta sådana kunskaper i praktiken. Av det ovan sagda följer att arbetsgivaren omöjligen kan vara säker på om man uppfyller kraven i denna regel eller inte. Av samma skäl kommer även inspektören att få mycket svårt att grunda ett krav och ett föreläggande på denna regel. I värsta fall försöker inspektören ändå... Det skall också noteras att regelkravet innebär att arbetsgivaren måste försäkra sig om att kunskaperna finns och kan omsättas. Rimligen måste regeln ställa krav på att kunskaper ska finnas, inte att arbetsgivaren ska försäkra sig om detta. Man kan fråga sig om det viktiga är att arbetsgivaren vid tillsyn kan visa att han försäkrat sig om detta eller om han kan visa att kunskaper finns och kan omsättas Mot bakgrund av de redan befintliga grundläggande kraven om att arbetsgivaren ska se till att chefer, arbetsledare m. fl. har tillräckliga kunskaper om bl a den fysiska, psykologiska och sociala arbetsmiljön samt om arbetsförhållanden som främjar en tillfredsställande arbetsmiljö, samt mot bakgrund av att detta område lämpar sig illa för en närmare detaljreglering, bör paragrafen utgå. 7

8 Allmänna råd till 6 Lämpligheten av att Arbetsmiljöverket ger rekommendationer om hur företagen väljer att lägga upp sina utbildningar kan ifrågasättas. Detta utgör en fråga för de lokala och centrala parterna och inte sällan regleras frågan dessutom i kollektivavtal. Förslaget anger att lämpligen kan extern resurs för utbildningen anlitas. Det viktiga är givetvis att utbildaren är kompetent och större företag kan ofta ha den kompetensen internt. Mål 7 Kravet på att mål ska finnas innebär en dubbelreglering, eftersom det i 5 SAM-föreskriften ställs krav på att arbetsmiljöpolicy som beskriver hur arbetsförhållandena ska vara för att förebygga ohälsa och uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö. Detta bekräftas också av Arbetsmiljöverkets egen hänvisning i förslaget till regeln om arbetsmiljöpolicy i SAM-föreskriften. SAM-föreskriften omfattar såväl de fysiska som psykologiska och sociala förhållanden (enligt 3 SAM-föreskriften). Om det ändå skulle anses föreligga starka skäl för att tydliggöra kravet på mål med en formell regel därom, bör detta i sådant fall naturligen ske genom att komplettera 5 i SAM-föreskriften. Utan mål ingen handling, påstår Arbetsmiljöverket. Men enligt SAM-föreskriften uppställs regelrätta krav på undersökning, riskbedömning, åtgärdande och handlingsplan. Mot bakgrund av det faktum att kravet på policy redan finns i SAM-föreskriften - och ofta åtföljs av rekommendationer om att sätta konkreta mål i policyn - är det svårt att tro att en regel med explicita krav på mål skulle påverka arbetsmiljön i någon riktning. Allmänna råd till 7 Det anges att det bör finnas stödjande relationer, rättvisa förhållanden samt trivsel, engagemang och arbetsglädje på arbetsplatsen. Även om råden inte är bindande måste det anses klart olämpligt att i föreskrifter använda sådana otydliga begrepp, som tolkas olika beroende på vem man frågar. De allmänna råden skall kunna ge stöd i arbetsmiljöarbetet åt chefer, skyddsombud och övriga medarbetare. Med detta förslag riskerar man istället att få en mängd tolkningssvårigheter med åtföljande diskussioner och tvister på arbetsplatserna. Vidare kommer råden att användas som stöd och vägledning i Arbetsmiljöverkets tillsyn, vilket kan bli problematiskt från rättssäkerhetssynpunkt. Den andra delen av råden - som handlar om möjligheter och förutsättningar att ta tillvara personers olikheter genom att alla kan variera och anpassa arbetet efter individuella behov, lära och utvecklas i arbetet samt påverka och få återkoppling - torde inte tillföra någonting utöver det som redan står i lagtexten i 2 kap 1 arbetsmiljölagen (andra, tredje, femte och sjätte styckena) samt i föreskriften om arbetsanpassning och rehabilitering. 8 Kravet på dokumentation av policy och handlingsplan finns redan i 5 SAM-föreskriften. Paragrafen är således obehövlig och innebär dubbelreglering. Ohälsosam arbetsbelastning, 9 Begreppet ohälsosam arbetsbelastning är, som redan ovan nämnts, ett alltför vagt och tvetydigt begrepp för att kunna ligga till grund för kravställande i bindande föreskrifter. Det måste givetvis ankomma på arbetsgivaren, enligt dennes huvudansvar enligt arbetsmiljölagen att förebygga ohälsa på grund av den psykologiska, sociala och organisatoriska arbetsmiljön, att hela tiden vara uppmärksam på att inte enskilda individer har en ohälsosam arbetsbelastning. Vad som skall anses utgöra en ohälsosam arbetsbelastning kan emellertid av uppenbara skäl vara olika mellan individer eller t o m vara olika för samme individ vid olika tidpunkter i arbetslivet. Till stor del beror det också på individens förmåga att handskas med sin arbetsbelastning och kraven i arbetet. Dessutom är individens känslighet för och förmåga att hantera arbetsbelastning och krav i arbetet avhängigt hur individen har det i sin privata tillvaro och hur denne inrättar sin fritid. Arbetsgivare och arbetstagare kan också ha olika uppfattningar i frågan. Det är därför olämpligt att närmare 8

9 reglera arbetsgivarens ansvar i denna del, dels genom att försöka definiera vad ohälsosam arbetsbelastning är, dels genom att ange att lösningen är att arbetstagarna ska ha resurser för att utföra arbetsuppgifterna. Detta kommer knappast att vara till någon hjälp för arbetsgivarna och det finns åtskilligt att invända ur ett rättssäkerhetsperspektiv emot användningen av detta begrepp vid kravställande i tillsynen. I sammanhanget skall framhållas att området faktiskt också redan regleras genom 2 kap. 1 fjärde stycket arbetsmiljölagen, där man talar om att arbetsorganisation och arbetsinnehåll skall utformas så att arbetstagarna inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Allmänna råd till 9 I förslaget ges två exempel på åtgärder för att förebygga en ohälsosam arbetsbelastning; att minska arbetsmängden eller att öka bemanningen. Även om de utgör exempel, så ger de uttryck för en ensidig och ofullständig syn på hur man kan hantera hög arbetsbelastning. Effektiva åtgärder kan ju också vara att se över organisationen och dess flexibilitet, ge individuellt stöd i prioriteringsarbetet, ändra arbetssätt eller teknik, använda arbetshjälpmedel, arbetsrotera, omplacera, osv. Mera allvarligt är att dessa två angivna exempel står i konflikt med den på arbetsmarknaden fastlagda och betydelsefulla arbetsledningsrätten. Om dessa råd läggs till grund för kravställande mot en arbetsgivare vilket är högst sannolikt om föreskrifterna träder ikraft - så synes skyddsombuden och Arbetsmiljöverket kunna kräva att arbetsgivaren minskar arbetsmängden för arbetstagare, d.v.s. minskar omfattningen av verksamheten, samt ökar bemanningen, d.v.s. utökar verksamheten. Detta utgör ett oacceptabelt ingrepp i arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. 10 Denna paragraf innehåller viktiga moment i chefs- och ledarskapet. Som så riktigt anges i råden är det emellertid viktigt att arbetstagaren uppmärksammar sin chef på eventuella oklarheter. Innehållet i paragrafen skulle lämpa sig bättre som allmänna råd och med fördel kunna inrymmas i SAMföreskriften. Punkt 5 är oerhört svår att säkerställa i en normal verksamhet, utan att göra avkall på kreativitet och personlig utveckling. 11 Att arbetsgivaren måste vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall oavsett arbetets karaktär följer redan av portalparagrafen om arbetsgivarens huvudansvar i 3 kap. 2 arbetsmiljölagen. Paragrafen innebär således en dubbelreglering. Att särskilt utpeka starkt psykiskt påfrestande arbeten är dessutom vanskligt, eftersom det är svårt att definiera. De branscher som utpekas i de allmänna råden är just exempel och listan är således inte uttömmande. Det kommer således att vara oklart vilka områden av arbetslivet som inbegrips i begreppet starkt psykiskt påfrestande arbeten. Allmänna råd till 11 Även i dessa allmänna råd inkräktas på arbetsledningsrätten genom att minskad arbetsmängd anges som ett exempel på åtgärd som bör övervägas. Detta kommer därmed att kunna framställas som krav från såväl skyddsombud som Arbetsmiljöverkets inspektörer. Därtill förefaller det oklart hur denna föreskrift och dess allmänna råd förhåller sig till föreskriften om ensamarbete, en föreskrift som givetvis torde vara av stor betydelse och äga utbredd tillämpning inom de verksamheter som anges utgöra exempel på starkt psykiskt påfrestande arbeten. Arbetstid 12 I 2 kap. 1 fjärde stycket arbetsmiljölagen stadgas att arbetsgivaren vid utformning av arbetsorganisation och arbetsinnehåll även skall beakta förläggning av arbetstid, så att arbetstagare inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Att arbetsgivaren måste vidta åtgärder i detta avseende framgår som sagt av 3 kap. 2 arbetsmiljölagen. Paragraftexten tillför således inget nytt vad gäller att förebygga att arbetstidens förläggning leder till ohälsa, utan innebär endast en dubbelreglering. 9

10 Allmänna råd till 12 I råden nämns vilka arbetstidsformer som kan medföra ohälsa; bl a skiftarbete, nattarbete och långa arbetspass. Som ovan redogjorts för förekommer skiftarbete så gott som alltid inom basindustrins verksamheter, eftersom det är fråga om mycket kapitalintensiva processer som förutsätter och kräver kontinuerlig drift. De svenska bolagen blir också allt mer globaliserade och den internationella konkurrensen är knivskarp, vilket även det ställer stora krav på flexibilitet, både för arbetare och tjänstemän. Skiftarbete och nattarbete tillämpas således i stor utsträckning och även långa arbetspass och övertid förekommer. I enlighet med vad arbetstidslagen och EUs arbetstidsdirektiv tillåter, har de centrala parterna därför i kollektivavtal överenskommit om särskilda arbetstidsregler för verksamheterna. Av nu nämnda skäl är det av allra största vikt att arbetsgivarna inom basindustrin är extra vaksamma på hur dessa oregelbundna och flexibla arbetstider påverkar hälsa, vakenhet och uppmärksamhet hos arbetstagarna. Inom de flesta basindustrier finns dessutom riskfyllda arbetsmiljöer och stränga krav ställs på användande av skyddsutrustning och skyddsanordningar samt att skyddsregler måste följas till punkt och pricka. Det är i detta sammanhang självfallet viktigt att ta hänsyn till om och hur arbetstidens förläggning kan påverka risken för olyckor. Det skall i sammanhanget framhållas att det inom basindustrin inte har kunnat noteras någon ökad olycksfallsrisk under nattskift. Inom Industriarbetsgivarnas förbund har dess frågor varit i fokus under många år och ett antal partsgemensamma projekt har drivits för att uppmärksamma dessa frågor. I förslagets punkt 5 påstås att långtgående möjligheter att utföra arbetet på olika tider och platser med förväntningar på att vara ständigt nåbar kan medföra risk för ohälsa. Självfallet är det alltid viktigt att se till att medarbetare får tillräcklig återhämtning från sitt arbete. Men det måste också i sammanhanget framhållas att det faktum att som medarbetare ha långtgående möjligheter att utföra arbetet på olika tider och platser i realiteten innebär någonting väldigt positivt ur arbetsmiljösynvinkel. Att t ex ha möjlighet arbeta hemifrån när man har hemmavarande barn eller gamla föräldrar, underlättar tillvaron väsentligt för den berörde individen. Att ha möjlighet att hantera mail och telefon när man är på resande fot eller att man kan arbeta på helgen när man inte hunnit med arbetet under veckan p g a privata åtaganden, kan vara mycket värdefullt för individen. Kort sagt är det denna typ av flexibilitet som många individer vill ha och behöver för att få ihop sitt s.k. livspussel. Inte minst märks hos de yngre generationerna på arbetsmarknaden höga förväntningar och krav på självständighet och flexibilitet vad gäller arbetstider, arbetsplatsen samt arbetsutrustningen. Den nya tekniken med mobiltelefoner, Ipads, laptops m.m. gör att ett flexibelt arbetsliv underlättas. Självfallet innebär den nya tekniken samtidigt att man i princip är ständigt nåbar och uppkopplad. Ofta hänger detta samman med att individen har möjlighet att använda sin tekniska arbetsutrustning privat. Även detta förhållande är i allmänhet sammantaget en positiv ordning för individen men givetvis ställer det också stora krav på såväl arbetsgivare och chefer, som individen själv, att hantera detta på ett sätt som inte medför risker för ohälsa. Det kan t ex vara viktigt att ha policys för hur man interagerar utanför arbetsplatsen och utanför ordinarie arbetstid. Inom basindustrin pågår under innevarande avtalsperiod flera partssammansatta arbetsgrupper som ser över dessa frågor, bl. a. har nyligen genomförts en större enkät bland tjänstemännen inom ståloch gruvindustrin. Parterna kommer framöver att överväga eventuella stödåtgärder till företagen kring dessa frågor. Konflikter och kränkande särbehandling 13 De nuvarande föreskrifterna på detta område (AFS 1993:17) utgår från följande grundregel: Arbetsgivaren skall planera och organisera arbetet så att kränkande särbehandling så långt som möjligt förebyggs. Med det nya förslaget ska man istället..inom ramen för det systematiska arbetsmiljöarbetet undersöka och bedöma om det finns förhållanden i den organisatoriska eller sociala arbetsmiljön som kan ge upphov till kränkande behandling, eller konflikter som kan leda till ohälsa... Först i 14, står det att arbetsgivaren ska förebygga att konflikter leder till ohälsa. I nu gällande föreskrifter framgår således att man redan vid planeringen och organiseringen av arbetet ska förebygga att kränkande behandling uppkommer. 10

11 Med det nya förslaget, som inte ålägger arbetsgivaren något större ansvar för att förebygga kränkande behandling än tidigare, blir fokus på det förebyggande arbetet inte alls lika stort. Däremot finns en risk att det blir stort fokus på att arbetsgivaren ska riskbedöma varenda del av verksamheten utifrån perspektivet kränkande behandling. Dessa delar ska givetvis enligt nuvarande föreskrifter ingå i arbetsgivarens allmänna skyldighet att undersöka och bedöma risker i den fysiska, psykiska och sociala arbetsmiljön. Här uppkommer en dubbelreglering genom det nya förslaget. 14 I de allmänna råden återkommer kraven på kunskap och kompetens. Det kan ifrågasättas om det verkligen är ett realistiskt och ändamålsenligt krav, att samtliga personer i arbetsledande ställning inom ett företag ska omfattas av sådana relativt specificerade utbildningskrav. Att kompetensen finns att tillgå inom företaget, bör också gå att säkerställa med hjälp av stödfunktioner. Den kravbild som ställs på arbetsledare idag riskerar för övrigt att i sig leda till risk för utbrändhet. 15 Nuvarande föreskrifter har en bra reglering kring detta; att arbetsgivaren skall ha rutiner för att i ett tidigt skede fånga upp signaler om och åtgärda otillfredsställande arbetsförhållanden, problem i arbetets organisation eller missförhållanden i samarbetet, vilka kan ge grund för kränkande behandling. Det förefaller oklart vad man vill uppnå med denna nya paragraf och kravet på extern resurs. Hela processen andas misstroende mot den egna organisationen och riskerar att endast leda till missnöje bland arbetstagarna. Stockholm den 17 december 2014 För Industriarbetsgivarna Per Hidesten VD 11