Medborgarnas insyn och inflytande i Skatteverkets verksamhet överväganden och förslag

Transkript

1 Medborgarnas insyn och inflytande i Skatteverkets verksamhet överväganden och förslag Börje Leidhammar, Ernst & Young/Karlstads universitet Juni 2004

2 1 FÖRORD Efter det att nya taxeringslagen infördes 1990 fattas alla skattemyndighetens (Skatteverket fr.o.m. 1 januari 2004) beslut av myndigheten som sådan och omprövningsbesluten fattas av skattenämnden inom Skatteverket. Det betyder att samma tjänsteman kan utföra såväl revision som fatta beslut om höjning av taxering och påförande av skattetillägg samt pröva anståndsfrågan. Vid omprövning i skattenämnden är föredraganden i nämnden ofta samma person som den som fattat de underliggande besluten i ärendet. Skattenämnden som består av lekmän på skatteområdet styrs nästan helt och hållet av föredragandens förslag till utgång i ärendet. Enligt gamla taxeringslagen hade taxeringsintendenten en annan och helt självständig ställning i förhållande till revisorerna. Många skattskyldiga upplever att det förhållandet att de möter samma tjänsteman under hela processens gång hos Skatteverket gör att de anser sig chanslösa. Det hjälper inte vilka argument som åberopas tjänstemannen har redan bestämt sig. Får den skattskyldige avslag på ansökan om anstånd med skattebetalningen är ofta skadan redan skedd även om det senare vid prövning i domstol blir ändrad utgång. De skattskyldiga och deras ombud upplever att nämndens ledamöter varken förstår eller har möjlighet att sätta sig in i ärendena och för Skatteverket är det också ett administrativt problem att samla nämndledamöterna. Flera ledamöter som deltagit i debatten har förklarat att de inte har några som helst möjligheter att sätta sig in i ärendena och argumentera med tjänstemännen. Detta försvåras ytterligare på grund av den absoluta sekretess som råder i skatteärendena hos Skatteverket. Handlingarna skickas inte ut i förväg utan ledamöterna har att ta ställning direkt vid föredragningen. Svenskt Näringsliv skulle mot denna bakgrund vilja se att den omprövning som i dag sker i skattenämnden ersätts med omprövning som utförs av en tjänsteman vid myndigheten som har en fristående ställning i förhållande till tidigare handläggare av skatteärendet. Särskilt viktigt är det att begäran om anstånd som oftast sker i samband med begäran om omprövning behandlas på detta sätt. På uppdrag av Svenskt Näringsliv har under ledning av adj. professorn Börje Leidhammar, Ernst & Young/Karlstads universitet, en rapport tagits fram som rör dessa frågeställningar. I rapporten ingår en enkätundersökning beträffande lekmannamedverkan utförd vid Skatteverkets regionkontor i Stockholm. Den slutsats som Svenskt Näringsliv anser kan dras av rapporten är att det nuvarande systemet med lekmannainflytande i skattenämnderna bör ersättas med ett Skatteråd som knyts till varje skattekontor inom Skatteverket. Rådet bör inrättas efter samråd mellan företrädare för enskilda, företag, föreningar osv. anpassat efter lokala förhållanden. Rådet bör ha förslagsrätt men inte beslutanderätt beträffande materiella bedömningar som t.ex. marknadsvärden som är beroende av lokala förutsättningar. Däremot skall inte rådet delta i handläggning som avser myndighetsutövning mot enskild. När det gäller de omprövningsbeslut som i dag avgörs i skattenämnd bör dessa i fortsättningen inte få fattas av samma tjänsteman som fattat tidigare beslut i ärendet. När det gäller ärenden av särskild betydelse bör det i nya Skatteverket inrättade fristående institutet - allmänna ombudet höras innan omprövningsbeslut fattas. Har

3 2 anstånd vägrats den skattskyldige bör allmänna ombudet yttra sig innan ärendet går vidare till domstol. Svenskt Näringslivs slutsats är att Finansdepartementet bör låta utreda frågan om ett avskaffande av skattenämnderna i deras nuvarande form för att i stället lämna större utrymme till verkligt medborgarinflytande genom att vid skattekontoren inrätta Skatteråd. För att öka rättssäkerheten för de skattskyldiga bör beslutsordningen i skatteärenden ändras så att omprövningsbesluten görs av annan tjänsteman än den som fattat föregående beslut och i vissa kvalificerade fall bör allmänna ombudets yttrande inhämtas. Svenskt Näringsliv Kerstin Nyquist

4 3 Innehållsförteckning: Sid 1 Sammanfattning 5 2 Uppdraget Bakgrund Problembeskrivning Undersökningens syfte m.m Avgränsningar Arbetsmetoder 12 3 Lekmannainflytande Historik Taxeringsnämnd enligt gamla taxeringslagen (1956:623) Allmänt Taxeringsnämndens sammansättning m.m Nackdelar med taxeringsnämnd Skattenämnd enligt taxeringslagen (1990:324) Allmänt Ärenden i skattenämnd Skattenämndens sammansättning m.m Det nya Skatteverket Allmänt 19

5 4 Sid 4.2 Lekmannamedverkan Allmänt ombud 20 5 Enkätundersökningar Allmänt om enkäterna Svarsfrekvens och bortfall Lekmannaledamöter Föredraganden Ordföranden Frågor och svar på enkäterna Lekmannaledamöterna Föredraganden och ordföranden 25 6 Synpunkter från biträden och ombud Redogörelse över lämnade synpunkter 31 7 Överväganden och förslag Lekmannaledamöternas funktion i skattenämnd Skatterättslig kunskap och dess betydelse vid beslutsförfarandet Personlig inställelse Ändringsfrekvens Förslag 37 8 Bilagor 41

6 5 1 Sammanfattning I regel fattar de tjänstemän som granskar deklarationerna också de taxeringsbeslut som deras deklarationsgranskning föranleder. I tvistiga ärenden och i vissa andra fall ligger behörigheten att fatta beslut i taxeringsärende hos den skattenämnd som skall finnas vid varje skattekontor. Skattenämnden ingår i Skatteverket, varför nämnden fattar sina beslut i verkets namn. I skattenämnd deltar lekmän i besluten och syftet med lekmannainflytande i skattenämnd är att främja objektiviteten och likformigheten i beslutsfattandet, vilket på sikt avses stärka förtroendet för Skatteverket. Nämnden skall vidare ge medborgerlig insyn och inflytande i taxeringsarbetet. Skattenämnderna förutsätts också bidra till att säkerställa den kvalité som fordras vid taxeringen. Skattenämnderna förutsätts bestå av kvalificerade ledamöter med erfarenhet från olika områden i samhällslivet. Kraven på lekmännen förutsätts vara lika höga som enligt den äldre lagstiftningen låt vara att formella krav på insikt i beskattningsfrågor slopats. Under handläggningens gång av en taxeringsfråga i Skatteverket och - i förekommande fall - i domstol är samma tjänsteman behörig att agera såväl i egenskap av utredare (revision eller skrivbordsgranskning), beslutsfattare (såväl taxeringshöjningen och anståndsfrågan), föredragande inför skattenämnd, ordförande i skattenämnd och processförare. Det är inte ägnat att förvåna att en skattskyldig på goda grunder kan vara kritisk till att bli bemött av samma tjänsteman under hela förfarandets gång. Risken är uppenbar att tjänstemannen kan låsa sig vid sin ursprungliga uppfattning vid t.ex. en taxeringsrevision och att nya omständigheter som den skattskyldige åberopar därför får svårt att slå igenom. Skattskyldiga som lämnat nya upplysningar vid sammanträde med skattenämnd har inte sällan uppfattat att taxeringsärendet likväl varit avgjort på förhand. Med hänsyn till den ofta komplicerade och snabbt föränderliga skattelagstiftningen är det inte heller ägnat att förvåna att skattenämndens lekmannaledamöter i stor utsträckning har mycket begränsad möjlighet att aktivt delta i beslutsfattandet. Detta gäller i stort sett undantagslöst oavsett lekmannaledamöternas erfarenhetsbakgrund från olika områden inom samhällslivet. För att stärka rättssäkerheten bör tjänstemännens beslutsbehörighet i Skatteverket begränsas och göras mera effektiv. Samma tjänsteman bör inte få fatta beslut såväl avseende skatterevisioner, omprövningsbeslut, anstånd med betalning av skatt samt att företräda Skatteverket i samma mål i domstol. Med en sådan förändring kan effektiviteten öka genom att tjänstemännen bättre kan koncentrera sig och följa rättsutvecklingen inom resp. rättsområde. Samtidigt kan berättigade krav på rättssäkerhet bättre tillgodoses (stärkt förtroende genom ökad objektivitet och opartiskhet). Skattetjänstemännens nu föreslagna ändrade beslutsbehörighet avseende utredning, beslut, anstånd och process bör föreskrivas i arbetsordning eller motsvarande dokument. Praktiskt bör inte detta medföra någon större omgång med hänsyn till att skatteärendena i stor utsträckning kommer att handläggas på annan ort än var den skattskyldige är folkbokförd. Dessutom bör föreskrivas att det allmänna ombudet hos Skatteverket skall få tillfälle att yttra sig före beskattningsbeslut i ärenden som är av vikt för ledning av rättstillämpningen eller det annars föreligger särskilda skäl att inhämta ombudets uppfattning. Ett sådant särskilt skäl kan vara att allmänna ombudet förutsätts att lämna synpunkter på överklagade beslut till och i förvaltningsdomstolarna i mål om anstånd.

7 6 Redan enligt gällande rätt äger det allmänna ombudet ansöka om förhandsbesked i Skatterättsnämnden. Det förutsätter att ombudet informeras om sådana ärenden i de skattskyldigas deklarationer som kan vara av intresse att söka förhandsbesked om, bl.a. om frågans bedömning är av vikt för ledning för rättstillämpningen. Företrädare för både allmänna och enskilda intressen anser att det nuvarande systemet med lekmannainflytande i skattenämnderna bör ersättas med nya former som bättre tillgodoser kraven på medborgerlig insyn och inflytande i Skatteverket. En nyligen företagen enkätundersökning vid Skattemyndigheten i Stockholm visar t.ex. att en majoritet av såväl föredraganden som ordföranden i skattenämnderna anser att lekmännens nuvarande medverkan inte fyller någon meningsfull funktion i beslutsförfarandet. I vart fall är de tveksamma härtill. En annan viktig omständighet är den sneda åldersfördelningen bland lekmännen med stark övervikt för äldre ledamöter. Detta begränsar i sig såväl medborgerlig insyn som inflytande i taxeringsarbetet. Undersökningen visar att lekmannaledamöterna genomgående har bristande insikt i de beskattningsfrågor som förekommer i skattenämnden. Som en konsekvens härav tar lekmannaledamöterna i princip aldrig del av deklarationsmaterial och annat beslutsunderlag före det att beslut fattas med deras medverkan i skattenämnden. Det är självklart att detta begränsar ledamöternas intresse och engagemang samt därmed reella möjligheter till insyn. Detta leder i sin tur till att lekmannaledamöterna sällan eller aldrig lämnar avvikande meningar eller reserverar sig mot fattade beslut. Genomslaget av lekmännens medborgerliga värderingar torde mot den nu tecknade bakgrunden knappast uppfylla lagstiftarens intentioner. Noterbart är att det inte är någon större skillnad i ändringsfrekvensen på länsrättsnivå mellan beslut om inkomstskatt som avgjorts i skattenämnd respektive beslut om mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter som inte avgjorts i skattenämnd. Det finns inga belägg för att beslut avseende mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter håller en sämre kvalité än vad som gäller för inkomstskatt. Avsaknaden av formell insyn och formellt inflytande genom lekmannamedverkan inom de båda sistnämnda skatteslagen har inte ifrågasatts och torde därför från ett rättssäkerhetsperspektiv sakna berättigat intresse. För att bättre tillgodose berättigade krav på medborgerlig insyn och medborgerligt inflytande i Skatteverket bör nuvarande system med lekmannamedverkan i skattenämnder omprövas. Syftet med en sådan omprövning är att bättre än för närvarande i det föreslagna Skatteverket kunna tillgodogöra sig lekmännens skilda erfarenheter och kunskaper från samhällslivets olika områden. Särskilt viktigt från ett medborgarperspektiv blir en sådan omprövning på grund av reduceringen av antalet styrelseledamöter i samband med att Riksskatteverket och de tio regionskattemyndigheterna den 1 januari 2004 slogs samman till en gemensam myndighet benämnd Skatteverket. Ett alternativ till nuvarande skattenämnder som nu förslås är följande. Till varje skattekontor i Skatteverket knyts ett råd Skatteråd - med företrädare för skilda samhällsintressen. Lekmännen i Skatterådet bör ha en sammansättning när det gäller antal och val av ledamöter som är anpassat till skattekontorets storlek, demografisk sammansättning av skattskyldiga inom kontorets geografiska område liksom till näringslivets, organisationers och myndigheters verksamhet i området. Rådet bör inrättas efter samråd mellan företrädare för enskilda, företag, föreningar och andra organisationer inom det lokala skattekontorets geografiska område. Lekmännen i rådet

8 bör ges rätt att i enlighet med gällande sekretessregler få ta del av och lämna information om frågor i vilka rådet har förslagsrätt. Förslags- men inte beslutsrätt bör också ges beträffande materiella bedömningar som t.ex. gäller marknadsvärden vilka är beroende av lokala förutsättningar inom skattekontorets verksamhetsområde. Skatterådets ledamöter bör inte ha förslags- och beslutsrätt eller närvarorätt vid överläggningen inom Skatteverket vad gäller handläggning av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild. Arvodering bör ske som för nämndemän i länsrätt och det juridiska ansvaret för Skatterådets ledamöter bör däremot begränsas till överträdelser av sekretesslagstiftningen. Ett sådan lokalt integrerat och samverkande nätverk av medborgare kan som alternativ till nuvarande system förutsättas väsentligt öka och stärka medborgarnas insyn och inflytande i Skatteverkets verksamhet. Skatteverket bör i sin instruktion ha föreskrifter om att skattkontoren åläggas en skyldighet att tillse och ansvara för att sådana samråd inrättas och genomförs. 7

9 8 2 Uppdraget 2.1 Bakgrund Lekmannamedverkan inom beskattningen har gamla anor i vårt land. Dess funktion har emellertid förändras genom åren. Innan självdeklarationen infördes 1902 byggde taxeringen i hög grad på ledamöternas kännedom om de skattskyldigas levnadsförhållanden. I det nutida förfarandet är det särskilt i tätorterna mer slumpartat om en ledamot har personlig kännedom om någon enskild skattskyldig. Av förarbetena till nuvarande bestämmelser i taxeringslagen (1990:324), TL, framgår att en viktigare funktion för lekmannaledamöterna, än att bidra med person- och lokalkännedom, är att ge allmänheten insyn i taxeringsverksamheten och bidra till att medborgerliga värderingar slår igenom i taxeringsbesluten. Lekmän förutsätts ha lämplig erfarenhetsbakgrund från olika områden i samhällslivet. Endast därigenom kan skattenämnden få en sådan tyngd och saklig kompetens att den utgör en reell förstärkning åt myndigheten och komplement till myndighetens fackkunskap. Vid varje skattekontor skall det finnas en skattenämnd. Nämnden består av ordförande och vice ordförande, som är tjänstemän vid Skatteverket, samt övriga ledamöter i form av förtroendevalda lekmannaledamöter. Skattenämnden ingår i Skatteverket. Skattenämnden fattar därför sina beslut i Skatteverkets namn. Enligt gamla taxeringslagen (1956:623), GTL, fanns taxeringsnämnder som liksom skattenämnder också var ett förtroendemannaorgan. Taxeringsnämnder ingick dock inte i Skatteverket utan var en egen myndighet och fattade därför sina beslut i eget namn. Huvudregeln enligt taxeringslagen är att taxeringsbeslut skall fattas av tjänstemän på Skatteverket. Taxeringsärende skall dock avgöras i skattenämnd, om ärendet avser omprövning av en tvistig fråga och nämnden inte tidigare prövat de omständigheter och bevis den skattskyldige åberopar. Andra ärenden som skall avgöras i skattenämnden är skälighets- eller bedömningsfrågor av väsentlig ekonomisk betydelse för den skattskyldige samt om annan särskild anledning föreligger. Vid val till ledamot i taxeringsnämnden krävdes bl.a. att ledamoten skulle ha en viss insikt i beskattningsfrågor och inte vara äldre än 70 år. Dessa krav slopades i samband med införande av skattenämnder enligt nuvarande taxeringslag. Detta innebar emellertid inte att kraven på lekmännen skulle ställas lägre än tidigare. Kvalificerade ledamöter förutsattes bemanna skattenämnderna. Ett formellt kompetenskrav föreskrivet i lag ansågs dock begränsa möjligheterna att till skattenämnderna rekrytera erfarna och omdömesgilla personer. Antalet förtroendemannaorgan och därmed också antalet lekmannaledamöter har successivt minskat. I samband med RS-reformen, Rationalisering av skatteadministrationen, i slutet på 70-talet minskades antalet taxeringsnämnder från ca stycken till ca stycken. I dag finns det totalt 136 skattenämnder (= antalet skattekontor). Antalet lekmannaledamöter uppgår till stycken.

10 9 2.2 Problembeskrivning PLAN-projektet (Riksskatteverket) menade att systemet med lekmannamedverkan var ett tveksamt medel för allmänheten att få insyn i och inflytande på taxeringsarbetet samt att lekmannainflytandet i vissa fall ansågs kunna bidra till en ökad olikformighet i taxeringsarbetet. Riksskatteverket ansåg år 1983 att det borde övervägas om inte hela systemet med lekmannainflytande borde avskaffas. I så fall skulle det vara möjligt att införa ett enhetligt fastställelseförfarande för i första hand inkomstskatt och mervärdesskatt. Riksskatteverket analyserade lekmannainflytandet enligt följande. Lekmannainflytandet bygger på kännedom om de personer som skall åsättas taxering och fyllde tidigare, före självdeklarationens införande, en viktig funktion. Av historiekapitlet framgår att taxeringen på denna tid byggde på uppskattning av den skattskyldiges inkomster. Samhället var annorlunda. De flesta människor bodde på landsbygden och man var väl förtrogna med varandras levnadsförhållanden. I och med självdeklarationens införande fick de skattskyldiga själv tillfälle att lämna uppgift om sina inkomstförhållanden och taxeringsnämndens uppgift övergick, som angivits ovan, till kontroll av riktigheten av de skattskyldigas egna uppgifter. I och med ökad urbanisering har främlingskapet i samhället tilltagit. Man känner knappt sin granne mer än till utseendet. Härigenom kan taxeringsnämnderna inte i annat än rena undantagsfall uppfylla den preventiva funktionen. I de fall taxeringsnämnderna har eller tror sig ha kännedom om den skattskyldiges förhållanden är det inte heller alldeles självklart att detta ökar rättssäkerheten då de framförda synpunkterna många gånger kan vara personligt färgade och inte alltid helt objektiva. Av samma skäl som anförts ovan sätts taxeringsnämndernas kontrollerade funktion ur spel. Med hänsyn till komplexiteten i vårt skattesystem och den flora av anvisningar som årligen utges av riksskatteverket och skattechefen med normerings- och värderingsregler är taxeringsnämndens normerande och informerande funktion snarast ägnade till att öka olikformigheten i taxeringsarbetet genom subjektiva värderingar. Att lekmannainflytandet i sig kan öka olikformigheten i taxeringen kan kanske bäst åskådliggöras med en jämförelse mellan å ena sidan landsbygden och å andra sidan städerna. På landsbygden, där människor fortfarande känner varandra och de förhållanden under vilka de lever, torde taxeringsnämnderna kunna fullgöra samtliga de av RSutredningen [se avsnitt 2.1, vår markering] angivna funktionerna. I städerna däremot kan taxeringsnämnderna, på grund av de skattskyldigas anonymitet, inte fungera som avsetts. På grund av de olika förhållandena som råder mellan landsbygd och stad kan man med fog påstå att lekmanninflytandet på ett aktivt sätt bidrar till att människor behandlas olika av taxeringsnämnderna beroende på var de är bosatta. Människor som är bosatta i områden där alla känner alla blir förmodligen föremål för en noggrannare bedömning i taxeringsnämnden än andra.

11 10 Även i det lagstiftningsärende som låg till grund för den nuvarande taxeringslagen ifrågasattes skattenämnderna. I ett särskilt yttrande kritiserades systemet med nämnderna för att i praktiken ligga nära en femte instans i prövningsförfarandet, närmast som en fiskal parallell till länsrätterna och med uttunnat inflytande. Föreningen Svenskt Näringsliv har i remissyttrande till Finansdepartementet den 29 augusti 2002 betonat att kvalitén på underinstansernas avgörande i skattemål måste förbättras, varför Svenskt Näringsliv anser att skattemål av en viss komplicerad natur skall prövas av ett gemensamt forum; Länsrätten i Stockholms län. Riksskatteverket har i ett yttrande över ovannämnd skrivelse från Svenskt Näringsliv den 3 september 2002 uttalat följande. Hela skatteområdet är generellt sett mycket komplext. På skm och RSV har därför olika personer specialiserat sig på olika delar av skattelagstiftningen. Detta är absolut nödvändigt för att kunna få ett tillräckligt djup i kunskaperna inom respektive delområde. Av Domstolsverkets rapport 2002:2, Arbetsbelastning i länsrätterna och kammarrätterna, framgår det att svårighetsgraden för skattemål har bedömts vara högre idag än vad den var för tio år sedan. En problemorienterad jämförelse kan också göras mellan inkomstskatt, mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter. Taxeringslagens bestämmelser om skattenämnd är tillämpliga på ärenden inom inkomsttaxeringsområdet. Bestämmelserna är även tillämpliga på beslut som avser fastställande av mervärdesskatt för sådan skattskyldig som har att redovisa in- och utgående mervärdesskatt i sin självdeklaration. När det gäller mervärdesskatt som redovisas i mervärdesskattedeklaration skall i princip alla beslut fattas av en tjänsteman vid Skatteverket. Beslut i mervärdesskatteärenden som har ett nära samband med ett taxeringsärende som skall avgöras i skattenämnd, får fattas i skattenämnd om det är lämpligt att ärendena prövas i ett sammanhang. Ärenden inom arbetsgivaravgiftsområdet kan dock aldrig bli föremål för avgörande i skattenämnd, utan alla beslut skall fattas av en tjänsteman vid skattemyndigheten. Med hänsyn till att beslutsförfarandet enligt huvudregeln är olika när det gäller ärenden inom inkomsttaxeringsområdet kontra ärenden inom mervärdeskatte- och arbetsgivaravgiftsområdena är det av intresse att undersöka om detta förhållande medför skillnader i ändringsfrekvensen av Skatteverkets beslut i samband med att förvaltningsdomstolarna prövar de olika ärendegrupperna. Enligt uppgift från Domstolsverket har totalt beslut om inkomstskatt (8 818 st.), mervärdesskatt (1 779 st.) och arbetsgivaravgifter (941 st.) överklagats till länsrätten under år Andelen beslut som överklagas till länsrätten är i stort sett konstant över åren och uppgår till drygt två procent. Högst är överklagandefrekvensen för moms (fyra procent) och lägst för arbetsgivaravgifter (en procent). Av de beslut som avgjordes av länsrätten under år 2002 var ändringsfrekvensen - dvs. helt eller delvis bifall till den skattskyldiges yrkanden - 23,5 procent avseende beslut om inkomstskatt, 25,6 procent avseende beslut om mervärdesskatt och 34,9 procent avseende beslut om arbetsgivaravgifter. Under år 2001 var motsvarande procentsatser 24,6 procent, 31,2 procent respektive 29,6 procent. Riksskatteverket anger i årsredo-

12 11 visningen för budgetår 2002 att en fjärdedel av antalet överklaganden ändras i länsrätten, vilket innebär att enbart en halv procent av de beslut som fattas av Skatteverket ändras. Länsrättens i Stockholms län ändringsfrekvens var under år ,7 procent avseende beslut om inkomstskatt, 17,2 procent avseende beslut om mervärdesskatt och 26,5 procent avseende beslut om arbetsgivaravgifter. Adj. professor, jur. dr Börje Leidhammar har i rapporten Skatteprocessen tillämpning av taxeringslagen, Karlstad University Studies 2002:5 besvarat och belyst vissa frågor kring omprövningar och överklaganden i skatteärenden. Av undersökningen framgår att länsrätten avslår klagandens yrkanden helt eller delvis i två tredjedelar av alla mål och att länsrätten bifaller klagandens yrkanden i en tredjedel av målen. Utredningen byggde på uppgifter för åren Kammarrättens i Stockholm ändringsfrekvens var under år ,9 procent avseende mål om inkomstskatt, 20,6 procent avseende mål om mervärdesskatt och 30,3 procent avseende mål om arbetsgivaravgifter. Kritik har i tidskriften Balans framförs mot att den som reviderar har fått ett allt för stort inflytande på hela processen. När revisionspromemorian är klar har ett ställningstagande redan skett och möjligheterna till motargument från den skattskyldige är små. Taxeringsrevisorernas förslag fastställs i en skattenämnd. Förfarandet i nämnden anses vara ett rent skenförfarande på grund av att revisorn både reviderar, skriver beslut, skriver protokollet och så att säga styr processen. I samma artikel konstateras av en annan debattör att Skatteverket är både utredare, beslutsfattare och motpart om bolaget för frågan vidare. Detta skapar en obalans på grund av att skatterevisorn är med vid sammanträdet och föredrar revisionspromemorian, medan företaget vid själva sammanträdet inte får argumentera för sin sak. I en artikel i Svenska Dagbladet beskrivs det hur en skattenämnd i Stockholm skulle avgöra 200 fall av tvistiga deklarationer under ett sammanträde som skulle pågå från klockan nio på morgonen till halv fyra på eftermiddagen. Inte ett enda fall avgjordes till den skattskyldiges fördel, utan majoriteten ansåg att Skatteverket hade rätt i allt som framställdes. I en artikel i Göteborgsposten berättar en skatteintendent att det går undan i skattenämnden och att ett tal ärenden under ett sammanträde inte är ovanligt. Vidare berättas att ledamöterna inte får någon information i förväg om ärendena eller dess innehåll, men att ordförandena däremot har läst in sig på ärendena i förväg. Artikeln avslutas med en bedömning om att ledamöterna är pålästa om de senaste taxeringsnyheterna och att de flesta ärendena beslutas i enlighet med föredragandenas beslutsförslag. I en artikel i tidningen Entreprenör berättas av en erfaren ledamot från skattenämnd att även i de fall sunt förnuft säger att skattemyndigheten har fel, är det oerhört sällan behandlingen i skattenämnden leder till en förändring. Han berättar vidare att det endast i en handfull av de uppskattningsvis ärenden som han har varit med om att avgöra, nämnden har gått emot föredraganden. Tanken med skattenämnden är att man ska sitta som medborgare med insyn och rätta till de värsta felen i skattehanteringen, inte som nu vara skattemyndighetens gissla.

13 12 Lekmannaledamöternas medverkan i skatteförfarandet är således omdiskuterad sedan länge. Vidare ifrågasätts att den skattskyldige kan möta samma tjänsteman i egenskap av utredare, beslutsfattare och processförare samt om lekmannaledamöterna egentligen fyller någon berättigad funktion i beslutsförfarandet. Kritik och ifrågasättanden kommer såväl från skattskyldiga och deras ombud som bland tjänstemän inom Skatteverket. Kritiken framförs av personer med mångårig och kvalificerad erfarenhet från arbete med skattefrågor inom och utom verket. 2.3 Undersökningens syfte m.m. Syftet med undersökningen är att bedöma hur lekmannainflytandet i skattenämnden gestaltar sig och om det överensstämmer med lagstiftarens intentioner. Med utgångspunkt från den debatt som förs på området vill vi särskilt belysa om valda lekmannaledamöter ger medborgarna insyn och inflytande på avsett sätt. Exempel på frågeställningar som vi uppmärksammar är hur aktiva lekmannaledamöterna är i beslutsförfarandet och hur frekvent de lämnar avvikande mening. Slutligen skall vi även belysa om nuvarande ordning med lekmannamedverkan kan ersättas av något annat som bättre tillgodoser medborgarnas berättigade krav på insyn och inflytande i Skatteverket. En fråga i det sammanhanget är om allmänna ombudet hos Skatteverket kan ges rollen som oberoende remissinstans i verkets beskattningsärenden som är av vikt för ledning av rättstillämpningen eller det annars föreligger skäl för ombudets hörande. En sådan ordning skulle öka de skattskyldigas förtroende för ett objektivt beslutsfattande i principiellt viktiga beskattningsärenden. En annan fråga är om de förtroendeorgan som under senare börjat växa fram inom Skatteverket kan ges förutsättningar för att reellt bredda och fördjupa den skattskyldiges insyn i och inflytande på verkets verksamhet. 2.4 Avgränsningar Endast lekmannamedverkans betydelse i beslutsförfarandet i skattenämnd har undersökts. Anledningen härtill är att det i beslutsförfarandet bäst framkommer om avsedd insyn och avsett inflytande kommer till sin rätt. I arbetet har gjorts jämförelser mellan den gamla och den nuvarande taxeringslagen. 2.5 Arbetsmetoder Börje Leidhammar, Ernst & Young AB, har i egenskap av adj. professor vid Karlstads universitet fått i uppdrag av Föreningen Svenskt Näringsliv att belysa nuvarande lekmannamedverkan och vid behov föreslå förändringar. Börje Leidhammar har varit projektledare i undersökningen och har därvid biträtts av skattejuristerna Annica Axén Linderl och Lars Tärnqvist, Ernst & Young AB. Axén Linderl har varit ansvarig för genomförandet av enkätundersökningen vid dåvarande Skattemyndigheten i Stockholm. Skriftliga enkäter har ställts till lekmannaledamöter, föredragande tjänstemän och ordföranden vid Skattemyndigheten i Stockholm för att belysa hur lekmannainflytandet i skattenämnd fungerar i praktiken och fånga upp idéer på hur nuvarande institut skulle kunna förbättras alternativt ersättas med ett annat institut. Enkätsvaren redovisas i avsnittet 5 samt kommenteras i avsnittet 7. Frågeformulären är bilagda rapporten. Synpunkter har även muntligen inhämtats från biträden och ombud på advokat-, skattekonsult- och revisionsbyråer. Vid möte den 12 mars 2003 i Stockholm har

14 13 diskussioner förts bl.a. om deras uppfattning av lekmannamedverkan i skattenämnd. En redovisning av mötet lämnas i avsnittet 6. Vilka ombud respektive biträden som deltagit i diskussionen framgår av bilaga 8. 3 Lekmannainflytandet 3.1 Historik Redan på 1600-talet började en mer ordnad statsförvaltning att växa fram. Det var då länsstyrelseorganisationen kom till. Fögderiindelningen anknöts till länen och i varje fögderi fanns en häradsskrivare och en kronofogde. I städerna ombesörjdes magistraten motsvarande arbetsuppgifter. Magistraten ålades att tillsammans med några särskilt utvalda personer ur borgerskapet pålägga städernas invånare så stor del av en för varje stad utmätt skatt som var och en efter sin förmögenhet och ämne kan skatten tåla. Därmed kom ett slags taxeringsförfarande med starkt lekmannainflytande till stånd. Under 1700-talet fick skattskyldiga över hela landet sin skatt bestämd av särskilda edsvurna taxeringsmän. Grunden var de skattskyldigas egna uppgifter plus taxeringsmännens personkännedom. Beskattningen skedde främst genom årliga så kallade bevillingar enligt ett system som levde kvar ända till 1900-talets början, vilket innebar att taxering i modern mening inte förekom. 1 I och med 1861 års bevillingsförordning tillkom ett system med nämnder för att bestämma beskattningen. Beredningsnämnder lämnade taxeringsförslag till taxeringskommittéer med nio folkvalda ledamöter. Det allmänna representerades av kronofogden eller kronoombud förordnade av länsstyrelsen. Taxeringen byggde på ledamöternas kännedom om skattskyldigas levnadsförhållanden. Bristen på uppgifter från de skattskyldiga blev alltmer besvärande och ledde till att allmän deklarationsplikt infördes i och med 1902 års taxeringsreform bestämdes att taxeringarna i första instans skulle fastställas av taxeringsnämnder, vilket innebar att de gamla berednings- och taxeringsorganen avskaffades. Varje kommun skulle ha minst en taxeringsnämnd med ordförande, förordnad av länsstyrelsen, och högst tio politiskt valda ledamöter. Taxeringsnämnden utgjorde ett slags beredningsorgan för de nyinrättade prövningsnämnderna som hade till uppgift att överpröva och fastställa taxeringarna. 3 Fram till 1991 ankom det således på taxeringsnämnden att bestämma om den årliga taxeringen. Huvudskälet till denna ordning var att garantera lekmannainflytandet i taxeringen. Lekmännens medverkan ansågs betydelsefull på grund av dessa personers kunskaper om ort och personkännedom. Värdet av denna kunskap var mer påtaglig på landsbygden. Vidare var det av psykologisk betydelse att förtroendevalda deltog i taxeringsbesluten och fick insyn i verksamheten. 4 Införandet av ny taxeringsförordning 1928 föregicks av diskussion om taxeringsnämnder skulle avskaffas och ersättas med heltidsanställda tjänstemän som skulle 1 Ekman, Gösta (2001): Några drag i den svenska skatteförvaltningens utveckling, Skattenytt 50 år s. 76 ff. 2 Ekman, a.a. s Ekman, a.a. s SOU 1985:42 a.a. s. 63 ff.

15 14 granska deklarationerna. Av hänsyn till kostnadsskäl och till att allmänhetens förtroende för taxering skulle äventyras avskaffades de inte. För att taxeringarna skulle bli riktiga fick den som ansvarade för dessa anlita sakkunniga vid behov. Tydligen var detta inte nog utan det fanns ett behov av starkare tjänstemannainslag i taxeringsnämnderna, varför tjänster som taxeringsinspektörer inrättades och senare även taxeringskonsulenter med uppgift att hjälpa taxeringsnämnderna med komplicerade fall. Efterhand blev det också mer och mer vanligt med tjänstemän från skatteområdet som ordförande i nämnden års taxeringssakkunniga blev den första kommittén som tog ett radikalt grepp i organisationsfrågan. Taxeringsnämnder fick visserligen vara kvar som beslutsorgan, men deklarationsgranskningen skulle utföras av heltidsanställda tjänstemän, taxeringsassistenter. 6 I slutet av 70-talet startades en rationalisering av skatteadministrationen genom den så kallade RS-reformen, Rationalisering av skatteadministrationen, innebar att lekmannainflytandet stärktes, då lägsta tillåtna antalet ledamöter ökades från tre till fem. Antalet taxeringsnämnder minskade dock från ca stycken till ca stycken. Reformen innebar också att taxeringsordförande ensam fick besluta i otvistiga deklarationer och ärenden om småbelopp. Därmed skulle lekmannamedverkan koncentreras till bedömningsfrågor. 7 RS-reformen formulerade målet med lekmannamedverkan så att allmänheten skulle ha insyn och inflytande i skattearbetet. Med insyn avsågs att allmänheten skulle ha kännedom om det praktiska förfarandet vid taxeringen, veta efter vilka regler och principer de skattskyldiga taxeras och kunna bedöma riktigheten i gjorda taxeringar. Med inflytande avsågs att allmänheten skulle beredas tillfälle att lämna upplysningar under taxeringsarbetets gång till ledning för taxeringen och genom representanter i taxeringsarbetet ha inflytande i bedömningsfrågor, dvs. kunna påverka taxeringsbesluten. 8 Riksdagen fattade hösten 1986 ett principbeslut om utformningen av det framtida taxeringsförfarandet och skatteprocess. 9 Till grund för detta principbeslut låg det betänkandet som Skatteförenklingskommittén lade fram hösten 1985, Förenklad taxering. Principbeslutet innebar bl.a. att beslut som tidigare fattades av taxeringsnämnden i stället skulle fattas av skattemyndigheten och att taxeringsnämnderna skulle ersättas med skattenämnder, som ingår i skattemyndigheten. SOU 1985:42. Riksdagen ställde sig i huvudsak bakom principförslagen, t.ex. när det gäller lekmannamedverkan. 10 Skatteförenklingskommittén lämnade sedan i september 1988 sitt slutbetänkande, Ny taxeringslag reformerad skatteprocess med detaljförslag på grundval av riksdagens principbeslut Ekman, a.a. s Ekman, a.a. s SOU 1985:42 s SOU 1985:42 s Prop. 1986/87:47, SkU 11 och rskr Pop. 1986/87:47, SkU SOU 1988:21-22.

16 15 Reformeringsarbetet ledde till att nuvarande taxeringslag trädde i kraft den 30 juni 1990 och tillämpades första gången på ärenden och mål som avsåg 1991 års taxering. 12 Från och med den 1 januari 2000 är skattenämnden vanligtvis beslutför när ordförande eller vice ordförande och tre lekmannaledamöter deltar i behandlingen av ärendet. 13 Tidigare var skattenämnden beslutför när ordförande eller vice ordförande och fyra lekmannaledamöter var närvarande vid beslutsförfarandet. 3.2 Taxeringsnämnd enligt gamla taxeringslagen (1956:623) Allmänt Enligt den gamla taxeringsorganisationen låg utrednings- och kontrollfunktionerna hos länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna, medan beslutsfunktionen låg hos ett antal taxeringsnämnder, som var egna myndigheter. 14 Varje län delades in i lokala och särskilda taxeringsdistrikt. De lokala taxeringsdistrikten omfattade en kommun eller del av en kommun. En kommun eller del av en kommun fick sedan ingå i två eller flera särskilda taxeringsdistrikt. För varje lokalt taxeringsdistrikt fanns det en lokal taxeringsnämnd och för varje särskilt taxeringsdistrikt fanns en särskild taxeringsnämnd. Den fanns totalt drygt lokala taxeringsnämnder och 600 särskilda taxeringsnämnder. Dessutom fanns ett gemensamt taxeringsdistrikt med gemensamma taxeringsnämnder. De lokala taxeringsnämnderna taxerade löntagare och andra med enklare inkomstförhållanden. I de särskilda taxeringsnämnderna taxerades bl.a. fysiska personer med mer invecklade inkomstförhållanden, aktiebolag och delägare i fåmansföretag. De gemensamma taxeringsnämnderna taxerade skattskyldiga, som saknade hemortskommun i riket Taxeringsnämndens sammansättning m.m. Taxeringsnämnden leddes av en ordförande som förordnades av länsstyrelsen för ett taxeringsår. Ordförande skulle vara en myndig svensk medborgare som inte fyllt 70 år eller var i konkurstillstånd. Det var vanligt att tjänstemän inom skatteförvaltningen förordnades som ordförande, speciellt i de särskilda nämnderna. Uppskattningsvis rekryterades hälften av ordförandena bland skattetjänstemän. 16 Gransknings- och utredningsarbetet ankom i första hand på skattemyndigheterna, men även ordförandena hade till uppgift att utöva viss kontroll av granskningsarbetet. Han skulle granska deklarationerna i den utsträckning som det behövdes för en noggrann och tillförlitlig taxering. Han hade också ett ansvar för att utredningen i ärendena skulle vara tillfredsställande. Övriga ledamöter i taxeringsnämnden, minst 5 och högst 8, utsågs för en tid av tre år genom val som förrättades av kommunfullmäktige eller om mer än en kommun ingick i distriktet av landstinget. För de valda ledamöterna skulle lika många suppleanter väljas. 12 Prop. 1989/90:74, SkU 32 och rskr Prop. 1999/2000:6. 14 SOU 1985:42 s SOU 1985:42 s SOU 1985:42 s

17 16 Ett krav på valbarhet var bl.a. att personen hade insikt i taxeringsfrågor. 17 Ledamöterna och suppleanter skulle vidare vara myndiga svenska medborgare och inte ha fyllt 70 år. Taxeringsnämnden var beslutför med ordförande och minst två ledamöter, eller i taxeringsnämnder vars distrikt omfattade mer än en kommun, minst tre ledamöter. Taxeringsnämnden var beslutför med ordförande ensam, om beslutet inte innebar prövning i sak, om det var fråga om taxering utan avvikelse från deklarationen, om avvikelse uppgick till högst kr, om det var en rättelse av ett tidigare uppenbart oriktigt beslut eller i annat fall om saken var uppenbar.taxeringsnämnden fick vidare efter samråd med skattechef anlita biträde av sakkunnig i taxeringsfråga som krävde särskild sakkunskap Nackdelar med taxeringsnämnd Systemet med taxeringsnämnder som fristående nämnd medförde betydande nackdelar. Den innebar en ytterligare instans för skattefrågor och försvårade en närmare samordning mellan inkomsttaxering, skattetillägg och pensionsgrundande inkomst. Samordningsmöjligheterna med de övriga skatteslagen, där myndigheten fattade såväl grundbeslut som omprövningsbeslut, försvårades också. Den försvårade också möjligheterna att åstadkomma en likformig och rättvis taxering över hela landet. 18 Möjligheten att få taxeringsbeslut omprövade i taxeringsnämnden utnyttjades vidare inte i den önskvärda utsträckningen. Bara ca 25 procent av de skattskyldiga som anförde besvär till länsrätt begärde omprövning av sina taxeringar hos taxeringsnämnden. Följden blev att många otvistiga ärenden hamnade i domstol. Detta innebar nackdelar för alla inblandade parter i form av en kostsam, fördröjd och formaliserad hantering Skattenämnd enligt taxeringslagen (1990:324) Allmänt Taxeringslagen trädde, som nämnts, i kraft den 30 juni 1990 och tillämpades första gången på ärenden och mål som avsåg 1991 års taxering. Vid varje skattekontor skall det finnas en skattenämnd. Vid de större myndigheterna blir det av praktiska skäl nödvändigt att dela in nämnden i avdelningar. I det nya förfarandet sköts all deklarationsgranskning av tjänstemän hos Skatteverket. I normalfallet fattar de tjänstemän som granskar deklarationerna också de taxeringsbeslut som deras deklarationsgranskning ger upphov till. I vissa fall ligger behörigheten att fatta beslut i taxeringsärende hos den skattenämnd som skall finnas vid varje skattekontor. Skattenämnden fattar till skillnad från taxeringsnämnden sina beslut i Skatteverkets namn. Den nya ordningen skall främja objektiviteten och likformigheten i 17 Prop. 1977/78:181 s SOU 1985:42 s SOU 1985:42 s. 50.

18 17 beslutsfattandet, vilket på sikt torde stärka förtroendet för Skatteverket. 20 Nämnden skall vidare ge medborgerlig insyn i och inflytande på taxeringsarbetet. 21 Alla ärenden som skall avgöras i skattenämnd skall föregås av en föredragning. Föredragningen bör normalt skötas av den tjänsteman som berett ärendet, dvs. skött den utredning och den kommunicering med den skattskyldige som skett innan ärendet föredras till avgörande i skattenämnd. Det är inget krav att ärendet sköts av en särskild föredragande utan det kan vid behov göras av ordförande vid sammanträdet. 22 Föredragningen skall präglas av objektivitet, saklighet och koncentration. Alla omständigheter som är relevanta för skattenämndens beslut skall redovisas, även de som talar till den skattskyldiges fördel. Föredragande tjänsteman presenterar inledningsvis den skattskyldige och sakfrågan. Därefter redogörs för vad som framkommit vid utredningen i ärendet och gällande rätt. Föredraganden redogör avslutningsvis för sin bedömning av sakfrågan och hans förslag till beslut i ärendet. Nämndens ledamöter ges tillfälle att fråga och ha synpunkter i ärendet. 23 Lekmannaledamöter i skattenämnd har rätt att ta del av deklarationer och annat material i den omfattning som krävs för att kunna delta i beslutsfattandet. Av RSV:s Handledning för taxeringsförfarande framgår det att där det bedöms som betydelsefullt att ledamöterna får del av materialet i förväg så kan Skatteverket antingen skicka ut behövligt material till ledamöterna före sammanträdet eller en tid före sammanträdet hålla materialet tillgängligt på myndigheten för genomläsning. 24 Den skattskyldige kan enligt 3 kap. 4 TL muntligen lämna upplysningar till skattenämnd om inte särskilda skäl talar emot detta. Detta kan den skattskyldige göra själv eller genom ombud eller tillsammans med biträde. Särskilda skäl mot en personlig inställelse kan vara att den skattskyldige redan tidigare lämnat muntliga upplysningar och att det inte finns anledning att tro att han kommer med nya uppgifter utan endast avser att argumentera i saken. Den skattskyldige får inte närvara när nämnden överlägger och fattar sitt beslut Ärenden i skattenämnd Taxeringsärende skall enligt 2 kap. 4 TL avgöras i skattenämnd, om ärendet avser omprövning av en tvistig fråga och nämnden inte tidigare prövat de omständigheter och bevis som den skattskyldige åberopar. Andra ärenden som skall avgöras i skattenämnd är skälighets- eller bedömningsfrågor av väsentlig ekonomisk betydelse för den skattskyldige samt om annan särskild anledning föreligger. En skälighetsfråga föreligger när Skatteverkets beslut grundar sig på en sköns- eller skälighetsuppskattning av den skattskyldiges inkomster eller avdragsgilla kostnader. Med bedömningsfrågor synes lagstiftaren ha avsett vad man kan kalla för rättsligt kvalificerade frågor, dvs. rena rättstillämpningsfrågor där rättsläget är oklart. Bedöm- 20 Prop. 1989/90:74 s SOU 1985:42 s RSV:s Handledning.a.a. s. 43 ff. 23 RSV:s Handledning, a.a. s. 44 ff. 24 RSV:s Handledning a.a. s Almgren & Leidhammar, a.a. 3:4:1 TL ff. och prop. 1989/90:74 s. 287.

19 18 ningen av vad som avses med väsentlig ekonomisk betydelse skall göras med utgångspunkt i den skattskyldiges förhållanden. En taxerad förvärvsinkomst och inkomst av kapital på minst kr i nuvarande penningvärde för en normal löntagare respektive ett mångdubbelt större belopp för ett större företag förutsätts normalt för att frågan skall anses ha väsentlig ekonomisk betydelse i inkomstskattehänseende. 26 De fall då ett taxeringsärende av någon annan särskild anledning bör prövas i nämnden kan gälla bedömning av en fråga som i sig inte är så kvalificerad att den kräver skattenämndens medverkan men som har betydelse i ett mycket stort antal taxeringsbeslut. Andra fall där tjänstemannen bör hänföra ärendet till skattenämnden kan avse taxeringsärenden som rör nya typer av skatteundandragande konstruktioner, ny lagstiftning där rättsläget är oklart och behov av prejudikat gör sig gällande, kontroversiella ärenden som ränt stor uppmärksamhet i massmedia eller fall då tjänstemannen och den skattskyldige har kommit på kant med varandra och myndighetens förmåga att agera opartiskt satts i fråga Skattenämndens sammansättning m.m. Enligt 5 kap. 5 TL skall skattenämnden bestå av ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter. Ordförande och vice ordförande skall vara tjänstemän vid Skatteverket och de förordnas av verket för högst fyra år i taget. Ledamöterna i skattenämnden väljs av landstingsfullmäktige eller om det gäller Gotlands län, kommunfullmäktige. Vid val av ledamöter skall efterstävas att lekmannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke. 7 kap. 5 TL. För valbarhet krävs det bl.a. att ledamoten har rösträtt vid kommunfullmäktige samt att han/hon är folkbokförd inom Skatteverkets skattekontor verksamhetsområde. 28 Kravet på insikt i beskattningsfrågor och övre åldersgräns på 70 år, som gällde vid val till ledamot i taxeringsnämnden enligt GTL har slopats. Slopandet av kravet på insikt i beskattningsfrågor innebär enligt departementschefen inte att kravet på lekmännen skall ställas lägre än tidigare utan tvärtom förutsätter den nya organisationen kvalificerade ledamöter med erfarenhet från olika områden inom samhällslivet. Det åligger i stället de nominerande och väljande organen att noggrant pröva varje kandidats förutsättningar för uppdraget. Ordföranden och föredraganden skall inom skattenämnden svara för den särskilda sakkunskapen i skattefrågor. 29 För att skattenämnden skall vara beslutför i ett ärende krävs vanligtvis att ordförande eller vice ordförande och tre lekmannaledamöter deltar i behandlingen av ärendet. 30 Ledamot ordförande eller lekmannaledamot som deltar i skattenämndens avgörande av ett ärende har rätt att reservera sig mot beslutet genom att anmäla avvikande mening. Avvikande mening kan avse antingen själva utgången i ärendet eller enbart beslutsmotiveringen. En avvikande mening måste lämnas innan beslutet tillkännages. Har ett beslut gått den skattskyldige emot skall han underrättas om avvikande mening RSV:s Handledning, a.a. s.68 och Almgren & Leidhammar, a.a. s. 2:4:2 TL. 27 Almgren & Leidhammar, a.a. s. 2:4:3 TL kap. 6 TL. 29 Prop. 1989/90:74 s. 271 och Almgren & Leidhammar, a.a. s. 7:6:2 TL kap. 7 TL och 21 FL.

20 19 4 Det nya Skatteverket 4.1 Allmänt Skattemyndighetens inre organisation förändrades senast år 1991 genom den s.k. SOL- 90-reformen (Skatteorganisationen i länen på nittiotalet). Länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna sammanfördes till en skattemyndighet i varje län. 32 Tidigare myndighetsgränser mellan regionerna och gentemot RSV, utgjorde dock hinder för att resurserna skall kunna tas till vara på ett optimalt sätt. Det räcker inte med regionaliseringsreformen för att verksamheten skall kunna anpassas efter de krav som uppkommer bl.a. genom förändringar i omvärlden. Utvecklingen av relationerna mellan förvaltning, medborgare, företagare och andra institutioner samt den ekonomiska och demografiska utvecklingen inom landet och inom regionerna ställer större krav på förändringar av verksamheten. Regionaliseringsreformen svarar inte heller på ett bra sätt mot de möjligheter som den snabba utvecklingen inom IT-området erbjuder. 33 RSV och de nuvarande tio regionskattemyndigheterna har därför fr.o.m. den 1 januari 2004 slagits samman till en ny skattemyndighet, benämnd Skatteverket. Syftet med reformen är att undanröja de hinder som hämmar verksamhetsutvecklingen och att öppna möjligheter för att ta till vara befintliga resurser på ett bättre sätt än i dag. Målet är skapa nya och bättre förutsättningar för en enhetlig och likformig rättstillämpning samt att effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. 34 I samband med inrättande av Skatteverket avses ingen ändring göras i antalet skattekontor och deras geografiska placering. Även om antalet skattekontor på sikt kan komma att minskas kommer detta inte att påverka omfattningen av skattenämnder, eftersom en skattenämnd enligt TL kan bestå av flera avdelningar Lekmannamedverkan Beträffande lekmannamedverkan har ingen ändring föreslagits i nuvarande regler när Skatteverket påbörjat sin verksamhet. Regeringen diskuterar frågan om lekmännens medverkan mot bakgrund av att många styrelseledamöter i skatteförvaltningen försvinner i samband med att Riksskatteverket och de tio regionskattemyndigheterna slås samman till en myndighet, Skatteverket. Regeringen ger Näringslivets Skattedelegation rätt i sin kritik att lekmännen i skattenämnden i realiteten inte alltid har så stora möjligheter till insyn och inflytande. En central ledning av samtliga skattekontor kan emellertid enligt regeringen förväntas medföra mer enhetliga rutiner för föredragningar av ärenden liksom vilket material skall tillställas lekmännen i skattenämnderna inför sammanträdena. Härigenom kan enligt regeringen en jämnare nivå uppnås vad gäller förutsättningarna för lekmannainflytandet. 36 Mot bakgrund av det minskade lekmannainflytandet till följd av att styrelseledamöter försvinner i samband med enskattemyndigheten kan det emellertid enligt regeringen finnas anledning att vid sidan av skattenämnderna förbättra lekmannainflytandet och allmänhetens insyn i Skatteverkets 32 Prop. 2002/03:99 s. 204 ff. och Ds 2002:15 s Prop. 2002/03:99 s. 211 ff. och Ds 2002:15 s. 247 ff. 34 Prop. 2002/03:99 s. 209 f. och Ds 2002:15 s Ds 2002:15 s. 352 och samtal med Hans-Gunnar Johanson på RSV den 28 februari Prop. 2002/03:99 s. 245.