- En studie av den nya gränsen för direktupphandling och dess tillämpning i fem västsvenska kommuner

Transkript

1 DECEMBER 2014 En bättre affär? - En studie av den nya gränsen för direktupphandling och dess tillämpning i fem västsvenska kommuner Studentrapport

2 Författare: Emelie Lidén, Masterprogrammet i offentlig förvaltning Handledare: Kristian Johansson, Svenskt Näringsliv

3 Förord Från och med den 1 juli 2014 ökade möjligheterna för offentlig sektor att köpa in varor och tjänster genom direktupphandlingar. Gränsen för direktupphandling höjdes då från cirka till kronor. Den nya gränsen innebär att svenska kommuner idag kan göra inköp för mer än en halv miljon kronor utan föreliggande upphandling. Visserligen krävs en form av dokumentation på inköp över kronor, men det är trots allt många och stora inköp som kan göras utan några särskilda krav på förfarande, konkurrens eller uppföljning. Svenskt Näringsliv har varit kritisk till höjningen av direktupphandlingsgränsen. Utan krav på annonsering riskerar allt fler kommunala inköp att ske i det fördolda. Färre företag ges chansen att konkurrera om att leverera varor eller tjänster. Kommunerna riskerar också att genom en lägre grad av konkurrens genomföra sämre affärer. I denna rapport har vi undersökt hur den nya direktupphandlingsgränsen tillämpats i fem västsvenska kommuner. Har man tagit höjd för den nya gränsen? Hur ser man på riskerna med en minskad insyn? Hur ser man till att kommunen får bästa möjliga tjänst eller vara utan upphandlingsförfarande? Företagen skall kunna konkurrera på öppna och rättvisa villkor. Syftet med offentlig upphandling är att säkerställa att det offentliga gör inköp som präglas av konkurrens, likabehandling och transparens. Med denna undersökning vill vi ge en nulägesrapport om hur kommunerna tillämpar den nya upphandlingsgränsen och ser på riskerna med att en mindre andel kommunala affärer genomförs enligt LOU. Kristian Johansson Biträdande regionchef Svenskt Näringsliv Västra Götaland 1

4 Innehåll Inledning... 3 Rapportens syfte och urval av kommuner... 5 Juridisk utveckling av offentlig upphandling Direktupphandling Konsekvenserna av en höjd direktupphandlingsgräns Presentation av Svenskt Näringslivs remissvar Utlåtande från Sveriges Kommuner och Landsting och Konkurrensverket Genomgång av resultatet från kommunerna Lidköping Uddevalla Göteborg Tjörn Vårgårda Slutsatser Avslutande rekommendationer Källförteckning

5 Inledning Den offentliga upphandlingen i Sverige är omfattande, uppskattningsvis upphandlas varor, tjänster och byggentreprenader till ett värde av omkring miljarder 1 kronor varje år. 73 procent av det totala antalet upphandlingar utgörs av direktupphandling, 2 upphandlingar som till stor del saknar transparens till följd av att de sällan annonseras ut. Detta trots att lagstiftningen på såväl nationell, som EU-nivå kring offentlig upphandling har som primär utgångspunkt att värna om konkurrensen. Den 1 juli 2014 infördes en ny gräns i Sverige för direktupphandlingar. Den nu aktuella gränsen för direktupphandling är på kronor, vilket motsvarar en höjning av närmare kronor. Det innebär att en offentlig aktör numera kan göra ett inköp på över en halv miljon utan något som helst krav på annonsering. Samtidigt infördes krav på att alla upphandlande myndigheter och enheter ska ha riktlinjer för direktupphandling, därtill ska alla inköp över kronor dokumenteras. Den nya lagstiftningen innehåller dock ingen möjlighet till sanktioner i de fall som upphandlande myndigheter underlåter att upprätta riktlinjer eller dokumentera genomförda direktupphandlingar. Svenskt Näringsliv har sedan länge verkat som en viktig röst och företrädare för att skapa en effektivare och konkurrenskraftig upphandling. En central del i det arbetet har varit att se till att få fler företag att vilja vara med och lägga anbud i offentliga upphandlingar. Flexibilitet i regelverket är givetvis en nödvändighet för att få till goda affärer. Det måste därför finnas en möjlighet att också göra enklare upphandlingar vid inköp av varor och tjänster av ett lägre värde. Även om den nya direktupphandlingsgränsen kan uppfattas leda till mindre byråkrati är Svenskt Näringsliv ändå kritisk till en så pass stor höjning. Det främsta problemet med den nya direktupphandlingsgränsen som Svenskt Näringsliv har identifierat är hur transparens och konkurrens ska kunna efterlevas utan att det finns krav på den upphandlande myndigheten att annonsera eller tillfråga flertalet leverantörer. Svenskt Näringsliv befarar att höjningen kan komma att leda till allvarliga inverkningar på konkurrensen, vilket även innebär att upphandlande myndigheter gör sämre affärer. Sverige rankas som ett av de minst korrupta länderna i världen, men för att bibehålla den platsen i världsrankingen är det av största vikt att förfarandet vid upphandlingar genomsyras av transparens. Enligt Kammarkollegiet, där Upphandlingsstödet tidigare var placerat, antas mörkertalet vara relativt stort vad gäller korruptionsbrott vid offentliga upphandlingar, där direktupphandling framhålls vara ett förfarande där risken för påverkan antas vara större än normalt. Kombinationen av att direktupphandlingar utförs av personal som normalt inte gör upphandlingar tillsammans med att det är ett förfarande utan krav på annonsering och konkurrensutsättning innebär att det med största sannolikhet är den del inom offentlig upphandling som löper störst risk för korruptionsfall. 3 Med tanke på de miljardbelopp som det årligen upphandlas för finns det all anledning att bland upphandlande myndigheter, såsom 1 Det finns ingen tillförlitlig statistik på området. Enligt Dagens Samhälles rapport Den offentliga marknaden (2014) uppgick den offentliga upphandlingen till 900 miljarder förra året. 2 Se SOU (2013:12), s. 71, Se Kammarkollegiet (2011:11) Att förebygga korruption- i offentlig upphandling, s

6 kommuner, att förebygga och förhindra korruption vid upphandlingar. För att minimera sådana risker behöver höjningen av direktupphandlingsgränsen följas av bland annat krav på att direktupphandlingar av större värde ska annonseras. Utan en nationellt samordnad politik kring upphandlingsfrågorna riskerar även implementeringen av den nya lagstiftningen kring direktupphandling att få olika utslag beroende på organisation, konkurrensintresse och kunskapsläge. I nuläget finns det knapphändig information och vägledning från exempelvis Sveriges Kommuner och Landsting kring hur kommunerna ska förhålla sig till det nya gränsvärdet, samt säkra för god konkurrens och öppenhet vid direktupphandlingar. Sveriges 290 kommuner har till följd av det kommunala självstyret en långt gången ansvarsfrihet vad gäller upphandling av varor och tjänster. Hur kommuner förhåller sig till höjd direktupphandlingsgräns, samt har valt att tillämpa den nya lagstiftningen är dock ännu en förbisedd fråga. Risken är överhängande att hanteringen av direktupphandling kommer att slå olika i kommunerna och således sätta konkurrensen på spel. 4

7 Rapportens syfte och urval av kommuner Rapporten syftar till att ge en återspegling av västsvenska kommuners tillämpning av ny direktupphandlingsgräns och de nya direktupphandlingsreglerna. 4 Med utgångspunkt i de konsekvenser som framför allt det nya gränsvärdet kan ge upphov till, görs en analys av kommunernas arbete och hur de arbetar för att minimera risker för minskad insyn och dåliga affärer. Fem kommuner i Västsverige har valts ut där upphandlingschefer, kommunala revisorer, jurister, upphandlare och beställare har intervjuats för att få en ingående beskrivning av kommunernas upphandlingsarbete. Därtill har en genomgång gjorts av centrala styrdokument, såsom upphandlingspolicys, riktlinjer, delegationsordningar samt granskningsrapporter. Detta i syfte att få en närmare inblick i hur kommunerna har valt att bryta ned nationell lagstiftning till lokala policys och målsättningar. Intervjuer har också genomförts med Konkurrensverkets tillsynsenhet över offentlig upphandling och Sveriges Kommuner och Landsting. Det som har varit centralt när det gäller urval av kommuner har varit kommunstorleken. Svenskt Näringsliv har i en tidigare rapport Kommunernas befolkningstillväxt delat in kommuner i fyra olika huvudgrupper, vilka baseras på SKL:s indelning av kommuner. SKL har i sin indelning tagit hänsyn till befolkningsstorlek, tendensen till att arbetspendla, glesbygd samt beroendet av industriell verksamhet. Utgångspunkten för kategoriseringen av Svenskt Näringslivs huvudgrupper baseras däremot på befolkningsstorlek. Storstäder är kommuner med fler än invånare (kategori 1), nästa gräns är övriga kommuner med en befolkning på > invånare (kategori 2). Förorts- och pendlingskommuner är utformad som en egen kategori (kategori 3) och den fjärde kategorin består av kommuner med befolkning bestående av < invånare (kategori 4). Valet av kommuner baseras också på att försöka få en geografisk spridning i Västra Götalands län. Slutligen har ett urval gjorts utifrån hur mycket kommunen upphandlar årligen. Göteborg Uddevalla Lidköping Tjörn Vårgårda Kategori 1, cirka invånare Kategori 1, cirka invånare Kategori 2, cirka invånare Kategori 3, cirka invånare Kategori 4, cirka invånare 4 Rapporten fokuserar i första hand på den direktupphandling som berör LOU. 5

8 Juridisk utveckling av offentlig upphandling Den offentliga upphandlingen omges av ett relativt omfattande regelverk som i stora drag har sin grund i EU-lagstiftningen. Som en del av det europeiska samarbetet är lagstiftningen också utformad efter internationella överenskommelser inom ramen för världshandelorganisationen World Trade Organization. Regelverket för offentlig upphandling har som främsta syfte att slå vakt om konkurrensen och undvika att enskilda länder inför regler som gynnar nationella intressen. 5 I Sverige har det funnits regler om offentlig upphandling för de statliga myndigheternas upphandling under hela 1900-talet. I början av sekelskiftet var reglerna mycket detaljerade och hade som främsta syfte att tillgodose den tidens krav på affärsmässighet. Därutöver syftade reglerna till att garantera offentlighet och rättssäkerhet. Som ett led av samhällsutvecklingen har lagstiftningen förändrats och omarbetats ett flertal gånger för att nå dagens utformning. Fram till 1970-talet berörde exempelvis lagstiftningen bara varor. Lagstiftningen kom senare att förändras och även inkludera upphandling av tjänster. Från början var också en del av syftet med upphandlingslagstiftningen att svenska varor skulle ha företräde utländska. Idag ses däremot lagstiftningen snarare som en produkt av gemenskapsrätten. 6 Lagen om offentlig upphandling (LOU) trädde först i kraft i januari 1994 (Lag 1992:1528). Detta som en följd av Sveriges anslutning till EES-avtalet 1994 och senare genom medlemskapet i EU. Tidigare fanns det lagstiftning både gällande den statliga upphandlingen, samt den kommunala upphandlingen. Genom LOU införlivades EGdirektiven om offentlig upphandling, vilket innebar att Sverige åtog sig att införa regler motsvarande EU:s regler om den offentliga upphandlingen. Sverige hade sedan en tid tillbaka i stort sett haft konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet som främsta ledstjärnor vad gäller upphandling. Den nya lagen kom istället att innebära förändringar kring detaljer för hur målen för en god upphandling skulle uppnås under en upphandlings olika steg. Införandet av LOU innebar också möjligheten till att överpröva upphandlingar, samt att domstolar kunde döma ut skadestånd. 7 Nuvarande lagstiftning, lagen 2007:1091 om offentlig upphandling, reglerar all offentlig upphandling i den klassiska sektorn, dvs. upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader. Det innebär att kommuner, landsting, statliga myndigheter och flertalet offentligt ägda bolag ska följa lagen vid i princip alla inköp av varor, tjänster och byggentreprenader. Utöver det har det också tillkommit lagstiftning för upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Sådan upphandling regleras av lagen 2007:1092 och har sin grund i direktiv 2004/17/EG, medan LOU grundar sig i direktiv 2004/18/EG. Direktiven beskrivs som ett resultat av en långvarig process med rötter i Romfördraget och genomförandet av EU:s inre marknad. LUF omfattar däremot upphandling inom försörjningssektorerna. Dessa sektorer har ofta anknytning till infrastrukturen, där företag i praktiken har någon form av monopol eller oligopol. Exempelvis tåg- och rälsverksamhet, elproduktion 5 SOU (2013:12), s Proposition 1992/93:88, s SOU (2005:22), s

9 och drift av nät inom energisektorn, samt dricksvattensförsörjningen. Reglerna i LUF är något mer flexibla än i LOU, därutöver gäller högre tröskelvärden i LUF än i LOU vid upphandling av varor och tjänster tillkom även en lagstiftning kring upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). I Sverige utgörs LOU av EU-direktivet när det gäller upphandling över tröskelvärdena. Det är Kommissionen som ansvarar för att se över tröskelvärden vartannat år. Upphandlingar över tröskelvärdet måste annonseras i EU:s katalog TED (Tenders Electronic Daily). Detta ger företag möjligheten att bevaka affärsmöjligheter och på så vis bli anbudsgivare i andra länder. De delar av LOU som rör upphandling under tröskel värdet, såsom direktupphandling, styrs av samma grundprinciper, men utgörs av nationella regler. Dessa delar regleras i 15 kap. LOU, där direktupphandling är ett av områdena. EU:s grundläggande rättsprinciper inom upphandlingsområdet Vid all upphandling, även direktupphandlingar, finns en skyldighet att som upphandlare iaktta de grundläggande EU-principerna. 8 Principerna finns inskrivna i LOU och är följande: Likabehandlingsprincipen (inklusive icke-diskriminering) innebär att alla leverantörer ska behandlas lika och därmed ges lika förutsättningar att delta i upphandlingen. Exempelvis ska alla ges information vid samma tillfälle. Det är också förbjudet att diskriminera leverantörer, både direkt och indirekt till följd av dennes nationalitet. Transparensprincipen utgår från att alla steg i en upphandling ska kännetecknas av öppenhet. Förfrågningsunderlag behöver vara formulerat klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Proportionalitetsprincipen handlar om att de krav som den upphandlande myndigheten ställer upp i förfrågningsunderlaget ska stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av behöriga myndigheter i ett EU-land också ska godkännas i övriga medlemsländer. 8 1 kap. 9 Lag 2007:1091 om offentlig upphandling 7

10 Direktupphandling En direktupphandling innebär ett enklare tillvägagångssätt vid en upphandling, till skillnad från övriga upphandlingsförfaranden i lagen om offentlig upphandling. Direktupphandlingsgränsen framgår av 15 kap. 3 LOU tillsammans med regeringens årliga tillkännagivande om tröskelvärdena. Gränsen för direktupphandling höjdes 1 juli i år och ligger på kronor. Det är den upphandlande myndigheten* som ansvarar för att det samlade beloppet vid ett inköp av en specifik vara eller tjänst inte överstiger beloppsgränsen för direktupphandling. 9 Det innebär att vid beräkningen av avtalsvärdet ska man inte bara se till värdet av det aktuella avtalet, utan man måste även räkna in alla direktupphandlingar av samma slag som myndigheter har genomfört eller kommer att genomföra under räkenskapsåret. Den upphandlande myndigheten måste därför tänka på det kommande behovet. 10 Svenskt Näringslivs uppfattning är att beställarna bör kontrollera vilka leverantörer som är aktuella enligt gällande ramavtal när ett behov en vara, tjänst eller byggentreprenad uppstår. Om varan eller tjänsten inte finns att införskaffa genom avrop från ramavtal kan en direktupphandling genomföras, förutsatt att avtalsvärdet understiger kronor. Det finns inga krav på att ge flera leverantörer möjlighet att bli anbudsgivare, utan den eller de utvalda leverantörerna lämnar anbud genom att den upphandlande myndigheten ber om det. Direktupphandlingar behöver heller inte annonseras. Det finns dock inget som hindrar att en myndighet väljer att annonsera ut direktupphandlingar. Genom en så kallad frivillig förhandsinsyn kan den upphandlande myndigheten annonsera om sin avsikt att direktupphandla eller upphandla genom förhandlat förfarande utan föregående annonsering. Annonsen om förhandsinsyn ska publiceras på samma sätt som vanliga upphandlingsannonser. 11 Vid somliga direktupphandlingar måste den upphandlande myndigheten vända sig direkt till en leverantör. Det kan exempelvis bero på att det enbart finns en leverantör som har ensamrätt till det som ska köpas in, men vid majoriteten av direktupphandlingar är konkurrensutsättning möjlig. Forskning visar att konkurrensutsättning och annonsering lönar sig redan vid låga värden. Annonsering bör också ske om den upphandlande myndigheten inte har kunskap om vilka leverantörer som finns på marknaden och vad de har att erbjuda. 12 * Inom en och samma juridiska person (till exempel en kommun) kan det finnas flera upphandlande myndigheter. Politiska nämnder tillhör formellt sett den juridiska personen kommunen, men kan ibland agera självständigt genom att ha en egen budget och genomföra egna upphandlingar. 9 Konkurrensverket (2014) Upphandlingsreglerna en kort introduktion, s Kammarkollegiet (2011) Direktupphandling, vägledning, s Konkurrensverket (2014) Upphandlingsreglerna en kort introduktion, s. 16ff 12 Kammarkollegiet (2011) Direktupphandling, vägledning, s. 3ff 8

11 När den upphandlande myndigheten beräknar ett avtal ska den beräkna det maximala belopp som kan komma att betalas under hela den tid avtalet kan gälla, exklusive moms. Det innebär exempelvis att eventuella options- och förlängningsklausuler ska räknas med som om de kommer att utnyttjas. Vid en direktupphandling ska även alla direktupphandlingar av samma slag som har genomförts eller är tänkt att genomföras under räkenskapsåret räknas samman av den upphandlande myndigheten. Upphandlingar av identiska varor, tjänster eller byggentreprenader är såklart av samma slag. Begreppet samma slag innefattar emellertid även andra varor, tjänster och byggentreprenader än de som är identiska. Vägledande praxis kring vad som utgör en upphandling av samma slag finns inte, varför det är svårt att ge ett säkert svar. En vägledning i detta är att upphandlingar av sådana varor, tjänster och byggentreprenader som typiskt sett tillhandahålls av en leverantör bör räknas samman. Vidare får en upphandling inte delas upp i mindre delar för att komma under gränsen för direktupphandling. 13 LOU anger inga bestämmelser om hur anbuden ska utformas. Anbud kan alltså inkomma muntligen eller skriftligen. Överprövning av direktupphandlingar sker i princip inte alls, eftersom det nästintill är omöjligt. Vid upphandlingar över tröskelvärden får avtal inte ingås förrän tio dagar har gått från det att beslutet om tilldelning har skickat. Vid direktupphandling gäller inte detta eftersom det är ett formfritt förfarande där avtalsspärren inte behöver iakttas. Det innebär att ett kontrakt som har direktupphandlats kan genomföras omedelbart. Som vid andra upphandlingsförfaranden gäller absolut sekretess. Sekretessen gäller fram till dess att beslut om leverantör har fattats eller om direktupphandlingen exempelvis har avbrutits. 14 Som tidigare har nämnts ska den upphandlande myndigheten besluta om riktlinjer för användning av direktupphandling. Syftet med riktlinjer är att säkerställa att upphandlande myndigheter tillämpar ett strategiskt förhållningssätt för offentlig upphandling. Riktlinjerna ska också verka för att myndigheten tillvaratar konkurrensen vid direktupphandlingar. Konkurrensverket har utkommit med förslag på hur riktlinjer ska utformas, samt vad de ska innehålla, till exempel när en direktupphandling får genomföras, huruvida ingångna avtal (ramavtal) ska användas om de finns, vem som har rätt att genomföra direktupphandlingar och till vilka beloppsgränser, vilka miljöoch sociala krav som ska tillgodoses, samt när och hur konkurrensutsättning ska ske. 15 En upphandlande myndighet ska även anteckna skälen för sina beslut och annat av betydelse vid direktupphandlingar över kronor. Genom dokumentation ska myndigheten få kontroll över sina avtal samt hur de har ingåtts. Detta är grundläggande för att organisationen ska ha ordning på sina inköp och för att kunna arbeta strategiskt med offentlig upphandling. Det är vidare viktigt att dokumentera avtal, även de informella för att således kunna styrka att avtalet har ingåtts i enlighet med upphandlingslagstiftningen, utifall någon ansöker om att avtalet ska ogiltigförklaras. Förutom att myndigheter själva behöver ha en samlad information om sina avtal för att kunna planera och utvärdera behöver också leverantörer ges möjlighet att kontrollerar att myndigheten följer de avtal som den har ingått Kammarkollegiet (2011) Direktupphandling, vägledning, s. 3ff 14 Konkurrensverket (2014) Upphandlingsreglerna en kort introduktion, s. 25ff 15 Se Konkurrensverkets (2014) Krav på riktlinjer vid direktupphandlingar 16 Se Konkurrensverkets (2014) Dokumentation av direktupphandlingar 9

12 Dokumentationsplikten innebär också att det framöver kommer vara möjligt att samla in uppgifter för statistik och forskning. 17 Konkurrensverket har sedan några år tillbaka presenterat rapporter gällande statistik kring upphandling. Den senaste från 2012 bygger dock bara på uppgifter från kommersiella databaser. Enligt rapporten är det svårt att få till goda analyser och uppföljningar av den offentliga upphandlingen eftersom det är svårt att beräkna hur stor andel av de offentliga inköpen som omfattas av EU:s upphandlingsdirektiv och hur mycket som omfattas av de olika undantagsreglerna. 18 Konkurrensverket har utkommit med förslag på vilka uppgifter som bör ingå och som vidare ska ses som ett minimum av uppgifter som ska framgå av dokumentationen, såsom avtalets löptid och uppskattade värde, om och hur konkurrensen togs till vara, vilka leverantörer som tillfrågades och hur många som lämnade anbud och vilken leverantör som tilldelades avtalet och vilket skäl som fanns för tilldelningen. Dessa uppgifter finns samlade i en blankett som myndigheten har utformat som förslag. Förutom blanketten bör myndigheten också bevara viktiga dokument som exempelvis förfrågningsunderlag, offertförfrågan och tilldelningsbeslut. Syftet är att det klart ska framgå vilka överväganden som myndigheten har gjort. 19 I nuläget finns det ingen särskild sanktion kopplad i de fall som en upphandlande myndigheter underlåter sig att föra in riktlinjer, tillgodose dem eller dokumentera skälen till direktupphandlingar över kronor. 17 Konkurrensverket (2014) Dokumentation av direktupphandlingar, s Konkurrensverket (2013) Siffror och fakta om offentlig upphandling, s Se Konkurrensverkets (2014) Dokumentation av direktupphandlingar, s

13 Konsekvenserna av en höjd direktupphandlingsgräns Presentation av Svenskt Näringslivs remissvar Svenskt Näringsliv har vid flera tillfällen lyft fram att såväl konkurrensen som den offentliga ekonomin mår bäst av största möjliga transparens. Genom att upphandlande myndigheter säkrar för en öppen upphandlingsprocess kan upphandlare få flera anbud, samtidigt som den upphandlande myndigheten drar full nytta av konkurrenssituationen på marknaden. I nuläget finns i princip ingen statistik över hur mycket offentliga verksamheter direktupphandlar. Det bidrar till svårigheter att göra goda analyser och uppföljningar av hur, vad och till vilka belopp som offentliga aktörer direktupphandlar. Med andra ord finns det ingen bra bild av hur väl konkurrensen fungerar, i synnerhet inte för de inköp som har gjorts under direktupphandlingsgränsen. Hur de nya direktupphandlingsreglerna är tänkt att tillämpas ute i kommunerna är därför en högst relevant frågeställning för att finna svar på om det finns goda förutsättningar för konkurrens och transparens vid direktupphandlingar. Erfarenheter från leverantörer i vårt grannland Norge visar på att grundläggande principer om likabehandling och transparens inte efterlevs vid direktupphandlingar. Detta trots att Norge höjde gränsen för direktupphandling Norska leverantörer har också lyft fram att det upplevs som obekvämt att påtala felaktigheter vid direktupphandlingar eftersom det kan skada relationen med den upphandlande myndigheten, vilket innebär att de inte blir aktuella för kommande direktupphandlingar. Som tidigare har nämnts befarar Svenskt Näringslivs att den höjda direktupphandlingsgränsen riskerar att slå hårt mot konkurrensen och vidare leda till allvarliga förtroendeproblem i offentlig sektor. I detta kapitel presenteras därför de konsekvenser som höjningen av direktupphandlingsgränsen kan ge upphov. Det är Socialdepartmentet som har varit ansvarigt departement i lagstiftningsförfarandet, samt för den utredning (SOU 2013:12) som har legat till grund för de nya direktupphandlingsreglerna och vidare den höjda direktupphandlingsgränsen. Svenskt Näringsliv har i två remissvar till Socialdepartmentet lyft fram att en höjning av direktupphandlingsgränsen, som inte efterföljs av en annonseringsplikt kan komma att leda till att ännu färre affärer konkurrensutsätts. I detta kapitel framhålls de möjliga konsekvenserna som scenarion. 11

14 Scenario 1 Risk för osund konkurrens och sämre avtalstrohet Svenskt Näringsliv ställer sig frågande till huruvida en rättvis och god konkurrenssituation tillgodoses vid direktupphandling. Enligt Kammarkollegiet 20 är det lokala och kommunala myndigheter som löper särskilt hög risk för korruption. Därtill är det oftast beställarna, dvs. de som beställer själva upphandlingarna (ofta chefer och tjänstemän), som löper störst risk för otillbörlig påverkan eftersom de sitter på den kunskap som kan styra underlag och behovsanalys. Beställare har överlag också sämre kunskaper kring upphandlings- och korruptionslagstiftning och har därför mindre kunskap kring vad som är rimligt eller var gränserna går. Att Sverige har en låg grad av korruption är förmodligen till viss del en följd av den tidigare lägre direktupphandlingsgränsen. En förutsättning för att en höjning av direktupphandlingsgränsen ska leda till god konkurrens är att upphandlande myndigheter aktivt känner av marknaden och arbetar med att bredda sitt företagsnätverk. Svenskt Näringsliv ställer sig dock ytterst tveksam till att sådana insatser sker vid en direktupphandling. En höjning av direktupphandlingsgränsen kan därför leda till att fler upphandlingar sker i det fördolda ute i förvaltningar och verksamheter. Det riskerar att leda till godtycke och svågerpolitik som allvarligt skadar offentlig sektors anseende och konkurrensen på marknaden. Offentlig upphandling och i detta fall direktupphandlingar belastas ofta av sekundära krav och tilldelningskriterier som är svåra att knyta till kontraktsföremålet. Konkurrensverket har bland sina förslag på riktlinjer för direktupphandling angett att det bör framgå hur miljö- och sociala krav ska tillgodoses. Svenskt Näringsliv menar dock att det måste finnas en rimlighet i vad kommuner ställer för krav när de upphandlar och att mål och krav ska vara möjliga att följa upp, annars leder det till godtycklighet och en uppmuntran till att driva politiska agendor vid offentliga inköp. De flesta upphandlande myndigheter och enheter genomför delar av sin anskaffning genom ramavtal. Genom ramavtal kan goda inköpsvillkor tillgodoses, vilket leder till att leverantörerna kan ge så kallade volymrabatter. Svenskt Näringsliv uppfattning är att om en myndighet upphandlar ett ramavtal så ska den överenskommelsen hållas genom att myndigheten också avropar från avtalet. Myndigheten tjänar på det, samtidigt som leverantören belönas för sina ansträngningar att erhålla ramavtalet. Enligt Upphandlingsutredningen 21 ser verkligheten dock annorlunda ut. Utredarna konstaterar att det är långt ifrån alltid som myndigheterna använder de ramavtal som finns upphandlade när de gör sina beställningar. Istället görs inköp vid sidan av ramavtal, eller så köper man produkter från en ramavtalsleverantör som inte ingår i det aktuella ramavtalet. Genom en höjd direktupphandlingsgräns riskerar utrymmet för att kringgå gällande ramavtal att öka. 20 Se Kammarkollegiet (2011) Att förebygga korruption i offentlig upphandling, s Se SOU (2013:12), s

15 Scenario 2 Utebliven transparens Som tidigare har nämnts blir direktupphandlingar sällan fall för överprövning. Även om det i sig innebär minskad byråkrati, leder det också till att stora mängder skattemedel som årligen spenderas på inköp inte granskas i offentlighetens ljus. För att säkra att det sker goda affärer, behöver den upphandlande myndigheten införa upphandlingsstödjande åtgärder för förvaltningar och verksamheter. Konkurrensverket har tidigare utgivit rekommendationer kring hur upphandlande myndigheter ska arbeta för att få kontroll över sina upphandlingar. Men att förankra nya åtgärder och rutiner är ett tungrott arbete i offentliga verksamheter. Utifrån vetskapen att upphandlande myndigheter redan idag har mycket lite kontroll över de direktupphandlingar som sker, kommer med största sannolikhet en höjning av direktupphandlingsgränsen leda till att upphandlingsansvariga förlorar kontroll över ytterligare ett stort antal upphandlingar. Att höja direktupphandlingsgränsen, utan att säkerställa att en fullgod kontroll och uppföljning görs i upphandlande myndigheter bringar oroväckande signaler. Utan en god intern kontroll kommer aldrig brister vad gäller konkurrensutsättning i direktupphandlingar åskådliggöras. Visserligen är det bra att en dokumentationsplikt har införts, men den måste också användas som ett medel för förbättringsarbete kring hur man strategiskt ska arbeta med direktupphandlingar. Det förutsätts därför att det kontinuerligt görs uppföljningar av direktupphandlingar och att upphandlande myndigheter också undersöker hur man arbetar, samt hur konkurrens kan tillgodoses. Krav på dokumentation och riktlinjer är något som Svenskt Näringsliv ställer sig bakom. Svenskt Näringsliv anser dock att det skulle vara önskvärt med sanktioner för det fall kraven på dokumentation och riktlinjer inte följs. Scenario 3 En övertro att transaktionskostnader minskar Alla inköp som görs i offentliga organisationer kräver tid för genomförande, så även direktupphandlingar. Detta slår också utredaren fast i SOU 2013:12. Att däremot anta att transaktionskostnader skulle sänkas genom en höjd direktupphandlingsgräns är en nonchalant hypotes. Argumentet att de upphandlande myndigheterna istället kan rikta sitt fokus på de mer komplexa och stora upphandlingarna skickar osunda signaler. Särskilt utifrån vetskapen att även de mindre inköpen är flera till antalet. För oavsett upphandlingens värde är det av största vikt att göra väl genomarbetade behovs- och marknadsanalyser i syfte att få till den goda affären. Det särskilda förberedelsearbetet och förvaltningen är därför transaktionskostnader som kommunerna inte kommer ifrån. Svenskt Näringsliv befarar dock att sådana analyser är eftersatta av upphandlande myndigheter. 13

16 Scenario 4 Uppdelning av upphandlingskontrakt och otillåtna direktupphandlingar Som det framgår av tidigare scenarion behöver upphandlande myndigheter tilllämpa ett strategiskt förhållningssätt för att på så vis göra goda affärer som är konkurrenskraftiga och transparenta. Det förutsätter att den upphandlande myndigheten i grunden har ordning och reda på vad som direktupphandlas i hela organisationen. I praktiken ser det dock annorlunda ut och många direktupphandlingar sker utan någon som helst kontroll eller insyn. Även om det inte är tillåtet så förstärker det bilden av att det inom offentliga organisationer sker medvetna uppdelningar av upphandlingskontrakt. När nu direktupphandlingsgränsen har höjts markant innebär det inte bara en större risk för att större uppdrag styckas i mindre del för att hamna under gränsen på kronor. Det innebär också en stor risk där man avsiktligt delar upp ett uppdrag i flera delar för att undkomma EU:s tröskelvärden, vilket innebär ett än mer omfattande regelverk med bland annat annonsering i EUT. Ovanstående resonemang är också starkt sammanlänkat till problematiken med att det råder stor osäkerhet kring hur begreppet direktupphandling av samma slag 22 ska tolkas. Det innebär att det kan uppstå problem när det sammanlagda värdet av ett kontrakt ska beräknas. Eftersom det saknas en definition utifrån praxis och förarbeten skapas givetvis en osäkerhet, både på den offentliga som den privata sidan, för att avgöra huruvida en direktupphandling är tillåten eller inte. Det är dock den upphandlande myndigheten eller enheten som ska visa att det har förekommit förutsättningar för att tillämpa direktupphandling. Svenskt Näringslivs farhåga är därför att osäkerheten kring begreppet varor och tjänster av samma slag kan bidra till att göra det lättare att motivera en uppdelning av upphandlingskontrakt. I offentliga organisationer såsom kommuner finns generellt sett många beställare som genomför olika typer av inköp. Givetvis förutsätter det kommunala självstyret en mängd olika beställarkompetenser, men ett stort antal beställare innebär också att det finns en större risk att det sker misstag eller fel när en vara eller tjänst ska köpas in. Utifrån vetskapen att kontroll och uppföljning av direktupphandlingar redan idag och med tidigare regelverk är mycket eftersatt är risken övervägande att det inte sker en samordning av beställningarna vid direktupphandlingar. Det innebär stora risker för att det sammanlagda värdet av förvaltningens totala inköp av exempelvis liknande varor överstiger gränsvärdet. Risken ökar därmed för att ett större antal otillåtna direktupphandlingar genomförs. 22 Se SOU (2013:12), s

17 Utlåtande från Sveriges Kommuner och Landsting och Konkurrensverket Med anledning av rapportens fokus på tillämpning av den nya direktupphandlingsgränsen och hur kommuner förhåller sig till densamma, samt hur konkurrens tillgodoses vid direktupphandlingar, har utlåtande från Konkurrensverket och Sveriges Kommuner och Landsting inhämtats. Konkurrensverket har som ansvarig myndighet för konkurrens och upphandlingsfrågor ställt sig positiva till såväl höjd direktupphandlingsgräns, riktlinjer, som dokumentationsplikt. Enligt Konkurrensverkets yttrande borde dock gränsen för direktupphandling enligt LOU höjts till kronor. Myndigheten har också dylika åsikter som Svenskt Näringsliv att en dokumentationsplikt innebär flera fördelar. Bland dessa nämns bland annat ökad transparens, förbättrade förutsättningarna för goda affärer, en högre grad av regelefterlevnad, samt att stärka den offentliga upphandlingens strategiska betydelse. Enligt Ann Fryksdahl, biträdande enhetschef vid enheten för upphandlingsenheten, borde dock dokumentation av direktupphandlingar vara en självklar del av processen. Det är intressant det där med dokumentationsplikt, för det borde vara givet att upphandlande myndigheter dokumenterar. Det borde man göra för att efterleva förvaltningslagen och för att eftersträva transparens. (Ann Fryksdahl, Konkurrensverket) Ann Fryksdahl berättar att idén med dokumentationsplikten kommer från Norge där det kallas för protokollplikt. Hennes upplevelser är att det har fungerat bra i Norge och att den har haft en bra inverkan på hur upphandlande myndigheter hanterar inköp under direktupphandlingsgränsen. I likhet med Upphandlingsutredningens slutbetänkande, menar Konkurrensverket att upphandlande myndigheter och enheter borde kunna avgöra när riktlinjer är nödvändiga. Konkurrensverket uppfattning är dock att de flesta upphandlande myndigheter och enheter kan vara i behov av att anta riktlinjer. I Konkurrensverkets remiss till Socialdepartmentet förslag om ändrade regler om direktupphandling 23, framhålls att sådana riktlinjer ska ge uttryck för att även direktupphandlingar generellt sett bör föregås av konkurrensutsättning, såsom att prisförslag inhämtas från tre tänkbara leverantörer. Av vad som följer i Konkurrensverkets yttrande bör sanktioner övervägas om det visar sig att iakttagandet av dokumentationsplikten är bristfällig. Frågan kring sanktion bör då övervägas i samband med en utvärdering av gränserna för direktupphandling och dokumentationsplikten. 23 Se Konkurrensverket (2014) Remiss, Förslag om ändrade regler om direktupphandling Dnr: S2013/9124/RU 15

18 I dagsläget förs en diskussion inom myndigheten om att genomföra ett granskningsprojekt som inbegriper en uppföljning av riktlinjer och dokumentationsplikt. Ett sådant projekt skulle då baseras på ett urval av olika undersökningsobjekt för att undersöka hur upphandlande myndigheter och enheter har valt att föra in reglerna kring riktlinjer och dokumentationsplikt. Ann Fryksdahl menar att de farhågor många har till den höjda direktupphandlingsgränsen är att en högre gräns kan leda till att upphandlingskontrakt delas upp i syfte att komma under direktupphandlingsgränsen, där kontroll och strategier för upphandling upplevs vara eftersatta frågor hos upphandlande myndigheter. Ann Fryksdahl nämner också den problematik som finns när det gäller beräkningen av avtalsvärdet, men då med utgångpunkt när beräkningen tar sin början och slut. Det räcker inte bara med att se till värdet av det aktuella avtalet utan man måste räkna in alla direktupphandlingar av samma slag som den upphandlande myndigheten har genomfört eller kommer att genomföra från en tidpunkt till en annan. Det är svårt att göra en gränsdragning där (Ann Fryksdahl, Konkurrensverket) För att råda bukt på upphandlande myndigheters oklarheter kring lagstiftningen tycker Ann Fryksdahl att fler borde vända sig till Konkurrensverket för att få stöd. Sveriges Kommuner och Landsting har tidigare försökt få igenom en rejält högre beloppsgräns för direktupphandling. SKL framförde i ett yttrande till Socialdepartementet 24 att gränsen borde vara minst för varor och tjänster. Förbundet föreslog också att gränsen för direktupphandling av byggentreprenader skulle vara högre än för varor och tjänster (1,2 miljoner kronor), samt att tröskelvärden (angett som procentsats av tröskelvärdena) för LOU och LUF borde vara de samma. SKL menar att det skulle innebära en förenkling eftersom det blir samma procentsats oavsett om man upphandlar varor, tjänster eller byggentreprenader eller till försörjningssektorn. SKL ställer sig positiv till dokumentationsplikten vid direktupphandlingar över kronor. När det gäller införandet av riktlinjer för användning av direktupphandling har förbundet heller inget att invända. Enligt Magnus Ljung, förbundsjurist på SKL, innebär höjningen av direktupphandlingsgränsen en större flexibilitet. Det finns en anledning till att gränsen höjs. Det är inte rimligt att lägga ned så mycket tid på upphandlingar av låga värden, det står inte i proportion till beloppet. (Magnus Ljung, förbundsjurist SKL) För förbundets medlemmar innebär en högre direktupphandlingsgräns att mer tid och resurser kan avsättas till de stora upphandlingarna. Magnus Ljung menar att man från förbundets sida är ute efter ett större utrymme, där kommuner slipper skriva långa förfrågningsunderlag, vilket innebär att transaktionskostnaderna sänks. 24 Se Sveriges Kommuner och Landstings (2014) Yttrande, Förslag om ändrade regler om direktupphandling, Dnr: S 2013/9124/RU 16

19 SKL:s förhoppning är också att en höjning av gränsvärdet ska leda till färre överprövningar. Magnus Ljung ser inga större risker med en höjd direktupphandlingsgräns, men menar att det som har varit problematiskt rör begreppet varor och tjänster av samma slag och hur det ska tolkas. Vid intervjun med Magnus Ljung ställs också frågan rörande SKLs syn på ramavtalstrohet och huruvida det är acceptabelt att som upphandlande myndighet göra avsteg från ingångna ramavtal. Det är en avtalstolkning. Om ramavtalet medger att man gör separata upphandlingar är det fel att tala om att man frångår ramavtalet. Det kan finnas goda skäl för att inte använda ramavtal, till exempel vid upphandling av konsulttjänster kan det krävas särskild expertkunskap som löses bättre separat. Sedan är det en annan sak att det måste vara tydligt i ramavtalet hur det kommer att tillämpas. (Magnus Ljung, förbundsjurist SKL) 17

20 Genomgång av resultatet från kommunerna Som tidigare har nämnts har fem kommuner valts ut. I varje kommun finns en avdelning bestående av en eller flera personer som ansvarar för att stödja kommunorganisationen och eventuella kommunala bolag i processerna för inköp och upphandling av varor och tjänster. Samtliga kommuner har också någon form av dokument som beskriver hur och när en direktupphandling får ske. Däremot är det ingen utav de fem kommunerna som är klara med framtagandet och implementeringen av riktlinjer eller en blankett för dokumentation. I detta avsnitt görs vidare en beskrivning av de intervjuer som har genomförts i respektive kommun. Lidköping Lidköpings kommun upphandlar årligen för drygt 330 miljoner kronor. Cirka 75 % upphandlas enligt ramavtalstrohet, resterande 25 % görs utanför ramavtal. Hur mycket som direktupphandlas har kommunen inga siffror på. I kommunen arbetar ungefär personer. Cirka av dem har behörighet för att göra inköp. Kommunens upphandlingsenhet består av fem personer där fyra personer jobbar med upphandlingar varav en av dem jobbar enbart med upphandlingar i kommunens fordonspark. När det gäller direktupphandlingar sker det ute i kommunens förvaltningar och bolag. Ny direktupphandlingsgräns och nya regler Lidköpings kommun har valt att behålla den gamla gränsen på cirka kronor tills efter årsskiftet Enligt upphandlingschefen Lennart Jonsson, som är med och formar de nya riktlinjerna och blankett för dokumentation, tar kommunen hänsyn till de nya gränserna för direktupphandling eftersom de lagmässigt inte gör något fel genom det. Men ändringar i kommunens upphandlingspolicy gällande de nya gränserna för direktupphandling kommer först att göras efter beslut i kommunfullmäktige efter årsskiftet. Vid intervjun berättar han om arbetets fortskridande och kring de förslag som är tänkt att läggas fram. För direktupphandling från till kronor finns ett förslag där skriftligt anbud infordras från minst tre leverantörer. Uppföljning av de avtal som tecknas ansvarar upphandlingsenheten för. De avtal som tecknas ska diarieföras på respektive enhet och kopia av sådan ska lämnas till upphandlingsenheten direkt efter tecknande av avtal. Dokumentation av direktupphandlingar görs i nuläget redan. Lennart Jonsson berättar dock att förslaget kring dokumentation kommer att utgå från Konkurrensverkets mall för dokumentation. Vid små, enstaka inköp blir det dock en faktura som istället förs in i kommunens ekonomisystem. Enligt förslaget behöver då ingen dokumentation att ske av sådana inköp. Ovannämnda gränsvärden avser kommunens totala behov under ett år och inte bara den enskilda förvaltningen/enheten. Alla upphandlingar som överstiger de angivna gränsvärdena ska genomföras i samarbete med upphandlingsenheten. Lennart Jonsson menar att de förslag som läggs kring de nya gränserna utgår från att sätta tydliga beloppsgränser. 18

21 Lennart Jonsson tror att antalet direktupphandlingar kommer att öka i och med att gränsvärdet höjs, därför är det viktigt med ett bra regelverk menar han. Däremot kan han inte se att en höjd dirketupphandlingsgräns skulle sänka kostnaderna. Detta då en höjd gräns inte leder till några större rationaliseringar. Tillvägagångssätt vid direktupphandlingar Lidköping har sedan tidigare en policy kring upphandling. Utöver det finns det rutiner för hur miljö- och sociala krav ska tillgodoses när kommunen upphandlar. Kommunen har förutom det en lathund vid upphandlingar, samt en guide för kommun anställda kring hur upphandlingar ska gå till i kommunens regi. Lennart Jonsson berättar att stödet för direktupphandlingar ska förbättras genom uppmaningen att använda den direktupphandlingsmodul som idag redan finns i systemet. Direktupphandlingsmodulen har vi redan i vårt upphandlingssystem och vi arbetar med att utveckla det beställarsystem vi har i kommunen. Genom dessa två processer tror vi att vi får bättre kontroll över beställningar som görs i kommunen, för vi vill inte släppa det här. Vi vill ha styrning och kontroll över det som upphandlas i kommunen. (Lennart Jonsson, upphandlingschef) När en förvaltning eller bolag ska göra inköp finns en rutin att först göra en sökning i kommunens avtalsförteckning på intranätet. Om det finns ramavtal ska avrop göras från avtalsleverantör. Saknas ramavtal kan en direktupphandling genomföras. Vid direktupphandling som understiger kronor kommer det att läggas som förslag att förvaltningar och bolag ska kunna gå ut och handla utan krav på skriftliga anbud. Däremot måste prisjämförelse göras mellan olika leverantörer om det är möjligt. Resultatet ska dokumenteras, vilket sedan behålls på förvaltningen/enheten. Vem som får upphandla och till vilket pris fastlås i nuläget av de delegationsordningar som finns inom respektive förvaltning. Det som sker nu är att kommunen styr upp arbetet kring vilka som ska få direktupphandla. Enligt den nya policyn ska de som köper varor och tjänster ha en grundläggande utbildning om kommunens rutiner för inköp och avrop. Vid tveksamheter ska upphandlingsenheten kontaktas. I framtiden kommer det även finnas mallar för hur man ska gå tillväga. Kommunens särskilda krav på kvalitet, miljö och social hänsyn ska beaktas vid all upphandling. Enligt Lennart Jonsson är detta dock krav som kommunen inte är bra på att följa upp. Enligt kommunens förvaltningschef för samhällsbyggnad och teknisk service är upplevelsen att det finns en förståelse för de kommungemensamma riktlinjerna inom förvaltningen. Det är därför av största vikt att följa dem för att det ska vara likvärdigt i hela kommunen menar förvaltningschefen. Information från kommunens upphandlings enhet som exempelvis regeländringar eller förändrade rutiner är det som förvaltningen utgår från och sprider vidare till sina medarbetare. Inom förvaltningen finns en intern kontrollplan där samtliga investeringar kontrolleras, där man ställer frågan om förvaltningen har upphandlat eller inte. Underlåtenhet av att följa kommunens upphandlingspolicy följs upp och nödvändiga åtgärder planeras. På förvaltningen sker urval av leverantörer utifrån beställarens egen kompetens, där det är viktigt med omvärldsbevakning för att skaffa sig kunskap om de leverantörer som finns på marknaden. 19

22 Kontroll och uppföljning Upphandlingsenheten har ingen uppsökande verksamhet i den meningen att de går in och granskar förvaltningarnas och bolagens rutiner vid direktupphandling. Detta ansvarar förvaltningarna och bolagen själva för att det sköts. Enligt Lennart Jonsson uppfattas det dock råda en förståelse för att följa de rutiner som finns. Vid frågor kring hur beställarna ska utvärdera och välja leverantörer finns enheten till hands för stöd och rådgivning. När modulen för upphandling är implementerad kommer kommunen också att följa upp mer än vad som görs idag. Idag görs kontroller en gång per halvår för vilka inköp som görs i kommunen. Främst granskar upphandlingsenheten avtalstrohet, där de följer upp de ramavtal som är slutna med leverantörer. Detta redovisas sedan för förvaltningar och bolag. Vid granskningen tittar de även på direktupphandlingar, därför görs sökningar både i ekonomisystemet (för att fånga upp fakturor) och i upphandlingssystemet. Vid en intern kontroll som genomfördes 2012 uppmärksammades dock kommunen på att förbättra följsamheten till policyn. Det framkom genom kontrollen att flertalet förvaltningar hade genomfört inköp av elektroniska varor hos andra leverantörer än de som kommunen träffat avtal med. Även en övergripande kontoanalys med stickprov visade att det sker lokala inköp vid sidan om gjorda ramavtal. Konkurrens vid större direktupphandlingar Kommunen kommer försöka säkerställa konkurrens vid större direktupphandlingar genom att kräva att minst tre leverantörer tillfrågas vid direktupphandlingar över kronor. Upphandlingsenheten försöker hålla sig uppdaterade genom att vara ute och träffa företagare och vara synliga. Idag annonserar inte kommunen om direktupphandlingar. Lennart Jonsson kan dock tänka sig att lägga som förslag till kommunfullmäktige att kommunen ska annonsera, rimligen vid större direktupphandlingar menar han. Annonser ska då läggas upp på databasen och göras synlig genom kommunens hemsida. Uddevalla Uddevalla kommun upphandlar för cirka miljoner kronor årligen, beroende på vilka entreprenader som upphandlas. Cirka % av kommunens inköp görs med avrop från ramavtal. Kommunen har svårt att redogöra för några exakta statistikuppgifter vad gäller dess totala, externa inköp, eftersom tidigare beställningssystemet har gått förlorat. Hur mycket som kommunen årligen direktupphandlar för är således svårt att svara på. Antalet anställda i kommunen är drygt personer och av dessa är cirka 800 beställare. Totalt är det tolv personer som arbetar på kommunens upphandlingsenhet. Uddevalla kommun har sedan tidigare inte jobbat strategiskt med sina upphandlingar tillkom en upphandlingspolicy för kommunen och dess inköpscentral. Enligt Anders Kvist, upphandlingschef i kommunen, var det ett steg i rätt riktning, men policyn behöver göras om då den inte är helt optimal. Ett problem är att den fastslår att det är kommunstyrelsen som ansvarar för löpande uppföljning och utvärdering av bland annat policyns efterlevnad och genomförda kommunövergripande ramavtalsupphandlingar. På initiativ från kommunens ekonomiavdelning har det nu lagts förslag om att varje förvaltning ska ha en inköpscontroller. Genom att kartlägga hela kommunens inköpsprocess kommer kommunen att få förbättrade rutiner, kontroll och uppföljning av den upphandling som sker. 20