UTKAST. Analys av hur förslaget till ändringar i EU:s regelverk för växtskyddsmedel påverkar svensk odling

Transkript

1 Analys av hur förslaget till ändringar i EU:s regelverk för växtskyddsmedel påverkar svensk odling Hur påverkar stupstockskriterier och substitutionsprincipen växtodlingen UTKAST Rapport 2008:22

2

3 Analys av hur förslaget till ändringar i EU:s regelverk för växtskyddsmedel påverkar svensk odling - Version 1 Hur påverkar stupstockskriterier och substitutionsprincipen växtodlingen Växtskyddsenheten Referens Red. Lovisa Eriksson Gunilla Berg Göran Gustafsson Henrik Hallqvist Bodil Jönsson

4

5 Innehåll 1 Sammanfattning Höstvete Vårkorn Oljeväxter Potatis Morötter Lök Summary Winter wheat Spring barley Oilseeds Potatoes Carrots Onions Inledning Bakgrund Nuvarande system för godkännande av växtskyddsmedel Tidigare svenskt system för godkännande av växtskyddsmedel Stupstockskriterier Substitution genom jämförande bedömning Osäkerheter med de nya kriterierna Analyser Analysens omfattning Bekämpningsstrategier Höstvete Sammanfattning av analysen baserad på KemI:s tolkning Sammanfattning av analysen baserad på PSD:s tolkning Analys Vårkorn Sammanfattning av analysen baserad på KemI:s tolkning Sammanfattning av analysen baserad på PSD:s tolkning Analys Oljeväxter

6 4.5.1 Sammanfattning av analysen baserad på KemI:s tolkning Sammanfattning av analysen baserad på PSD:s tolkning Analys Potatis Sammanfattning av analysen baserad på KemI:s tolkning Sammanfattning av analysen baserad på PSD:s tolkning Analys Morötter Sammanfattning av analysen baserad på KemI:s tolkning Sammanfattning av analysen baserad på PSD:s tolkning Analys Lök Sammanfattning av analysen Analys Kommentarer till parlamentets förslag Referenser

7 1 Sammanfattning Regelverket om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden inom EU genomgår för närvarande en förändring. Kommissionen lämnade 2006 ett förslag till ny förordning om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden till europeiska rådet. Tanken är att det ska ersätta det nuvarande rådsdirektivet 91/414/EEG. Förhandlingar pågår och Parlamentet och Rådet har behandlat förslaget i en första omgång. Kommissionens förslag innehåller flera nya delar som helt saknas i nuvarande direktiv 91/414/EEG. Två nya delar i förslaget är: Kriterier för godkännande av verksamma ämnen i växtskyddsmedel (s.k. stupstockskriterier), Möjlighet till substitution av vissa utpekade verksamma ämnen genom jämförande bedömningar (den s.k. substitutionsprincipen). Även ämnen som inte har pekats ut kan bli substituerade om det finns icke-kemiska metoder som i den jämförande bedömningen visar på mindre risk. Parlamentet har i sin första behandling föreslagit skärpningar och ytterligare kriterier för godkännandet av verksamma ämnen. Kriterierna kan därför bli förändrade i förhållande till hur kommissionens och rådets nuvarande förslag ser ut. För att få en bild av vilka effekter stupstockskriterierna och kriterierna för substitution kan få för den svenska odlingen har Jordbruksverket valt att analysera kommissionens och rådets förslag. Frågan har väckt stor debatt i flera medlemsländer och vissa organisationer har pekat på stora konsekvenser för lantbruket. Analysen bygger på de slutsatser om verksamma ämnen i växtskyddsmedel som Kemikalieinspektionen, KemI, och Pesticides Safety Directorate, PSD 1, gjort. KemI har bedömt exakt 271 verksamma ämnen och gjort tolkningen att i rådets förslag 2 omfattas 8 % av ämnena av stupstockskriterierna. KemI:s bedömning har enbart gällt om de olika ämnena omfattas av stupstockskriterierna eller inte. PSD har bedömt nästan 300 verksamma ämnen och gjort tolkningen att i kommissionens förslag omfattas 5-15 % av ämnena av stupstockskriterierna och 24 % av kriterierna för substitution. KemI:s och PSD:s bedömning skiljer sig åt i vissa avseenden och därför har vi valt att presentera dem var för sig. Jordbruksverket har inte bedömt om någon av tolkningarna är mer trolig än den andra eftersom vi inte har tillgång till information eller underlag för att göra en sådan bedömning. Analyserna är gjorda för ett begränsat antal grödor; höstvete, vårkorn, oljeväxter, potatis, lök och morötter. Analyserna ger därför inte en heltäckande bild av hur den svenska odlingen skulle kunna påverkas av de nya kriterierna. Här följer en mycket kortfattad uppräkning av de mest betydande effekterna. Den storskaliga lökodlingen kommer att minska starkt, eftersom det inte kommer att vara möjligt att bekämpa örtogräsen kemiskt och eftersom manuell rensning är mycket dyrare. 1 Pesticides Safety Directorate i Storbritannien, ansvarar för utvärdering och registrering av växtskyddsmedel. 2 Gemensam ståndpunkt antagen av rådet den 15 september 2008 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EG och 91/414/EEG. 3

8 I morotsodlingen kommer bägarnattskatta och nattskatta att behöva rensas för hand, alternativt kan vissa odlingsområden behöva överges. Sannolikt kommer odlingen att minska eftersom manuell rensning är mycket dyrare. Enligt PSD:s tolkning omfattas bitertanol och difenokonazol av stupstockskriterierna. Effekten av det blir i så fall att betning mot dvärgstinksot och markburen smitta av vanligt stinksot blir omöjlig. Det kan få till följd att stora delar av veteskörden måste kasseras vissa år. Enligt PSD:s tolkning omfattas prokloraz av stupstockskriterierna. Prokloraz kan även försvinna av andra skäl. Om prokloraz skulle försvinna och bekämpningen av snömögel enbart sker med tiofanatmetyl, kommer sannolikt snabbt problem med bekämpningen att uppstå på grund av resistensutveckling. Bekämpningen av svartpricksjuka och pyretroidresistenta rapsbaggar blir inte hållbar, eftersom bekämpningarna i stor utsträckning kommer att stå och falla med ett verksamt ämne i respektive gröda. En generell konsekvens av både kommissionens och rådets förslag är den problematiska situationen för resistensstrategier. I flera grödor och för flera skadegörare finns det idag mycket få tillgängliga preparat med olika verkningsmekanismer, i vissa fall bara ett enda. Tolkningarna som KemI och PSD har gjort av kommissionens förslag visar en ytterligare försämrad situation, med risk för sämre effekter och därmed ökad användning. Det går inte ur resistenssynpunkt att utforma en hållbar bekämpningsstrategi som bygger på ett enda ämne. För insektsbekämpningen blir det i flera fall bara pyretroider kvar att använda i olika bekämpningssituationer. Det är ett problem ur flera synvinklar. Dels finns det risk för resistens men dessutom är pyretroiderna bredverkande och har effekt på de naturliga predatorerna. I flera fall ersätter de också systemiska preparat och kräver därmed fler behandlingar då de är kontaktverkande. Nedan följer en sammanfattning av konsekvenserna i de olika grödorna vi har valt att analysera. Betydligt mer ingående förklaringar finns i respektive analysavsnitt Höstvete Verkningar av KemI:s tolkning, enbart stupstockskriterier Bitertanol är inte bedömt men eftersom difenokonazol kommer att finnas kvar bör betning mot dvärgstinksot och markburen smitta av stinksot inte att bli något problem. Prokloraz är inte bedömt och om det försvinner kommer inte snömögel att kunna bekämpas på ett hållbart sätt när endast ett ämne, tiofanatmetyl, återstår. Verkningar av PSD:s tolkning, stupstockskriterier och substitution Betning mot dvärgstinksot och markburen smitta av vanlig stinksot blir omöjlig när bitertanol och difenokonazol försvinner. Risken blir stor att betydande delar av skörden måste kasseras. Bekämpning av svartpricksjuka och vetets bladfläcksjuka kan bli omöjlig eftersom det endast finns ett ämne tillgängligt, protiokonazol, och detta är inte bedömt av PSD. Om endast ett ämne finns tillgänglig är det ohållbart eftersom risken för resistens ökar. 4

9 Snömögel kommer inte att kunna bekämpas på ett hållbart sätt när endast ett ämne, tiofanatmetyl, återstår. Om diflufenikan försvinner blir viol och veronika mer svårbekämpade och på sikt kommer de att öka. Om mesosulfuron försvinner blir renkavle svårbekämpad i områden där renkavle funnits länge och där det finns resistens och minskad känslighet mot andra ämnen Vårkorn Verkningar av KemI:s tolkning, enbart stupstockskriterier Verkningar av PSD:s tolkning, stupstockskriterier och substitution Bekämpning av kornets bladfläcksjuka och sköldfläcksjuka blir beroende av protiokonazol, cyprodinil och strobilurinpreparat. Cyprodinil är en kandidat för substitution och skulle kunna försvinna. I längden kan detta bli ohållbart eftersom risken för resistens ökar när det finns få ämnen. Utsädesbetning mot kornets flygsot blir omöjlig när tritikonazol försvinner. Det leder sannolikt till svårigheter med tillgång till tillräckliga mängder friskt utsäde Oljeväxter Verkningar av KemI:s tolkning, enbart stupstockskriterier Bekämpning av rapsbaggar kommer att bli mycket besvärligt, eftersom endast acetamiprid kommer att kunna användas i områden med pyretroidresistens. Situationen är inte enbart en följd av införandet av stupstockskriterier utan också p.g.a. att ämnen försvinner från marknaden av andra skäl. Verkningar av PSD:s tolkning, stupstockskriterier och substitution Bekämpning av rapsbaggar kommer att bli mycket besvärligt, eftersom endast acetamiprid och tiakloprid kommer att kunna användas i områden med pyretroidresistens. Situationen är inte en följd av införandet av stupstockskriterier utan p.g.a. att ämnen försvinner från marknaden av andra skäl. När iprodion försvinner blir utsädesbetning mot svampsjukdomar omöjlig, När iprodion försvinner blir utsädes- 5

10 vilket kan innebära försämrad grobarhet och ökade sekundära bladangrepp samt att produktion av friskt utsäde försvåras. Effektiv bekämpning av bomullsmögel och svartfläcksjuka blir enbart möjlig med azoxystrobin, eftersom prokloraz kan försvinna av andra orsaker. betning mot svampsjukdomar omöjlig, vilket kan innebära försämrad grobarhet och ökade sekundära bladangrepp samt att produktion av friskt utsäde försvåras. Effektiv bekämpning av bomullsmögel och svartfläcksjuka blir enbart möjlig med azoxystrobin. Om metazaklor uppfyller stupstockskriterierna och försvinner kommer örtogräs att bli svårbekämpade. Det är det enda ämnet med bred verkan på örtogräs. Blir det däremot en kandidat för substitution bedömer vi att det får fortsatt godkännande eftersom det inte finns några motsvarande alternativ Potatis Verkningar av KemI:s tolkning, enbart stupstockskriterier En förutsättning för att få en fungerande bekämpning av potatisbladmögel är att de övriga ämnena som finns med som blandningspartners till mankozebpreparaten kommer att finnas kvar i andra preparatformuleringar. Direktbekämpning av bladlöss kan bli omöjlig när tiakloprid försvinner eftersom resistens mot organiska fosforföreningar, pirimikarb och pyretroider har uppträtt vissa år. Verkningar av PSD:s tolkning, stupstockskriterier och substitution En förutsättning för att få en fungerande bekämpning av potatisbladmögel är att de övriga ämnena som finns med som blandningspartners till mankozebpreparaten kommer att finnas kvar i andra preparatformuleringar. Utsädesbetning mot potatisstrit kan bli omöjligt beroende på hur man kommer att hantera imidakloprid som är kandidat för substitution. Om metribuzin uppfyller stupstockskriterierna och försvinner kommer örtogräs att bli svårbekämpade. Blir det däremot en kandidat för substitution bedömer vi att det får fortsatt godkännande, eftersom det inte finns några motsvarande alternativ. 6

11 1.1.5 Morötter Verkningar av KemI:s tolkning, enbart stupstockskriterier Nattskatta och bägarnattskatta kommer inte att kunna bekämpas när pendimetalin försvinner. Det finns ett stort behov av att kunna bekämpa bägarnattskatta eftersom den angrips av potatisbladmögel och därför kan vara en källa för smittspridning till potatis. Verkningar av PSD:s tolkning, stupstockskriterier och substitution Nattskatta och bägarnattskatta kommer inte att kunna bekämpas när pendimetalin försvinner. Det finns ett stort behov av att kunna bekämpa bägarnattskatta eftersom den angrips av potatisbladmögel och därför kan vara en källa för smittspridning till potatis. Om metribuzin omfattas av stupstockskriterierna och försvinner kommer örtogräs att bli svårbekämpade. Om metribuzin däremot blir en kandidat för substitution bedömer vi att det får fortsatt godkännande eftersom det inte finns några motsvarande alternativ. Om dimetoat försvinner kommer insektsbekämpningen inte att kunna utföras efter behov där morotsminerare och morotsfluga förekommer. Odlare kan behöva överge utsatta odlingsområden om inte kvalitetskraven sänks. Om dimetoat däremot blir en kandidat för substitution bedömer vi att det får fortsatt godkännande eftersom det inte finns några motsvarande alternativ Lök Verkningar av KemI:s tolkning, enbart stupstockskriterier När ioxynil och pendimetalin försvinner finns ingen möjlighet att klara ogräsbekämpningen av örtogräs i storskalig odling av sådd lök. Bekämpningen av svampsjukdomar i lök kommer inte att vara hållbar om endast fluazinam och azoxystrobin finns kvar och om inte övriga blandningspartners till mankozeb finns kvar i andra formuleringar. Verkningar av PSD:s tolkning, stupstockskriterier och substitution När ioxynil och pendimetalin försvinner finns ingen möjlighet att klara ogräsbekämpningen av örtogräs i storskalig odling av sådd lök. Bekämpningen av svampsjukdomar i lök kommer inte att vara hållbar om endast fluazinam och azoxystrobin finns kvar och om inte övriga blandningspartners till mankozeb finns kvar i andra formuleringar. 7

12

13 2 Summary The legislation on the release of plant protection products onto the EU market is currently undergoing changes. In 2006, the Commission submitted a proposal to the European Council for a new Regulation on the release of plant protection products onto the market. This proposed Regulation is supposed to replace current Council Directive 91/414/EEC. Negotiations are in progress, and both the Parliament and the Council have had a first round of discussions on the proposal. The Commission proposal contains several new elements that are not included in current Directive 91/414/EEC. Two new elements of the proposal are the following: Cut-off criteria for approving active ingredients in plant protection products. Possibility of substitution of certain identified active ingredients by comparative evaluations (the so-called principle of substitution). Also substances that have not been identified can be substituted if the comparative evaluation shows less risk for non-chemical methods. In its first round of discussion, the Parliament proposed stricter rules and additional criteria for the approval of active ingredients. This means that there may be changes to the criteria in the current proposal of the Commission and the Council. The Board of Agriculture has studied the Commission and Council proposal in order to evaluate the potential effects of the cut-off criteria and the substitution criteria on Swedish cultivation. The question has caused much debate in several Member States, and some organisations have also pointed to large consequences for farming. The analysis is based on the conclusions on active ingredients in plant protection products reached by the National Chemicals Agency (KemI) and the Pesticides Safety Directorate, PSD 3. KemI has evaluated exactly 271 active ingredients, and reached the conclusion that eight per cent of them are comprised by the cut-off criteria in the Council s proposal 4. KemI s evaluation only concerns whether or not the ingredients are comprised by the cut-off criteria. PSD has evaluated close to 300 active ingredients, and reached the conclusion that 5-15 per cent of them are comprised by the cut-off criteria, and 24 per cent of them are comprised by the substitution criteria. There are some differences in the evaluations of KemI and PSD, so we present them separately. The Board of Agriculture has not tried to determine if the one interpretation is more likely than the other, since we do not have the information or the data required for such an evaluation. The analyses are carried out on a limited number of crops: winter wheat, spring barley, oilseeds, potatoes, onions and carrots. This means that the analyses do not provide a complete view of how Swedish cultivation could be affected by the new criteria. Below follows a very brief list of the most significant effects: 3 The UK Pesticides Safety Directorate, which is responsible for the evaluation and registration of plant protection products. 4 Common opinion adopted by the Council on 15 September 2008 before the adoption of European Parliament and Council Regulation on the release of plant protection products onto the market and on repealing Council Directive 79/117/EG and 91/414/EEG. 9

14 Large-scale onion production will decrease sharply, since it will not be possible to use chemical plant protection against dicot weeds, and since manual weeding is much more expensive. In carrot production, green nightshade (Solanum physaliofolium Rusby) and nightshade (Solanum nigrum L.) will have to be weeded manually, or some areas of cultivation may need to be abandoned. It is likely that cultivation will decrease since manual weeding is much more expensive. In the opinion of PSD, bitertanol and difenoconazole are comprised by the cut-off criteria. If so, this would make it impossible to dress seeds against dwarf bunt (Tilletia contraversa) and soilborne infection of bunt (Tilletia caries). This might mean that a large part of the wheat harvest would have to be rejected in some years. In the opinion of PSD, prochloraz is comprised by the cut-off criteria. Prochloraz may also disappear for other reasons. If this were to happen, and pink snow mold (Michrodochium nivale) would be controled with tiophanate-methyl only, it is likely that problems would swiftly arise due to the development of resistance. Treatment of septoria leaf spot (Septoria tritici) and pyrethroid resistant pollen beetles (Meligethes aeneus) will not be sustainable, since the treatment to a large extent would rely on a single active ingredient for each crop. A general consequence of both the Commission and the Council proposal is the problematic situation regarding strategies against resistance. For several crops and pests, there are at present very few pesticides available with different modes of action, and in some cases there is only one. The KemI and PSD evaluations of the Commission proposal show that this situation would deteriorate further, and there is a risk that this would lead to a weaker effect and thus to increased use. From a resistance point of view, it is impossible to create a sustainable combating strategy based on a single substance. As regards the combating of insects, in several cases only pyrethroids would remain for use in various treatment situations. This is a problem for more than one reason. One part of it is that there is a risk of resistance, but in addition to this, pyrethroids have a broad spectrum and have an effect on natural predators. In several cases they also replace systemic pesticides, which means that more treatments are needed since the substance is protectant. Below follows a summary of the consequences for the crops we have chosen to study. Significantly more detailed explanations are given in the relevant sections of the report Winter wheat Effects according to KemI s evaluation, cut-off criteria only Bitertanol is not evaluated, but since difenoconazole will remain, dressing against dwarf bunt and soilborne bunt should not be a problem. Effects according to PSD s evaluation, cutoff criteria and substitution Dressing against dwarf bunt and soilborne bunt becomes impossible when bitertanol and difenoconazole disappear. There is a large risk that a significant share of the harvest must be rejected. 10

15 Prochloraz is not evaluated, and if it disappears, sustainable control of pink snow mold will be impossible since only one substance, tiophanatemethyl, will remain. Control of septoria leaf spot and tan spot (Dreschlera tritici-repentis) may become impossible, since only one substance is available, prothioconazole, and this is not evaluated by PSD. If only one substance is available, the risk of resistance increases. Sustainable control of pink snow mold will not be possible when only one substance, tiophanate-methyl, remains. If diflufenican disappears, it will be harder to control pansy spp. (Viola spp.) and speedwell spp. (Veronica spp.), and they will increase in the long run. If mesosulfuron disappears, it will be hard to control black-grass (Alopecurus myosuroides Huds.) in areas where there are resistance and reduced sensitivity to other substances Spring barley Effects according to KemI s evaluation, cut-off criteria only Effects according to PSD s evaluation, cutoff criteria and substitution Control of net blotch (Drechslera teres) and scald (Rhyncosporium secalis) will rely on prothioconazole, cyprodinil and strobilurin preparations. Cyprodinil is a candidate for substitution and might disappear. In the long run this may not be sustainable since the risk of resistance increases when few substances are available. Seed dressing against barley loose smut (Ustilago nuda) will be impossible when triticonazole disappears. This will likely cause difficulties in obtaining sufficient quantities of healthy seed. 11

16 2.1.3 Oilseeds Effects according to KemI s evaluation, cut-off criteria only Control of pollen beetles will be very difficult, since only acetamiprid will be available in areas with pyrethroids resistance. This situation is not only a result of the introduction of cut-off criteria, but also i.a. due to the fact that substances disappear from the market for other reasons. Seed dressing against fungal diseases will become impossible when iprodione disappears, which may lead to reduced germination and increased secondary leaf infestations, and also make it harder to produce healthy seed. Effective control of Sclerotinia sclerotiorum and black spot (Alternaria spp.) will only be possible with azoxystrobin, since prochloraz may disappear for other reasons. Effects according to PSD s evaluation, cutoff criteria and substitution Control of pollen beetles will be very difficult, since only acetamiprid and thiachloprid will be available in areas with pyrethroids resistance. This situation is not a result of the introduction of cut-off criteria, but due to the fact that substances disappear from the market for other reasons Seed dressing against fungal diseases will become impossible when iprodione disappears, which may lead to reduced germination and increased secondary leaf infestations, and also make it harder to produce healthy seed. Effective control of Sclerotinia sclerotiorum and black spot (Alternaria spp.) will only be possible with azoxystrobin, If metazachlor fulfils the cut-off criteria and disappears, it will be hard to control dicot weeds. It is the only substance with a broad effect on dicot weeds. If on the other hand it is a candidate for substitution, we believe that it will receive continued approval, since there are no equivalent alternatives Potatoes Effects according to KemI s evaluation, cut-off criteria only In order for the treatment of potato late blight (Phytophtora infestans) to work, the other substances mixed with the mancozeb preparations must remain in other formulations. Direct treatment of aphids may become impossible when thiacloprid disappears, since there has been resistance to organic phosphorous compounds, pirimikarb and pyrethroids in some years. Effects according to PSD s evaluation, cutoff criteria and substitution In order for the treatment of potato late blight (Phytophtora infestans) to work, the other substances mixed with the mancozeb preparations must remain in other formulations. It may become impossible to dress seeds against leafhopper (Euptetyx atropunctata), depending on what happens to imidachloprid, which is a candidate for substitution. 12

17 If metribuzin fulfils the cut-off criteria and disappears, dicot weeds will be hard to control. If on the other hand it is a candidate for substitution, we believe that it will receive continued approval since there are no equivalent alternatives Carrots Effects according to KemI s evaluation, cut-off criteria only It will not be possible to control black or green nightshade when pendimethalin disappears. There is great need for combating green nightshade, since this plant can get infested with potato late blight and thus can spread this disease to potatoes. Effects according to PSD s evaluation, cutoff criteria and substitution It will not be possible to control black or green nightshade when pendimethalin disappears. There is great need for combating green nightshade, since this plant can get infested with potato late blight and thus can spread this disease to potatoes. If metribuzin fulfils the cut-off criteria and disappears, dicot weeds will be hard to control. If on the other hand it is a candidate for substitution, we believe that it will receive continued approval since there are no equivalent alternatives. If dimethoate disappears it will not be possible to adjust insect control to need in areas where carrot mining flies and carrot flies are present. Growers may have to abandon exposed areas of cultivation unless quality requirements are relaxed. If on the other hand dimethoate is a candidate for substitution, we believe that it will receive continued approval since there are no equivalent alternatives Onions Effects according to KemI s evaluation, cut-off criteria only When ioxynil and pendimethalin disappear, it will be impossible to manage weed control in large-scale cultivation of sown onions. Effects according to PSD s evaluation, cutoff criteria and substitution When ioxynil and pendimethalin disappear, it will be impossible to manage weed control in large-scale cultivation of sown onions. 13

18 Control of fungal diseases in onions will not be sustainable if only fluazinam and azoxystrobin remain, and unless the other substances used with mancozeb remain in other formulations. Control of fungal diseases in onions will not be sustainable if only fluazinam and azoxystrobin remain, and unless the other substances used with mancozeb remain in other formulations. 14

19 3 Inledning 3.1 Bakgrund Regelverket om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden inom EU genomgår för närvarande en förändring. Kommissionen lämnade 2006 ett förslag till ny förordning om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden till ministerrådet. Tanken är att det ska ersätta det nuvarande rådsdirektivet 91/414/EEG. Förhandlingar pågår och Parlamentet och Rådet har behandlat förslaget i en första omgång. Mycket kort beskrivet går behandlingen av detta regelverk till på följande sätt 5 : Kommissionen lägger ett förslag som Europaparlamentet behandlar en första gång och därefter behandlar ministerrådet det en första gång. Efter det yttrar kommissionen sig och Europaparlamentet behandlar förslaget en andra gång vilket följs av att kommissionen yttrar sig igen. Därefter behandlar ministerrådet förslaget en andra gång och förlikningskommittén 6 lämnar förslag. Sedan kan rådet och parlamentet fatta officiella beslut. Regelverket om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden sätter upp kriterier och principer för godkännande av växtskyddsmedel och är därför grundläggande för godkännandeförfarandet. Kommissionens förslag innehåller flera nya delar som helt saknas i nuvarande direktiv 91/414/EEG. Två nya delar i förslaget är: Kriterier för godkännande av verksamma ämnen i växtskyddsmedel (s.k. stupstockskriterier), Möjlighet till substitution av vissa utpekade verksamma ämnen genom jämförande bedömningar (den s.k. substitutionsprincipen). Även ämnen som inte har pekats ut kan substitueras om det finns icke-kemiska metoder som i den jämförande bedömningen visar på mindre risk. Parlamentet har i sin första behandling föreslagit skärpningar och ytterligare kriterier för godkännandet av verksamma ämnen. Kriterierna kan därför bli förändrade i förhållande till hur kommissionens och rådets nuvarande förslag ser ut. För att få en bättre bild av hur de nya delarna kan påverka tillgången och typen av växtskyddsmedel i det svenska lantbruket har Jordbruksverket valt att undersöka vilka effekter stupstockskriterierna och kriterierna för substitution kan få för den svenska odlingen. Frågan har väckt stor debatt i flera medlemsländer och vissa organisationer har pekat på stora ekonomiska konsekvenser för lantbruket. Därför har Jordbruksverket sett det som angeläget att få en bild av hur situationen kan bli i Sverige. 5 Det går att läsa mer om EU:s olika beslutsprocesser under EU-upplysningen på riksdagens hemsida. 6 Förlikningskommittén har till uppgift att komma fram till ett gemensamt utkast för rådet och parlamentet om de är oense. 15

20 3.2 Nuvarande system för godkännande av växtskyddsmedel Prövningen av verksamma ämnen och växtskyddsmedel enligt direktiv 91/414/EEG sker i två steg. Det första steget gäller bedömning och beslut för verksamma ämnen på europeisk gemenskapsnivå. Det andra steget omfattar prövning av godkännande för växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen. Bedömning och beslut för växtskyddsmedel sker i respektive land där ansökan görs. Verksamma ämnen i växtskyddsmedel ska bedömas gemensamt inom EU. De som bedöms vara godtagbara ur hälso- och miljösynpunkt listas i bilaga 1 till direktiv 91/414. Bedömningen görs utifrån risken vid användning av det verksamma ämnet. Godkännandet av ett ämne kan förenas med villkor på exempelvis särskild skyddsutrustning och vissa skyddsavstånd. För prövning och godkännande av ett preparat sätter direktivet beslutskriterier för när preparatet kan godkännas. Dessa berör risker för miljön (effekter och uppträdande), risker för hälsan (användare, arbetare och konsumenter) samt preparatets effektivitet. I bedömningen ingår ingen risk/nytta-avvägning av medlet utan det är enbart beslutskriterierna som avgör om ett enskilt preparat kan godkännas eller inte. Processen omfattar ett system med omprövning för att möjliggöra en periodisk granskning av verksamma ämnen. Medlemsländernas arbete med att pröva godkännanden av preparat enligt de enhetliga principerna i direktivet (bilaga 6 till 91/414/EEG) har inte tillämpats allmänt förrän först under de senaste åren. Därför har inte samtliga preparat som nu finns i användning bedömts enligt principerna i direktiv 91/ Tidigare svenskt system för godkännande av växtskyddsmedel Det tidigare svenska godkännandesystemet kan beskrivas som en process som delvis var baserad på det verksamma ämnets inneboende egenskaper. Innan ett beslut fattades om godkännande för ett växtskyddsmedel gjordes en risk/nytta-avvägning. Behovsbedömningen grundade sig främst på de biologiska prövningar som medlet gått igenom och utlåtanden från nationella experter inom området. Jämförande bedömningar med andra redan godkända preparat var ett viktigt inslag i den nationella processen. Processen omfattade ett system med omprövning för att möjliggöra en periodisk granskning av ny information/kunskap om såväl medlet som förändringar i yttre omständigheter. Det kunde t.ex. gälla förändringar i behovssituationen, exempelvis introduktion av nya och effektivare preparat. Processen var därför dynamisk och varje godkännande speglade den risk/nytta-avvägning som gjordes vid varje tillfälle. 3.4 Stupstockskriterier Stupstockskriterier innebär att vissa egenskaper hos ämnen i växtskyddsmedel gör att medlet inte godkänns. Ett ämne som omfattas av stupstockskriterier kommer inte att få finnas i växtskyddsmedel som säljs och används inom EU. De kriterier som det nuvarande förslaget från rådet har tagit upp som gör att ett växtskyddsmedel inte godkänns är: Ett ämne klassat som mutagent i kategori 1 eller 2 i enlighet med bestämmelserna i direktiv 67/548/EG. Ett ämne klassat som cancerogent i kategori 1 eller 2 i enlighet med bestämmelserna i direktiv 67/548/EG, om inte exponeringen för människor är försumbar. 16

21 Ett ämne klassat som reproduktionstoxiskt i kategori 1 eller 2 i enlighet med bestämmelserna i direktiv 67/548/EG, om inte exponeringen för människor är försumbar. Ett hormonstörande ämne som kan ge skadliga effekter på människor och icke målorganismer, om inte exponeringen för människor och icke målorganismer är försumbar. En persistent organisk förorening (POP). Ett persistent, bioackumulerande och toxiskt ämne (PBT). Ett mycket persistent och mycket bioackumulerande ämne (vpvb). För de flesta av kriterierna finns det definierade underkriterier för att bedöma om ett ämne ska omfattas av stupstockskriterierna eller inte. Kriteriet för hormonstörande ämnen är för närvarande svårtolkat. Sverige har kommit med en tolkning 7 av dessa kriterier men om den tolkningen kommer att accepteras av alla medlemsländer är i dagsläget inte klarlagt. Det går ännu inte att med säkerhet säga vilka verksamma ämnen som kommer att omfattas av kriterierna eller inte. 3.5 Substitution genom jämförande bedömning Substitution och jämförande bedömning handlar om att man byter ut vissa växtskyddsmedel mot mindre farliga växtskyddsmedel eller metoder som inte är kemiska. De växtskyddsmedel som kan bytas ut innehåller ämnen som har egenskaper som inte är önskvärda, men egenskaperna är inte så allvarliga att ämnet omfattas av stupstockskriterierna. Rådets nuvarande förslag är att när ett verksamt ämne godkänns på gemenskapsnivå ska den ständiga kommittén 8 ta ställning till om ämnet uppfyller kriterierna för att klassas som kandidat för substitution. Ett ämne som klassas som kandidat för substitution förs upp på den s.k. kandidatlistan. Efter en jämförande bedömning kan ett enskilt medlemsland sedan neka godkännande för ett växtskyddsmedel som innehåller ett ämne som är upptaget på kandidatlistan om det finns ett annat mindre farligt växtskyddsmedel eller om det finns en icke-kemisk metod som kan ersätta växtskyddsmedlet i det medlemslandet. Om det inte finns något annat växtskyddsmedel eller någon annan metod som kan ersätta växtskyddsmedlet så kan det däremot få ett godkännande i det medlemslandet. Det finns ett antal villkor som ska vara uppfyllda för att medlemslandet ska kunna använda substitutionsprincipen. Det ska finnas vetenskapliga och tekniska rön som visar att alternativet innebär en betydligt lägre risk för hälsa eller miljö. En bedömning ska visa att alternativet kan användas med samma effekt på målorganismen och utan större ekonomiska och praktiska olägenheter för användaren. Övriga metoder eller verksamma ämnenas kemiska innehåll ska vara tillräckligt olika för att uppkomsten av resistens hos målorganismen ska bli så liten som möjligt. Det är bara växtskyddsmedel som har en betydligt högre risknivå för människors hälsa eller miljön som får bytas ut. 7 Dokument: Interpretation of criteria for approval of active substances in the proposed EU plant protection regulation, , KemI ( 8 Den ständiga kommittén för livsmedel och djurhälsa är ett rådgivande organ till kommissionen som behandlar bl.a. växtskyddsmedel. Samtliga medlemsstater är representerade. 17

22 Växtskyddsmedlet får bytas ut först efter det att det finns erfarenheter från praktisk användning. Ämnen som uppfyller kriterierna för att vara en kandidat för substitution kan godkännas för högst 10 år. Vi har tolkat rådets förslag som att en kandidat för substitution kan godkännas för upprepade 10-års perioder men att vid varje omprövning ska tillgången till alternativ utvärderas. Nedan ges exempel på några av kriterier som gör att ett ämne förs upp på kandidatlistan. Ett ämne med ADI (Acceptable Daily Intake), ARfD (Acute Reference Dose) eller AOEL (Acceptable Operator Exposure Level) som är betydligt lägre än för majoriteten av de flesta godkända ämnena. Ett ämne som uppfyller två av kriterierna för att betraktas som ett PBT-ämne. Ett ämne klassat som cancerogent i kategori 1 eller 2 i enlighet med bestämmelserna i direktiv 67/548/EG, om inte exponeringen för människor är försumbar och det inte redan omfattas av stupstockskriterierna. Ett ämne klassat som reproduktionstoxiskt i kategori 1 eller 2 i enlighet med bestämmelserna i direktiv 67/548/EG, om inte exponeringen för människor är försumbar och det inte redan omfattas av stupstockskriterierna. Ett hormonstörande ämne som kan ge skadliga effekter på människor, om inte exponeringen för människor är försumbar och det inte redan omfattas av stupstockskriterierna. Det finns några fler kriterier, som är riskbaserade, vilka gör att ett ämne kan föras upp på kandidatlistan. De fullständiga kriterierna finns i förslaget till förordning om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden. Även växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen som inte är upptagna på kandidatlistan kan bli substituerade om det finns icke-kemiska metoder som i den jämförande bedömningen visar på mindre risk. 18

23 3.6 Osäkerheter med de nya kriterierna De kriterier som utgör underlaget för att bedöma om ett ämne omfattas av stupstockskriterierna eller substitutionsprincipen är i vissa fall helt oprövade. Hur ett enskilt ämne kommer att bedömas kommer att klargöras då ett enskilt ämne är under utvärdering och allt underlag finns tillgängligt. Först då kommer kommissionen att föreslå vad som exempelvis bör klassas som ett hormonstörande ämne som kan ge skadliga effekter på människor. De enskilda medlemsländerna i den ständiga kommittén kan då rösta för eller emot kommissionens förslag vilket också gör osäkerheten större. Dessutom ska man avgöra om exponeringen för människor är försumbar eller inte. Det gör att det är mycket svårt att avgöra vilka ämnen som kan komma att omfattas av kriterierna eller inte. I rådets förslag finns också möjligheten att ge ett undantag från kriterierna under en begränsad tid, dock maximalt fem år. Undantaget får användas om det finns dokumenterade bevis för att ett verksamt ämne behövs för att kontrollera en allvarlig fara för skyddet av växter. Ett sådant undantag är också förenat med krav på riskreducerande åtgärder. Undantaget kan aldrig tillämpas på ämnen som är cancerogena i kategori 1 eller reproduktionstoxiska i kategori 1. När det gäller substitutionsprincipen är rådets förslag tydligt med att om det inte finns något annat växtskyddsmedel eller någon annan metod som kan ersätta växtskyddsmedlet så kan det få ett godkännande i det enskilda medlemslandet. Det är i dagsläget mycket svårt att förutsäga hur enskilda medlemsländer kommer att resonera om vad som exempelvis är ett tillräckligt bra alternativ och vilka egenskaper som gör att ett ämne räknas som oersättligt. Kan ett enskilt ämne betraktas som oersättligt för att det exempelvis bara finns ett eller två andra ämnen på marknaden och man riskerar att det uppkommer resistens? Kan det betraktas som oersättligt om det har mycket hög effektivitet på ett enskilt svårbekämpat ogräs? Vad innebär det att det inte ska medföra några betydande ekonomiska eller praktiska nackdelar? Detta är frågor som gör att konsekvenserna av att ett ämne tas upp som kandidat för substitution är mycket svåra att analysera. En ytterligare osäkerhet som gäller bedömningen av enskilda ämnen är att parlamentet har kvar sin andra läsning av förslaget till förordning. I tidigare läsningar har parlamentet velat skärpa och lägga till fler kriterier som ska avgöra om ett ämne omfattas av stupstockskriterierna eller substitutionsprincipen. Kriterierna kan därför komma att skärpas eller utökas vilket kan medföra ytterligare konsekvenser för den svenska odlingen. Till dessa osäkerheter ska man lägga de övriga bedömningsgrunder som finns i utvärderingen av ett ämne och som kan vara avgörande för om ett ämne godkänns eller inte. Exempel på sådana bedömningsgrunder är tillräcklig data och information, läckage till vatten, påverkan på icke-målorganismer, exponering av användaren och effektivitet. De fullständiga kraven finns i bilaga VI till Rådets direktiv om utsläppande av växtskyddsmedel, 91/414/EEG. Alla dessa krav finns också med i förslaget till ny lagstiftning, förordning om utsläppande av växtskyddsmedel. Det innebär att ett ämne som varken uppfyller stupstockskriterierna eller kriterierna för substitution ändå kan nekas godkännande p.g.a. att riskbedömningen visar på att det kan förekomma risker för människors hälsa och miljö. 19

24

25 4 Analyser 4.1 Analysens omfattning Jordbruksverket har valt att analysera rådets förslag som bygger på kommissionens förslag. Parlamentets förslag är mer långtgående och ställer ytterligare krav på analyser. Det är också svårt att bedöma hur mycket av parlamentets förslag och synpunkter som kommer att finnas med i det slutgiltiga förslaget till förordning. Därför har vi bara kommenterat parlamentets förslag med några större sammanfattande punkter. I denna rapport finns inte heller några beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna med. Analysen bygger på de slutsatser om verksamma ämnen i växtskyddsmedel som Kemikalieinspektionen, KemI, och Pesticides Safety Directorate, PSD 9, har gjort, se bilaga 1. PSD:s bedömning bygger på kommissionens förslag till förordning med parlamentets förslag på tillägg. Kemikalieinspektionens bedömning bygger på rådets ståndpunkt från september PSD:s bedömning bygger därför på ett tidigare underlag än KemI:s. KemI:s bedömning har enbart gällt om de olika ämnena omfattas av stupstockskriterierna eller inte. Anledningen till detta är att man inte har ansett att det varit nödvändigt att bedöma vilka ämnen som kan bli kandidater för substitution eftersom förfarandet med jämförande bedömningar inte ska påverka odlingen negativt. PSD har bedömt nästan 300 verksamma ämnen och gjort tolkningen att i kommissionens förslag omfattas 5-15 % av ämnena av stupstockskriterierna och 24 % av kriterierna för substitution. För parlamentets förslag har PSD gjort tolkningen att % av de verksamma ämnena omfattas av stupstockskriterierna och 71 % av kriterierna för substitution. KemI har bedömt exakt 271 verksamma ämnen och gjort tolkningen att i rådets förslag omfattas 8 % av ämnena av stupstockskriterierna. Storbritannien och Sverige är f.n. de enda två medlemsländerna som har gjort en tolkning av de föreslagna kriterierna på ämnesnivå. KemI:s och PSD:s bedömning skiljer sig delvis åt. En anledning till detta är att KemI har gått ett steg längre och tolkat kriteriet för hormonstörande ämnen. PSD har inte gjort någon motsvarande tolkning av kriteriet, och har därför frågetecken efter flera av dessa ämnen. Jordbruksverket har inte bedömt om någon av tolkningarna är mer trolig än den andra eftersom vi inte har tillgång till information eller underlag för att göra en sådan bedömning. Med utgångspunkt i hur de olika ämnena har bedömts har Jordbruksverket sedan undersökt vilka följdeffekter detta kan få för den svenska odlingen. Vi har valt att arbeta med vissa grödor för att på det sättet kunna ge tydliga exempel på vad stupstockskriterierna och substitution genom jämförande kan innebära. Grödorna har vi valt ut därför att de antingen representerar en arealmässigt stor andel av den svenska odlingen eller är ekonomiskt mycket viktiga för vissa odlare. Analyserna ger därför inte en heltäckande bild av hur den svenska odlingen skulle kunna påverkas av de nya kriterierna. Analyserna är också uppdelade i hur bekämpningen av olika skadegörare (svamp, insekter, ogräs etc.) blir påverkad. 9 Pesticides Safety Directorate i Storbritannien, ansvarar för utvärdering och registrering av växtskyddsmedel 21

26 Analysen är gjord utifrån dagens situation, med utgångspunkt i de ämnen och produkter som är godkända och säljs idag (oktober 2008). Det sker en kontinuerlig produktutveckling och nya verksamma ämnen och produkter kommer till hela tiden. Äldre produkter försvinner också kontinuerligt från marknaden p.g.a. att de bl.a. inte har tillräckligt stora försäljningsvolymer för att det ska motivera kostnaden för att hålla dem godkända. Att ämnen och produkter hela tiden kommer till eller försvinner är svårt att analysera eftersom det inte går att förutsäga vad som kommer in på marknaden. Därför går det inte heller att beräkna vilken effekt det skulle ha i kombination med de delar som har tillkommit i förordningsförslaget. I de fall ett ämne omfattas av stupstockskriterierna så har vi antagit att det försvinner ganska snabbt utan långa utfasningsperioder. Om ett ämne istället är en kandidat för substitution så får preparat innehållande ämnet finnas kvar i 10 år och därefter görs en ny utvärdering av om det finns alternativ till ämnet eller inte. Om det då har kommit till nya alternativ försvinner det ganska omgående. Har det inte kommit fram några alternativ får det däremot fortsatt godkännande i ytterligare en period varpå en ny bedömning görs. Därför har vi i vissa fall tydligt skrivit ut att vi bedömer att ett ämne får fortsatt godkännande för att det i dagsläget inte finns några motsvarande alternativa ämnen eller metoder. På vissa ställen i texten har vi gjort hänvisningar till att det har fattas ett beslut i juli 2008 om att inte ta upp ett specifikt ämne på bilaga 1. Ämnena får dock användas t.o.m Anledningen till att kommissionen fattade detta beslut var att underlaget inte var tillräckligt för att fatta ett beslut om ämnena skulle föras upp på bilaga 1 eller förbjudas inom EU. I detta fall innebär det att de företag som står bakom dessa ämnen har möjlighet att komplettera sina uppgifter fram till 2010 för att få ämnet utvärderat. Dessa ämnen är alltså inte förbjudna inom EU ännu, utan det slutgiltiga beslutet har skjutits upp i avvaktan på bättre underlag. Om de kommer att få fortsatt godkännande eller inte efter 2010 går inte att avgöra i dagsläget. Det avgörs av om företagen kommer att komplettera sina underlag i tillräcklig omfattning och om underlaget visar att ämnet kan godkännas. 4.2 Bekämpningsstrategier Tillgång till ämnen med olika verkningssätt kan påverka möjligheten att kontrollera skadegörare på olika sätt. För att motverka uppkomst av resistens krävs en genomtänkt strategi där man använder olika åtgärder, både förebyggande och direkta, för bekämpningen. De direkta åtgärderna kan vara både kemiska och icke-kemiska. För kemiska åtgärder krävs effektiva ämnen med olika verkningsmekanismer som det går att blanda eller växla mellan. Att använda ämnen med olika verkningsmekanismer minskar selektionstrycket och risken för att resistens kan uppstå. Bekämpningar som av olika anledningar inte ger en fullgod effekt bidrar till ett ökat selektionstryck och bör därför undvikas. Får man inte en fullgod effekt krävs upprepade behandlingar. För en uthållig och effektiv bekämpning krävs minst tre olika verkningsmekanismer och för grödor och skadegörare med intensiv bekämpning t.ex. potatisbladmögel krävs minst fyra olika verkningsmekanismer. På ett liknande sätt är ett fungerande system med Integrerat Växtskydd (IPM) beroende av att det finns tillgång till effektiva ämnen med olika verkningssätt. Detta för att man ska kunna använda de ämnen som fungerar mest optimalt i en viss specifik situation. 22

27 För att kunna utnyttja prognos- och varningssystem och verkligen kunna behovsanpassa bekämpningen av olika skadegörare krävs också tillgång till ämnen med olika verkningssätt. För flertalet prognos- och varningssystem behövs ämnen som fungerar kurativt d.v.s. ett ämne som har effekt när angrepp redan förekommer. När man har konstaterat att skadegöraren finns i en viss omfattning kan man sätta in bekämpningen och få resultat. Om det inte finns tillgång till kurativa ämnen måste bekämpningen ofta göras förebyggande. Förebyggande bekämpning är mycket svår och ibland omöjlig att behovsanpassa eftersom man inte på förhand kan veta exakt hur stort problemet kommer att bli. För att lyckas med det krävs också bra prognosmodeller, vilket dock saknas för flertalet skadegörare. 4.3 Höstvete Sammanfattning av analysen baserad på KemI:s tolkning Det finns en stor osäkerhet i hur en långsiktigt hållbar svampbekämpning kan utformas eftersom en stor del av all svampbekämpning vilar på en eller ett fåtal ämnen vilket gör situationen mycket sårbar. Bekämpning av svartpricksjuka och axfusarois baseras i dagsläget helt och hållet på protiokonazol. Bekämpningen av vetets bladfläcksjuka görs mest med propikonazol, men protiokonazol har jämförbar effekt. Även stråknäckare bekämpas med protiokonazol. KemI gör bedömningen att både protiokonazol och propikonazol får vara kvar. På kort sikt innebär det att bekämpningen av sjukdomarna kommer att fungera, men på längre sikt är risken för resistensutveckling stor. Betning mot dvärgstinksot och markburen smitta av vanligt stinksot kan komma att baseras enbart på difenokonazol. KemI har inte bedömt bitertanol. Att difenokonazol blir kvar möjliggör en fortsatt utsädesbetning mot dvärgstinksot och utsädesburen stinksot. För ogräsbekämpningen så är det inga ämnen som omfattas av stupstockskriterierna och därför innebär förslaget inga förändringar jämfört med nuläget. Eftersom KemI inte har utvärderat vilka ämnen som kan komma att bli kandidater för substitution har vi inte gjort någon analys av hur det kan komma att påverka situationen Sammanfattning av analysen baserad på PSD:s tolkning Det finns en stor osäkerhet i hur en långsiktigt hållbar svampbekämpning kan utformas eftersom en stor del av all svampbekämpning vilar på en eller ett fåtal ämnen vilket gör situationen mycket sårbar. PSD har inte utvärderat protiokonazol. Bekämpning av svartpricksjuka och axfusarios baseras i dagsläget helt och hållet på protiokonazol. Bekämpningen av vetets bladfläcksjuka görs mest med propikonazol, men protiokonazol har jämförbar effekt. Även stråknäckare kan bekämpas med protiokonazol. Om både prokloraz och cyprodinil skulle försvinna kan det finnas behov av att använda protiokonazol upp till tre gånger per gröda. Det är inte möjligt enligt den nuvarande registreringen och heller inte önskvärt ur resistenssynpunkt. Under förutsättning att protiokonazol får vara kvar kommer bekämpningen sjukdomarna att fungera på kort sikt. På längre sikt uppkommer sannolikt resistensproblem om det bara finns ett verksamt ämne. Om protiokonazol skulle försvinna blir resultatet stora skördeförluster eftersom vi gör bedömningen att svartpricksjuka är den viktigaste sjukdomen i vete. När det gäller propikonazol har PSD varit så osäkra i sin bedömning att de antingen tolkar att ämnet omfattas av stupstockskriterierna eller att det blir en kandidat för substitution. Effekten av propikonazol mot svartpricksjuka har minskat genom åren och idag får bekämpningseffekten bedömas som helt otillräcklig, men mot vetets bladfläcksjuka är effekten fortfarande god. 23