Förslag till normaltaxa för kommunala gatuavgifter (N2015/6012/PUB)

Transkript

1 Näringsdepartementet Sollentuna Stockholm Handläggare: Lena Södersten Förslag till normaltaxa för kommunala gatuavgifter (N2015/6012/PUB) Villaägarnas Riksförbund har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerat förslag och får anföra följande. 1. Övergripande synpunkter Villaägarna anser att reglerna om gatukostnader bör avskaffas. Förbundets grundinställning är att gator och allmänna platser (infrastruktur) ska skattefinansieras eftersom de är till nytta för alla. Det remitterade dokumentet innehåller två förslag. Det ena är ett förslag till normaltaxa för gatukostnader. Det andra är ett förslag om gatukostnader för bebyggda fastigheter. Förbundet motsätter sig förslaget om en kommunal taxa för gatukostnader. Lantmäteriet har haft som utgångpunkt att normaltaxan ska kunna balansera mellan huvudkraven på enkelhet och rättvisa. Förbundet konstaterar att den ambitionen inte har infriats; taxan är både komplicerad och orättvis. På ett ytligt plan ger förslaget sken av att fastighetsägarna får bekosta upprustade gator och allmänna platser i fastighetens närområde, men så är inte fallet eftersom taxan inte längre bygger på områdesvisa gatukostnadsuttag. Tvärtom innebär förslaget att gatukostnader för enskilda fastigheter kommer att baseras på vad den egna kommunen anger som normal planutformning och standard på gator och andra anläggningar för olika fastighetstyper (småhus, flerbostadshus, verksamhetsfastigheter m fl) och hur kommunen bedömer kostnaden för dessa. Kostnadsbedömningen får kommunen göra utifrån tidigare erfarenheter, vad arbetena kan tänkas kosta i en annan kommun eller utifrån SKLs bedömningar. Om gator och allmänna platser i ett visst område avviker från det normala ska detta beaktas genom att multiplicera med olika faktorer alternativt indelning i fördelningsområden. Även kostnadsfördelningen mellan olika parametrar bygger på bedömningar från kommunens sida. Exakt hur förslaget kommer att slå i enskilda kommuner beror på hur varje kommun utformar sin egen taxa. Man skulle kunna uttrycka det så att taxan bygger på schabloner och kommunalt godtycke. Om taxan införs kommer kommunerna att kunna vältra över kostnader för nya och upprustade gator och allmänna platser på fastighetsägarna i en helt annan omfattning än vad som är möjligt idag. Det räcker med att kommunen utökar byggrätten i en detaljplan för att gatukostnader ska utgå när fastighetsägare inom planområdet utnyttjar den nya byggrätten. För bebyggda fastigheter finns det inte längre något krav på att gator och allmänna platser ska Postadress Besöksadress Telefon Org.nr Plusgiro Bankgiro E-post Webb Box 7118, Sollentuna Johan Berndes väg info@villaagarna.se

2 vara utförda för att avgiftsskyldighet ska uppstå. Så snart ägaren till en bebyggd fastighet beviljats bygglov för en tillbyggnad, eller anmälan lämnats för ett Attefallshus, utgår gatukostnader. Lantmäteriets förslag löser inte problemen för de fastighetsägare som drabbas hårdast av gatukostnader med nuvarande regler, tvärtom innebär förslaget försämringar för dessa. De småhusägare som avses är de som äger en bebyggd fastighet som kommunen anser vara avstyckningsbar. Det beror på att dessa småhusägare måste betala gatukostnader även för potentiella avstyckningar när gatuarbetena är utförda. Beloppen kan vara så stora att småhusägaren tvingas stycka av eller i värsta fall sälja och flytta. Lantmäteriets förslag löser inte dessa problem. Tvärtom innebär förslaget en avsevärd försämring för dessa fastighetsägare; de kommer att tvingas betala gatukostnader (för tomtareal och grundavgift) redan när detaljplanen har vunnit laga kraft, vilket kan vara många år innan gator och allmänna platser rustas upp. De kan till och med tvingas betala gatukostnader trots att gator och allmänna platser i närområdet redan är utbyggda. En del av problemet är att förslaget i stor utsträckning bygger på VA-taxan, vilket har varit ett önskemål från SKL i decennier. Gatukostnaden ska ses som en anslutningsavgift till gatunätet på samma sätt som en fastighet kan anslutas till kommunalt VA. Förutom att en sådan jämförelse skulle framstå som ytterst märklig för gemene man så är det en avsevärd skillnad i nytta mellan att ansluta en fastighet till kommunalt VA och till gator och allmänna platser (lekplatser, parker, grönområden, gång- och cykelvägar, gatubelysning etc). VA-tjänster är, till skillnad från infrastruktur, inte en kollektiv vara. När en fastighet ansluts till VA-nätet uppstår en nytta för den enskilde fastighetsägaren, men inte för andra. Detta gäller inte gator; visst har fastighetsägarna nytta av att det finns gator men det har alla andra också. Skillnaden mellan nytta av VA och infrastruktur blir än tydligare när det handlar om grönområden, parker, lekplatser m m. Dessutom är det sannolikt kopplingen till VA-lagstiftningen som är förklaringen till att gatukostnader även ska kunna tas ut i områden där gator och allmänna platser redan är utbyggda. Lagen om allmänna vattentjänster är utformad så att en fastighetsägare blir betalningsskyldig när kommunen har anvisat en förbindelsepunkt och underrättat fastighetsägaren om detta. Om en fastighet inom verksamhetsområdet styckas av måste fastighetsägaren betala anläggningsavgift även om kommunen inte behöver rusta upp ledningarna utanför tomtgränsen, eller överhuvudtaget. Förbundet anser att det är direkt olämpligt att utforma en taxa för gatukostnader med VA-taxan som förebild. Förslaget är inte rättvist och uppfyller inte tillräckliga krav på rättssäkert. Antag att en obebyggd tomt och en bebyggd, potentiellt avstyckningsbar fastighet gränsar till varandra. Medan ägaren till den obebyggda tomten kan vänta till dess vägen är utförd innan avgiftsskyldighet uppstår så måste ägaren till den bebyggda fastigheten betala gatukostnader för möjliga avstyckningar redan vid lagakraftvunnen detaljplan, vilket kan vara många år tidigare. Förbundet har sticksprovsvis kontrollerat hur lång tid det är mellan lagakraftvunnen detaljplan och utförda gator för två områden i Nacka där gatukostnader är aktuella. I de två fallen rör det sig om år. Se vidare avsnitt nedan. Även kostnadsfördelningen mellan olika fastigheter kommer att upplevas som orättvis, se vidare avsnitt Det finns anledning att ifrågasätta om förslaget, som rubriceras som en gatuavgift, verkligen är en avgift och inte en skatt. Dessa begrepp definieras inte i regeringsformen. I förarbetena till regeringsformen framgår att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation

3 som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna, men gränsen mellan skatt och avgift är flytande. Gränsdragningsfrågan aktualiserades både vid införandet av lagen om trängselskatt 1 och i betänkandet Andra vägar att finansiera nya vägar 2. I det sistnämnda betänkandet framgår bl a följande. Vid införandet av lagen (2004:629) om trängselskatt diskuterades denna fråga ingående. Regeringen fann att det saknades utrymme för att statsrättsligt bedöma trängselskatten som annat än en skatt. Som skäl för bedömningen anges att det gatu- och vägnät som skall omfattas av pålagan redan har finansierats av skattemedel och att syftet inte är att uppföra och underhålla gator och vägar utan att av miljöskäl och för att minska trängseln reglera trafiken med motorfordon. Enligt regeringen går det inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalar pålagan. De motprestationer som skulle kunna komma i fråga har redan utförts i och med att de aktuella gatorna och vägarna uppförts och ställts till medborgarnas förfogande. Sammanfattningsvis kan sägas att en helhetsbedömning får göras av om trafikanten får en tillräckligt specificerad motprestation från det allmänna för att det statsrättsligt skall vara fråga om en avgift. Om en vägsträcka som skall avgiftsbeläggas har finansierats med skattemedel och redan tidigare ställts till medborgarnas förfogande är det tveksamt att hävda att trafikanten får en tillräckligt preciserad motprestation för att avgiften statsrättsligt skall vara att betrakta som en avgift. Trafikanten har ju redan genom beskattningen betalat för rätten att använda vägarna. Till skillnad från trängselskatt är syftet med förslaget till normaltaxa för gatuavgifter att finansiera upprustning och uppförande av kommunala gator och allmänna platser, något som i och för sig skulle kunna avgiftsbeläggas. Därmed kvarstår frågan i vilken mån den motprestation som fastighetsägaren får är tillräckligt specificerad. Förslaget är utformat så att kopplingen mellan nytta och kostnad är svag. Gatukostnaden grundas inte på vad det kostar att rusta upp gator och allmänna platser i fastighetens närområde utan baseras på kommunala riktlinjer vad gäller planutformning och standard. I värsta fall grundas gatukostnaden på SKLs kostnadsbedömningar. Det finns inte något krav på att vägar och allmänna platser ska vara utförda för att gatukostnader ska kunna tas ut av ägare till bebyggda fastigheter. Det finns inte något hinder mot att gatukostnader tas ut för samma fastighet flera gånger. Gatukostnader kan även tas ut i områden där gator och allmänna platser redan är utbyggda. Infrastrukturen i dessa områden har tidigare finansierats med skattemedel eller från fastighetsägarna genom en vägförening. Det sistnämnda är förhållandevis vanligt förekommande. I båda fallen har fastighetsägarna redan betalt för infrastrukturen i någon form. Om kommunen inte rustar upp vägarna i närområdet får fastighetsägaren i vart fall inte någon motprestation som är relaterad till kostnaden för att ansluta fastigheten till gatunätet. Avsikten är att gatukostnaden ska motsvara en anläggningsavgift för att ansluta fastigheten till gatunätet, men som förslaget är utformat uppstår betalningsskyldighet när fastighetsägaren utnyttjar en tillkommande byggrätt. I själva verket innebär förslaget att fastighetsägaren får betala för byggrätten, något som inte är möjligt att avgiftsbelägga idag. Förbundet anser sammantaget att den motprestation som fastighetsägarna erhåller inte är tillräckligt specificerad för att det ska vara fråga om en avgift och inte en skatt. Förbundet förutsätter att Lagrådet får möjlighet att ta ställning till förslaget ytterligare en gång, både med anledning av vad som framförs i detta yttrande och av att det vid den tidigare lagrådsremissen inte var möjligt att bedöma konsekvenserna av förslaget. 1 SOU 2003:61, sidan 101 ff, prop. 2003/04:145, sidan 35 2 SOU 2006:33, sidan 69 ff

4 Förslaget till normaltaxa för kommunala gatuavgifter bygger på lagrådsremissen Nya bestämmelser för gatukostnader, ett förslag som fick hård kritik från lagrådet som ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslaget läggs till grund för lagstiftning utan ytterligare beredning och komplettering, särskilt vad gäller innehåll i och utformning av de kommunala taxorna. Enligt Lagrådets mening kan det inte uteslutas att ytterligare bestämmelser bör ges i lag i syfte att öka förutsebarheten för enskilda. Lagrådets kritik handlade både om att det vid lagrådsremissen inte fanns någon taxa och om lagtextens utformning. Lagrådet konstaterar att innebörd och konsekvenser av förslaget är svåra att bedöma. Detta sammanhänger delvis med att man inte vet något om de framtida kommunala taxorna, vilka av allt att döma måste bli både innehållsrika och komplicerade. Lagförslaget är knapphändigt när det gäller utformningen av taxorna, både vad gäller förutsättningar för avgift, vilka kostnader som ska räknas med och hur stor avgift som ska kunna utgå i olika fall. Det är därför osäkert hur det nya systemet kommer att slå för enskilda fastighetsägare. Det gäller både vilka fastighetsägare som kan förutses komma att påföras gatuavgift och hur det ska säkerställas att en påförd avgift uppfyller kravet på att kostnaderna ska fördelas på ett skäligt och rättvist sätt. Lagrådet framförde vidare att det inte framgick tydligt av lagtexten vilka fastighetsägare som kan bli berörda av gatukostnader med förslaget, att lagtexten behöver stramas upp när det gäller vilken frihet kommunerna ska få vid utformning av en taxa och att reglerna om att bebyggda fastigheter ska befrias från gatukostnader om ägaren inte utnyttjar en tillkommande byggrätt behöver förtydligas. Eftersom det inte är känt om och hur lagtexten har reviderats sedan lagrådsremissen så är det svårt att fullt ut bedöma förslaget när taxan remitteras separat. Det är exempelvis oklart om regeringen står bakom den försämring som Lantmäteriets förslag till normaltaxa innebär för ägare till bebyggda, potentiellt avstyckningsbara fastigheter. I brist på ett avskaffande av gatukostnader hemställer förbundet att förslaget om gatukostnader för bebyggda fastigheter omarbetas och införs i nuvarande lagstiftning, dvs genomförs utan någon kommunal taxa för gatukostnader och med bibehållen möjlighet till samråd för berörda småhusägare. En sådan ordning innebär också att kommunen inte kommer att kunna ta ut gatukostnader utan att rusta upp gator och allmänna platser i det geografiskt avgränsade område där fastigheten ligger, vilket borde vara en självklarhet. Se vidare avsnitt 4 nedan. Av förslaget framgår att gatukostnader även ska omfatta kostnader för inlösen av mark och fastighetsbildningsåtgärder. Förbundet konstaterar att detta i och för sig inte innebär någon ändring jämfört med idag, men vill poängtera att detta är något som enskilda villaägare ofta är kritiska emot. Skälet är att regeln kan få helt orimliga effekter; ju högre ersättning den enskilde får för att avstå mark) desto större blir gatukostnaden. Förbundet anser att den här typen av kostnader inte längre borde få finansieras genom gatukostnader. 2. Avskaffa reglerna om gatukostnader Villaägarna anser att gator och allmänna platser (infrastruktur) är till nytta för alla och inte bara för dem som råkar bo närmast vägen. Därför bör infrastrukturen skattefinansieras. Gatukostnader motiveras ofta med att fastighetsägarna får nytta av vägutbyggnaden genom ökade fastighetsvärden, men en eventuell värdeökning beror inte på att grusvägen asfalteras utan på den samhällsomvandling som sker när området förtätas. Med ökad inflyttning följer ökade skatteintäkter för kommunen. Därmed är skattefinansiering den principiellt riktiga modellen. Med skattefinansiering sprids också kostnaderna över tid; även nyinflyttade

5 kommuninvånare är med och betalar för infrastrukturen, vilket är rimligt eftersom dessa långsiktigt får nytta av förtätning och exploatering. Förslaget till taxa bygger i stor utsträckning på VA-taxan. Gatukostnaden ska ses som en anläggningsavgift, dvs en avgift för att fastigheten ansluts till gatunätet. Det är emellertid en avsevärd skillnad i nytta mellan att ansluta en fastighet till kommunalt VA och till gatunätet. VA är, som tidigare framhållits, inte en kollektiv vara på samma sätt som infrastruktur. Att infrastrukturen är till nytta för alla blir alla tydligast när det handlar om allmänna platser såsom grönområden, parker, lekplatser m m. Se närmare avsnitt 1 ovan. Gatukostnader är ett stort problem idag för de villaägare som råkar ut för sådana. Det handlar om stora belopp, flera hundratusen kronor. Kommunen kan skicka räkningen så snart gatuarbetena är utförda. Det räcker att man äger en fastighet i ett visst område för att man ska tvingas att betala. Det har ingen betydelse om den enskilde kan, eller vill, bygga till eller bygga nytt. Ju större tomt man har, desto större blir beloppet; om kommunen bedömer att fastigheten skulle vara möjlig att stycka av får fastighetsägaren betala för flera tomter. Dessutom tillkommer ofta kostnader för anslutning till kommunalt VA, både anslutningsavgift och kostnader för grävarbeten på den egna tomten. Det betyder att den sammanlagda kostnaden ofta blir mycket hög för den enskilde. För att klara gatukostnaden måste villaägaren låna i bank, avbetala beloppet till kommunen, stycka av och sälja en tomt (om den möjligheten finns) eller i värsta fall sälja och flytta. Dagens gatukostnadsregler är därför ett hot mot det privata ägandet. I brist på ett avskaffande av gatukostnader behöver nuvarande regler ändras så att sådana konsekvenser inte uppstår; förslaget om gatukostnader för bebyggda fastigheter bör omarbetas och införas i nuvarande lagstiftning. 3. En taxa för gatukostnader 3.1 Allmänna synpunkter Förbundet motsätter sig förslaget om en taxa för gatukostnader. En taxa för gatukostnader riskerar att bli en ny fastighetsskatt när gatukostnader kommer att kunna tas ut i en helt annan omfattning än idag och när systemet sprider sig över landet till följd av slopat samråd. Förslaget är också utformat så att kopplingen mellan nytta och kostnad är ytterst svag. Det finns inte något krav på att gator och allmänna platser ska vara utförda för att gatukostnader ska kunna tas ut av ägare till bebyggda fastigheter. Förbundet gör bedömningen att förslaget statsrättsligt innebär en skatt och inte en avgift. Se närmare avsnitt 1 ovan. Innan kommunen kan fatta beslut om gatukostnader måste kommunen idag utreda frågan och upprätta ett förslag till kostnadsfördelning. Vidare krävs att kommunen samråder med berörda fastighetsägare (sakägare). Detta samråd syftar till ett utbyte av information och synpunkter. Under samrådet bör kommunen redovisa skälen för förslaget, det planeringsunderlag som har betydelse och de viktigaste följderna av förslaget. I ett senare skede ska förslaget till kostnadsfördelning göras tillgängligt för granskning. Detta krav på samråd och dialog upplever många kommuner som besvärligt eftersom de småhusägare som riskerar att få betala för kommunens gator ofta protesterar högljutt. Det är emellertid naturligt att fastighetsägarna protesterar. Systemet med gatukostnader har låg legitimitet; de flesta anser att infrastruktur är en gemensam samhällsfunktion och att

6 finanseringen ska ske via skattsedeln 3. Dessutom rör det sig om stora belopp för de småhusägare som berörs; kr för en bebyggd småhusfastighet, och det dubbla för en obebyggd tomt eller en tänkbar avstyckning, är en relativt vanlig gatukostnad idag. Förbundet har stött på gatukostnader på 1 miljon kronor. De riktigt stora beloppen utgår för stora fastigheter som kommunen bedömer som avstyckningsbara. Dagens krav på samråd med berörda verkar avhållande. Idag är det bara 37 av 290 kommuner som tar ut gatukostnader. Om taxan genomförs finns det en uppenbar risk för att gatukostnader kommer att sprida sig till alla 290 kommuner; det är i själva verket syftet med förslaget. En sådan utveckling uppfattar Villaägarna som ett hot; förslaget om en taxa riskerar att bli en ny fastighetsskatt. Förslaget om en taxa innebär nämligen att medborgarinflytandet (samråd och granskning) slopas. Därmed blir det lättare för kommunerna att kunna köra över enskilda husägare och tvinga dem att betala. Däremot innebär inte en taxa att kostnaderna för att rusta upp gatan minskar. Det kommer fortfarande att handla om stora belopp. Med förslaget till taxa så blir det lättare för kommunen att kunna räkna ut gatukostnadsbeloppet eftersom det rör sig om en matematisk formel. Det har hävdats att detta även skulle vara till fördel för fastighetsägarna eftersom förutsägbarheten skulle öka. Det är emellertid en klen tröst när möjligheten att påverka kostnaden försvinner. En taxa för gatukostnader riskerar att leda till politikerförakt. Systemet med gatukostnader har redan låg legitimitet, vilket bl a bekräftas av Demoskops telefonundersökning men också av de medlemskontakter förbundet har. Om kommunerna får möjlighet att ta ut gatukostnader utan att först behöva föra dialog med de husägare som ska betala kommer legitimiteten för systemet att minska ytterligare. Detsamma gäller när fastighetsägarna inser att de egentligen inte betalar för vad det kostar att rusta upp gator och allmänna platser i närområdet utan att det handlar om schabloner; att deras gatukostnad till och med grundas på vad SKL bedömer att det brukar kosta att rusta upp gatorna i andra kommuner. Legitimiteten för systemet kommer att sjunka ytterligare om gatukostnader kan tas ut i områden där gatorna redan är utbyggda. En taxa för gatukostnader innebär att kommunens incitament för kostnadseffektivitet minskar. Kommunens incitament för kostnadseffektivitet är allmänt sett lägre om kommunen kan vältra över kostnader på enskilda istället för att tvingas prioritera inom egen budget. Om samrådet slopas kommer kommunens incitament till kostnadseffektivitet att minska genom att medborgarnas demokratiska kontroll försvinner. Det finns också andra delar av förslaget som kan ge samma effekt; förslaget till taxa innebär nämligen att kommunen bestämmer vad som är normal standard på gator och allmänna platser inom kommunen. Det finns en uppenbar risk för att kommunens ambitionsnivå blir högre och att det därmed blir dyrare om kostnaderna kan finansieras genom fastighetsägarna. 3 I oktober 2014 lät Villaägarna Demoskop genomföra telefonintervjuer med 1000 röstberättigade Nackabor. Gatukostnader är vanligt förekommande i Nacka. Undersökningen visar att 79 % av Nackaborna vill att nya och upprustade kommunala gator ska finansieras via kommunalskatten. Bara 8 % kunde tänka sig att fastighetsägarna i området ska stå för kostnaderna, medan 13 % inte hade någon uppfattning. Svaren var desamma oavsett partisympatier och boendeform.

7 3.2 Förslaget till normaltaxa Förslaget ger en illusion av att fastighetsägarna bekostar nya och upprustade gator i fastighetens närområde, vilket inte fallet Det är lätt att få uppfattningen att fastighetsägarna är med och bekostar gatorna i närområdet; flera regler ger ett sådant intryck. Kommunen får t ex ta ut gatukostnader för nya och upprustade gator m m för områdets lokala behov i detaljplanelagda områden med kommunalt huvudmannaskap etc ( 1). Vidare framgår att avgiftsskyldigheten för obebyggda tomter inträder när gatan och andra allmänna platser blivit utförda och kan användas för fastigheten på avsett sätt samt att fastighetsägaren informerats om detta ( 20). Det finns inte något krav på att kommunen ska ha rustat upp vägarna i området för att kunna ta betalt. Systemet bygger heller inte på vad det kostar att bygga ut gatorna i fastighetens närområde utan på schabloner. Överhuvudtaget är kopplingen svag mellan kostnaden och kommunens motprestation. Till skillnad från vad som gäller idag innebär förslaget att kommunen inte behöver besluta om något geografiskt avgränsat område inom vilket fastighetsägarna får bekosta nya och upprustade gator. Hela kommunen kan vara ett fördelningsområde. Lantmäteriet anser att kommunen inte bör delas i fler än tre-fyra områden och varnar till och med för att taxan, med för många fördelningsområden, riskerar att närma sig nuvarande regler med områdesvisa gatukostnadsuttag. Innan kommunen kan besluta om en taxa måste kommunen fastställa en normalplan för planutformning och standard på anläggningar 4 för varje kategori av fastigheter. Gatukostnaden får grundas på faktiska eller bedömda kostnader. Lantmäteriet konstaterar att arbetet kommer att vara resurskrävande. Kommunen måste bl a inventera de detaljplaneområden som kommunen har genomfört under de senaste 5-10 åren och räkna fram kostnaderna till dagens penningvärde. Om kommunen inte har genomfört någon exploatering för utbyggnad av gator i ett detaljplanerat område under de senaste åren kan kommunen jämföra med andra aktörer, t ex andra kommuner, andra exploatörer/byggföretag eller sammanställningar som SKL låter göra av vad en utbyggnad av gator och allmänna platser skulle kosta. Det innebär att gatukostnaden för en enskild fastighet inte kommer att vara relaterad till vad det kostar att rusta upp infrastrukturen i fastighetens närområde utan till vad andra exploateringar har kostat tidigare, vad det kan tänkas kosta i en annan kommun eller vad SKL bedömer att det kan tänkas kosta. Det är orimligt. Det finns stor risk för att SKLs bedömningar av vad det kostar att rusta upp vägar kommer att vara vägledande i kommunerna. Arbetet med att utforma en taxa kommer att vara resurskrävande och ställa krav på kompetens. Risken är att många kommuner, som inte har sådan kompetens, kommer att luta sig mot SKLs kostnadsbedömningar. Om gatorna och andra allmänna anläggningar inom ett detaljplaneområdet avviker från de kommunala riktlinjerna ska avgiften, enligt förslaget, justeras ( 14). Hur stor justeringen blir beror helt på hur kommunen utformar taxan. Det finns även andra möjligheter till justering pga avvikelser mellan normalområdet och planområdet ( 15-19). Även dessa justeringar är schabloner. 4 Det kan exempelvis röra sig om gatubredd och standard, förekomsten av trottoarer, gångbanor, gång- och cykelvägar, lekplatser, parker och om gatorna har belysning eller inte.

8 3.2.2 Alla fastighetsägare inom detaljplanerat område med kommunalt huvudmannaskap riskerar att få betala gatukostnader En av de frågor som varit oklar är vilka fastighetsägare som riskerar att få betala gatukostnader om taxan införs. Oklarheten har berott på att kommunen inte längre behöver avgränsa ett geografiskt område för att kunna ta ut gatukostnader, vilket gör det svårt att avgöra vilka fastighetsägare som är berörda. Förbundet pekade på den oklarheten vid ett flertal tillfällen under utredningen. Lagrådet kritiserade också detta 5. Av lagrådets yttrande framgår att lagrådet i föredragningen har upplysts om att det i planbeskrivningen ska redovisas vilka konsekvenser planen får för fastighetsägarna och andra berörda och att begreppet berörda fastigheter i den föreslagna lagregeln (6 kap 24 PBL) utgick från denna krets. Lagrådet konstaterade att det inte fanns någon motsvarighet till dagens krav på ett avgränsat område i remissförslaget. Det framgår vidare att det vid föredragningen hade upplysts om att någon motsvarighet inte ansetts behövlig i det nya systemet med hänsyn till att dessa frågor regleras i taxan. Lagrådet instämde i att en taxa delvis kan ersätta det nuvarande tredje stycket i 6 kap 24 PBL, men inte utan vidare vilka fastigheter som kan anses vara berörda av en viss åtgärd. Med reservation för att lagtexten möjligen kan leda till en annan bedömning innebär förslaget till normaltaxa att alla fastighetsägare inom detaljplanerat område med kommunalt huvudmannaskap riskerar att få betala gatukostnader för en tillkommande byggrätt. Taxan kan tillämpas på detaljplaner som antas av kommunen efter det att taxan har antagits. Förslaget innebär att gatukostnader kan komma att utgå även i områden där gator och allmänna platser redan är utbyggda. Det låter orimligt, men vad som ändå talar för en sådan tolkning är att förslaget till taxa för gatukostnader bygger på VA-taxan. När man ansluter en fastighet till det kommunala VA-nätet får fastighetsägaren betala en anläggningsavgift. Avgiftsskyldigheten uppstår när kommunen anvisar en förbindelsepunkt och underrättar fastighetsägaren om det. Om fastighetsägaren styckar av en tomt från en ansluten fastighet inom verksamhetsområdet får denne betala anläggningsavgift även om kommunen inte behöver rusta upp ledningarna utanför tomten. Reglerna om när avgiftsskyldighet uppstår för gatukostnader finns i taxans 20: a) Ägaren till en obebyggd fastighet får betala gatukostnader (grundavgift och tomtarealavgift) när gator och andra allmänna platser blivit utförda och kan användas för fastigheten på avsett sätt samt fastighetsägaren har informerats om detta. Gatukostnader för boarea 6 utgår när bygglov beviljats. b) Ägaren till en bebyggd fastighet som enligt detaljplanens bestämmelser inte är avstyckningsbar och som har tillgång till utfart när detaljplanen antas får betala gatukostnader när denne beviljats bygglov för utökad boarea (eller startbesked lämnats för en åtgärd som kräver anmälan). Förutsättningen är att gatan och andra allmänna platser kan användas för fastigheten på avsett sätt samt att fastighetsägaren informerats om detta. Däremot finns det inte något krav på att gator och andra allmänna platser i området har rustats upp. 5 Lagrådsremiss Nya bestämmelser om gatukostnader, , sidan 3 6 För småhus är avgiften för byggnaden kopplad till boarea. För flerbostadshus är avgiften kopplad till antalet lägenheter. För annan fastighet och verksamhetsfastighet utgår avgift för bruttoarea.

9 c) Ägaren till en bebyggd fastighet som enligt detaljplanens bestämmelser är avstyckningsbar och som har tillgång till utfart när detaljplanen antas får betala gatukostnader för grundavgift och tomtareal för möjliga avstyckningar redan när detaljplanen har antagits och vunnit laga kraft. Avgiftsskyldighet för utökad boarea på den bebyggda delen och på avstyckade tomter inträder när bygglov enligt detaljplanen beviljats (eller startbesked lämnats för en åtgärd som kräver anmälan). Förutsättningen är att gatan och andra allmänna platser kan användas för fastigheten på avsett sätt. Däremot finns det inte något krav på att gator och andra allmänna platser i området har rustats upp eller att avstyckning sker. Det finns inte heller något krav på information till fastighetsägaren som det gör för bebyggda fastigheter som inte är avstyckningsbara. Det framgår inte hur fastighetsägaren ska veta om kommunen anser att gatan och andra allmänna platser kan användas för fastigheten på avsett sätt, om det ska meddelas skriftligen (vilket borde vara fallet) eller om det räcker att informationen lämnas i detaljplanen. Föredragningen i lagrådet antyder det senare. Eftersom det beträffande normalstora bebyggda fastigheter kan dröja innan byggrätten utnyttjas så måste information om huruvida gatukostnader kan bli aktuellt vara lättillgänglig, t ex för en ny ägare. Förslaget får följande konsekvenser i olika områden: Kommunen antar en ny detaljplan och exploaterar ett obebyggt område Alla tomtägare får betala gatukostnader (grundavgift och tomtareaavgift) när gator och allmänna platser är utförda. Gatukostnader för boarea utgår när bygglov har beviljats. Kommunen antar en detaljplan med utökad byggrätt och rustar upp gator och allmänna platser i ett område där infrastrukturen delvis är utbyggd (omvandlingsområdet) a) Ägaren till en obebyggd tomt betalar gatukostnader (grundavgift och tomtareaavgift) när gator och andra allmänna platser är utförda. Gatukostnader för boarea utgår när bygglov har beviljats. b) Ägaren till en bebyggd fastighet som inte är avstyckningsbar betalar gatukostnader för utökad boarea när denne beviljats bygglov för en tillbyggnad. Fastighetsägaren kan alltså vänta med att gatukostnader till dess byggrätten utnyttjas. Fastighetsägaren kan också få betala gatukostnader när startbesked lämnats för ett Attefallshus. c) Ägaren till en bebyggd fastighet som är avstyckningsbar betalar gatukostnader (grundavgift och tomtareaavgift) för tänkbara avstyckningar redan när detaljplanen har vunnit laga kraft. Fastighetsägaren betalar gatukostnader för boarea för den bebyggda fastigheten och möjliga avstyckningar vid beviljat bygglov. Fastighetsägaren kan också få betala gatukostnader när startbesked lämnats för ett Attefallshus. Ägaren till den bebyggda, potentiellt avstyckningsbara fastigheten är den store förloraren. Förslaget är sämre än nuvarande regler; idag utgår gatukostnader först när vägen är utförd. Det kan mycket väl ta år mellan lagakraftvunnen detaljplan och upprustad väg. Eftersom betalningsskyldigheten för grundavgift och tomtarea är kopplad till lagakraftvunnen detaljplan kan den som har en avstyckningsbar tomt få betala gatukostnader flera år tidigare än den som äger en obebyggd tomt i samma område. Avgiften faller ut även om fastighetsägaren inte vidtar någon aktiv åtgärd, dvs begär avstyckning. Så som regeln är utformad kommer fastighetsägaren i praktiken att tvingas stycka av. Dessa konsekvenser är inte rättvisa.

10 Kommunen antar en detaljplan och utökar byggrätten i ett område där gator och allmänna platser redan är utbyggda (ett vanligt villaområde) a) Ägaren till en obebyggd tomt betalar gatukostnader för ytterligare boarea när bygglov beviljats. Några gatukostnader baserad på grundavgift och tomtarea kan inte rimligen komma ifråga eftersom det för obebyggda fastigheter krävs att gatan och allmänna platser har blivit utförda. b) Ägaren till en bebyggd fastighet som inte är avstyckningsbar betalar gatukostnader (för utökad boarea) när denne har beviljats bygglov för en tillbyggnad. Fastighetsägaren kan också få betala gatukostnader när startbesked lämnats för ett Attefallshus. c) Ägaren till en bebyggd fastighet som är avstyckningsbar betalar gatukostnader (grundavgift och tomtareaavgift) för tänkbara avstyckningar redan när detaljplanen har vunnit laga kraft. Fastighetsägaren betalar gatukostnader för boarea för den bebyggda fastigheten och möjliga avstyckningar vid beviljat bygglov. Fastighetsägaren kan också få betala gatukostnader när startbesked lämnats för ett Attefallshus. Ägaren till den bebyggda, potentiellt avstyckningsbara fastigheten är åter den store förloraren. Eftersom betalningsskyldigheten för grundavgift och tomtarea är kopplad till lagakraftvunnen detaljplan får ägaren till en avstyckningsbar tomt betala gatukostnader även om fastighetsägaren inte vidtar någon aktiv åtgärd, dvs begär avstyckning, och trots att gator och allmänna platser redan är utbyggda. I det här fallet blir dessutom skillnaden mellan obebyggda och avstyckningsbara tomter absurd; trots att kommunen inte bygger om vägarna i området måste ägaren till den bebyggda fastigheten med stor tomtyta betala gatukostnader (grundavgift och tomtareal) för att ansluta möjliga avstyckningar till gatunätet medan ägaren till en obebyggd tomt inte behöver betala gatukostnader (grundavgift och tomtareal) eftersom det för obebyggda fastigheter krävs att vägarna är utförda. Det får förstås så att den obebyggda fastigheten anses ansluten till gatunätet sedan tidigare. Förslaget är sämre än nuvarande regler för alla fastigheter i områden där gator och allmänna platser redan är utbyggda. Med nuvarande regler kan gatukostnader enbart utgå när gatuarbetena har utförts. Det är orimligt att gatukostnader ska kunna utgå i områden där gator och andra allmänna platser redan är utbyggda. I avsnitt 1 ovan diskuteras frågan om förslaget statsrättligt är en skatt eller en avgift. Som framgår ovan anser förbundet att den motprestation som fastighetsägarna erhåller inte är tillräckligt specificerad för att det ska vara fråga om en avgift och inte en skatt. Fler orimliga konsekvenser: a) Ägaren till en fastighet i ett område där gatorna redan är utbyggda bygger ett Attefallshus eller gör en bygglovfri tillbyggnad på 15 kvm. Gatukostnader utgår för tillkommande boarea när startbesked lämnats. Hur stor kostnaden blir beror på hur taxan utformas. Med Lantmäteriets Taxa 1 skulle gatukostnaden för ett Attefallshus bli drygt kr och med Taxa 3 drygt kr, se sidan 53ff. På senare år har fler åtgärder blivit bygglovfria, men om fastighetsägaren tvingas betala gatukostnader när en bygglovfri åtgärd vidtas

11 finns det risk för att åtgärden inte genomförs. Förbundet anser att gatukostnader inte ska kunna utgå för ett Attefallshus. b) Det finns ingen undre gräns, utan minsta tillbyggnad kan leda till krav på gatukostnader. c) Det finns inte något hinder mot att en fastighetsägare kan få betala gatukostnader flera gånger. d) Det faktum att det för bebyggda fastigheter som är avstyckningsbara inte ställs upp något krav på att avstyckning sker skapar oklarheter. Anta att fastighetsägaren betalar gatukostnader för grundavgift och tomtareal för en möjlig avstyckning, men inte styckar av. Om kommunen långt senare, när planens genomförandetid har gått ut, antar en ny detaljplan med minskad byggrätt, får fastighetsägaren då pengar tillbaka? Om byggrätten tvärtom utvidgas ytterligare, kommer gatukostnader då anses ha erlagts för möjliga avstyckningar alternativt kommer det att ske någon avräkning av den avgift som faktiskt har betalts? e) Om en bebyggd fastighet har en i en tidigare detaljplan outnyttjad byggrätt innebär förslaget (sidan 30) att gatukostnaden för boarea ska beräknas utifrån byggnadens faktiska boarea och inte utifrån den tillåtna boarean. Det innebär att den fastighetsägare som inte har utnyttjat en tidigare byggrätt kommer att få betala en relativt sätt högre gatukostnad vid beviljat bygglov Kostnadsfördelningen kommer att upplevas som orättvis Idag fördelas gatukostnaderna normalt så att en obebyggd tomt påförs en hel andel och en bebyggd fastighet en halv andel av vad det kostar att rusta upp gatorna i området. Förslaget till taxa innebär att gatukostnaden istället ska fördelas utifrån tre parametrar; för småhus en grundavgift, en tomtarealavgift och en boareaavgift. Varje kommun får själv avgöra hur den egna taxan ska utformas, om alla tre parametrar ska finnas med och hur kostnaderna ska fördelas mellan dessa. Oavsett hur kommunen väljer att utforma taxan så kommer fördelningen att uppfattas som orättvis eftersom det rör sig om schabloner. Lantmäteriet konstaterar att relationen mellan de olika avgiftsparametrarna är en viktig fråga och pekar på att taxan kan upplevas som orättvis vid olika relation mellan parametrarna i olika avseenden (sidan 23ff och sidan 28). Motivet för en grundavgift och en boareaavgift är att dessa är relaterade till fastighetsägarens nytta av gatorna medan tomtarealavgiften är relaterad till kostnaden för gatorna. Förbundet ifrågasätter om det är mer rättvist att fördela kostnaderna på det schabloniserade sätt som Lantmäteriet föreslår än vad som gäller idag. Några exempel visar detta. Antag att det finns två fastigheter på 50x20 meter. Den ena är vänd så att 50 meter av tomten ligger mot gatan, medan den andra har 20 meter mot gatan. Ur ett kostnadsperspektiv så borde den fastighet som kräver mer gata betala mer, men så är det inte. Det kommer den fastighetsägare som bara har 20 meter mot gatan att uppleva som orättvist. Avgiften för byggnaden är för småhusens del relaterad till boarean. Motivet är sannolikt att det bor fler personer i ett stort småhus och att därmed fler har nytta av gatorna jämfört med ett mindre hus, men även detta är en schablon. Det kan lika väl vara ett medelålders par med utflugna barn som bor i kvar i det stora huset. Trenden är att människor bor kvar längre i sina hus, bl a för att höga flyttskatter minskar rörligheten på bostadsmarknaden.

12 Det kan diskuteras vad som är mest rättvist, en avgift för boarea som för småhus eller en lägenhetsavgift som för flerbostadshus. Två exempel illustrerar detta. a) Den som utökar sin boarea genom att bygga till ett uterum får betala gatukostnader, medan den fastighetsägare som inreder sin bostad för två familjer inom samma boarea slipper göra det. Rimligen har två familjer större nytta av gatorna än en familj. b) Om fastighetsägaren bygger om huset så att det kan bli bostad för två familjer utan att boarean ökar påverkar det inte gatukostnadens storlek. Om avgiften istället skulle utformas som en lägenhetsavgift skulle ytterligare en avgift utgå, men det skulle å andra sidan motverka ett mer effektivt utnyttjande av beståndet. Det är mycket vanligt att fastighetsägare, inte minst i storstäderna, utökar sin boarea genom att omvandla källaren eller vinden till bostad. Om en fastighetsägare som har inrett källaren beviljats bygglov för ändrad användning kan gatukostnaden för boarea bli högre än vad den skulle ha varit om källaren inte hade inretts. Det kommer fastighetsägaren knappast anse vara rättvist. 4. Gatukostnader för bebyggda fastigheter Villaägarna har länge kritiserat nuvarande regler för att en småhusägare kan tvingas betala hundratusentals kronor i gatukostnader även om denne inte kan, eller vill, vidta någon åtgärd på den egna fastigheten. När gatuarbetena är utförda tvingas husägaren ta ett banklån, avbetala gatukostnaden till kommunen, stycka av en tomt om den möjligheten finns eller i värsta fall flytta. Förbundet anser att nuvarande regler är ett hot mot det enskilda ägandet. I brist på ett avskaffande av reglerna om gatukostnader anser förbundet att förslaget om gatukostnader för bebyggda fastigheter bör inarbetas i nuvarande lagstiftning, utan någon taxa och med bibehållet medborgarinflytande. En sådan ordning innebär också att kommunen inte kommer att kunna ta ut gatukostnader utan att rusta upp gator och allmänna platser i det geografiskt avgränsade område där fastigheten ligger, vilket borde vara självklart. Förslaget är emellertid otillräckligt och behöver omarbetas. Enligt förslaget behöver ägaren till en fastighet som inte får någon ytterligare byggrätt heller inte betala gatukostnader. Det är en väsentlig förbättring jämfört med idag. För ägaren till en bebyggd fastighet som inte är avstyckningsbar innebär förslaget att gatukostnader utgår först när bygglov för utökad boarea har beviljats (eller anmälan har lämnats) istället för redan när gatuarbetena är klara. Det är också en förbättring eftersom fastighetsägaren då själv kan avgöra när kostnaden ska betalas. Förbundet anser dock att gatukostnader inte ska kunna utgå för åtgärder som enbart kräver bygganmälan. I praktiken innebär förslaget en möjlighet för fastighetsägaren att skjuta fram kostnaden, men över tid kommer sannolikt den utökade boarean att utnyttjas och gatukostnader att utgå. Det gäller åtminstone om fastigheten ligger i ett område där det lönar sig att bygga. Sannolikheten för att byggrätten utnyttjas är dock större om det inte finns någots latent krav på gatukostnader. För ägaren till en bebyggd fastighet som är avstyckningsbar innebär förslaget att gatukostnader för utökad boarea utgår när bygglov har beviljats (eller anmälan har lämnats) medan grundavgift och tomtarealavgift för möjliga avstyckningar ska betalas redan när planen

13 har vunnit laga kraft. Boareaavgift för befintlig byggnad och för avstyckningarna utgår efter beviljat bygglov. På den här punkten är förslaget otillräckligt och fortfarande ett hot mot det enskilda ägandet. Det är till och med sämre än idag; idag behöver gatukostnader inte betalas förrän gatan är utförd. De småhusägare som idag ställs inför riktigt stora gatukostnadsbelopp är de som har stora tomter eftersom dessa tvingas betala för flera möjliga avstyckningar. Genom att kommunen kan skicka räkningen redan när planen har vunnit laga kraft tvingas dessa fastighetsägare att låna, stycka av eller i värsta fall sälja för att kunna betala för gemensamma gator. Det problemet kommer att kvarstå om förslaget inte omarbetas, vilket måste ske. Förslaget är dessutom mer långtgående än de förslag som fanns i lagrådsremissen och i utredningsbetänkandet 7. Varken utredningsbetänkandet eller lagrådsremissen innehöll något undantag för bebyggda fastigheter som är avstyckningsbara (se 27 1 st i lagrådsremissen). Regeln om att gatukostnader ska utgå först när ägaren till en bebyggd fastighet utnyttjar en tillkommande byggrätt föreslogs gälla även för större fastigheter. Liksom ovan anser förbundet att gatukostnader inte ska kunna utgå för åtgärder som enbart kräver bygganmälan. Lagrådsremissen innehöll dessutom ett förslag om att de regler som gäller för bebyggda fastigheter också ska tillämpas på en obebyggd tomt som ägs och brukas tillsammans med en bebyggd fastighet som har tillgång till utfart när detaljplanen antas. I utredningsbetänkandet finns samma förslag i specialmotiveringen. Något sådant förslag finns inte med i det nu remitterade förslaget. Förbundet anser att hela gatukostnaden även i detta fall ska kunna skjutas upp, på samma sätt som gäller för bebyggda fastigheter som inte är avstyckningsbara. Typfallet här är en större fastighet som varit i familjens ägo under lång tid, men som styckats av. För ägaren till en obebyggd fastighet innebär förslaget att grundavgift och tomtarealavgift utgår när gatan och andra allmänna platser har blivit utförda medan boareaavgift (eller motsvarande) betalas först när bygglov har beviljats. Det är en viss förbättring jämfört med att, som idag, hela kostnaden ska betalas redan när gatuarbetena är utförda. Hur stor förbättringen blir beror på hur taxan utformas, dvs hur stor del av den totala kostnaden som fördelas på boarean. Det bör dock framhållas att om lagstiftaren lägger ytterligare kostnader på boendet så kommer det, allt annat lika, att motverka ökat bostadsbyggande. VILLAÄGARNAS RIKSFÖRBUND Gunnar Jansson Förbundsdirektör 7 Lagrådsremiss Nya bestämmelser om gatukostnader, , sidan 6-7 respektive SOU 2012:91, sidan 32 och 312