Bedömning av ledning och samverkan i praktiken Vilka mått tillämpas?

Transkript

1 Bedömning av ledning och samverkan i praktiken Vilka mått tillämpas? Eva Jensen, Försvarshögskolan

2

3 Bedömning av ledning och samverkan i praktiken Vilka mått tillämpas? Eva Jensen Militärvetenskapliga institutionen Försvarshögskolan Box Stockholm Telefon: Mobiltelefon: E-post: eva.jensen@fhs.se Kontakt hos MSB Lena Johansson Enheten för utveckling av räddningstjänst och krishantering Myndigheten för samhällsskydd och beredskap KARLSTAD Telefon: Mobiltelefon: E-post: lena.johansson@msb.se

4 SAMMANFATTNING Denna studie är avsedd att utgöra ett underlag för det vidare arbetet med att utveckla mått som på ett meningsfullt sätt indikerar förmågan till ledning respektive samverkan i krishanteringssystem. Vid utveckling av nya metoder är det oftast en god idé att informera sig om de metoder som för närvarande tillämpas och i vilket sammanhang det är tänkt att metoden ska tillämpas. Arbetet har utgått ifrån Brehmers (2013) definitioner av ledning och samverkan och hans teoretiska ramverk grundat på designlogik. En genomgång har gjorts av hur den mer omfattande krishanteringsförmågan, som förmåga till ledning respektive samverkan bidrar till, bedöms i samband med dagens risk- och sårbarhetsanalyser, hur den definieras i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) inriktningsdokument, samt hur den bedöms vid utvärdering av övningar och hantering av inträffade händelser. En analys har gjorts av vad i detta som kan sägas tillhöra bedömning av lednings- respektive samverkansförmåga enligt de definitioner som tillämpas i studien. Denna analys har resulterat i att vissa tillägg har gjorts till de ursprungliga modellerna. För att åstadkomma ledning, d.v.s. inriktning och samordning av verksamheten inom en organisation, behöver följande funktioner (eller underförmågor) uppfyllas: Aktivering, datainsamling, kommunikation inom den egna ledningsorganisationen, orientering, planering och uppgiftsförmedling. För att åstadkomma samverkan, d.v.s. inriktning och samordning av flera organisationers verksamhet, behöver följande funktioner uppfyllas: Aktivering (av samverkan), datainsamling, informationsutbyte, orientering, förhandling och uppgiftsförmedling. De frågor som behöver besvaras för att man ska kunna avgöra huruvida de olika funktionerna uppfylls presenteras. Det fortsatta arbetet bör inriktas mot att reda ut hur dessa frågor kan besvaras, och vilka svaren måste vara för att förmågan ska anses vara tillräckligt god.

5 Innehåll 1 Inledning Bakgrund Rapportens disposition och studiens genomförande Ledning och samverkan Ledning Funktioner för att åstadkomma ledning Samverkan Funktioner för att åstadkomma samverkan Ledning och samverkan vid krishantering Uppgiftsförmedling Designperspektivet Kraven på funktionerna Ledning Samverkan Samverkan och ledning Formen som ska uppfylla funktionerna Mått eller indikatorer Föreskrivet (normativt) Faktiskt (deskriptivt) Resultat från den tidigare förstudien Förmågebedömningar (indikatorer) i MSB:s verksamhet idag Risk- och sårbarhetsanalyser Förmågebedömningarna i risk- och sårbarhetsanalyserna Indikatorer på lednings- och samverkansförmåga i risk- och sårbarhetsanalysernas förmågebedömningar Konsekvenser för den teoretiska modellen Utvärderingar av övningar (och inträffade händelser) Sammanställning av övningsresultat De kategorier inom vilka brister identifierats Övningsmålen MSB:s inriktningsarbete Inriktningens förmågerubriker... 19

6 8.2 Lednings- och samverkansförmåga sett i relation till inriktningens förmågestruktur Ledning och ledarskap FOI-teamets (Ingemarsdotter med kollegors) förmågekategorier i förhållande till inriktningens Indikatorer på samverkans- och ledningsförmåga i utvärderingar av övningar och hanteringen av inträffade händelser Betydelsen av FOI-teamets (Ingemarsdotter med kollegors) arbete för denna studie Ramverk för analysen Samverkan Ledning Formelement Resultat av analysen indikatorer på samverkans- och ledningsförmåga Samverkan Ledning Samtal med utvärderare Erfarenheter av förmågebedömningar i samband med risk- och sårbarhetsanalyser Slutsatser och rekommendationer Begreppet förmåga (underförstått krisberedskapsförmåga) Bedömning av krisberedskapsförmåga i risk- och sårbarhetsanalyserna Vilken krishanteringsförmåga ska bedömas? Mätning av lednings- och samverkansförmåga Sammanställning av rekommendationer Rekommendationer avseende bedömning av krisberedskaps- eller krishanteringsförmåga Rekommendationer avseende det fortsatta arbetet med att utveckla indikatorer på lednings- och samverkansförmåga Referenser... 36

7 1 1 Inledning 1.1 Bakgrund Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) arbetar med att utveckla och stödja samhällets beredskap för att minska konsekvenserna vid olyckor och kriser. Enheten för utveckling av räddningstjänst och krishantering ska bland annat utveckla förutsättningarna för att ansvariga aktörer vid olyckor och kriser ska ha en förbättrad förmåga att leda och fatta beslut inom det egna verksamhetsområdet samt samverka med andra. Idag mäts krishanteringsförmåga i kommuners, landstings och statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser. Det finns ett behov av att utveckla detta underlag för självskattning för att säkerställa att förmåga inom ledning och samverkan bedöms på ett riktigt sätt. MSB önskar indikatorer som kan användas för att mäta om förmågan ökar i samhället efterhand som nya kunskaper omsätts i praktiken. Ett konkret exempel på användningsområde är att mäta lednings- och samverkansförmåga hos länsstyrelser före och efter genomfört utvecklingsarbete inom ramen för det stöd som MSB och samverkansområde geografiskt områdesansvar (SOGO) tillhandahåller för utveckling av förmågan till regional samordning och inriktning. Under 2011genomfördes en genomgång av den forskningslitteratur som behandlar såväl civil som militär krishantering i syfte att finna studier som berörde indikatorer på lednings- och samverkansförmåga. Man fann att det fanns mycket få studier av detta slag och inga som gav exempel på indikatorer som motsvarade MBS:s behov (Jensen, Tehler, & Brehmer, 2011). I föreliggande studie kommer vi att kartlägga hur bedömning av ledning och samverkan går till idag. Detta är något som ändå bedöms i utvärderingar av hur större olyckor och händelser hanterats och i utvärderingar av regionala och nationella övningar, särskilt lednings- och samverkansövningar. Studien är avsedd att utgöra ett av flera underlag för det vidare arbetet med att utveckla indikatorer som bidrar till att identifiera eventuella brister eller utvecklingsmöjligheter i en aktörs förmåga till ledning respektive samverkan 1. Dessa indikatorer ska relateras till den målstruktur för hela området samhällsskydd och beredskap som är under utveckling av MSB UL-ana. Indikatorerna ska vara ett verktyg för att arbeta med utveckling av förmåga hos respektive aktör samt för övergripande analyser av samhällets utvecklingsbehov inom ledning och samverkan. 1 I augusti 2013 inleds arbetet inom det av MSB beställda ramforskningsprogrammet Situationsanpassad ledning och utvärdering utifrån ett designlogiskt perspektiv.

8 2 1.2 Rapportens disposition och studiens genomförande Rapporten inleds med att det teoretiska ramverk som ligger till grund för studien presenteras i avsnitt 2. Det bygger i huvudsak på Brehmers (2013) arbete. I avsnitt 3 redovisas en utveckling av det teoretiska ramverket för studiens syfte utifrån ett designlogiskt perspektiv. Avsnitt 4 redovisar resultat från de intervjuer med erfarna krishanterare som genomfördes som en del av den tidigare förstudien (Jensen, Tehler & Brehmer, 2011) med konsekvenser för den teoretiska modellen. Avsnitt 5 redovisar en översikt över hur förmågebedömningar hanteras i de verksamheter som syftar till att utvärdera och utveckla det svenska krishanteringssystemet idag. Avsnitt 6 redovisas mer utförligt hur förmåga bedöms i samband med risk- och sårbarhetsanalyser, vilka indikatorer som tillämpas för att bedöma förmåga till ledning och samverkan, samt vilka idéer det finns att hämta därifrån som påverkar den föreslagna teoretiska modellen. Avsnitt 7 sammanfattar ett arbete som utförts av Ingemarsdotter med kollegor från Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), på uppdrag av Övningsenheten vid MSB. Ingemarsdotter med kollegor har studerat utvärderingar av sammanlagt 20 övningar eller inträffade händelser. Deras uppgift var primärt att identifiera och kategorisera brister i krishanteringsverksamheten, men detta är snarlikt uppgiften att bedöma förmåga (Ingemarsdotter m.fl., , FOI Memo 3929; Ingemarsdotter m.fl., , FOI Memo 4275). FOI-teamet har gjort utomordentliga sammanställningar, varför deras arbete utnyttjats för denna studie. Avsnitt 8 tar upp MSB:s arbete med att utveckla en övergripande inriktning för utvecklingen inom området samhällsskydd och beredskap (MSB, april 2013). Inriktningen föreslår att de förmågor som diskuteras inom området sorteras in under fem olika förmågerubriker (MSB, ). Lednings- och samverkansförmåga diskuteras i relation till inriktningens förmågestruktur, och Ingemarsdotter med kollegors identifierade förmågekategorier diskuteras i förhållande till inriktningens förmågerubriker. Avsnitt 9 beskriver hur den teoretiska analysen i kombination med övningsutvärderingarna och FOI-teamets sammanställning av dem resulterat i ett förslag till hur indikatorer på samverkans- och ledningsförmåga bör utformas. De frågor som dessa indikatorer måste kunna besvara för en komplett bedömning av ett systems samverkansrespektive ledningsförmåga presenteras. Avsnitt 10 är en kort redogörelse för den inblick i utvärderingsarbetets praktik som erhållits genom samtal med erfarna utvärderare och studier av rekommenderad litteratur med relevans för detta arbete. Avsnitt 11 redogör för de erfarenheter som rapporterats från tillämpningen av nuvarande föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyser och de förmågebedömningar som ska göras i samband med dessa. Avsnitt 12 redovisar avslutningsvis de slutsatser som arbetet med studien lett fram till, samt ger rekommendationer för det fortsatta arbetet med såväl bedömning av krisberedskapsförmåga i allmänhet som lednings- och samverkansförmåga i synnerhet. 2 Ledning och samverkan Det teoretiska ramverk som tillämpas vid analysen bygger på det som utvecklats av Berndt Brehmer, så som det presenteras i den bok med titeln Insatsledning som utkommer i nära avslutning till att denna rapport levereras (Brehmer, 2013).

9 3 2.1 Ledning Brehmer (2013) definierar ledning som den funktion som inriktar verksamheten inom en organisation och som samordnar de olika verksamhetsdelarnas aktiviteter utifrån inriktningen Funktioner för att åstadkomma ledning För att kunna leda organisationens verksamhet då den ska genomföra en insats, d.v.s. inrikta och samordna verksamheten, behöver ledningssystemet kunna göra (åtminstone) tre saker: 1. Informera sig, d.v.s. samla in de data som behövs; 2. Bedöma och besluta vad som behöver göras för att lösa det problem man står inför; 3. Reda ut hur de resurser man förfogar över ska användas för detta. Brehmer (2013) kallar dessa funktioner som ledningssystemet måste kunna uppfylla för datainsamling, orientering 2 och planering. 2.2 Samverkan Vid komplexa insatser, d.v.s. då en olycka, kris eller katastrof inträffar som kräver insatser från flera olika organisationer eller aktörer, kan det behövas samverkan mellan de olika aktörerna för att hantera det samlade problemkomplexet. Om man tänker sig att varje inblandad aktör fortfarande genomför sin insats inom sitt respektive ansvarsområde, så syftar samordning till att inrikta dessa separata insatser så att det totala problemkomplexet hanteras på bästa sätt. Samverkan syftar då också till att samordna de olika aktörernas insatser så att de följer denna inriktning Funktioner för att åstadkomma samverkan För att kunna inrikta och samordna denna insats av insatser, behöver samverkanssystemet kunna göra (åtminstone) tre saker: 1. Informera sig, d.v.s. samla in de data som behövs för att skapa sig en uppfattning om det totala problemkomplex som behöver hanteras; 2. Bedöma och enas om vad som behöver göras för att lösa de problem man står inför; 3. Reda ut vem som kan göra vad av detta, komma överens om vem som ska göra det och eventuellt även hur. Detta hur syftar på vilken anpassning olika aktörer behöver göra till andra aktörer för att underlätta dessas verksamhet, vilken assistans aktörerna kan behöva ge varandra, eller om mer omfattande koordinering, eller kanske t.o.m. gemensam planering behövs. Här definierar Brehmer (2013) funktionerna i samverkan så att datainsamling och orientering, d.v.s. punkterna 1 och 2, sker även i samverkan, men det sker för de problem som behöver hanteras gemensamt. Brehmer menar, som jag förstår det, att när man tillsammans rett ut vad 2 I tidigare arbeten kallade Brehmer det han nu kallar orientering för sensemaking.

10 4 som behöver göras bör det vara klart vilken aktör som ansvarar för vad, och planeringen av hur detta ska utföras sker inom respektive organisation. Jag har ändå valt att föra in en tredje funktion, för det fall att det inte är alldeles uppenbart vem som ansvarar för vad och då det behövs ömsesidiga anpassningar i genomförandet. Då ingen organisation lyder under någon annan i ett samverkanssystem har jag valt att kalla denna funktion för förhandling. Om det ställs mycket höga krav på ömsesidig anpassning måste denna förhandlingsfunktion uppfyllas parallellt med organisationernas respektive ledningsfunktioner, så att dessas planeringsfunktioner genom kontinuerlig förhandling i princip flätas samman (se även Brehmer, 2013). 2.3 Ledning och samverkan vid krishantering Jag vill här beskriva hur ledning och samverkan förhåller sig till andra delar av krishanteringssystemet vid en insats. Om det handlar om en komplex insats, d.v.s. där hanteringen av händelsen kräver insatser av flera aktörer (Brehmer, 2013), kan behov av samverkan föreligga. De olika aktörernas ledning av sina respektive insatser har att ta hänsyn till de överenskommelser som slutits vid samverkan. Själva genomförandet av insatsen svarar de olika aktörernas verkansenheter för, alltså de som gör själva jobbet. Resultatet av en övning eller hanteringen av en inträffad händelse beror ytterst på verkansenheternas aktiviteter. Vid bedömning av ledning och samverkan är det viktigt att sträva efter att hålla isär samverkan, ledning av respektive aktörs verksamhet och själva verksamheten som sådan (fig. 1). Vid utvärderingar av övningar och inträffade händelser bedöms i allmänhet hur de inblandade aktörerna hanterat kommunikationen med en orolig allmänhet och media (fig. 1). Att förmedla krisinformation är en viktig uppgift, men det är inte en del av lednings- eller samverkansarbetet. Däremot är det en verksamhet som leds och som det samverkas om.

11 5 Figur 1. Samverkan och ledning i det system som hanterar en insats. (Aktörer kan självfallet vara andra än bara blåljusmyndigheterna.) Uppgiftsförmedling Brehmer har i sin bok Insatsledning infört en funktion som han kallar påverkan och som han menar är en funktion både i ledning och i samverkan. Jag väljer att istället använda begreppet uppgiftsförmedling. Uppgiftsförmedling är något som sker mellan samverkan och ledning snarare än inom samverkan. När överenskommelser slutits genom samverkan ska dessa förmedlas till dem som ansvarar för ledningen av respektive aktörs verksamhet. De måste underrättas om, och uppfatta, vad man vid samverkan lovat att den organisation de leder ska åstadkomma. Uppgiftsförmedling från samverkan till ledning kan sägas ske i mellanrummet mellan pilarna i figur 1. Uppgiftsförmedling sker också mellan de olika ledningsnivåerna i en ledningshierarki, och slutligen från den lägsta ledningsnivån till verkansenheterna. 3 Designperspektivet En designlogisk beskrivning av en artefakt eller ett system är i sin enklaste form en beskrivning i tre nivåer: (1) för vilket syfte systemet existerar (i realiteten eller i tankevärlden), (2) vilka funktioner systemet måste uppfylla för att syftet ska kunna nås, (3) den konkreta lösningen, d.v.s. det reella systemet dess form (Brehmer, 2013). Ett mer utvecklat designlogiskt ramverk är Rasmussens (1985) välkända abstraktionshierarki. Jensen (2010) beskriver hur samtliga fem nivåer av Rasmussens abstraktionshierarki, där även

12 6 funktionernas produkter finns representerade, kan användas vid analys av ledning och ledningssystem. Vi ska titta närmare på det här. 3.1 Kraven på funktionerna Brehmer (2009) har påpekat nödvändigheten av en teoretisk modell av ledning som förklarar hur de omständigheter under vilka en insats ska genomföras påverkar kraven på ledningssystemet. Detsamma gäller naturligtvis för ett samverkanssystem. Rasmussen rubrik på den översta nivån i abstraktionshierarkin är goals and constraints (Rasmussen, Pejtersen, & Goodstein, 1994). Syftet med ett ledningssystem i en specifik situation är uppnå ett visst mål eller att lösa en specifik uppgift. Då finns det en rad yttre omständigheter som sätter gränser för hur detta mål kan uppnås. Målen och begränsningarna formar tillsammans kraven på systemet: vad som ska uppnås och under vilka förutsättningar detta ska uppnås. Vid en insats i en specifik situation är det uppgifter som ska utföras (mål som ska uppnås) med tillgängliga resurser (verkansenheter en begränsning), i någon kontext (en andra begränsning), inom en begränsad tidrymd (en tredje begränsning). Vid samverkan ska detta ske tillsammans med andra aktörer (ytterligare en begränsning). Jag kallar detta för faktorer som ställer krav på systemet (Jensen, 2012) Ledning Funktionerna definieras av sina produkter, d.v.s. av vad de ska åstadkomma eller leverera. De olika kravfaktorerna ställer särskilda krav på de olika funktionerna (fig. 2). Funktionen datainsamling ska samla in och leverera data. Vilka data som behöver samlas in beror primärt på i vilken kontext insatsen ska ske. En stor brand i stadskärnan ställer exempelvis andra krav än en katt som fastnat i ett träd. Det är inte helt och hållet samma saker man behöver veta i de båda fallen. Funktionen orientering ska reda ut vad det är som behöver åstadkommas för att den uppgift man står inför ska kunna lösas. Produkten från orienteringsfunktionen är alltså ett identifierat åtgärdsbehov. Kraven på denna funktion bestäms huvudsakligen av uppgiftens natur. Handlar det om ett rutinuppdrag eller är det en komplex uppgift som man sällan eller aldrig stått inför tidigare (se exempel ovan)? Funktionen planering ska reda ut hur de åtgärder orienteringen identifierat behöver vidtas kan åstadkommas med de tillgängliga resurserna (de enheter man leder). Produkten från planeringsfunktionen är alltså begäran om åtgärder (order) till de underställda enheterna. Kraven på planeringsfunktionen bestäms huvudsakligen av hur de underställda verkansenheterna är beskaffade. Ju mindre och ju sämre utrustade, utbildade, övade och utvilade dessa är, desto svårare blir det att finna ett sätt på vilket de faktiskt kan klara att genomföra det situationen kräver (uppfylla det identifierade åtgärdsbehovet).

13 7 Figur 2. Krav på produkterna från ledningens funktioner. Slutligen är tiden en faktor att beakta för samtliga funktioner. Det finns en gräns för hur lång tid de tillsammans kan få ta Samverkan Motsvarande resonemang kan föras för samverkan, vilket illustreras i figur 3. Figur 3. Krav på produkterna från samverkans funktioner Samverkan och ledning Som jag nämnt ovan ska det ske en uppgiftsförmedling från samverkansfunktionen till ledningen för de olika samverkande aktörerna, samt från ledningen hos aktörerna till deras respektive verkansenheter. När man genom samverkan enats om en åtgärdsfördelning ska det till ledningen för respektive organisation förmedlas vilka åtgärder den egna organisationen vid samverkan förbundit sig att vidta. Ledningens orienteringsfunktion ska ta in dessa åtgärder som en del av det egna åtgärdsbehovet. Detta kräver att den som mottar uppgifterna förstår dem, men också att mottagaren accepterar dem. Syftet med samverkan kan inte uppfyllas om inte de samverkande organisationerna gör det man kommit överens om. Den som ansvarar för samverkan måste ha mandat från den egna organisationen att sluta bindande överenskommelser med övriga samverkande aktörer (Brehmer, 2013). Kraven på uppgiftsförmedlingen påverkas primärt av vilket mandat den eller de som samverkar har. Utan ett tydlig formulerat, och av den egna

14 8 organisationen accepterat och respekterat, mandat går det inte att sluta bindande överenskommelser. Man måste kunna garantera att det man åtagit sig vid samverkan av den egna ledningen omsätts i order till de egna verkansenheterna (fig. 4). Figur 4. Uppgiftsförmedling från samverkan till ledning. På samma sätt måste den som leder en organisation ha mandat att göra så, d.v.s. kunna kräva att order åtlyds och vidta åtgärder (sanktioner) om så inte sker (fig. 5). Jag menar naturligtvis inte att systemet ska präglas av blind lydnad. Uppgiftsförmedling inbegriper möjligheter för mottagaren att ställa frågor, komma med invändningar och förslag till alternativa lösningen, i den mån det finns tid för sådan dialog, men mandatet att leda ger den som för befälet rätt att ytterst besluta vad som ska göras och bli åtlydd. Det går inte att uppnå inriktning och samordning om de olika verkansenheterna gör vad de tycker är bäst ur deras perspektiv, utan hänsyn till helheten. Figur 5. Uppgiftsförmedling från ledning till verkansenheter. 3.2 Formen som ska uppfylla funktionerna Brehmer (2013) beskriver ledningssystem (och samverkanssystem) som bestående av organisation, roller, metoder och stödsystem. Detta är de komponenter som utgör systemets

15 9 form, d.v.s. det konkreta, faktiska systemet. I Rasmussens abstraktionshierarki beskriver de två nedersta nivåerna formen (fig. 6) (Jensen, 2012). På den lägsta nivån finns systemets objekt eller komponenter. Där finner vi den personal som arbetar i ledningssystemet, här definierat som de roller eller befattningar de har i systemet. Sedan kan personalen avvända sig av olika stödsystem för att utföra sina uppgifter. Här tänker man kanske företrädesvis på tekniska system, men man kan även tänka sig bemannade stödenheter. Figur 6. Ledningssystemets form (objekt och processer). Rollinnehavarna gör olika saker, utför olika arbetsprocesser, där de eventuellt har hjälp av stödsystemen. Vad objekten gör i systemet för att uppfylla funktionerna och därmed syftet beskrivs i Rasmussens hierarki som processer. I processbeskrivningen kan man tänka sig att en beskrivning av hur man organiserar sig för att utföra arbetet och vilka metoder man tillämpar ingår. Jag anser ändå att det finns ett värde i att explicit beskriva organisation och arbetsprocesser var för sig, för att sedan redogöra för hur de fungerar tillsammans. Organisation låter sig emellertid inte så lätt representeras i Rasmussens abstraktionshierarki. 3.3 Mått eller indikatorer Att bedöma ett systems prestation eller förmåga handlar om att mäta, eller åtminstone uppskatta, kvaliteten på dess produkter. Levererar systemet vad det ska tillräckligt bra? Detta kräver två saker: 1. Ett sätt att mäta kvaliteten på systemets produkter. 2. Kriterier för vad som är tillräcklig kvalitet.

16 10 Att bara lyckas mäta är inte nog; man måste dessutom kunna dra någon slutsats utifrån sin mätning. Ska man vara nöjd med resultatet eller inte? Agility är ett begrepp som varit i ropet under en tid. Det skulle kunna översättas med anpassningsförmåga på svenska. Alberts (2011), definierar agility som the ability to successfully cope with changes in circumstances (s. 189). Denna förmåga kan sägas bestå av två komponenter: 1. Att kunna hantera olika situationerna (A och B) var för sig. 2. Att snabbt kunna omkonfigurera sitt system från att hantera situation A till att hantera situation B. Punkt 1 är en förutsättning för punkt 2, så det är förmodligen en bra start att säkerställa att man har den önskade förmågan i de situationer som kan komma att bli aktuella. Sedan kan man börja fundera på hur bra man är på att växla från att hantera en situation till att hantera en annan, under förutsättning att detta är en förmåga man behöver. Alberts (2011) skriver om requisite agility, d.v.s. den förmåga man behöver för att klara de situationer man kan komma att ställas inför. Mer än så behöver man inte, utom möjligen någon säkerhetsmarginal. Att utveckla ett kraftigt överpresterande system är resursslöseri. Det gäller alltså att identifiera vilken förmåga som behövs, utifrån vad de situationer man kan komma att ställas inför kan kräva. De huvudsakliga kravfaktorerna för ledning och samverkan har redovisats ovan. Alberts (2011) redovisar vad han uppfattar som de olika komponenterna av anpassningsförmågan (agility). Hans teoretiska resonemang är inte direkt användbart för våra syften, varför jag gjort ett försök att ge Alberts komponenter en tolkning inom ramen för det teoretiska ramverk som presenteras här (se Jensen, 2012) Föreskrivet (normativt) Ett insatssystem, som är vad Alberts syftar på, kan ha en potentiell förmåga (Alberts, 2011), men det gäller förstås även lednings- och samverkanssystem. Det är den förmåga systemet har, givet dess design. Om alla befattningar är bemannade, alla befattningshavare har den kompetens som krävs enligt befattningsbeskrivningen, alla stödsystem används som avsett, alla föreskrifter (anvisade metoder) följs till punkt och pricka, vad kan systemet prestera då? En sådan bedömning innebär en analys av det föreskrivna eller normativa systemet, systemet som det är tänkt att fungera på papperet. Frågan är: Kan detta system möta kraven? Om svaret på den frågan är nej finns det all anledning att misstänka att det inte kommer att klara sin uppgift då det prövas i praktiken Faktiskt (deskriptivt) Manifest förmåga (eller manifest agility) är Alberts benämning på den förmåga som systemet faktiskt uppvisar då det tas i bruk. Frågan är då om det genererar produkter som motsvarar kraven.

17 11 En annan fråga är om det lever upp till sin potential. Om det underpresterar i förhållande till vad designen borde medge kan det exempelvis bero på otillräckligt utbildad och övad personal. Det kan också bero på att man inte följer gällande anvisningar (föreskrivna metoder). Det finns i allmänhet inte föreskrifter för precis allting, utan somligt är det upp till personalen att finna på sätt att hantera. Det finns också möjligheten att systemet presterar bättre, åtminstone i vissa avseenden, än vad det designade systemet egentligen medger. Det kan hända om duktig och erfaren personal frångår illa anpassade anvisningar och gör något bättre efter eget huvud. I så fall bör anvisningarna ändras, så att det är den bättre metod som tillämpas som föreskrivs. 4 Resultat från den tidigare förstudien I den tidigare förstudien (Jensen, Tehler & Brehmer, 2011) genomfördes, förutom litteratursökning, intervjuer med personer med erfarenhet av ledning i olika typer av kriser. Vi frågade om vad de upplevde som särskilt viktigt att tänka på när ledning och samverkan ska initieras, vad de upplevde som särskilt utmanande, vad som kunde hota verksamheten och vad man uppfattade som viktiga framgångsfaktorer. Vad som kom fram som särskilt viktigt att klara av var att: Samla in beslutsunderlag Utbyta och förmedla information Koordinera den egna verksamheten med andra aktörers Förmedla order och överenskommelser Anpassa sig till situationen Det som inte täcks av den modell som presenterats här är utbyte och förmedling av information. Datainsamling handlar bara om att tillgodose sina egna informationsbehov. Det kan ju också vara viktigt att se till att förmedla uppgifter som man själv samlat in till andra som kan ha nytta av den. De gäller såväl aktörer man samverkar med som andra enheter inom den egna ledningsorganisationen. Det förefaller alltså som om modellerna av ledning och samverkan behöver kompletteras med en funktion för informationsutbyte. 5 Förmågebedömningar (indikatorer) i MSB:s verksamhet idag Förslag på vad ett krishanteringssystems förmåga består i finner man i flera av MSB:s styrande dokument, men det saknas idag en gemensam struktur, ett ramverk, för att beskriva de förmågor som ett krishanteringssystem behöver ha. Vid MSB pågår för närvarande ett arbete med att ta fram en övergripande inriktning för området samhällsskydd och beredskap, och därigenom utveckla en sådan gemensam struktur. MSB har utvecklat en modell för att

18 12 beskriva området samhällsskydd och beredskap. Av denna modell framgår att förmåga ska skapas (om den inte redan finns) att förebygga respektive hantera olyckor, kriser och krig (MSB, april 2013). Detta är de två övergripande förmågor som eftersträvas. Man föreslår sedan att dessa övergripande förmågor bryts ned i fem olika förmågekategorier: ledarskap och ledning, samverkan, kommunikation, kunskap och kompetens, samt resurser (MSB, ). MSB:s generaldirektör (GD) har beslutat att modellen ska tillämpas i MSB:s verksamhet (MSB, ). Ett centralt instrument för att bedöma vilken förmåga det svenska krishanteringssystemet behöver ha är de risk- och sårbarhetsanalyser som genomförs av statliga myndigheter, kommuner och landsting. Det övergripande syftet med risk-och sårbarhetsanalyserna är att för hela riket skapa en bild av vilka hot och risker man bedömer att man behöver ha beredskap för att kunna hantera, samt i vilken mån dessa behov är tillgodosedda. Risk- och sårbarhetsanalyserna skall emellertid tjäna ett antal olika ändamål. De till MSB levererade risk- och sårbarhetsanalyserna utgör underlag för den bedömning av nationens förmågor, risker och sårbarheter som MSB genomför på regeringens uppdrag (MSB, 2013). De skall alltså kunna användas som underlag till en sammanställning av läget i Sverige som helhet. För att möjliggöra detta krävs en viss likformighet i rapporteringen, d.v.s. hur framför allt de statliga myndigheterna utformar sina risk- och sårbarhetsanalyser. Ett instrument för att uppnå denna likformighet är de indikatorer som ska redovisas i de förmågebedömningar som görs i anlutning till risk- och sårbarhetsanalyserna. Dessa indikatorer är en lista med kontrollpunkter, en slags checklista, där myndigheterna ska avgöra hur väl de uppfyller de listade kraven. Tanken är att då alla myndigheter tillämpar samma lista kan deras enskilda bedömningar såväl jämföras som slås samman till övergripande bedömningar av nationens förmåga. Länsstyrelsernas bedömning av länens (det geografiska områdets) risker och förmåga att möta dessa grundar sig på kommunernas och landstingens (och även andra myndigheters) bedömningar. På samma sätt som aggregeringen av myndigheternas bedömningar till en nationell bedömning underlättas av likformighet så gör även länsstyrelsens aggregering av kommunernas och landtingens bedömningar det. Detta är ett skäl till att kommuner och landsting tillämpar samma indikatorer för sina förmågebedömningar. Förutom att ge underlag till översikt över vilka risker som potentiellt hotar nationen och nationens förmåga att hantera dessa innebär arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna en självvärdering för myndigheterna, kommunerna och landstingen. De ger därmed ett underlag för det egna utvecklingsarbetet. Arbetet med förmågebedömningarna förväntas leda till ökad självkännedom. Analyserna utgör även ett möjligt underlag för planering av utbildning och övningsverksamhet (MSB, 2011a, s. 15). Det finns emellertid inte någon klar koppling mellan de förmågor som ska övas enligt den nationella övningsplanen (MSB, 2012; MSB ) och de förmågor som ska bedömas i samband med risk- och sårbarhetsanalyserna.

19 13 6 Risk- och sårbarhetsanalyser Sveriges kommuner och landsting ska, enligt lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, sammanställa risk-och sårbarhetsanalyser i enlighet med Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuner och landstings risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2010:6). Sveriges statliga myndigheter ska, enligt förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, sammanställa risk- och sårbarhetsanalyser i enlighet med Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2010:7). Kommunerna ska skicka sina risk- och sårbarhetsanalyser till sin länsstyrelse. Landstingen ska skicka sina risk- och sårbarhetsanalyser till Socialstyrelsen, med kopia till länsstyrelsen och till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Detta ska ske senast 30 september under mandatperiodens första år, d.v.s. vart 4:e år (MSBFS 2010:6). Därefter gör man en årlig översyn och meddelar länsstyrelsen resultatet. De statliga myndigheterna ska skicka sin risk- och sårbarhetsanalyser till Regeringskansliet med kopia till MSB årligen senast 15 november (MSBFS 2010:7). Risk- och sårbarhetsanalyserna ska följa en av MSB angiven disposition (MSBFS 2010:6; MSBFS 2010:7): 1. Övergripande beskrivning av kommunen, landstinget eller myndigheten. 2. Övergripande beskrivning av arbetsprocess och metod. 3. Övergripande beskrivning av identifierad samhällsviktig verksamhet inom det egna ansvarsområdet. 4. Identifierade och värderade hot, risker och sårbarheter samt kritiska beroenden inom det egna ansvarsområdet. 5. Övergripande beskrivning av viktiga resurser som man kan disponera för att hantera extraordinera händelser. 6. Bedömning av förmågan att inom det egna ansvarsområdet motstå och hantera identifiera hot och risker. För kommunerna motsvaras punkt 6 ovan av punkt 7, medan punkt 6 för kommunerna handlar om en bedömning av förmågan i samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område att motstå och hanterade identifierade risker som kan leda till en extraordinär händelse (MSBFS 2010:6). Det handlar alltså om att bedöma även andra aktörers förmåga, utöver kommunens egen, inom kommunens geografiska område. De statliga myndigheterna kan även åläggas att göra särskilda förmågebedömningar enligt anvisningar från MSB (MSBFS 2010:7). Som en sista punkt (7 resp. 8) ingår att redovisa planerade och genomförda åtgärder, samt en bedömning av behov av ytterligare åtgärder med anledning av risk- och sårbarhetsanalysens resultat (MSBFS 2010:6; MSBFS 2010:7).

20 Förmågebedömningarna i risk- och sårbarhetsanalyserna Mer detaljerade anvisningar för de förmågebedömningar som ska göras under punkten 6 (och i förekommande fall 7) finns som bilaga till föreskrifterna. De övergripande förmågor som ska bedömas är krishanteringsförmåga och förmåga i samhällsviktig verksamhet att motstå allvarliga störningar. Jag tolkar det som att krishanteringsförmågan handlar om förmågan att inom det egna ansvarsområdet motstå och hantera identifierade hot och risker det som avgivits under punkt 6 ovan (7 för kommunerna). Förmåga i samhällsviktig verksamhet förefaller syfta på den bedömning som anges under punkten 6 för kommunerna (se ovan). De särskilda förmågebedömningar som de statliga myndigheterna åläggs att göra enligt anvisningar från MSB (MSBFS 2010:7), handlar vanligtvis om att göra en förmågebedömning utifrån ett specifikt angivet scenario. För år 2012 handlade detta scenario om störningar i dricksvattenförsörjningen (MSB, ) och för år 2013 handlar det om störningar i användingen av Global Navigation Satellite System (GNSS) (MSB, ). Det är först i de nu gällande föreskrifterna (MSBFS 2010:6; MSBFS 2010:7) som förmågebedömningarna kommit att inkluderas som en del i risk- och sårbarhetsanalysen. Tidigare var detta analyser som rapporterades separat vid olika tidpunkter under året (Krisberedskapsmyndigheten [KBM], 2006). 6.2 Indikatorer på lednings- och samverkansförmåga i risk- och sårbarhetsanalysernas förmågebedömningar Indikatorerna på förmåga i samhällviktig verksamhet att motstå allvarliga störningar handlar om att bedöma samhällets robusthet. Men en robust samhällsviktig verksamhet kan man hantera allvarliga störningar och något behov av krishantering uppstår inte, eller om det gör det så blir krisen lättare att hantera än om den samhällsviktiga verksamheten vore mindre robust. Denna förmåga har alltså inte med själva lednings- och samverkansförmågan som sådan att göra. Bedömningen av krishanteringssystemets förmåga till ledning och samverkan ingår i bedömningen av krishanteringsförmågan, d.v.s. bland indikatorerna på krishanteringsförmåga. Där har man samlat de indikatorer som har med ledning och samverkan att göra under rubriken Ledning, samverkan och information. De som kan sägs ha med ledning att göra, enligt vår definition, är: Det finns en aktuell krisledningsplan som är känd i organisationen. Det finns en regelbundet utbildad och övad beredskaps- och ledningsorganisation Beredskapsorganisationen disponerar nödvändiga resurser i form av lokaler samt tekniska system för bland annat kommunikation och lägesbild och den kan verka dygnet runt i minst en veckas tid. Det finns rutiner och tekniskt stöd för intern information.

21 15 Det finns också en punkt under Informationssäkerhet som kan betraktas som hemmahörande under ledning (och i viss mån även samverkan): Det finns tillräcklig förmåga hos myndigheten att upprätthålla informationstillgångarnas konfidentialitet, riktighet och tillgänglighet. De som kan sägs ha med samverkan att göra, enligt vår definition, är: Det finns nätverk (t.ex. med andra myndigheter, kommuner, landsting eller näringsliv) för samverkan och att samverkansövningar genomförs regelbundet). Behov av samverkan med andra aktörer är identifierade och tillgodosedda. Det finns en återstående punkt under rubriken Ledning, samverkan och information: Det finns rutiner och tekniskt stöd för information till allmänheten och media. Den handlar om krisinformation till allmänhet och media, vilket vi alltså inte betraktar som en del av ledning och samverkan. Det finns två andra rubriker bland indikatorerna på krishanteringsförmåga som är av särskilt intresse för detta arbete, nämligen Larm och Omvärldsbevakning. Larm Det finns övade larmrutiner. Det finns en utbildad och övad tjänsteman i beredskap (TiB) som har beredskap dygnet runt alla dagar på året. Omvärldsbevakning Det finns en omvärldsbevakning som tidigt kan varna för allvarliga kriser. Det finns rutiner och tekniskt stöd för att snabbt sprida information till den egna organisationen och andra aktörer. Detta får konsekvenser för den teoretiska modellen. 6.3 Konsekvenser för den teoretiska modellen Mellan händelser är en lednings- eller samverkansorganisation mer eller mindre vilande, beroende på dess karaktär. När något händer som innebär att man har en uppgift (ett uppdrag) så behöver man göras medveten om detta för att kunna aktivera sin organisation så att den förbereder sig för uppgiften. Lednings- och samverkanssystemen behöver alltså en aktiveringsfunktion. Denna aktiveringsfunktion behöver kunna ta emot larm om uppdrag, väcka upp den egna organisationen (inom ledningsfunktionen), samt vid behov larma andra aktörer (inom samverkansfunktionen).

22 16 Omvärldsbevakning är en funktion som ligger utanför ledning och samverkan, men som när något hot, någon olycka eller någon kris identifieras kan anropa (larma) dessa funktioner hos relevanta aktörer. 7 Utvärderingar av övningar (och inträffade händelser) Både MSB:s handbok för hur man planerar och genomför övningar (MSB, 2009a) och den nationella övningsplanen (MSB, 2012A) framhåller resultatet av risk- och sårbarhetsanalyserna som ett viktigt underlag för planeringen av övningar. Den nationella övningsplanen, som även explicit framhåller förmågebedömningarna som ett viktigt underlag, presenterar en egen lista om tolv förmågor som framhålls som viktiga att öva. De diskuteras emellertid inte i relation till de förmågor som ska bedömas i samband med risk- och sårbarhetsanalyserna. 7.1 Sammanställning av övningsresultat När det gäller utvärdering av övningar eller av hur olyckor och kriser hanterats så relateras inte dessa utvärderingar till någon överenskommen uppsättning förmågor som krishanteringsaktörer bör ha. Utvärderingar av övningar relateras till målen med övningarna, d.v.s. det som bedöms är i vilken utsträckning dessa mål uppfyllts. Då de planerade övningsmålen inte tidigare kopplats till någon förmågestruktur, eller någon annan struktur för att beskriva utfallet, så har heller inte utvärderingarna av övningarna gjort det. Detta har lett till problem med att sammanställa och överblicka resultaten från flera övningar. För att råda bot mot detta problem har Övningsenheten vid MSB uppdragit åt Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) att föreslå en metod för att sammanställa och strukturera erfarenheterna från tvärsektoriella övningar och inträffade händelser. Denna struktur ska även kunna ligga till grund för planeringen av framtida övningar (Ingemarsdotter m.fl., , FOI Memo 3929). Ingemarsdotter med kollegor inledde sitt arbete med att studera de brister som identifierats i utvärderingarna av nio olika övningar och hanteringen av två inträffade händelser. Övningarna ifråga var: samverkansövningarna SAMÖ 2004, SAMÖ 2007, SAMÖ 2008 och SAMÖ-KKÖ 2011, samt de regionala samverkansövningarna Zmitta 2008, Amalia 2010, Gränsövning Sälen 2010, Katrina 2010 och Jenny De inträffade händelserna var influensa A(H1N1) 2009 och perioder med stora snömängder under vintern 2009/ De kategorier inom vilka brister identifierats Ingemarsdotter med kollegor fann att de identifierade bristerna kunde kategoriseras under sex olika rubriker. Dessa rubriker var kommunikation, informationshantering, kunskap, samverkan, ansvar och krisledning. 3 För fullständiga referenser till och beskrivningar av de studerade övningarna hänvisas till FOI:s Memo 3959.

23 17 Kommunikation syftar på kriskommunikation till allmänhet och media. Informationshantering handlar om hur information från omvärlden hanteras och hur information delas inom och mellan myndigheter. Kunskap handlar om bristande kunskaper hos övningsdeltagarna om ansvarsfördelning, kontaktpersoner, rutiner m.m. Samverkan täcker diverse brister relaterade till samverkan mellan de övade organisationerna. Ansvar täcker de brister som hänförs till oklarheter gällande ansvarsfrågan. Krisledning syftar på brister i ledningen inom en enskild organisation. Ingemarsdotter med kollegor uttrycker avsikten att dessa kategorier ska harmoniera med MBS:s övergripande förmåge- och inriktningsarbete (MSB, ) Övningsmålen Utvärdering av en övning handlar om att bedöma i vilken grad målen med övningen uppnåtts (övades det man tänkt sig öva?) och hur övningsdeltagarna presterat under övningen (hur gick det?). Ingemarsdotter med kollegor redovisar även syfte och mål för de övningar de studerat för sin första delrapport (Ingemarsdotter m.fl., , FOI Memo 3929). De mål som redovisas kan sorteras in under FO-teamets kategorier. Gemensam lägesbild eller lägesuppfattning är ett ofta förekommande mål och brister relaterade till detta har Ingemarsdotter med kollegor sorterat in under informationshantering. Alarmering förekom som mål vid någon övning och brister relaterade till alarmering har Ingemarsdotter med kollegor sorterat in under krisledning respektive samverkan beroende på vem eller vilka som skulle larmas. Identifierade brister handlar emellertid bara om sådant som inte gick bra. Det finns förhoppningsvis även positiva resultat från en övning, alltså sådant som gick bra. I sin andra delstudie, där Ingemarsdotter med kollegor arbetat vidare med att utveckla en metod för att sammanställa övningsresultat, studerades utvärderingar av ytterligare nio övningar (Ingemarsdotter m.fl., , FOI Memo 4275). Övningarna ifråga var: Barents Rescue 11, EU-SweNorEx 2009, SkagEx 11, Cyber Storm III 2010, BOILEX 2011, NISÖ 2010, Telö 11, Energibristövning 2010, samt EU CREMEX Här har Ingemarsdotter med kollegor tillämpat samma kategorier för att sortera identifierade brister som tidigare (se ovan), men man har utvecklat sitt analysschema så att även övningsmålen brutits ned och kategoriserats på samma sätt. Man kan alltså direkt i den matris där de identifierade bristerna sorteras under respektive kategori relatera dem till motsvarande övningsmål. Det framgår även av matrisen om de uppställda övningsmålen uppnåddes eller inte. 4 För fullständiga referenser till och beskrivningar av de studerade övningarna hänvisas till FOI-teamets Memo 4275.

24 18 Ingemarsdotter med kollegor har sorterat de tolv förmågorna i den nationella övningsplanen (MSB, 2012A) under tre rubriker eller kategorier, där de parvis slagit samman sina sex ursprungliga kategorier: kommunikation/informationshantering, samverkan/kunskap och ansvar/ledning. Kommunikation/informationshantering Förmedling av Regeringskansliets information och beslut Kriskommunikation och informationssamordning Utbyte och förmedling av underrättelseinformation/omväldsbevakning Betydelsen av symboliskt ledarskap och förtroende Samverkan/kunskap Tvärsektoriell samverkan Samverkan om samlad lägesuppfattning Samverkan inom EU och internationellt Stöd från Försvarsmakten vid kriser Ansvar/ledning Innebörden av det geografiska områdesansvaret på nationell, på regional och på lokal nivå Regeringens och Regeringskansliets ansvar och roll vid krishantering Uthållighet Prioritering av resurser Utifrån denna struktur har Ingemarsdotter med kollegor sorterat in övningsmål, resultat (måluppfyllnad) och identifierade brister för totalt sju av de nio övningsutvärderingar de studerade för sin andra delrapport (Ingemarsdotter m.fl., , FOI Memo 4275). Denna anpassning till den nationella övningsplanens förmågestruktur ser jag som olycklig, då strukturen inte blir lika tydlig. Ingemarsdotter med kollegor har uppenbarligen inte lyckats att sortera in de tolv förmågorna under sina egna sex, vilket inte är förvånande, utan såg sig tvingade att slå ihop sina kategorier för att få det att fungera hjälpligt. Resultatet ger trots detta ett något krystat intryck. Ingemarsdotter med kollegor uttrycker en ambition att de förmågekategorier som föreslås skall harmoniera med MSB:s övergripande inriktning som är under utveckling (MSB, april 2013). FOI-teamets sex förmågekategorier gör det i betydligt högre grad än de tolv förmågorna i den nationella övningsplanen. FOI-teamets kategorier bygger dessutom direkt på de brister som identifierats av övningsutvärderarna. 8 MSB:s inriktningsarbete Syftet med den övergripande inriktningen är att kunna ge en samlad bild av områdets utveckling (MSB, april 2013). Ett instrument för detta är den modell som MSB utvecklat för att beskriva området samhällsskydd och beredskap. Om alla aktörer inom området

25 19 samhällsskydd och beredskap kan beskriva sin verksamhet inom ramen för en gemensam modell underlättas sammanställning och jämförelser av resultat. Ett led i detta är att alla tillämpar de i inriktningen angivna kategorierna för förmågebeskrivningar. I MSB:s inriktning för området samhällsskydd och beredskap så anges de övergripande uppgifterna (eller förmågorna) vara att förebygga olyckor, kriser och krig respektive att hantera olyckor, kriser och krig. 8.1 Inriktningens förmågerubriker De förmågerubriker som föreslås i inriktningsarbetet (MSB, ) beskrivs på följande sätt: Ledarskap och ledning: Utgår från förmågan som finns i olika entiteter eller system med hierarkisk uppbyggnad (från individ till organisation till stater) att genomföra nödvändiga beslut för att förebygga eller begränsa de negativa effekterna av olyckor, kriser eller krig. Samverkan: Fokuserar på den samordning och dialog som olika aktörer genomför för att förebygga eller begränsa de negativa effekterna av olyckor, kriser och krig. Kommunikation: Handlar om kommunikation mellan de aktörer som har ansvar för en viss verksamhet (t.ex. offentlig förvaltning, företag med ansvar för infrastruktur) och de aktörer (framför allt allmänhet och media) som blir direkt eller indirekt drabbade av händelsen. Kunskap och kompetens: Handlar om förmågan hos olika aktörer att ta till sig av kunskap och skapa/upprätthålla kompetens för att förebygga eller begränsa effekterna av olyckor, kriser och krig. Resurser: Omfattar såväl personella som materiella resurser och handlar dels om att aktörer ska vara robusta och påverkas så lite som möjligt vid olika störningar eller påfrestningar (t.ex. genom tillgång till reservkraft), dels om att ha möjlighet att ta emot, skicka eller mäkla förstärkningsresurser vid en olycka, en kris eller ett krig. 8.2 Lednings- och samverkansförmåga sett i relation till inriktningens förmågestruktur Kommunikation motsvarar vad som tidigare i denna rapport benämnts krisinformation eller kriskommunikation och betraktas alltså även i inriktningsarbetet som en förmåga som ligger utanför lednings- och samverkansförmåga. Resurser förefaller syfta på den som jag i avsnitt 2.3. kallat verkansenheter, d.v.s. de resurser som faktiskt ska göra jobbet. Resursernas förmåga att utföra sina uppgifter ligger också utanför själva lednings- och samverkansproblematiken, även om resursernas förmåga påverkar hur svåra lednings- och samverkansuppgifterna blir, d.v.s. vilken lednings- och samverkansförmåga som krävs.

26 20 Kunskap och kompetens bör rimligtvis syfta på krishanteringssystemets erfarenhetshantering, och kanske även på förmågan att rekrytera och behålla personal med erforderlig kompetens för sina arbetsuppgifter. Identifiering av kompetensbrister sker rimligtvis vid utvärdering av de övriga förmågorna, men man bör förstås ha förmåga att se till att sådana brister åtgärdas, antingen genom egna utbildningsinsatser eller genom att personalen skickas på lämpliga kurser som arrangeras av någon annan. Sammanslagningen av ledarskap och ledning under en gemensam rubrik ser jag som olycklig. Det hade varit mer naturligt att sortera in ledning och samverkan under en gemensam rubrik, men det är inte något jag nödvändigtvis förordar Ledning och ledarskap Ledning och ledarskap diskuteras ofta tillsammans och ges inte sällan överlappande innebörd. Det är inte så konstigt eftersom de båda ingår som centrala komponenter i att leda en verksamhet, men de är ändå två tämligen olika komponenter. Kompetensen att beforska dem finner man inom två olika vetenskaper. För att ta ett lite fånigt exempel för att illustrera problemet så brukar jag läsa en dagstidning medan jag dricker mitt frukostkaffe. Både tidningen och kaffet är centrala komponenter i mitt frukosterande, men man skulle knappast studera mina reaktioner på innehållet i tidningen respektive innehållet i kaffet inom ramen för en och samma vetenskap. Ledning syftar till att inrikta och samordna individers aktiviteter så att det leder mot ett gemensamt mål. Ledningen ska tala om för individerna vad de ska göra. Ledarskap handlar om att få dem att göra det (Brehmer, 2013). Det förra är en fråga om att tänka ut vad som behöver göras för att uppnå ett visst mål och hur detta kan göras med tillgängliga resurser. Det är alltså en fråga om problemlösning och beslutsfattande, något som studeras av kognitionspsykologer. Ledarskap handlar mer om att ta hand om den personella delen av dessa resurser, så att de är i så gott skick som möjligt för, och motiverade till, att utföra de uppgifter ledningen ger dem. I ledarskap ligger även vad vi kan kalla en processledande funktion, d.v.s. att övervaka att arbetet fördelas och förlöper så att uppgifterna löses på bästa sätt. Ledarskap är i huvudsak en interpersonell förmåga och studier av ledarskap utförs främst av socialpsykologer. Om man vill använda förmågeindelningen som underlag att definiera forskningsuppdrag kan det bli lite problematiskt. Man gör klokt i att lämna ledningsfrågorna till ledningsforskarna och ledarskapsfrågorna till ledarskapsforskarna. Jag, som själv är kognitionspsykolog, kommer att enbart beröra ledningsaspekten och lämnar åt ledarskapsforskarna att identifiera lämpliga indikatorer på ledarskapsförmåga. 8.3 FOI-teamets (Ingemarsdotter med kollegors) förmågekategorier i förhållande till inriktningens FOI-teamets förmågekategorier korresponderar delvis med de för inriktningen föreslagna kategorierna. Ledning, samverkan och kommunikation överensstämmer väl.