Huvudsakligt innehåll

Transkript

1 LAGFÖRSLAG nr x/ Datum 2012-XX-XX Till Ålands lagting REMISSUTKAST 17 december 2012 Regleringar av tjänster och semester Huvudsakligt innehåll Landskapsregeringen föreslår att en ny landskapslag om tillämpning av semesterlagen på landskapets och kommunernas tjänstemän antas och att landskapslagen (1976:26) om Ålands självstyrelsedag uppdateras. I lagförslaget ingår även att nya bestämmelser om reglering av tjänster införs i tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland och i landskapslagarna som reglerar landskapsmyndigheter med befogenhet att indra och inrätta tjänst. Grunderna för tjänstemännens semesterförmåner regleras i lag genom att semesterlagen (FFS 162/2005) görs tillämplig inom landskapets behörighet. Arbetstagare omfattas redan av semesterlagen som riksbehörighet. Lagen som till stora delar är kollektivavtalsdispositiv har beaktats i tjänstekollektivavtalen. Landskapsförordningarna om semester för landskapets tjänstemän upphävs. I landskapslagen om Ålands självstyrelsedag blir de kommunalt anställdas ledighet med lön den 9 juni lagstadgad som för landskapets anställda. Kommunernas anställda har redan betald ledighet med stöd av tjänste- och arbetskollektivavtal. I tjänstemannalagen införs bestämmelser om regleringen av tjänster och en tidsbestämd skyldighet till återanställning efter uppsägning på grund av indragen tjänst. Ålands miljö- och hälsovårdsmyndighets, Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighets, diskrimineringsombudsmannens, Datainspektionens, Ålands hälso- och sjukvårds, Ålands gymnasiums, Ålands folkhögskolas, Ålands musikinstituts och Högskolan på Ålands beslut om inrättande och indragning ska föregås av ett utlåtande från landskapsregeringen, i första hand i samband med budgetprocessen. Syftet med bestämmelserna om tjänsteregleringar är att underlätta tillämpningen av principerna om god förvaltning då förvaltningen organiseras. Två moment om begränsning av tillförordnade och tillfälliga tjänstemäns rättigheter upphävs. LFxx _ docx

2 2 INNEHÅLL Huvudsakligt innehåll... 1 Allmän motivering Lagstiftning om semester för landskapets och kommunernas tjänstemän Gällande bestämmelser om semester för landskapets och kommunernas tjänstemän Rikslagstiftningen om semester och behovet av landskapslagstiftning Lagstiftning om reglering av tjänster Tjänstemannalagen och budgetens betydelse för tjänsteregleringar Tjänsteregleringar och allmänna förvaltningen Tjänsteregleringar och övriga landskapsmyndigheter Behovet av enhetlighet och revidering av tjänstemannalagstiftningen Landskapsregeringens överväganden och förslag Ny landskapslagstiftning om semester Uppdatering av landskapslagen om Ålands självstyrelsedag Förslag till förfarande vid reglering av tjänster och återanställning Lagarnas ikraftträdande Lagstiftningsbehörigheten Förslagets verkningar Semesterbestämmelserna stärker de anställdas ställning Ändringarna i tjänstemannalagen underlättar förvaltningens organisation och förbättrar tjänstemännens ställning Beaktande av jämställdhet och jämlikhet vid tillämpning av tjänstemannalagen Beredningen av förslaget Detaljmotivering Landskapslag om tillämpning av semesterlagen på landskapets och kommunernas tjänstemän Landskapslag om ändring av landskapslagen om Ålands självstyrelsedag Landskapslag om ändring av tjänstemannalagen för landskapet Åland Landskapslag om ändring av landskapslagen om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet Landskapslag om ändring av 13 1 mom. landskapslagen om Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet Landskapslag om ändring av 2 3 mom. landskapslagen om diskrimineringsombudsmannen Landskapslag om ändring av 2 3 mom. landskapslagen om Datainspektionen Landskapslag om ändring av 9 1 mom. landskapslagen om hälso- och sjukvård Landskapslag om ändring av 65 2 mom. landskapslagen om gymnasieutbildning Landskapslag om ändring av 28 3 mom. landskapslagen om Ålands folkhögskola Landskapslag om ändring av 15a 3 mom. landskapslagen om Ålands musikinstitut Landskapslag om ändring av 37 2 mom. landskapslagen om Högskolan på Åland Lagtext L A N D S K A P S L A G om tillämpning av semesterlagen på landskapets och kommunernas tjänstemän L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om Ålands självstyrelsedag L A N D S K A P S L A G om ändring av tjänstemannalagen för landskapet Åland L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet L A N D S K A P S L A G om ändring av 13 1 mom. landskapslagen om Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet L A N D S K A P S L A G om ändring av 2 3 mom. landskapslagen om diskrimineringsombudsmannen L A N D S K A P S L A G om ändring av 2 3 mom. landskapslagen om Datainspektionen L A N D S K A P S L A G om ändring av 9 1 mom. landskapslagen om hälso- och sjukvård L A N D S K A P S L A G om ändring av 65 2 mom. landskapslagen om gymnasieutbildning L A N D S K A P S L A G om ändring av 28 3 mom. landskapslagen om Ålands folkhögskola L A N D S K A P S L A G om ändring av 15a 3 mom. landskapslagen om Ålands musikinstitut L A N D S K A P S L A G om ändring av 37 2 mom. landskapslagen om Högskolan på Åland... 33

3 BILAGA Semesterlag (FFS 605/1996) Parallelltexter

4 4 Allmän motivering 1. Lagstiftning om semester för landskapets och kommunernas tjänstemän 1.1 Gällande bestämmelser om semester för landskapets och kommunernas tjänstemän Enligt 37 i tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland i gällande lydelse stadgas om semester för landskapets tjänstemän genom landskapsförordning. De två gällande förordningarna är landskapsförordningen (1998:122) om semester för landskapets tjänstemän och landskapsförordningen (1998:123) om semester för vissa landskapets tjänstemän som inte är anställda i huvudsyssla. Fram till 1998 hade tjänstemännens semester reglerats på lagnivå i landskapslagen (1974:27) om semester för landskapets tjänstemän. I praktiken regleras semestern i tjänstekollektivavtal, delvis på samma sätt som i semesterförordningarna, men med betydande avvikelser till tjänstemans förmån i enlighet med landskapslagen (1978:22) om tjänstekollektivavtal. Enligt dess 2 gäller angående villkoren i tjänstemans anställningsförhållande, utan hinder av vad i lag är stadgat, vad därom bestämts genom tjänstekollektivavtal, dock så att tjänsteman åtnjuter minst de förmåner beträffande vilka sämre villkor enligt lag inte får avtalas. Det nu gällande tjänstekollektivavtalet om semester för landskapet tilllämpas fr.o.m. den 1 april I förhandlingarna har hänsyn tagits till rikslagstiftningen om semester. Tjänstekollektivavtalets bestämmelser avviker betydligt från semesterlagen (FFS 162/2005), men endast då det är frågan om förmånligare bestämmelser för de anställda eller kollektivavtalsdispositiva enligt semesterlagen. Semesterlagen gäller arbetstagare som riksbehörighet. Kommunernas motsvarighet till tjänstemannalagen är landskapslagen (2004:24) om tillämpning i landskapet Åland av lagstiftning om kommunala tjänstemän. Med stöd och enligt den tillämpas lagen om kommunala tjänsteinnehavare (FFS 304/2003) på kommunernas tjänstemän på Åland. Dessutom har några grundläggande bestämmelser om kommunernas tjänstemän intagits i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland enligt modell från rikets kommunallag (FFS 365/1995). I det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet AKTA som trädde i kraft den 1 januari 2012 regleras semestern i kapitel IV, delvis som hänvisningsbestämmelser till semesterlagen (FFS 162/2005). Även i övrigt har semesterlagens bestämmelser beaktats. Semesterlagen gäller naturligtvis även kommunernas arbetstagare i kraft av rikets lagstiftningsbehörighet. 1.2 Rikslagstiftningen om semester och behovet av landskapslagstiftning Finlands grundlag (FFS 731/1999) som trädde i kraft 1 mars 2000 begränsar möjligheterna att på annat sätt än genom lag utförda bestämmelser som påverkar individens rättigheter. Enligt grundlagens 80 1 mom. ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag. I propositionen (RP 1/1998) som föregick grundlagen konstateras att kravet på bestämmelser i lag även ska omfatta grunderna för tjänstemännens rättsliga ställning. Denna tolkning bekräftades i samband med antagandet av semesterlagen (FFS 162/2005) såväl i propositionen (RP 238/2004) som i grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 1/2005). Den anställdes rätt att tjäna semester

5 5 måste betraktas som något tillhörande de viktigaste grunderna för den anställdes rättigheter och en sådan skyldighet inom skyddet av arbetskraften som faller på det allmänna enligt 18 1 mom. i grundlagen konstaterade grundlagsutskottet och bedömde vidare att frågan därför inte uteslutande kan regleras genom kollektivavtal utan kräver bestämmelser i lag. Som ett absolut krav framförde grundlagstutskottet att möjligheterna att genom arbets- och tjänstekollektivavtal göra avsteg från lagen är tillräckligt exakt angivna och noga avgränsade i fråga om den substantiella dimensionen. I riket reglerades semestern för statstjänstemän i lag då den nya semesterlagen antogs Då semesterlagen trädde i kraft den 1 april 2005 upphävdes den tidigare semesterlagen (FFS 272/1973) som gällde endast privaträttsligt anställda och lagen om semester i vissa fall för innehavare av tjänst eller befattning, anställd i kommuns eller annat offentligt samfunds tjänst (FFS 111/1939). Dessutom upphävdes tre förordningar som gällde statstjänstemäns semester och ett statsrådsbeslut om statens arbetstagares semester. Den nya semesterlagen gäller såväl privaträttsligt som offentligrättsligt anställda. Grundlagsutskottet påpekade särskilt att kravet på bestämmelser i lag enligt grundlagens 80 1 mom. uppfylls i och med att särbestämmelserna för statstjänstemän, som tidigare reglerades i förordning, har skrivits in i lagen. Semesterlagen har särskilda bestämmelser om statstjänstemäns längre semestrar och möjligheten att avvika från dessa genom tjänstekollektivavtal. I självstyrelselagen infördes i förtydligande syfte motsvarande bestämmelse om lagstiftningsnivån i samband med ändringen som trädde i kraft den 1 juni Enligt 21 om utfärdande av landskapsförordningar ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag utfärdas genom landskapslag. Semesterbestämmelser kan således inte längre enligt 37 i tjänstemannalagen utfärdas genom förordning, varför paragrafen bör ändras. Landskapsförordningarna om semester för landskapets tjänstemän bör upphävas och ersättas av grundläggande bestämmelser på lagnivå. Landskapsförordningarna är dessutom i praktiken föråldrade även till sitt innehåll. Vid förhandlingarna om tjänstekollektivavtalet om semester har framför allt bestämmelserna i semesterlagen beaktats. I gällande semesterförordningar finns inte heller några bestämmelser om avvikelse genom tjänstekollektivavtal, utan avvikelserna har grundat sig på landskapslagen om tjänstekollektivavtal. Lagstiftning om semester för kommunernas tjänstemän saknas. Bestämmelser på lagnivå bör införas även för Ålands kommunala tjänstemän. 2. Lagstiftning om reglering av tjänster 2.1 Tjänstemannalagen och budgetens betydelse för tjänsteregleringar Enligt 4 tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland inrättas och indras tjänster av landskapsregeringen som även utnämnder tjänstemän. Landskapsregeringen uppgifter enligt tjänstemannalagen har dessutom i stor omfattning överförts till underliggande myndigheter. Ny tjänst kan dock inrättas endast om anslag för tjänsten anvisats i årsstat. togs in i lagen genom lagutskottets betänkande (13/ ) med följande motivering: Landskapsstyrelsens befogenheter att inrätta tjänster kan likväl utövas endast i den mån landstinget i årsstaten anvisat medel för ändamålet. Utskottet har i förtydligande syfte och för att understryka den praxis som hittills följts, infört en ny bestämmelse härom. Enligt utskottets uppfattning borde landskapsstyrelsen även i fortsättningen till årsstatens motiveringar foga tillräckligt specificerade

6 6 uppgifter om de nya tjänster man avser att inrätta. Den tjänstetablå som redan länge fogats till årsstaten bör enligt utskottet även i fortsättningen medtas och betraktas som en integrerad del av årsstatens motiveringar. I samband med att tjänstedelegationen infördes genom lagändring 1989/67 ändrade bestämmelsens språkliga formulering i någon mån, men utan att innebörden ändrades. Andra meningen i 4 2 mom. lyder: Tjänst får inrättas endast om anslag för tjänsten anvisats i årsstat. Landskapsregeringen har i budgetförslaget specificerat indragning och inrättande av enskilda tjänster. Lagtingets godkännande har enligt praxis utgjort en förutsättning för såväl inrättande och indragning av tjänst. Meningen i tjänstemannalagen om anslag för tjänsten nämner inte indragning av tjänst. Av formuleringen framgår inte heller ett krav på att enskilda tjänster uttryckligen specificeras. I tilläggsbudgeten som godkändes av lagtinget den 1 juni 2012 aviserade landskapsregeringen ändringar i budgetstrukturen. I förslaget till budget för landskapet Åland 2013 har inrättande och indragning av enskilda tjänster inte specificeras. Finans- och näringsutskottet stödde i sitt betänkande (18/ ) landskapsregeringens förslag, men ansåg att det fortsättningsvis behöver uppgöras en bilaga till budgeten där antal tjänster och arbetsavtalsförhållanden uppräknas samt bad landskapsregeringen överväga att i budgetar och bokslut framöver även rapportera i form av årsarbeten. Utskottet påminde om 4 i tjänstemannalagen och noterade att den kan vara tolkningsbar och ber därför landskapsregeringen överväga behovet av en eventuell lagändring. Utskottet fattade beslutet om styckets utformning i fråga om inrättande och indragande av enskilda tjänster efter omröstning, men ingen reservation bifogades gällande denna fråga. Landskapsregeringens avsikt är att fortsättningsvis upprätthålla register över anställningsförhållandena inom den allmänna förvaltningen och de underlydande myndigheterna. 2.2 Tjänsteregleringar och allmänna förvaltningen I motiveringstexten till detta lagförslag används tjänsteregleringar flera gånger trots att begreppet inte återfinns i tjänstemannalagen. I landskapsförordningen (2011:35) om landskapsregeringens allmänna förvaltning nämns tjänsteregleringar i 6 om finansavdelningens inledning i byråer som ett uppgiftsområde som handläggs vid avtals- och pensionsbyrån. 1 mom. 3 punkten lyder: 3) avtals- och pensionsbyrån, vid vilken handläggs ärenden som gäller kollektiva avtal och tolkningen av dessa, de landskapsanställdas rättsliga ställning, tjänsteregleringar samt pensioner. Tjänsteregeleringar används i rikslagstiftning. I statstjänstemannalagen (FFS 750/1994) ändrades 2 kapitlets rubrik till Tjänsteregleringar genom lagändring 1548/2011 och kapitlets mellanrubriker blev: Inrättande, överföring, indragning och ändring av tjänster, Överföring av tjänster, Omstrukturering av funktioner inom statsförvaltningen och Överlåtelse av rörelse. I lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar (FFS 651/1988) används tjänsteregleringar på följande sätt i 6 1 mom. 2 punkten om ärenden som omfattas av samarbetsförfarandet. 2. inrättande och indragning av tjänster samt tjänsteregleringar (inrättade av en tjänst i stället för en tjänst som indras, ändring av tjänstebenämningen, ändring av undervisningsområdet eller uppgifterna för en tjänst som vid en statlig högskola eller en annan läroanstalt inrättats för undervisnings- eller forskningsuppgifter, överföring av en tjänst till en annan enhet) Det är även vanligt förekommande i myndighetstexter till exempel inom statsförvaltningen att tjänsteregleringar avser förflyttningsarrangemang vid

7 7 omorganiseringar inom förvaltningen, det vill säga hur information om lediga tjänster sprids inom förvaltningen och hur dessa kan sökas av personer som hotas av uppsägning i stället för att de lediganslås. I dessa motiveringar avses med tjänsteregleringar i första hand inrättande och indragning av tjänst inklusive ändring och ombildning av tjänst, men även andra regleringar av tjänstestruktur kan omfattas av begreppet. Inom landskapets allmänna förvaltning ingår tjänsteregleringar i avtalsoch pensionsbyråns uppgifter. I biträdande avdelningschefens uppgifter ingår att föredra indragning och inrättande av tjänst för minister i enskild föredragning. Själva behovet av indragning och inrättande har bedömts i första hand i samband med budgetberedningen, men även faktorer som framkommit senare har kunnat bedömas då besluten fattats, t.ex. gällande det konkreta innehållet i den inrättade befattningen och när en tjänst inrättas eller indras. 2.3 Tjänsteregleringar och övriga landskapsmyndigheter Flera myndighetslagar innehåller särskilda bestämmelser enligt vilka landskapsregeringens uppgifter enligt tjänstemannalagen delegerats helt eller delvis. Standardformuleringen i flera myndighetslagar är: Om inte annat bestäms i denna lag handhar myndigheten de uppgifter som rör myndighetens personal och som enligt tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland ankommer på landskapsregeringen. Detta omfattar tjänsteregleringar, utnämningar, disciplinära åtgärder med mera, dock med vissa undantag som framgår av lagen i fråga. Landskapsregeringen fattar beslut om permittering och vanligtvis även beslut som gäller myndighetschefen. Under de senaste åren har landskapsregeringen och lagtinget i allt högre grad betonat de övriga landskapsmyndigheternas möjligheter att styra sin egen förvaltning. Myndighetens samtycke krävs genomgående vid förflyttning av tjänstemän till eller från myndigheten till en annan landskapsmyndighet. Landskapsregeringen är den myndighet som i dessa fall fattar förflyttningsbeslutet, men endast under förutsättning av samtycke. I detta lagförslag föreslås i stället för specificering av tjänster i budgeten ett utlåtandeförfarande i de myndighetslagar där landskapsregeringens uppgift att inrätta och indra tjänster påförts myndigheten. Detta understryker ytterligare understryker myndigheternas beslutanderätt. Tjänsteregleringarna har inte påförts alla myndigheter, utan många olika lösningar förekommer. Därför behöver utöver tjänstemannalagen speciallagstiftningen alltid beaktas för att få klarhet i beslutsgången. Följande myndigheter har påförts omfattande befogenheter enligt tjänstemannalagen: Ålands miljö- och hälsovårdsmyndighet, Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet, diskrimineringsombudsmannen, Datainspektionens, Ålands hälso- och sjukvård, Ålands gymnasium, Ålands folkhögskola, Ålands musikinstitut och Högskolan på Åland. I dessa nio lagar föreslås i detta lagförslag att utlåtandeförfarandet införs. Ålands polismyndighet, Ålands statistikbyrå och Ålands sjösäkerhetscentrum handhar utnämningar enligt tjänstemannalagen, men inte exempelvis tjänsteregleringar. I 2 om personalen i landskapslagen (2000:26) om Ålands polismyndighet ges inte myndigheten rätt att indra eller inrätta tjänster, utan polismyndighetens tjänstregleringar sköts av landskapsregeringen enligt tjänstemannalagen. Däremot finns ett förordningsbemyndigande gällande utnämning av tjänstemän. Enligt 5 i landskapsförordning (2000:34) om Ålands polismyndighet utnämnder polismästaren utnämner tjänstemän till vissa tjänster, anställer tillfälliga tjänstemän och personal i privaträttsligt anställningsförhållande.

8 8 Enligt 6 1 mom. i landskapslagen (1993:116) om Ålands statistik- och utredningsbyrå besätts övriga tjänster än chefen för byrån samt tillfällig personal och personal i arbetsavtalsförhållande av direktionen om inte detta i arbetsordningen har uppdragits åt chefen för byrån. Enligt 6 1 mom. i landskapslagen (2003:17) om Ålands sjösäkerhetscentrum utnämns en chef för Ålands sjösäkerhetscentrum av landskapsregering, medan styrelsen anställer övrig personal i offentligrättsligt eller privaträttsligt anställningsförhållande om inte detta i enlighet med reglementet uppdragits åt chefen för Ålands sjösäkerhetscentrum. I landskapskapslagen (1975:9) om motorfordonsbyrån finns endast en hänvisning till tjänstemannalagen utan någon överföring av beslutsbefogenheter. 2.4 Behovet av enhetlighet och revidering av tjänstemannalagstiftningen Den gällande tjänstemannalagen för landskapet Åland har inspirerats av statstjänstemannalagen (FFS 755/1986) och statstjänstemannaförordningen som trädde i kraft den 1 januari Nu gällande statstjänstemannalagen (FFS 750/1994) och statstjänstemannaförordningen (FFS 971/1994) trädde i kraft den 1 december Betydande förändringar har även gjorts i rikslagstiftningen om arbetsavtalsförhållanden. Det finns en stor enighet om behovet av en grundläggande revidering av lagstiftningen som reglerar landskapets tjänstemän. Finansavdelningen vid Ålands landskapsregering har sammanställt en promemoria Ny tjänstemannalagstiftning, enligt motiveringarna till avdelnings budget 2012 i syfte att modernisera och uppdatera densamma och för att skapa en grund för en moderna och trygg personalpolitik. Landskapsregeringen har genom beslut av ministern med ansvar för finansavdelningen den 19 juni överfört ärendet till lagberedningen. I promemorian framförs bland annat: Det har framkommit vid ett stort antal tillfällen att den nuvarande tjänstemannalagstiftningen inte uppfyller förvaltningens behov. Om tjänstemannalagstiftningen blir enklare att använda, kan det underlätta genomförandet av förändringarna som krävs för omställningen mot långsiktig balans och stabilitet i landskapets finanser. Finansavdelningen har föreslagit att en grundläggande revidering av lagstiftningen bereds i samarbete mellan landskapsmyndigheterna och de fackliga representanterna för tjänstemännen. Landskapsregeringen föreslår i detta skede en revidering som fokuserar på förfarandet vid tjänsteregleringar, det vill säga omorganiseringar av verksamheten. Det är ändamålsenligt att den politiska kontrollen som budgetförfarandet gällande enskilda tjänster inneburit ersättas med allmängiltiga regler. Även bestämmelser som främjar enhetlighet och likabehandling inom landskapsförvaltningen behövs med tanke på att många olika myndigheter fattar beslut enligt tjänstemannalagen. En reglering av förfarandet och beslutens innehåll främjar enhetligheten och överskådligheten. Den systematiska dokumentationen av orsakerna till varför förvaltningens uppgifter fördelas på tjänster på ett visst sätt underlättar en översyn av förvaltningen i ett senare skede. 3. Landskapsregeringens överväganden och förslag 3.1 Ny landskapslagstiftning om semester Landskapsregeringen föreslår att en ny landskapslag om tillämpning av semesterlagen på landskapets och kommunernas tjänstemän antas. Målsättningen har varit att få till stånd ett godtagbart rättsläge gällande semesterregleringen i landskapet. Frågan är på grund av den goda regle-

9 9 ringen i tjänstekollektivavtal framför allt av principiell betydelse. Det är naturligt att semesterlagen ska tillämpas även på landskapets och kommunernas tjänstemän eftersom den redan gäller samma arbetsgivares arbetstagare och dessutom redan beaktats då tjänstemännens semesterförmåner bestämts i tjänstekollektivavtal. Landskapsregeringen övervägde att införa en enkel blankettbestämmelse med hänvisning till semesterlagen och tjänstekollektivavtal i tjänstemannalagens 37, men stannade för en blankettlag om tillämpningen av semesterlagen av två skäl. Dels skulle en hänvisningsbestämmelse i tjänstemannalagen inte omfatta kommunernas tjänstemän som också ingår i landskapets behörighet. Dels omfattar semesterlagen inte endast minimibestämmelser, utan även bestämmelser som reglerar avvikelser i kollektivavtal och i någon mån bestämmelser om förfarandet. En egen blankettlag tydliggör bättre skillnaderna i semesterlagens tillämpningsområde inom rikets och landskapets behörighet, trots att skillnaderna i praktiken inte är betydande. 3.2 Uppdatering av landskapslagen om Ålands självstyrelsedag Landskapslagen (1976:26) om Ålands självstyrelsedag ska beaktas vid tilllämpningen av semesterlagen på landskapets och kommunernas tjänstemän. I semesterlagen uppräknas ett flertal andra dagar som inte ska betraktas som vardagar, dock inte Ålands självstyrelsedag som enligt landskapslagens 1 högtidlighålls till åminnelse av Ålands landstings första sammanträde såsom Ålands självstyrelsedag. Då den 9 juni infaller på en vardag gäller enligt lagen att arbetena på landskapets och kommunernas arbetsplatser ska inställas. Självstyrelsedagen ska dessutom för landskapets anställda vara en ledig dag med lön enligt samma grunder som för självständighetslagen. Samma gäller med stöd av det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet AKTA för kommunernas anställda varför det är naturligt att lagen ändras så att samma rätt till lön gäller även kommunernas anställda. Med samma grunder som för självständighetsdagen avses bestämmelserna i lagen om självständighetsdagens firande såsom allmän högtids- och fridag (FSS 388/1937). Dessa grunder omfattar bland annat söndagstillägg vilket kommunernas anställda redan har rätt till enligt landskapslagens 3a. Landstinget avstod ändå i lagändringen 1978/21, då 3 ändrades och 3a infördes, från att inkludera kommunernas anställda i bestämmelsen om ledighet med lön med hänvisning till den kommunala självbestämmanderätten. Enligt lagens ursprungliga lydelse hade inte heller landskapsanställda rätt till lön under den lediga dagen. Då kommunerna klart tagit ställning för att betala lön för självstyrelsedagen är det naturligt att den inkluderas i lagen. Att samma bestämmelser gäller båda grupperna i lag är i överensstämmelse med självstyrelsedagens starka symboliska värde. Landskapsregeringen föreslår samtidigt att två föråldrade moment i landskapslagen om Ålands självstyrelsedag upphävs. 3.3 Förslag till förfarande vid reglering av tjänster och återanställning Tydighet och enhetlighet främjar god förvaltning Landskapsregeringens målsättning har varit att genom införandet av detaljerade bestämmelser främja förverkligandet av principerna för god förvaltning som framgår av 4 kapitlet i förvaltningslagen (2008:9) för landskapet Åland och har sin grund i förvaltningens lagbundenhet som utgör grundbulten i rättsordningen enligt rättsstatsprincipen. Jämlikhetsprincipen, ändamålsbundenhetsprincipen, objektivitetsprincipen, proportionalitetsprincipen och principen om tillitsskydd i förvaltningslagens 4 är gällande i all för-

10 10 valtningsverksamhet, inte endast vid bemötandet av dem som uträttar ärenden hos förvaltningen. Den obligatoriska behovsutredningen, vars innehåll regleras i tjänstemannalagen, tydliggör bundenheten till inrättandets eller indragningens ändamål, det vill säga en organisation av förvaltningen utgående från principerna för god förvaltning. Förvaltningen ska organiseras på ett sätt som är ändamålsenligt utgående från förvaltningens uppgifter enligt vad som gäller enligt lag och enligt de ytterligare riktlinjer som lagtinget fastslår i budgeten. Grunderna för tjänstereglerinar ska vara sakliga. I framställningen med förslag till ny tjänstemannalag (8/ ) konstaterades bland annat följande: Innebörden av proportionalitetsprincipen är att myndigheternas åtgärder skall stå i rätt proportion till åtgärdernas syfte. Den åtgärd en myndighet vidtar skall med andra ord vara ändamålsenlig, behövlig och rätt dimensionerad med hänsyn till det syfte man vill nå med åtgärden i fråga. I praktiken förutsätter proportionalitetsprincipen att myndigheterna dimensionerar sina åtgärder till det minimum där den behövliga effekten kan nås. Proportionalitetsprincipen är av stor vikt i synnerhet i sådana fall där myndigheten blir tvungen att överväga åtgärder som har negativa rättsliga konsekvenser för en enskild. En sådan situation kan uppkomma i olika slag av tillsynsuppgifter, t.ex. vid byggnadstillsyn. Också grunden för att entlediga någon från sin tjänst måste, på det sätt som proportionalitetsprincipen förutsätter, stå i skälig proportion till vad påföljden av åtgärden innebär för tjänstemannen personligen Praxis och rikslagstiftning Utgångspunkterna för förslaget är dels att fastställa gällande praxis i lag och där praxis varierat eftersträva enhetlighet och tydlighet, dels har likheter med rikslagstiftningen eftersträvats det där det varit ändamålsenligt med tanke på de anställdas lika rättigheter eller i klargörande syfte. Jämförelser har gjorts med lagstiftningen för statstjänstemän och för kommunala tjänsteinnehavare. Bestämmelsen om återanställningsskyldighet under nio månader efter anställningsförhållandets upphörande efter uppsägning på kollektiv grund motsvarar i stort bestämmelsen som redan gäller arbetstagare, men den innehåller en bestämmelse om ersättning som liknar den som gäller kommunernas tjänstemän och statstjänstemän. Bestämmelsen om överlåtelse av rörelse ska till sitt materiella innehåll fullständigt överensstämma med motsvarande bestämmelser i rikslagstiftningen. Två bestämmelser som inte har motsvarighet i rikslagstiftningen och begränsar tillförordnade och tillfälliga tjänstemäns rättigheter upphävs Införande av utlåtandeförfarande Då landskapsregeringen, och de myndigheter som har denna befogenhet, inom fastställda ramar för verksamheten kan fatta beslut om tjänsteregleringarna skapas ett flexiblare system som underlättar organiseringen av landskapsförvaltningen på ett ändamålsenligt sätt. De myndigheter som har befogenheten att fatta beslut om tjänsteregleringar får bättre förutsättningar att utöva sin självbestämmanderätt i och med att budgeten inte längre på enskild tjänstenivå styr hur verksamheten organiseras. Förutsättningarna för inrättande av tjänst behandlas fortsättningsvis normalt i samband med budgetberedningen. Avsikten är att de myndigheter som har befogenhet att inrätta och indra tjänster ska inhämta landskapsregeringens utlåtande innan beslutet fattas. Landskapsregeringens utlåtande ska finnas tillgängligt och förutsättningarna för inrättande av tjänst i tjänstemannalagen ska vara uppfyllda innan beslutet fattas av myndigheten.

11 11 Utlåtandet begärs genom att myndigheten lämnar in behovsutredningar om tjänsterna till landskapsregeringen i samband med att den avger sitt budgetförslag (i samband med budgetberedningen). Behovsutredningarna som ska sammanställas enligt tjänstemannalagen kan omfatta en eller flera tjänster och landskapsregeringen kan avge ett eller flera utlåtanden. I utlåtandet kan landskapsregeringen framföra synpunkter på tjänstebenämning, lönegrunder och andra tjänstevillkor i syfte att främja enhetlighet inom landskapsförvaltningen. Dessutom kan landskapsregeringen naturligtvis ge synpunkter på de ekonomiska konsekvenserna eller andra omständigheter. Landskapsregeringen kan tidigast avge sitt utlåtande då budgetförslaget gått till lagtinget. Utlåtandet ska avges senast en månad efter att lagtinget fastställt budgeten. Det innebär att utlåtanden om tjänsteregleringen kan avges exempelvis i samband med anvisningarna för verkställande av landskapets budget. Det ska även bli möjligt att bedöma behovet av inrättande eller indragning av tjänst utanför budgetprocessen då landskapsregeringen, för de tjänsters del som landskapsregeringen fattar beslut om, eller en annan myndighet bedömer att det finns förutsättningar att fatta besluten inom gällande budget. Om myndigheten har för avsikt att fatta beslut inom gällande budget kan behovsutredningen överlämnas vid en annan tidpunkt. Landskapsregeringen ska avge utlåtande inom tre månader. Om utlåtandet avges tidigare kan myndigheten fatta sitt beslut tidigare om myndigheten bedömer det ändamålsenligt. Myndigheten fattar besluten självständigt efter att utlåtandet inkommit inom de ramar som lagstiftningen och budgeten erbjuder. Förslaget i behovsutredningen ändras i den mån myndigheten bedömer att det är befogat utgående från de synpunkter som framkommit Bestämmelser i lag Landskapsregeringen har övervägt möjligheterna att inta en del av de föreslagna bestämmelserna i förordning, men bedömt att bestämmelser i lag är mera ändamålsenliga. Landskapsregeringen har ingen tjänstemannaförordning. Bestämmelser i lag är det mest effektiva sättet att uppnå enhetlighet och likabehandling. Flera myndigheter har befogenheter att tillämpa tjänstemannalagen. Landskapsregeringen möjligheter att reglera förfaranden vid andra myndigheter på annat sätt en genom lag är begränsade, såväl principiellt som praktiskt. Enskildas rättigheter berörs i någon mån trots att syftet med tjänsteregleringar är organisatoriskt. När det finns behov av uppsägningar av landskapstjänstemän på kollektiva grunder, orsaker som inte beror på tjänstemannen utan på ekonomiska eller organisatoriska faktorer, har reglerna för indragning av tjänst betydelse för enskilda tjänstemäns rättsliga ställning. Indragningen av en tjänst är en uppsägningsgrund för landskapets tjänstemän, vilket inte är fallet för kommunernas tjänstemän eller i riket. Innehållet i beslutet om inrättande av tjänst kan även ha avgörande betydelse vid en bedömning av om en tjänsteman försummat sina förpliktelser. 3.4 Lagarnas ikraftträdande Avsikten är att lagarna ska träda i kraft så snart som möjligt. I enlighet med 20 2 mom. i självstyrelselagen föreslås därför att landskapsregeringen bestämmer tidpunkten för när lagarna träder i kraft.

12 12 4. Lagstiftningsbehörigheten Enligt 18 1, 2 och 4 punkten i självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar, kommunernas förvaltning, landskapets tjänstemän och kommunernas tjänsteinnehavare samt tjänstekollektivavtal för landskapets och kommunernas anställda. Riket har enligt punkten i självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om försäkringsavtal och enligt punkten i fråga om arbetsrätt med undantag av tjänstekollektivavtal för landskapets och kommunens anställda. Enligt 29 1 mom. 6 punkten har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om arbetsavtal och samarbete inom företag, med undantag av läroavtal enligt punkten i självstyrelselagen. Riket har lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning enligt punkten i självstyrelselagen, vilket innebär att bestämmelser om rätten att besvära sig över fattade beslut endast kas tas in i landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet enligt självstyrelselagens 19 3 mom. om de i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. 5. Förslagets verkningar 5.1 Semesterbestämmelserna stärker de anställdas ställning Genom förslaget till landskapslag om tillämpning av semesterlagen på landskapets och kommunernas tjänstemän förbättras tjänstemännens rättsliga ställning. Eftersom gällande lagstiftning styr förhandlingarna om tjänstekollektivavtal är det viktigt att regelverket är tydligt. Grunderna för tjänstemännens rättigheter ska vara lagstadgade. Avvikelser från semesterlagen får endast ske i den mån uttryckliga bestämmelser som tillåter avvikelser ingår i lagen. Ändringen av landskapslagen om Ålands självstyrelselag leder innebär att föråldrade delar av lagen rensas bort och att kommunernas anställdas ställning förstärks, trots att förslaget inte har några praktiska konsekvenser i och med att endast rådande praxis skrivs in i lagen. Förslaget har inga ekonomiska konsekvenser på grund av att semestern och lönen för självstyrelsedagen finns reglerad i tjänstekollektivavtal. Det har inte heller kända konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för miljön. 5.2 Ändringarna i tjänstemannalagen underlättar förvaltningens organisation och förbättrar tjänstemännens ställning Landskapets olika myndigheter har både offentligrättsligt anställda (tjänstemän) och privaträttsligt anställda (arbetstagare). Enligt budgeten för 2012 skulle landskapet under 2012 ha besatta inrättade tjänster, 61,5 tillfälliga tjänster och 306,5 arbetstagare. Genom förslaget till ändring av tjänstemannalagen för landskapet Åland införs detaljerade bestämmelser om tjänstregleringar som främjar en enhetlig tillämpning av principerna om god förvaltning då landskapsförvaltningen organiseras. Bestämmelserna ska underlätta organiseringen av förvaltningen på ett ändamålsenligt sätt som är proportionerligt till förvaltningens syfte. Bestämmelsen om återanställningsskyldighet bidrar till att bestämmelserna för arbetstagare och tjänstemän inom landskapsförvaltningen skiljer sig mindre från varandra. Den som sagts upp av ekonomiska och organisatoriska orsaker ska återanställas inom 9 månader oberoende av om det är frågan om en arbetstagare eller tjänsteman. Återanställningsskyldigheten gäller sedan tidigare kommunernas tjänstemän. Bestämmelsen om överlå-

13 13 telse av rörelse klargör att tjänstemäns position inte ska vara sämre än arbetstagares i motsvarande situation. Eftersom målsättningen är att underlätta en ändamålsenlig organsation av landskapsförvaltningen förväntas förslaget i någon mån bidra till ekonomiska inbesparingar. Förslaget har inga kända konsekvenser för miljön. 5.3 Beaktande av jämställdhet och jämlikhet vid tillämpning av tjänstemannalagen I landskapsförvaltningen förutom Ålands hälso- och sjukvård arbetade 788 tjänstemän den 30 november Av dessa var 444 kvinnor (varav 176 i allmänna förvaltningen) och 344 män (varav 101 i allmänna förvaltningen). Inom Ålands hälso- och sjukvård arbetade 865 tjänstemän enligt november Av dessa var 748 kvinnor och 117 män. Vid tillämpningen av tjänstemannalagen ska arbetsgivarrepresentanterna på de olika myndigheterna noggrant beakta dels lagen om 1) jämställdhet mellan kvinnor och män (jämställdhetslagen, FFS 609/1986), som tillämpas i landskapet med stöd av och enligt landskapslagen (1989:27) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män och 2) landskapslagen om förhindrande av diskriminering i landskapet Åland (2005:66). Behovsutredningarna som görs och det utlåtande som landskapsregeringen ger till underlydande myndigheter är ett verktyg där även jämställdhets- och jämlikhetsaspekter ska beaktas. En av de centrala bestämmelserna i jämställdhetslagen är 7 som förbjuder 1) att försätta kvinnor och män i olika ställning på grund av kön, 2) att försätta kvinnor sinsemellan i olika ställning av orsaker som föranleds av graviditet eller förlossning, 3) att försätta personer i olika ställning med stöd av en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt om personerna på grund av förfarandet i praktiken kan missgynnas på grund av sitt kön och 4) att försätta kvinnor och män i olika ställning på grund av föräldraskap eller familjeansvar. I 8 jämställdhetslagen finns mer specifika diskrimineringsförbud, varav det särskilt finns anledning att nämna 3 punkten som förbjuder tilllämpning av lönevillkor så att en eller flera arbetstagare på grund av sitt kön försätts i en mindre fördelaktig ställning än någon annan arbetstagare som är anställda hos arbetsgivaren i likvärdigt arbete och 5 punkten som förbjuder avslutning av ett anställningsförhållande och omplacering av en anställd på grund av kön. När en tjänst inrättas är det alltså nödvändigt att tänka på att lönerna som hör till tjänster som normalt brukar innehas av kvinnor inte sätts lägre än lönerna som hör till tjänster som normalt brukar innehas av män, men som är likvärdiga med avseende på uppgifternas svårighetsgrad, utbildningskravet, ansvaret samt den fysiska och psykiska arbetsmiljön. Vidare är det nödvändigt när tjänster dras in av ekonomiska orsaker att göra en bedömning av huruvida män och kvinnor i organisationen behandlas rättvist vid urvalet av vilka tjänster som ska dras in. Enligt 3 1 mom. 3 punkten i landskapslagen (2005:66) om förhindrande av diskriminering i landskapet Åland är det förbjudet att diskriminera på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning i fråga om tillträde till tjänst hos landskapet eller tjänstevillkor. Med diskriminering menas enligt 2 direkt diskriminering, indirekt diskriminering, trakasserier och instruktioner att diskriminera. När en tjänst inrättas är det alltså förbjudet att besluta om sådana behörighetsvillkor som gör det svårare för t.ex. asiater, finnar, muslimer, ateister, hörselskadade, 20-åringar eller bisexuella att få tjänsten. Vissa undantag finns dock i mom. och 7 t.ex. att särbehandling på grund av ålder är tillåten om den på ett objektivt och rimligt sätt kan motiveras av mål som rör sysselsättningspolitik, att särbehandling är tillåten om den be-

14 14 ror på ett verkligt och avgörande yrkeskrav på grund av sammanhanget där yrkesverksamheten utförs, att lagstadgade krav på kunskaper i svenska eller åländsk hembygdsrätt inte är diskriminering samt att viss positiv särbehandling är tillåten. Värderingarna som legat till grund för ovannämnda lagstiftning bör vägleda all tillämpning av tjänstemannalagen. Det är angeläget att beslutsfattarna på de olika myndigheterna alltid försöker utvärdera vilka effekter deras beslut kommer att få, så att diskriminering kan undvikas i största möjliga utsträckning. Ett tydligt och detaljerat förfarande i samband med tjänsteregleringar kan bidra med verktyg för ett bättre beaktande av jämställdheten och jämlikheten enligt gällande lagstiftning. 6. Beredningen av förslaget Förslaget har beretts på lagberedningen i samarbete med finansavdelningen och personalenheten. En del av de synpunkter som framförts i finansavdelningens promemoria om ny tjänstemannalagstiftning beaktats, trots att en fullständig revideringen av lagstiftningen i detta skede inte genomförs. Utkastet skickas på remiss till landskapsmyndigheterna, avdelningarna vid den allmänna förvaltningen, kommunala avtalsdelegationen och fackförbunden. Detaljmotivering 1. Landskapslag om tillämpning av semesterlagen på landskapets och kommunernas tjänstemän 1 Lagens tillämpningsområde. Semesterlagen (FFS 162/2005) görs tilllämplig på landskapets och kommunernas tjänstemän i den lydelse som är gällande i riket. Ändringar i semesterlagen ska alltså automatiskt vara tilllämpliga med stöd av landskapslagen. Dessutom framgår det i 1 mom. med tanke på ett eventuellt upphävande av semesterlagen att den lydelse som sist varit gällande rikslagstiftning är tillämplig. Eftersom lagstiftningen om semester reglerar grunderna för individens rättigheter är det av särskild betydelse att det står klart för envar vilken personalgrupp som omfattas av vilken lagstiftning. Därför har i 2 mom. intagits information om fördelningen av lagstiftningsbehörigheten enligt vilken övriga personalgrupper omfattas av semesterlagen som rikslagstiftning, det vill säga landskapets och kommunernas arbetstagare, anställda inom den privata sektorn, statstjänstemän och församlingarnas tjänsteinnehavare i landskapet. 2 Avvikelser. I semesterlagen finns några hänvisningar till bestämmelser inom landskapets lagstiftningsbehörighet som ska gälla motsvarande landskapsbestämmelser då semesterlagen tillämpas med stöd av landskapslagen. Dessutom finns många hänvisningar till arbetsavtalslagen, men någon avvikelse gällande dessa bestämmelser införs inte i blankettlagen, eftersom vad som i semesterlagen bestäms om arbetstagare enligt semesterlagens 1 2 mom. tillämpas även på tjänstemän. Bestämmelserna om bland annat moderskaps-, föräldra- och faderskapsledighet samt vårdledighet finns i tjänstekollektivavtalet. Inom landskapets behörighet ska bestämmelserna om kollektivavtal tilllämpas på tjänstekollektivavtal enligt landskapslagen (1978:22) om tjänstekollektivavtal. Av semesterlagens 3 om bestämmelsernas tvingande natur framgår att ett avtal som inskränker förmånerna enligt lagen är ogiltigt om inte annat följer av semesterlagen. I 30 regleras arbetsgivarnas och arbets-

15 15 tagarnas riksomfattande föreningars rätt att avtala annorlunda om bland annat semesterperioden, om beräknande av semesterlön och semesterersättning och om sparad ledighet och uppdelning av den del av semestern som överstiger 12 vardagar samt om sådan i 7 angiven tid som är likställd med arbetad tid. Med tanke på offentliga samfunds lagstadgade uppgifter som berör hälsa och säkerhet och utövande av offentliga får dessutom genom riksomfattande tjänstekollektivavtal ingås avtal bland annat om grunderna för när semestern flyttas fram eller avbryts. Semesterlagen har inom rikets behörighet, det vill säga för de landskapets och kommunernas anställda i arbetsavtalsförhållande, redan beaktat att landskapets förhandlingsparter ska omfattas av bestämmelserna. Enligt 30 3 mom. i semesterlagen ska vad som i paragrafen bestäms om arbetsgivarnas riksomfattande föreningar på motsvarande sätt tillämpas på bland annat de statliga förhandlingsmyndigheterna, den evangelisk-lutherska kyrkans avtalsdelegation samt Ålands landskapsregering och kommunala avtalsdelegationen i landskapet Åland. Den 9 juni som högtidlighålls enligt landskapslagen (1976:26) om Ålands självstyrelsedag ska utöver de dagar som nämns i lagen inte betraktas som vardag vid tillämpningen av semesterlagen. Studieledighet enligt lagen om studieledighet (FFS 273/1979) ska avse studieledighet enligt landskapslagen (1983:57) om studieledighet. Arbetsgivaren ska vara skyldig enligt landskapslagen hålla tjänstekollektivavtalet om semester och även denna landskapslag fritt tillgängliga för på arbetsplatsen. Tjänstekollektivaval om semester för landskapets och kommunernas tjänstemän ingås med stöd av landskapslagen om tjänstekollektivavtal, inte med stöd av utan med iakttagande av semesterlagen eller denna landskapslag, I semesterlagen ingår särskilda bestämmelser om statstjänstemäns längre semestrar, dock inga särskilda bestämmelser om kommunala tjänsteinnehavare, men det är inte uteslutet att sådana kan införas. Därför införs en särskild bestämmelse om att särskilda bestämmelser om statstjänstemän och kommunala tjänsteinnehavare ska tillämpas på motsvarande sätt på landskapets och kommunernas tjänstemän. Avslutningsvis konstateras att om det i övrigt inom landskapets behörighet hänvisas till någon riksbestämmelse som har sin motsvarighet i en landskapsbestämmelse ska den senare tillämpas. 3 Ikraftträdande. Avsikten är att lagen ska träda i kraft så snart som möjligt. Genom lagen upphävs landskapsförordningen (1998:122) om semester för landskapets tjänstemän och landskapsförordningen (1998:123) om semester för vissa landskapets tjänstemän som inte är anställda i huvudsyssla. 2. Landskapslag om ändring av landskapslagen om Ålands självstyrelsedag 2. Paragrafens 2 mom. upphävs eftersom det inte längre relevant att påpeka att rådstuvurätten och magistraten i Mariehamns stad inte enligt lagen anses vara kommunala ämbetsverk. Någon rådstuvurätt finns inte längre och magistraten utgör en del av Statens ämbetsverk på Åland. 3. Landskapsregeringen föreslår att 1 mom. kompletteras så att bestämmelsen gäller kommunernas anställda på samma sätt som landskapets. Momentets i någon mån ålderdomliga ordval bibehålls för enhetlighet då risk för missförstånd inte föreligger. I 2 är formuleringarna om arbetets inställande uppbyggda på samma sätt, nämligen enligt dess 1 mom. ska arbetena i landskapets och kommunernas ämbetsverk, skolor och andra in-

16 16 rättningar samt på landskapets och kommunernas arbetsplatser i stöd av denna lag inställas, såvitt arbetsuppgifternas särskilda art det medger om självstyrelsedagen infaller på en vardag. Enligt 3 1 mom. ska lön för självstyrelsedagen enligt samma grunder som för självständighetsdagen erläggas i landskapets inrättningar och arbetsplatser. Kommunernas saknas här det vill säga rätten till betald ledighet är inte lagstadgad för kommunernas anställda, trots att det redan på 1970-talet framfördes starka krav på detta såväl från landskaps- som kommunhåll. Kommunerna har i praxis tydligt visat att de önskar att rätten till betald ledighet ska gälla. I det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet AKTA har överenskommits lön för självstyrelsedagen. Det är motiverat att samma regler gäller landskapets och kommunernas anställda i landskapslagen om Ålands självstyrelsedag. 3 2 mom. bör upphävas som föråldrat. Enligt momentet ska självstyrelsedagen räknas som arbetsdag vid tillämpning av 45 1 mom. i landskapslagen (1973:25) om landskapet Ålands centrala ämbetsverk. Den upphävda lagens 45 1 mom. lydde: Arbetstiden för landskapsförvaltningens tjänstemän fastställes av landskapsstyrelsen. Den sammanlagda arbetstiden under året skall överensstämma med den för statens ämbetsverk och inrättningar gällande arbetstiden. I Landskapslagen (1998:70) om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning finns ingen motsvarande bestämmelse om årsarbetstider. 3. Landskapslag om ändring av tjänstemannalagen för landskapet Åland 1 1 mom. För att tydliggöra det gällande rättsläget redan i den inledande paragrafen föreslås ett tillägg i 1 1 mom. där det konstateras att landskapsregeringens uppgifter enligt tjänstemannalagen gällande någon annan landskapsmyndighets egen personal i landskapslag kan påföras myndigheten. Meningen utgör ett komplement till 2 2 mom. sista meningen: Landskapet företräds av landskapsregeringen om inte annat följer av särskilda bestämmelser. Informationsbestämmelsen minskar risken för missförstånd då den hänvisar till möjligheten att speciallagstiftning ska tillämpas. En ensam läsning av tjänstemannalagen kan ge intrycket att landskapsregeringen fattar alla tjänsteregleringsbeslut. Närmare information om gällande bestämmelser om myndigheternas befogenheter enligt tjänstemannalagen finns under rubrik 2.2 Tjänsteregleringar inom allmänna förvaltningen och underlydande myndigheter och i nedan i detaljmotiveringarna till förslagen om ändring av myndighetslagarna. 4. De två sista meningarna i 2 mom. stryks: Tjänst får inrättas endast om anslag för tjänsten anvisats i årsstat. Innan ärende som gäller indragning av tjänst avgörs skall ärendet handläggas i landskapets tjänstedelegation. Inrättande av tjänst är fortfarande bundet av budgetbeslutet eftersom anslag måste finnas tillgängliga för att en tjänst ska kunna inrättas, men meningen om att anslag för tjänsten anvisats stryks för att tydliggöra att enskilda tjänster inte behöver specificeras i budgeten som en förutsättning för att ett beslut om inrättande ska kunna fattas. Som jämförelse gäller enligt statstjänstemannalagens 4 1 mom. att tjänster kan inrättas med anslag som står till förfogande för avlöningar. Enligt 2 mom. utfärdas bestämmelser om inrättande, indragning och ändring av tjänster genom förordning av statsrådet. I samma moment uppräknas dessutom några högre s.k. specificerade tjänster. Tjänsterna som justitiekansler, biträdande justitiekansler, kanslichef vid justitiekanslerämbetet,

17 17 som kommendör för försvarsmakten, chef för försvarsmakten och några andra namngivna ledande tjänster får inte inrättas eller dras in eller deras benämning ändras, om de inte har specificerats särskilt i statsbudgeten. Listan på specificerade tjänster har kontinuerligt krympt genom lagändringar. Tjänstedelegationen har enligt praxis, trots skrivningen i tjänstemannalagen, inte handlagt indragningar av tjänster som inte varit besatta. Indragning av en tjänst är grund för uppsägning enligt 38 1 mom. 1 punkten och tjänstedelegationen. Innan en tjänsteman sägs upp ska tjänstedelegationen enligt 40 handlägga ärendet. Därför har landskapsregeringen bedömt att det inte är ändamålsenligt att även indragning av tjänst ska behandlas i tjänstedelegationen. Avtalet om samarbete mellan arbetsgivare och personal inom landskapets förvaltning som utgör en del av tjänstekollektivavtalet och trädde i den 1 januari. Enligt samarbetsavtalet ska väsentliga förändringar i organiseringen av arbetet som påverkar personalens ställning behandlas i samarbete. 4b. En ny paragraf om inrättande av tjänst föreslås. Den innehåller bestämmelser om förutsättningarna för inrättande, om innehållet i beslutet, om hur motiveringarna till beslutet ska framgå, om möjligheten att anta närmare bestämmelser om tjänsten i en tjänstebeskrivning och i arbetsordning eller reglemente samt inför ändring av tjänst och ombildning av tjänst som begrepp i tjänstemannalagen. Huvudsakligen fastställs gällande praxis. I någon mån har dock praxis varierat över tid och mellan olika landskapsmyndigheter. Målsättningen är att förfarandet ska vara tydligt och att beslutet om inrättande av tjänst ska vara uppbyggt på samma sätt genom hela landskapsförvaltningen. Enligt 1 mom. är förutsättningarna för inrättande av tjänst att det dels finns ett långsiktigt behov av tjänsten och dels att kostnaderna för tjänsten ryms inom beviljade anslag. Fortsättningarna för inrättande av tjänst utreds genom behovsutredningen om inrättande av tjänst som ska sammanställas enligt de föreslagna nya 4d. Det framgår även av 3 mom. att behovsutredningen ska bifogas beslutet om inrättande av tjänst. I 2 mom. regleras beslutets innehåll och i 3 mom. möjligheten till närmare bestämmelser om tjänsten i tjänstebeskrivning, arbetsordning eller reglemente. Som jämförelse ska enligt statstjänstemannaförordningen 5 alltid bestämmas om tjänstebenämningen och grunden för avlöningen i tjänsten när en tjänst inrättas. Dessutom kan arbetstiden, undervisningsskyldigheten eller någon annan arbetsmängd som tjänsten omfattar begränsas till en viss del av hela den arbetsmängd som i allmänhet hör till tjänsten. Beslutets innehåll följer i stort sett gällande praxis. För alla tjänster finns tjänstebenämning, tjänsteuppgifter, behörighetskrav, avlöningsgrunder och arbetstid fastän besluten om inrättande kan ha varit uppställt på ett annat sätt än det som nu föreskrivs. Alla tjänster är även placerade organisatoriskt. Tjänstebenämningen ska motsvara tjänsteuppgifterna, framför allt ska den inte vara missvisande. Organisatorisk placering ska framgå av beslutet eftersom inrättande av tjänst är ett organisatoriskt beslut som grundar sig på hur beviljade medel fördelas inom förvaltningen. Om placeringen framgår av författning eller reglemente ska en hänvisning ingå. Tjänsteuppgifter kan beroende på tjänstens art formuleras mer eller mindre detaljerat. För vissa tjänster framgår de huvudsakliga tjänsteuppgifterna av tjänstebeteckningen. Mer detaljerade tjänstebeskrivningar kan antas. Tjänstens huvudsakliga ansvarsområden måste dock tydligt framgå av beslutet om inrättande. Tjänstebeskrivningar är underordnande beslutet om

18 18 inrättande av tjänsten och får således inte ersätta eller strida mot beskrivningen av tjänsteuppgifterna i inrättandebeslutet. Behörighetskrav kan vara reglerade i lag, förordning eller reglemente, men ska alltid framgå av beslutet om inrättande, i tillämpliga fall med hänvisning till den gällande bestämmelsen. Fram till lagändringen 2006/91 trädde i kraft skulle enligt 3 4 mom. i landskapslag (1998:70) om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning behörighetskraven stadgas genom förordning. Numera är beslut tillräckligt. För några landskapsmyndigheter gäller att behörighetskraven ska ingå i reglemente. Arbetstid handlar om vilken typ av arbetstidsarrangemang som tillämpas, vilket varierar för olika tjänster enligt tjänstekollektivavtal. Om tjänsten inrättas som deltid ska deltidens omfattning dessutom specificeras entydigt. Avlöningsgrunder kan anges exempelvis som löneklass eller med hänvisning till kollektivavtalsbestämmelse. Paragrafens 4 mom. handlar om möjligheten till tjänstebeskrivningar och bestämmelser om organisatorisk placering i arbetsordning eller reglemente. Bestämmelsen har intagits i klargörande syfte. För den allmänna förvaltningen gäller sedan lagändringen 2006/91 i 12 1 mom.: För varje avdelning vid behov antas en arbetsordning med närmare bestämmelser om hur arbetet skall bedrivas vid avdelningen, om placeringen av de tjänster som inrättats vid avdelningen vid viss byrå eller enhet samt om övriga organisatoriska frågor som inte reglerats i denna lag eller i landskapsförordningen (2011:35) om landskapsregeringens allmänna förvaltning. Enligt 2 mom. kan för de olika tjänsterna vid behov antas tjänstebeskrivningar. Tjänstebeskrivningar kan i praktiken uppgöras utan grund i författning, men i och med den nya bestämmelsen finns grund i lag för alla myndigheter. Flera myndighetslagar innehåller bestämmelser som bemyndigar till närmare bestämmelser i reglemente, främst om grundläggande organisatoriska frågor. Beslut om tjänstebeskrivning, arbetsordning eller reglemente kan följa en annan beslutsordning än inrättande av tjänst. I 5 mom. regleras ändring av tjänst som handlar om närmast tekniska förändringar i beslutet om inrättande av tjänst som uppdateringar av hänvisningar till lagstiftning, förenhetligande av tjänstebenämning och motsvarande. Som jämförelse gäller enligt statstjänstemannaförordningens 4 att benämningen på en tjänst får inte ändras så att den tjänsteman som utnämnts till tjänsten inte uppfyller de behörighetsvillkor som stadgas för den tjänst vars benämning har ändrats. Landskapsregeringen har bedömt att avlöningsgrunden eller arbetstiden inte ska kunna ändras, utan sådana ändringar ska alltid kräva ombildning enligt 6 mom. I momentet konstateras uttryckligen att ändring av tjänst inte får försämra den utnämnda tjänstemannens tjänstevillkor, men även väsentliga förbättringar av tjänstevillkor kräver ombildning. Ombildning av tjänst kräver både indragning och inrättande, det vill säga behovsutredning. Ombildning kan även omfatta att uppsägandebestämmelserna måste iakttas. Om tjänst inte är besatt och behovet är lätt att motivera eller om ombildningen sker på den utnämnda tjänstemannens initiativ är ombildning trots allt relativt enkel att genomföra. Enligt bestämmelsen ska en tjänsteman som är behörig för den nya tjänsten vid en ombildning förflyttas till den nya tjänsten. Fastän tjänsten är besatt kan dock tjänstevillkoren försämras om grunderna för inrättande och indragning av tjänst uppfylls. Vid behov ska bestämmelserna om uppsägning tillämpas. För kommunernas tjänstemän gäller som jämförelse 21 i lagen om kommunala tjänsteinnehavare gällande ombildning av tjänsteförhållande till tjänsteförhållande på deltid enligt vilken kommunen med iakttagande av uppsägningstiden och efter att ha gett tjänsteinnehavaren tillfälle att bli hörd ensidigt ombilda ett tjänsteförhållande till tjänsteförhållande på deltid

19 19 på en uppsägningsgrund i lagens i 37 (det vill säga uppsägning på kollektiv grund). De allmänna bestämmelserna om hörande av den som berörs ska iakttas. Dessutom finns bestämmelser om samarbete i tjänstekollektivavtalet som kan vara tillämpliga i samband med tjänsteregleringar. 4c. En ny paragraf om indragning av tjänst föreslås, där förutsättningarna för indragning och beslutets innehåll regleras. Paragrafen gäller såväl vakant som besatt tjänst, men med tanke på enskilds rättigheter krävs särskild noggrannhet vid indragning av besatt tjänst. Den allmänna förutsättningen för att en tjänst indras är att den inte längre behövs, vilket framgår av inledningssatsen i 1 mom. Därefter specificeras fyra grunder så att en tjänst kan indras på en eller flera av dessa grunder. Att tjänsten inte längre behövs ska framgå av behovsutredningen som sammanställs enligt 4d och som enligt 3 mom. bifogas beslutet om indragning. En tjänst behövs inte längre om uppgifterna inte ingår i landskapets förvaltningsbehörighet, om uppgifterna minskat väsentligt och varaktig på grund av andra väsentliga ändringar i verksamhetsbetingelserana, vilket omfattar ekonomiska orsaker, genom omorganisering och effektivering om uppgifterna kan utföras av annan befintlig personal, eller om uppgifterna, under förutsättning att det bedöms som fördelaktigt ska utföras på annat sätt än genom egen anställd personal. Fördelaktigt kan omfatta så väl ekonomiska som kvalitetsmässiga kriterier. Beslutet om indragning av tjänst ska enligt 2 mom. innehålla tidpunkten för när tjänsten indras. 4d. En ny paragraf enligt vilken inrättande och indragning av tjänst ska föregås av en behovsutredning föreslås. Behovsutredningen kan omfatta en eller flera tjänster och flera alternativa förslag med information om för- och nackdelar vid val av olika modeller. Bestämmelserna är inspirerade av det förfarande för behovsprövning av vakant tjänst som tillämpas inom Landskapsregeringens allmänna förvaltning och av tillämpningen av de interna PM om tjänsteförändringar som infördes i anvisningarna för uppgörande av budgetförslaget för år Behovsutredning vid inrättande och indragning behöver inte vara administrativt betungande, men främjar god förvaltning och öppenhet. Motiveringarna till tjänsteregleringarna blir systematiskt dokumenterade, vilket torde underlätta beslutsfattandet vid kommande organisationsförändringar, vid behandling i tjänstedelegationen av uppsägning med indragning av tjänst som grund. Vid eventuella uppsägningsrättegångar på samma grund finns en bättre beredskap att klargöra grunderna för indragningen. Behovsutredningarna kan utgöra grund för diskussioner enligt samarbetsavtalet. De utgör även grund för landskapsregeringens utlåtande enligt det förfarande som föreslås intas i myndighetslagarna på det sätt som föreslås i detta lagförslag. I 2 mom. regleras innehållet i behovsutredningen vid inrättande av tjänst, vilket omfattar behovet av kompetens, behovet av tjänsten i förhållande till hur uppgifterna annars kunde skötas, om det är frågan om en omorganisering och vilka de ekonomiska konsekvenserna är. På motsvarande sätt regleras innehållet i behovsutredningen vid indragning av tjänst i 3 mom. Momentet gäller såväl vakant som besatt tjänst, men med tanke på enskilds rättigheter krävs särskild noggrannhet vid indragning av besatt tjänst. 27a. En ny paragraf om överföring av rörelse föreslås. Med överlåtelse av arbetsgivarens rörelse avses överlåtelse av en funktionell del av landskaps-

20 20 förvaltningens verksamhet till en annan arbetsgivare, om den del som överlåts förblir oförändrad eller likartad efter överlåtelsen. Bestämmelsen motsvarar bestämmelserna om överlåtelse av rörelse i arbetsavtalslagen, statstjänstemannalagen och lagen om kommunala tjänsteinnehavare. Avsikten är att den till sitt materiella innehåll fullständigt ska överensstämma med bestämmelserna i rikslagstiftningen. I Europeiska unionens företagsöverlåtelsedirektiv 2001/23/EG finns bestämmelser om de följder som överlåtelser av rörelser har på rättigheter och skyldigheter som följer av anställningsförhållanden. Företagsöverlåtelsedirektivet ska enligt artikel 1.1 c tillämpas på offentliga och privata företag som bedriver ekonomisk verksamhet, med eller utan vinstsyfte. En administrativ omorganisation av offentliga förvaltningsmyndigheter eller en överlåtelse av administrativa funktioner mellan offentliga förvaltningsmyndigheter betraktas enligt direktivet inte som en överlåtelse av rörelse. Direktivets bestämmelser beaktades i landskapsregeringens villkor vid överlåtelsen av verksamheten vid Ålands försöksstation enligt landskapslagen (2011:118) om överlåtelse av verksamheten vid Ålands försöksstation. Paragrafen innehåller flera hänvisningsbestämmelser, dels eftersom det tydligt ska framgå att reglerna är de samma som för arbetstagare, dels eftersom arbetsrätten är riksbehörighet och det vid överlåtelse av rörelse ofta handlar om att en tjänsteman överförs till ett arbetsavtalsförhållande. 37. Bemyndigandet att reglera semester för landskapets tjänstemän genom landskapsförordning ersätts med hänvisningar till tjänstekollektivavtalet och landskapslagen om tillämpning av semesterlagen på landskapets och kommunernas tjänstemän. Den nya landskapslagen ingår i detta lagförslag. 39. Paragrafens 2 mom. upphävs eftersom det alltid måste finnas en saklig grund för en uppsägning. Enligt 18 3 mom. i Finlands grundlag gäller: Ingen får avskedas från sitt arbete utan laglig grund. Momentet som upphävs lyder. Landskapsregeringen får säga upp tjänstförrättande tjänsteman utan hinder av vad i denna lag är stadgat om grunderna för uppsägning. 40a. Förslaget till ny bestämmelse om återanställningsskyldighet om en tjänsteman sagts upp på grund av att tjänsten indragits, det vill säga på en kollektiv uppsägningsgrund (ekonomiska och produktionsmässiga orsaker), ger landskapet för tjänstemän motsvarande skyldighet som för arbetstagare enligt arbetsavtalslagen. Myndigheten är skyldig att erbjuda återanställning om myndigheten behöver anställa en person för samma eller liknande uppgifter inom 9 månader från anställningsförhållandet upphörande och tjänstemannen är registrerad som arbetssökande vid Ålands arbetsmarknadsoch studieservicemyndighet. För kommuneras tjänstemän är motsvarande tid likaså 9 månader, för statstjänstemän 24 månader. Om uppgifterna är samma eller liknande är utgångspunkten att den uppsagda är behörig. Enligt 2 mom. besätts tjänsten utan att den lediganslås om den uppsagda godtar erbjudandet. Detta är ett undantag från det allmänna kravet i tjänstemannalagen enligt vilket tjänster får besättas endast efter att de lediganslagits. Förflyttning av tjänsteman är ett annat undantag från denna huvudregel. Om skyldigheten att erbjuda återanställning försummats uppsåtligen eller av oaktsamhet, ska myndigheten på ansökan ersätta den tidigare tjänstemannen för den skada som uppkommit på grund av försummelsen. Ersättningsskyldigheten gäller även statstjänstemän och kommunernas tjänstemän, men i detta förslag ingår mer specificerade bestämmelser om ersättningens maximala storlek och om hur och när ersättningen ska åberopas.