Försäkringskassans hantering av tillfällig föräldrapenning

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2015:12 Försäkringskassans hantering av tillfällig föräldrapenning sf

2

3 Rapport 2015:12 Försäkringskassans hantering av tillfällig föräldrapenning En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2015

4 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2015 ISBN:

5 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary Inledning Bakgrund och uppdrag Syfte Genomförande Tillfällig föräldrapenning Regelverk Organisation för handläggning och styrning Handläggning av ansökningar Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning Utbetalda nettodagar Ansökan om ersättning Beviljad ersättning Sammanfattande bild av utvecklingen Försäkringskassans styrning Styrning av tillämpning och handläggning Tillämpning och handläggning på de lokala kontoren Handläggningstider Maskinell handläggning av ansökningar Antal ärenden som handläggs maskinellt Konsekvenser av ökad maskinell handläggning Manuell handläggning av ansökningar... 55

6 6.1 Övergripande resultat från ärendegranskning Utredning och komplettering av uppgifter i ansökan Dokumentation Bedömningar av rätten till ersättning Likformiga bedömningar Läkarbesök, kurs och behandling Den andra föräldern vårdar barnet Överlåtelse till en annan person Allvarligt sjuka barn Beslutsbrev Regelverk och riktlinjer Motivering av beslutet Kontroll och felutbetalningar Fördjupade kontroller Felutbetalningar och återkrav Kvalitetsuppföljning Ny systematisk kvalitetsuppföljning Nationell kvalitetsanalys Diskussion och slutsatser Referenser Figurförteckning Bilaga 1 Metod Bilaga 2 Ärendeklassificeringar Bilaga 3 Tabellbilaga

7 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har på regeringens uppdrag undersökt kvaliteten i handläggning och beslut om tillfällig föräldrapenning. Tillfällig föräldrapenning är en förmån som har betydelse för många föräldrar och som täcker många fler situationer än kortvariga perioder av vård av ett sjukt barn, till exempel i samband med ett barns födelse eller vid mer långvarig vård av allvarligt sjuka barn. En stor andel av ärendena hanteras helt eller delvis maskinellt och detta gör att förutsättningarna för handläggningen är speciella. De ärenden som hanteras helt maskinellt kräver väl anpassade kontroller. De ärenden som till viss del behöver handläggas manuellt kräver i vissa fall mer omfattande utredning och bedömning. Dessa ärenden behöver i större utsträckning än i dag uppmärksammas för att säkerställa att beslutsunderlaget är tillräckligt. I den manuella handläggningen behöver Försäkringskassan också i större utsträckning än i dag sträva efter likformig utredning och bedömning av liknande situationer. Vid utvecklingen av handläggningen är det angeläget att det rättsliga perspektivet får ett större utrymme och även att Försäkringskassan kan följa upp kvaliteten i hela handläggningen även i de delar som sker maskinellt och i alla typer av beslut om tillfällig föräldrapenning. Rapporten har skrivits av Charlotta Örn (projektledare), Carina Nägling och Simon Bjurström. I arbetet med rapporten har även Mirjam Wentzel och Sofia Allanson deltagit. Stockholm i november 2015 Catarina Eklundh Ahlgren 5

8

9 Sammanfattning Sammanfattning ISF har fått i uppdrag av regeringen att granska kvaliteten i beslut och beslutsunderlag i ärenden om tillfällig föräldrapenning samt hur Försäkringskassan styr kvalitetsutvecklingen inom förmånen. Tillfällig föräldrapenning är en ersättning som betalas ut till föräldrar som tillfälligt avstår från arbete på grund av ett barns behov av vård i olika situationer. Under år 2014 betalade Försäkringskassan ut tillfällig föräldrapenning till en total kostnad av cirka 6,6 miljarder kronor. Kostnaderna för förmånen och även antalet utbetalda nettodagar har ökat främst de senaste åren. Försäkringskassan har till stora delar automatiserat handläggningen av tillfällig föräldrapenning, vilket innebär att alla ansökningar kontrolleras maskinellt och i vissa fall även beslutas maskinellt. Trots ökade kostnader och en ökad maskinell hantering av ärenden har Försäkringskassan under de senaste åren inte haft någon systematisk uppföljning av den rättsliga kvaliteten i besluten. Det finns därför anledning att granska kvaliteten i handläggning och beslut om tillfällig föräldrapenning. Styrning av tillämpning och handläggning Tillfällig föräldrapenning handläggs på två av Försäkringskassans avdelningar, med ett flertal kontor runt om i landet. Trots den uppdelade handläggningen visar granskningen att en förändrad organisation har sammanfört handläggning och styrning, kortat beslutsvägar och ökat fokus på förmånen. Utveckling av handläggningen inom tillfällig föräldrapenning görs främst i ett tvärfunktionellt forum utifrån verksamhetens förbättringsförslag. Forumets funktion, prioriteringar och roll i förhållande till den övriga verksamheten är ännu inte helt klarlagd, men granskningen visar att det finns en otydlighet kring uppdrag och ansvar för 7

10 Sammanfattning de tvärfunktionella grupper och nätverk som arbetar med utvecklingen av handläggning av tillfällig föräldrapenning. I utvecklingen av förmånen framstår det inte heller som att det rättsliga perspektivet är i fokus utan snarare bemötande och kvalitet i kundmötet. Om fokus i handläggningen är att möta kundens behov och godta uppgifter som lämnas i ansökan utan vidare utredning, finns det en risk för att kravet på att tillämpa regelverket på ett korrekt sätt inte får tillräckligt utrymme. Maskinell handläggning och dess risker Knappt tre fjärdedelar av de 3,4 miljoner ansökningar om tillfällig föräldrapenning som årligen kommer in gäller ersättning för vård av barn som är 240 dagar eller äldre men inte har fyllt 12 år. Över hälften av dessa ärenden handläggs och beslutas helt maskinellt. Det stora inslaget av automatisering kan vara ett effektivt och likformigt sätt att handlägga en stor mängd ansökningar. I ärenden som handläggs helt maskinellt betalas ersättning ut inom tre dagar. Det har medfört att föräldrar som ansöker om förmånen har börjat efterfråga snabba utbetalningar. Av de föräldrar som ansöker om tillfällig föräldrapenning beviljas cirka 95 procent ersättning. Andelen ärenden som beviljas ersättning skiljer sig dock något åt beroende på anledningen till ansökan. Granskningen har visat att det finns risker med den maskinella handläggningen och att det finns ett kontinuerligt behov av att följa upp och utveckla ändamålsenliga kontroller. Försäkringskassan har också påbörjat ett arbete med fördjupade kontroller efter beslut med hjälp av profilering som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Manuell handläggning Regelverket om tillfällig föräldrapenning har blivit alltmer komplicerat vilket i viss mån har minskat förutsägbarheten för vilka situationer som ger rätt till ersättning. I den manuella handläggningen finns ett antal svårbedömda situationer där Försäkringskassan ska ta ställning till föräldrars rätt till ersättning. Det kan exempelvis vara när föräldrar ansöker om tillfällig föräldrapenning i samband med läkarbesök, behandling eller kurs. I granskningen har det framkommit att ärenden 8

11 Sammanfattning kan bedömas olika, inte bara beroende på att handläggare kan göra olika bedömning i liknande ärenden. Liknande ärenden kan också, beroende på hur föräldern har fyllt i ansökan, redan ha handlagts och beslutats helt maskinellt. Granskningen visar att det kan vara svårt för föräldrar att veta vilka uppgifter som är nödvändiga för att Försäkringskassan ska ha ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma rätten till ersättning. Det förekommer att beslut fattas utan att ärendet är tillräckligt utrett eller att omständigheterna i ärendet är klarlagda. I den nuvarande hanteringen saknar Försäkringskassan tillräckliga möjligheter att säkerställa att utredningar och bedömningar av rätten till ersättning är likformiga. Granskningen visar att det finns indikationer på att föräldrar har fått olika beslut i liknande situationer. Handläggningen av ärenden som rör allvarligt sjuka barn är komplicerad och bedömningen kräver tillgång till medicinsk kompetens. Granskningen visar att bedömningarna som görs till stor del grundar sig på hur handläggare tolkar enskilda läkares beskrivning av barnets tillstånd. Det finns en risk för att bedömningarna i dessa ärenden skiljer sig åt i alltför stor utsträckning. Granskningen visar även att dokumentationen i manuellt handlagda ärenden i vissa fall är bristfällig, vilket gör det svårt att följa ärendets gång och få en bild av de förhållanden som har legat till grund för bedömningen av rätten till ersättning. I de fall föräldrar nekas ersättning saknar vidare beslutsbreven i vissa fall information om de krav som ska vara uppfyllda för att en förälder ska ha rätt till tillfällig föräldrapenning. Det saknas i vissa fall även en tillräcklig motivering till varför föräldern inte uppfyller kraven. Kvalitetsuppföljning Försäkringskassan har under ett par år saknat en systematisk uppföljning av den rättsliga kvaliteten och en samlad bild av kvaliteten i tillfällig föräldrapenning. För närvarande införs ett nytt kvalitetssystem, som genom nationella kvalitetsanalyser ska beskriva kvaliteten och lyfta fram styrkor och förbättringsområden i handläggningen av förmånen. Granskningen visar att det finns en risk för att systemet inte kommer att ge en tillräcklig bild av om besluten i både maskinellt och manuellt handlagda ärenden är likformiga och följer gällande rätt. 9

12

13 Summary Summary Administration of temporary parental benefit The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been commissioned by the Government. Background The ISF has been commissioned by the Government to study the quality of the decisions made and the basis of those decisions, and moreover how the Agency manages quality development in temporary parental benefit. Temporary parental benefit is compensation paid out to parents who temporarily abstain from work because of a child s need of care in different situations for example, when the child is ill or has a doctor s appointment. The benefit enables parents to combine work and family life and forms part of the parental insurance that is administered by the Swedish Social Insurance Agency (Försäkringskassan), henceforth the Agency. In 2014, the Agency paid out temporary parental benefits to a total cost of approximately 6.6 billion SEK. The costs of the benefit and the number of paid net days have increased in recent years. 11

14 Summary Objectives and methods The objective of the study is to review the Agency's administration and decisions concerning cases of temporary parental benefit to ensure legal conformity and good quality. The study has been carried out using document analysis, quantitative analysis, a semi-structured interview study and a review of case files. Findings The study shows that the Agency approves compensation for applications regarding temporary parental benefit in 95 per cent of all applications. However, the proportion of cases where compensation is approved differs somewhat depending on the reason for the application. It also shows that the Agency gives compensation regarding temporary parental benefit for approximately half of all children under the age of 12. Almost three-quarters of the 3.4 million applications for temporary parental benefit received annually are cases concerning the care of a child due to illness. The Agency has to a large extent automated the administration of the benefit, which means that all applications are handled automatically and, in some cases, also have an automated decision process i.e. no case officer is involved at any stage. In 2014, 42 per cent of the applications were handled in a fully automated way. The remaining cases are at some stage processed manually. Managing the internal implementation and administration The organisation of manually handled cases has changed over the last few years. The Agency has tried to develop the benefit to be more efficient in terms of how to apply the legislation and in order to increase the focus of the benefit. The study shows, however, that it appears that the focus on the quality of customer service is prioritized over the legal perspective. If the object is to meet the customer s needs and not to question the information given in the application, there is a risk that the requirement to apply the legal framework is neglected. 12

15 Summary Automated administration and the risks within The increasing degree of automation in the administration process is an effective way to manage large numbers of applications and to achieve uniform control. When the details of an application are consistent with the Agency s dataset, the administration process can be entirely automated. This kind of automation means that parents can receive compensation within three days. However, the fast payments have led to a demand for instant compensation. Among other things, this can lead to a higher risk of error. The study also identifies other risks associated with the automated process and notes that there is a continuous need to monitor and develop appropriate controls. The Agency has started working with accurate controls, using profiling as part of an effort to prevent fraud and error. Manual administration In the manual case handling process, there are a number of situations which can be difficult to assess. The study shows that, depending on the case officer administering the application or which information the parent has stated in the application, assessments can result in different outcomes. It also shows that it could be difficult for parents to understand which information the Agency needs in order to have sufficient basis for assessing the right to compensation. There is also a risk of decisions being made without all the necessary information. The Agency lacks sufficient capacity to ensure that evaluations and assessments of the right to compensation are uniform and the study indicates parents receiving different outcomes for similar cases. Moreover, the study concludes that the documentation for the manually administered cases is sometimes inadequate. In cases where parents are denied compensation, the decisions sometimes lack information about the requirements that must be met to be eligible to receive temporary parental benefit. Furthermore, in some cases, the decision letters do not contain adequate explanations as to why the parents do not meet the requirements. 13

16 Summary Quality assurance For the last few years, the Agency has not had a systematic follow-up to ensure the quality of legal conformity, nor a comprehensive picture of the benefit. At present, it is introducing a new quality system that will describe the quality and enhance strengths and areas of improvement in the administration of temporary parental benefit. The quality system is still being implemented, but the study shows that there are concerns that the system does not give an adequate picture of whether the decisions are in accordance with current legislation when it comes to both automated and manually administered cases. 14

17 Inledning 1 Inledning 1.1 Bakgrund och uppdrag Föräldraförsäkringen ska ge föräldrar möjligheter att förena arbete med familjeliv. Tillfällig föräldrapenning är den del av föräldraförsäkringen som täcker inkomstbortfall, när någon av föräldrarna tillfälligt vårdar ett barn som är sjukt eller när barnets behov av andra orsaker medför att föräldern behöver avstå från arbete. Sedan rätten för föräldrar att få ersättning när de är hemma och vårdar ett sjukt barn infördes år1974 har ett flertal regeländringar genomförts. 1 Regeländringarna har bland annat inneburit att försäkringen har kommit att täcka allt fler situationer. Den tillfälliga föräldrapenningen är inte längre bara en ersättning som kan betalas ut vid vård av sjukt barn. Den innefattar till exempel även ersättning i samband med ett barns födelse och ersättning vid mer långvarig vård av allvarligt sjuka barn. För många föräldrar är tillfällig föräldrapenning en ersättning som täcker förlust av inkomst för ett fåtal dagar per år. För andra föräldrar spelar tillfällig föräldrapenning en stor eller helt avgörande roll för deras försörjning. Det kan röra sig om föräldrar med flera barn, föräldrar med barn som är ofta eller långvarigt sjuka eller föräldrar till allvarligt sjuka barn. Mot bakgrund av betydelsen av förmånen för föräldrar och av att Försäkringskassan under de senaste åren har saknat en systematiserad uppföljning av den rättsliga kvaliteten i handläggningen, är det viktigt att undersöka kvaliteten i handläggning och beslut om tillfällig föräldrapenning. 1 Reglerna om tillfällig föräldrapenning fanns tidigare i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). AFL ersattes den 1 januari 2011 av socialförsäkringsbalken. 15

18 Inledning Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har i regleringsbrevet för år 2014 fått i uppdrag att granska om beslutsunderlag och beslut om tillfällig föräldrapenning och underhållsstöd sker i enlighet med gällande regelverk och med fokus på enhetlighet, effektivitet och rättssäkerhet. I uppdraget ingår även att undersöka på vilket sätt Försäkringskassan styr kvalitetsutvecklingen genom uppföljning och kvalitets- och effektivitetshöjande insatser. 2 ISF har inom ramen för uppdraget tidigare publicerat rapporten Kvalitet i underhållsstöd (ISF 2015:3). I den här rapporten redovisas den del av uppdraget som avser granskningen av Försäkringskassans hantering av tillfällig föräldrapenning. 1.2 Syfte Syftet med granskningen är att sammanställa och analysera Försäkringskassans hantering och interna uppföljning av handläggningen och beslut i ärenden om tillfällig föräldrapenning, för att därigenom kunna ge en sammanfattande bild av möjligheten att bedöma kvalitet i handläggning och beslut. 1.3 Genomförande Granskningen har genomförts med hjälp av analys av dokument, intervjuer, registerdata och en ärendegranskning. Utifrån de olika metoderna har ISF försökt identifiera områden av betydelse där det finns svårigheter eller där utredning och bedömning kan skilja sig åt. En utförligare beskrivning av genomförandet finns i bilaga 1. Granskningen berör inte samtliga delar av förmånen, som till exempel handläggningen av kontaktdagar för ett barn med funktionshinder eller dagar när ett barn avlider. Flera moment i handläggningen har inte heller kunnat rymmas inom ramen för denna granskning trots att det finns anledning att studera dessa närmare, till exempel hanteringen av föräldrar som är egna företagare och arbetslösa eller utredningen och bedömningen av i vilken omfattning föräldrar behöver avstå från arbete. 2 Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende ISF. 16

19 Inledning I granskningen har en dokumentstudie gjorts av gällande lagstiftning och förarbeten, samt av Försäkringskassans styrande dokument för tillfällig föräldrapenning och andra interna dokument. Syftet har varit att få ett underlag för att beskriva och analysera tillämpning och styrning av förmånen. Registerdata har använts för att beskriva och analysera utvecklingen av förmånen, handläggningstiden och andelen ärenden som ersättning beviljas i. Förmånsdata, till exempel information om beslutsutfall, och uppgifter från ärendehanteringssystemet (ÄHS) om handläggande kontor och ansökan har inhämtats från Försäkringskassans datalager Store för åren Uppgifter om betalningsvolymen för år 2014 har inte kunnat kvalitetssäkras av Försäkringskassan, och därför redovisas inte uppgifter för det året i avsnitt 3.3 (se bilaga 1). En semistrukturerad intervjustudie genomfördes under maj 2014 och även under april till och med augusti 2015 med representanter för handläggning och styrning av tillfällig föräldrapenning på Försäkringskassan. Totalt ingår 16 intervjuer med en eller flera representanter i granskningen. Handläggare, specialister, chefer och omprövare från olika kontor har intervjuats. Dessutom har representanter för styrning av handläggning och tillämpning intervjuats. Syftet med intervjuerna var att undersöka hur styrningen av handläggningen och tillämpningen fungerar. Intervjuerna gjordes utifrån en intervjuguide med teman som styrning, organisation, utrednings- och tillämpningsfrågor och uppföljning av handläggningen. Urvalet av intervjupersoner gjordes tillsammans med Försäkringskassan utifrån inriktning på handläggningen och utifrån tillhörighet till kontorsområde, storlek och geografisk placering av kontoret. En aktgranskning genomfördes av ärenden om tillfällig föräldrapenning där Försäkringskassan hade fattat ett omprövningsbeslut under år Urvalsramen bestod av ärenden. Försäkringskassan valde, på uppdrag av ISF, slumpmässigt ut 300 ärenden. Av dem var 284 tillgängliga för granskning. Syftet med granskningen var att få en bild av den manuella handläggningen inom tillfällig föräldrapenning och även att granska skriftliga beslut vid bedömningen av rätten till förmånen. Att omprövningsärenden valdes ut berodde på förmånens omfattande maskinella handläggning och på att andelen ärenden som ändras vid omprövning också är ovanligt stor. En annan anledning till att omprövningsärenden valdes var att de i allmänhet är en källa till information om vilka fel som kan uppstå i handläggningen. För 17

20 Inledning tillfällig föräldrapenning är det nästan hälften av ärendena som ändras. När resultatet av granskningen tolkas bör det dock beaktas att de ärenden som omprövas är sådana där föräldern inte har beviljats ersättning och dessutom själva anser att beslutet är felaktigt. 18

21 Tillfällig föräldrapenning 2 Tillfällig föräldrapenning I det här kapitlet ges en kortare bakgrundsbeskrivning av regelverket och Försäkringskassans handläggning av tillfällig föräldrapenning. Vidare beskrivs Försäkringskassans organisation för handläggning och styrning av förmånen. I det avslutande avsnittet finns en kortare beskrivning av handläggningen av ansökningar om tillfällig föräldrapenning. 2.1 Regelverk Tillfällig föräldrapenning är en förmån som kan betalas ut när en förälder, eller en person som likställs med förälder, 3 avstår från arbete i samband med ett barns födelse eller behov av vård eller i samband med att ett barn har avlidit. 4 Föräldern kan i vissa situationer överlämna rätten till ersättning till en annan person, som avstår från arbete för att vårda förälderns barn. 5 En förälder som vill ha tillfällig föräldrapenning ska först göra en anmälan till Försäkringskassan den första dagen hen avstår från arbete. Ersättningen får som huvudregel inte lämnas retroaktivt för tid 3 11 kap. 4 6 socialförsäkringsbalken. Med en förälder likställs bland annat förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern och förälders sambo. Även den som fått rätten till tillfällig föräldrapenning överlåten till sig likställs med förälder. I rapporten används begreppet förälder för mottagare av tillfällig föräldrapenning oavsett om det handlar om en förälder eller en person som likställs med en förälder. När det finns anledning att särskilja dessa grupper anges det särskilt vilken grupp sökanden tillhör kap. 2 socialförsäkringsbalken kap. 8, 9 och 31 a socialförsäkringsbalken. Barnets förälder kan överlåta sin rätt till tillfällig föräldrapenning till en annan person eller lämna sitt medgivande till att en annan person får tillfällig föräldrapenning. En annan person än barnets förälder kan också få ersättning om det finns en rätt till utvidgad tillfällig föräldrapenning. 19

22 Tillfällig föräldrapenning innan anmälan har gjorts till Försäkringskassan. 6 Föräldern ska sedan ansöka om tillfällig föräldrapenning hos Försäkringskassan. 7 Reglerna om tillfällig föräldrapenning är i huvudsak indelade utifrån barnets ålder. Barn under 12 år En förälder har rätt till tillfällig föräldrapenning om hen behöver avstå från arbete för att vårda ett barn under 12 år på grund av sjukdom eller smitta hos barnet. 8 När barnet har varit sjukt i mer än sju dagar måste föräldern lämna in ett läkarintyg för att styrka barnets sjukdom. 9 En förälder har också rätt till tillfällig föräldrapenning om hen behöver avstå från arbete på grund av att barnets ordinarie vårdare, det vill säga den som brukar ta hand om barnet, är sjuk eller smittad. Tillfällig föräldrapenning kan även beviljas i samband med besök i den förebyggande barnhälsovården eller när vårdbehov uppstår på grund av att barnets andra förälder besöker läkare med ett annat barn. 10 Möjligheterna att få tillfällig föräldrapenning är begränsade, om barnet är yngre än 240 dagar eller om barnet är äldre och föräldern får föräldrapenning för barnet. I det första fallet kan tillfällig föräldrapenning beviljas om barnet har en stadigvarande tillsyn, vårdas på sjukhus eller får motsvarande vård i hemmet. 11 I det senare fallet kan föräldrapenningen bytas ut mot tillfällig föräldrapenning om barnet vårdas på sjukhus. 12 Tillfällig föräldrapenning kan också beviljas till föräldrar som har ett sjukt eller funktionshindrat barn och som behöver avstå från arbete i samband med läkarbesök, behandling eller deltagande i en kurs kap. 12 socialförsäkringsbalken kap. 4 socialförsäkringsbalken kap. 16 socialförsäkringsbalken kap. 14 socialförsäkringsbalken och 5 Försäkringskassans föreskrifter (FKFS 2010:30) om föräldrapenningsförmåner kap. 16 socialförsäkringsbalken kap. 17 socialförsäkringsbalken kap. 18 socialförsäkringsbalken kap. 20 socialförsäkringsbalken. 20

23 Tillfällig föräldrapenning Barn som har fyllt 12 men inte 16 år Utgångspunkten är att normalt utvecklade och friska barn som har fyllt 12 år kan klara sig själva utan tillsyn av föräldrarna vid tillfälliga sjukdomar som inte är av allvarlig art eller kräver någon speciell vård. 14 En förälder kan få tillfällig föräldrapenning för ett barn som har fyllt 12 men inte 16 år, om barnet är i behov av särskild tillsyn eller vård till följd av sjukdom eller funktionshinder. 15 Det särskilda vård- eller tillsynsbehovet ska styrkas med ett läkarutlåtande. 16 Om barnet har ett sådant behov kan föräldern få tillfällig föräldrapenning i samma situationer som när barnet är under 12 år, det vill säga om hen behöver avstå från arbete på grund av smitta, sjukdom eller annat vårdbehov och vid läkarbesök, behandling eller deltagande i en kurs. 17 Försäkringskassan får i förväg pröva om ett barn ska omfattas av den utökade rätten till tillfällig föräldrapenning, så kallat förhandsbesked. 18 Barn med funktionshinder En förälder som har barn som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) kan få tillfällig föräldrapenning för kontaktdagar, om barnet inte har fyllt 16 år. 19 En förälder till ett barn som omfattas av LSS kan få tillfällig föräldrapenning när hen behöver avstå från arbete för att vårda barnet när det har fyllt 16 men inte 21 år (i vissa fall till det år barnet fyller 23 år) på 14 Försäkringskassan (2001), s kap. 22 socialförsäkringsbalken. Enligt förarbetena kan de barn som avses delas in i två grupper. I den ena gruppen ingår barn med tidigare kända långvariga sjukdomar eller handikapp som kontinuerligt eller mer tillfälligt behöver hjälp eller tillsyn i sin dagliga tillvaro. För dessa kan det också vara fråga om att de vid tillkommande sjukdomstillstånd behöver ytterligare hjälp. I den andra gruppen ingår barn som i vanliga fall klarar sig själva men som när de drabbas av en allvarlig sjukdom eller ett handikapp oundgängligen behöver föräldrarnas stöd, hjälp och omsorg under en begränsad sjukperiod eller vid läkarbesök. I den första gruppen ingår bland annat utvecklingsstörda barn samt barn med till exempel allergier, diabetes, epilepsi och barn med rörelsehandikapp (prop. 1984/85:78 s. 67) kap. 18 socialförsäkringsbalken kap. 23 socialförsäkringsbalken kap. 4 socialförsäkringsbalken. Ett förhandsbesked är bindande för den tid som anges i beslutet men kan omprövas om de förhållanden som har lagts till grund för beslutet ändras. En förälder kan ta initiativ till ett förhandsbesked men Försäkringskassan kan initiera en utredning efter att ha fått kännedom om barnets sjukdom eller funktionshinder kap. 26 socialförsäkringsbalken. Tillfällig föräldrapenning för kontaktdagar kan beviljas när föräldern avstår från arbete i samband med deltagande i föräldrautbildning, besök i barnets förskola, skola eller fritidshem samt i viss annan pedagogisk verksamhet. 21

24 Tillfällig föräldrapenning grund av sjukdom eller smitta hos barnet. 20 Även när det gäller barn som omfattas av LSS får Försäkringskassan fatta ett förhandsbesked om rätten till utökad tillfällig föräldrapenning. 21 Allvarligt sjuka barn Om ett barn under 18 år blir allvarligt sjukt kan båda föräldrarna få tillfällig föräldrapenning, när de behöver avstå från arbete för att vårda barnet. 22 Ett barn anses vara allvarligt sjukt om det föreligger ett påtagligt hot mot barnets liv eller om barnet genomgår en behandling mot sin sjukdom och det utan den behandlingen finns en fara för barnets liv. 23 Ersättning vid barns födelse, adoption eller dödsfall Tillfällig föräldrapenning kan beviljas när föräldern avstår från arbete i samband med ett barns födelse eller adoption eller i samband med att ett barn har avlidit. 24 Förmånstid och förmånsnivå Tillfällig föräldrapenning kan betalas ut under maximalt 120 dagar för varje barn och år. Vid ordinarie vårdares sjukdom eller smitta är dagarna begränsade till 60 dagar. 25 Om barnet är allvarligt sjukt, kan tillfällig föräldrapenning betalas ut under ett obegränsat antal dagar. 26 Vid barns födelse eller adoption är förmånstiden högst tio dagar per barn. 27 När ett barn avlider är förmånstiden högst 10 dagar per förälder och barn. 28 Tillfällig föräldrapenning kan betalas ut i fem olika nivåer beroende på om föräldern har avstått från arbete helt eller delvis. 29 Den till kap. 27 socialförsäkringsbalken kap. 4 socialförsäkringsbalken kap. 10 och 13 kap. 30 socialförsäkringsbalken. 23 Prop. 2005/06:159 s. 17 f och kap. 10 och 12 socialförsäkringsbalken kap. 21, 25 och 29 socialförsäkringsbalken kap. 31 socialförsäkringsbalken kap. 14 socialförsäkringsbalken kap. 31 f socialförsäkringsbalken. 22

25 Tillfällig föräldrapenning fälliga föräldrapenningen beräknas utifrån förälderns sjukpenninggrundande inkomst, som fastställs utifrån den beräknade årsinkomsten Organisation för handläggning och styrning Tillfällig föräldrapenning är en av flera socialförsäkringsförmåner som handläggs av Försäkringskassan. Försäkringskassans organisation är indelad i avdelningar utifrån vilken livssituation den försäkrade befinner sig i. Tillfällig föräldrapenning är en del av livssituationen Väntar eller har barn och tillhör Avdelningen för barn och familj (BF). Inom avdelningen finns verksamhetsområdet BF Kundmöte där förmånen handläggs på fem kontor. Till varje kontor hör flera enheter som handlägger tillfällig föräldrapenning och dessa är placerade på olika orter. Förmånen handläggs också av verksamhetsområdet Kundcenter på Avdelningen för gemensamma kundfrågor. Ärenden fördelas mellan avdelningarnas olika kontor beroende på förälderns bostadsort. Kundcenter handlägger i vissa fall även de ärenden där föräldrar kontaktar Försäkringskassan i ett pågående ärende. Enligt Försäkringskassans uppgifter beräknas handläggningen av tillfällig föräldrapenning motsvara 246 årsarbetare för budgetåret Styrningen av tillämpningen av bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning ansvarar Rättsavdelningen för. 31 Avdelningen för Barn och familj ansvarar för handläggningen av ärenden och styrningen av handläggningen Enligt 13 kap. 5 socialförsäkringsbalken kan hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels och en åttondels tillfällig föräldrapenning lämnas kap. 33 socialförsäkringsbalken. 31 Försäkringskassan (2005), s Formellt ansvar för handläggningen har den kundansvariga för livssituationen som även är chef för Avdelningen för barn och familj. 23

26 Tillfällig föräldrapenning 2.3 Handläggning av ansökningar Försäkringskassan automatiserade handläggningen av tillfällig föräldrapenning år En automatisering innebär att alla ansökningar helt eller delvis handläggs maskinellt av Försäkringskassans it-stöd. Ansökan om ersättning kan göras digitalt eller på en pappersblankett. Alla ansökningar kontrolleras maskinellt mot de uppgifter som finns i Försäkringskassans register. Kontrollerna görs för att säkerställa att föräldern har rätt till förmånen enligt de krav som framgår av bestämmelserna. Uppgifter som kontrolleras är till exempel folkbokföring, barnets ålder, anledning till ansökan, totalt antal utbetalade dagar, längd på vårdperioden och andra förmåner som betalas ut. Dessutom kontrolleras uppgifter om arbetsgivare, arbetstid och inkomst mot tidigare registrerade uppgifter. It-stödet kontrollerar även uppgifter om arbetslöshet och a-kassa. 34 Om alla uppgifter i ansökan stämmer med tidigare registrerade uppgifter hos Försäkringskassan och om föräldern uppfyller de krav som gäller för att beviljas tillfällig föräldrapenning, fattas ett beslut om rätten till ersättning i it-stödet och ersättning betalas därefter ut. I beskedet om utbetalning underrättas föräldern om beslutet. Om någon av de maskinella kontroller som genomförs i alla ärenden visar på att uppgifter i ansökan inte stämmer överens med uppgifter i Försäkringskassans register, ska dessa uppgifter kontrolleras manuellt. Det finns ett flertal utredningssteg och bedömningar som kräver manuell handläggning. Det kan till exempel vara i ärenden där vårdperioden omfattar fler än sju kalenderdagar, barnet har fyllt 12 år eller föräldern inte har valt en av de förvalda anledningarna till ansökan som finns på blanketten eller i det digitala formuläret. Det finns också andra situationer som indikerar att det behövs en mer omfattande manuell handläggning av ärendet. Det kan till exempel vara om det finns ett beslut om vårdbidrag för barnet eller om bedömningen gäller ett barn som är allvarligt sjukt. 35 Vid helt maskinell hantering betalas ersättningen ut till förälderns konto inom tre bankdagar. Om manuell handläggning behövs, betalas ersättningen ut så snart den hanteringen har slutförts. 33 Inspektionen för socialförsäkringen (2013), s Försäkringskassan (2007), s. 48 ff. 35 Försäkringskassan (2007), s. 108 ff. 24

27 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning 3 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning I det här kapitlet ges en beskrivning av omfattningen av utbetalningarna av tillfällig föräldrapenning, utvecklingen av antalet ansökningar och i vilken utsträckning föräldrar beviljas ersättning. Det resultat som presenteras i kapitlet bygger på bearbetade registeruppgifter från Försäkringskassans handläggnings- och utbetalningsregister. 3.1 Utbetalda nettodagar Tillfällig föräldrapenning är en av de större socialförsäkringsförmånerna och kostnaderna har ökat de senaste åren. För år 2014 var kostnaden cirka 6,6 miljarder kronor, se tabell 1. Antalet utbetalda nettodagar 36 av tillfällig föräldrapenning har ökat framför allt sedan år Under perioden var antalet utbetalda nettodagar relativt konstant men med en marginell nedgång år Den största ökningen skedde åren 2012 och 2013 när antalet utbetalda nettodagar ökade med 13 procent. Antalet utbetalda nettodagar ökade under åren med 26 procent, samtidigt som kostnaderna för motsvarande period ökade med 48 procent. En förklaring till att ökningen av försäkringskostnaderna är större än ökningen av antalet utbetalda nettodagar är att lönenivån har ökat under perioden, vilket har medfört en högre ersättning per dag. 36 Nettodagar innebär att antalet dagar med partiell ersättning är omräknade till hela dagar. 25

28 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning Tabell 1 Antal utbetalda nettodagar (miljoner), försäkringskostnad (miljoner kronor) per år, Utbetalda nettodagar, miljoner* Försäkringskostnad, miljoner kronor** , , , , , , , , Källa: *Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar. **Försäkringskassan årsredovisning En ökning av antalet utbetalda dagar kan jämföras med antalet barn i befolkningen som ersättning kan ansökas för. Antalet barn i befolkningen (0 till 21 år) har varit relativt konstant, 2,4 miljoner, under den studerade perioden. Dock har sammansättningen förändrats under perioden med en högre andel barn som var yngre än 12 år under år 2014 än år Även det genomsnittliga antalet utbetalda nettodagar per barn i befolkningen var relativt konstant under de första åren men ökade från och med år 2011, se tabell 2. Ökningen är tydlig för flera åldersgrupper men framför allt för de yngre barnen. 37 Antalet barn i åldern 0 3 år ökade med cirka och antalet barn i åldern 4 11 år ökade med mellan åren 2009 och Samtidigt minskade antalet barn i åldrarna år med och antalet barn i åldrarna år minskade med

29 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning Tabell 2 Genomsnittligt antal nettodagar per barn (samtliga barn) per åldersgrupp och år, år 4,3 4,2 4,0 4,0 4,2 4,2 4,7 4, år 3,1 3,2 3,0 3,0 3,3 3,1 3,6 3, år 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0, år 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Samtliga 1,9 1,9 1,8 1,9 2,1 2,0 2,3 2,4 Källa: Försäkringskassan, Statistiska Centralbyrån och ISF:s bearbetningar. Anm. Dagar vid barns födelse och adoption är inte medräknade. I granskningen har även antalet nettodagar per barn som ersättning har betalats ut för någon gång under året undersökts, se tabell 3. Uttaget ökade för de flesta ålderkategorierna, framför allt från år 2010, och inte bara för de yngre barnen. Tabell 3 Genomsnittligt antal utbetalda nettodagar per barn i olika åldersgrupper per år, år 9,8 9,9 9,9 10,2 10,3 10,3 10,8 11, år 5,8 5,8 5,8 5,9 6,3 6,0 6,5 6, år 5,1 5,2 5,3 5,4 5,6 6,0 6,2 6, år 12,7 13,5 14,2 14,3 13,9 14,9 15,0 16,2 Samtliga 6,9 7,0 7,0 7,1 7,3 7,3 7,7 7,8 Källa: Försäkringskassan, Statistiska Centralbyrån och ISF:s bearbetningar. Anm. Dagar vid barns födelse och adoption är inte medräknade. Även andelen barn av samtliga barn i befolkningen som det betalas ut ersättning för har ökat främst under de senaste fyra åren, se tabell 4. Det framgår också av tabellen att ersättning betalas ut för cirka hälften av alla barn mellan 0 och 11 år. Det är endast en mindre andel av de barn som har fyllt 12 år som det utbetalas ersättning för. 27

30 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning Tabell 4 Andel barn som det utbetalas ersättning för i förhållande till samtliga barn per åldersgrupp och år, år 44 % 43 % 40 % 40 % 41 % 41 % 43 % 44 % 4-11 år 54 % 54 % 51 % 51 % 53 % 51 % 55 % 54 % år 8 % 8 % 8 % 9 % 9 % 9 % 10 % 10 % år 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 1 % Samtliga 27 % 27 % 26 % 26 % 28 % 28 % 30 % 30 % Källa: Försäkringskassan, Statistiska Centralbyrån och ISF:s bearbetningar. Anm. Dagar vid barns födsel och adoption är inte medräknade. 3.2 Ansökan om ersättning Föräldrar ska anmäla till Försäkringskassan den dag när de avstår från att arbeta men det är först när en ansökan kommer in till Försäkringskassan som en prövning av rätten till ersättning görs. Antalet ansökningar var år 2014 cirka 3,4 miljoner, vilket innebär en ökning på cirka 38 procent från år 2007 till år 2014, se figur 1. Enligt Försäkringskassans årsredovisning beror ökningen av antalet ärenden på ett ökat antal barn i åldrarna ett till sex år det är de som oftast är sjuka. Vidare anger Försäkringskassan att det förenklade ansökningsförfarandet genom utbyggnad av de digitala kanalerna kan vara ytterligare en bidragande orsak till ökningen. 38 En stor andel, 83 procent av föräldrarna, ansöker om ersättning digitalt. 39 Det ändrade ansökningsförfarandet bör ha haft en inverkan liksom den förenklade hanteringen som i många fall innebär snabbare utbetalningar av ersättning. En bidragande orsak till ökningen av antalet ärenden kan också vara att ansökningsförfarandet har förenklats genom att kravet på frånvarointyg togs bort i december år Försäkringskassan (2014), s. 91 och Försäkringskassan (2015), s Försäkringskassan (2015), s Mellan juli 2008 och december 2012 krävdes ett intyg om barns frånvaro från förskola eller skola, innan tillfällig föräldrapenning för vård av barn kunde betalas ut. 28

31 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning Figur 1 Antal anmälningar om tillfällig föräldrapenning där det också har kommit in en ansökan, redovisat per år, Anmälningar med inkommen ansökan Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar. De skilda situationer som ger rätt till tillfällig föräldrapenning medför att ansökningar görs av flera olika anledningar. Försäkringskassan har i sitt it-stöd olika klassificeringar av ärenden beroende på anledningen till ansökan och hur många dagar ansökan gäller. 41 Flest ansökningar görs med anledning av barns sjukdom eller smitta och avser barn som är 240 dagar eller äldre men inte har fyllt 12 år. Denna andel av den totala mängden ansökningar har ökat från 65 procent år 2007 till 74 procent år Ansökningar som görs med anledning av ordinarie vårdares sjukdom eller på grund av läkarbesök eller behandling har minskat från 30 till 22 procent under samma period medan ansökningarna för dagar i samband med barns födelse har legat på 3 4 procent under perioden Se en förteckning av klassificeringar i bilaga Se tabell A1 i bilaga 3. 29

32 Antal ärenden Andel som fick ersättning Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning 3.3 Beviljad ersättning Under den studerade perioden har cirka 95 procent av dem som ansöker om tillfällig föräldrapenning beviljats ersättning, se figur Uppgifter för år 2014 har inte kunnat kvalitetsäkrats av Försäkringskassan och redovisas därför inte i detta avsnitt (se bilaga 1). Figur Antal avslutade ansökningar samt andelen av dessa där ersättning beviljades, redovisat per månad, % 97% 94% 91% 88% 85% 82% 79% 76% Ansökningar Andel som fick ersättning Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar. Andelen ansökningar som beviljas ersättning varierar över året, se figur 2. Säsongsvariationen beror på att färre ansökningar kommer in, och också beslutas under sommarmånaderna jämfört med under perioden januari mars. Det finns även skillnader i sammansättningen mellan de olika ärendeklassificeringarna under året. Till exempel var 2 procent av de ansökningar som kom in under februari 2014 dagar i samband med barnets födelse, medan motsvarande andel för juli 2014 var 12 procent. 44 Det kan förklaras med att andelen ärenden som avser dagar i samband 43 Beviljandegraden har beräknats med hjälp av antal anmälningar med en inkommen ansökan som leder till utbetalda ersättningsdagar. 44 Se tabell A2 i bilaga 3. 30

33 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning med barnets födelse varierar mindre under året än de övriga anledningarna till ansökan om tillfällig föräldrapenning. Beviljad ersättning i manuellt handlagda ärenden per kontor och klassificering Ungefär 58 procent av alla ärenden inom tillfällig föräldrapenning handlades manuellt under år Av de manuellt handlagda ärendena görs cirka 70 procent på BF Kundmöteskontoren och cirka 30 procent på Kundcenter. 45 Fördelningen av ansökningar baseras på förälderns bosättningsort. Det finns endast mindre skillnader i andelen beviljade ärenden mellan de två avdelningarna. En förklaring till skillnaderna kan vara att det görs viss omflyttning av komplicerade ärenden från Kundcenter till BF Kundmöteskontoren. Inom BF Kundmöte finns inga större skillnader i andelen beviljande ärenden mellan olika kontor. Andelen ärenden där ersättning beviljas skiljer sig åt mellan olika klassificeringar, se tabell 5. Det är framför allt ärenden där föräldern har ansökt om ersättning för fler än sju dagar, och behöver styrka barnets sjukdom med ett läkarintyg, som i lägre utsträckning får ersättning. Ungefär tre fjärdedelar av ansökningarna gäller vård av barn (VAB) för barn som är 240 dagar eller äldre men ännu inte har fyllt 12 år Under 2014 handlades ärenden på BF Kundmöteskontoren, ärenden på Kundcenter samt ärenden på övriga kontor. 46 VAB år är Försäkringskassans klassificering för barn som är 240 dagar eller äldre men som inte har fyllt 12 år. 31

34 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning Tabell 5 Andel manuellt handlagda ansökningar som ledde till utbetalda dagar per år, utifrån klassificering och kontorsenhet, BF Kundmöteskontor Kundcenter Klassificering Födelse/adoptioner 93 % 93 % 96 % 95 % VAB 240 dagar - 12 år 91 % 93 % 97 % 97 % VAB 240 dagar - 12 år, tom 4 dgr 91 % 93 % 97 % 97 % VAB 240 dagar - 12 år, 5-7 dgr 92 % 92 % 97 % 97 % VAB 240 dagar - 12 år, > 7 dgr 85 % 88 % 94 % 93 % VAB annat 85 % 80 % 94 % 86 % VAB annat, tom 4 dgr 85 % 80 % 94 % 86 % VAB annat, 5-7 dgr 80 % 75 % 90 % 88 % VAB annat, > 7 dgr 76 % 76 % 92 % 83 % Övrigt 92 % 93 % 98 % 97 % Samtliga 92 % 93 % 97 % 97 % Källa: Försäkringskassan och ISF:s bearbetningar. Anm. Uppgifter för ärenden som är klassificerade som ej tillämplig, saknas/okänd och överlämning redovisas inte separat men ingår i angivelsen av samtliga manuella. 32

35 Utbetalningar av tillfällig föräldrapenning 3.4 Sammanfattande bild av utvecklingen För tillfällig föräldrapenning har försäkringskostnaderna, antalet utbetalda nettodagar och även antalet ansökningar efter år 2009 ökat. Åren var uttaget relativt konstant för att därefter öka. Sedan år 2007 har det totala antalet utbetalda nettodagar ökat från cirka 5,2 miljoner till cirka 6,7 miljoner år Även antalet ansökningar har ökat med mer än en tredjedel sedan år Den största ökningen utgörs av ansökningar vid vård av sjukt barn som avser maximalt fyra dagar. Eftersom antalet utbetalda nettodagar ökar i ungefär samma omfattning som antalet ansökningar kan inte ett ändrat ansökningsbeteende förklara ökningen. Ökningen beror på att det finns fler yngre barn och att fler ersättningsdagar betalas ut per barn. De flesta av de föräldrar som ansöker om tillfällig föräldrapenning beviljas ersättning. Andelen ärenden som resulterar i en utbetalning är relativt konstant under de undersökta åren. Andelen som beviljas ersättning skiljer sig dock något åt beroende på anledningen till ansökan. I kapitel 6 beskrivs orsaker till att föräldrar nekas 47 ersättning. 47 I rapporten kommer uttrycket nekas ersättning användas både om föräldern har fått ett beslut om avslag eller ett beslut om avvisning. 33

36

37 Försäkringskassans styrning 4 Försäkringskassans styrning I det här kapitlet presenteras resultatet av granskningen av styrningen av tillfällig föräldrapenning. Granskningen av styrningen har utgått från Försäkringskassans styrande och interna dokument och från den intervjustudie som har genomförts. 4.1 Styrning av tillämpning och handläggning På Försäkringskassan sker styrningen av tillämpningen genom en rad styrande och stödjande dokument som beskriver gällande rätt. Rättsavdelningen ansvarar för att ta fram och förvalta dessa dokument. 48 I arbetet med att bereda och förvalta de styrande dokumenten deltar också representanter för Avdelningen för barn och familj, främst från verksamhetsområdet BF Utveckling och stöd. Styrningen av processen för hur ärenden om tillfällig föräldrapenning ska handläggas ansvarar BF Utveckling och stöd för. I deras ansvar ingår bland annat att utveckla och förvalta handläggarstöd som processer, metodstöd, brev och blanketter samt kravställning av it-stöd. Om det finns frågor om tolkning eller andra oklarheter i tillämpning eller handläggning, kan specialister 49 på de lokala kontoren använda frågeverktyget ARS (Action Request System). Enligt vad som har framkommit vid de intervjuer som har genomförts inom ramen för denna granskning besvaras frågorna främst efter en gemensam avstämning mellan BF Utveckling och stöd och Rättsavdelningen. Intervjuade representanter från Avdelningen för barn och familj uppger att ARS-verktyget och nätverk för specialister är komplement 48 Försäkringskassan (2005), s Specialisten ska bland annat kvalitetssäkra och vägleda handläggare i tolkning och tillämpning av regelverket, se Försäkringskassan (2013). 35