rapport nr 18/2010 Vinstvarning! Ska privat vinst vara tillåten i skattefinansierade verksamheter? Av Anne-Marie Lindgren

Transkript

1 rapport nr 18/2010 Vinstvarning! Ska privat vinst vara tillåten i skattefinansierade verksamheter? Av Anne-Marie Lindgren

2 Rapporten Vinstvarning! utgiven av Arbetarrörelsens Tankesmedja i maj 2010 Författare: Anne-Marie Lindgren Tryckning: LO-tryckeriet Stockholm

3 Innehåll Förord: Anne-Marie Lindgren... I. Vinstbegreppet... Hur uppstår vinst?... Vinst som styrmedel... Produktivitet och vinst... II. Erfarenheter av vinstdrivande företag... Skolans framgång beror inte på om den är privat eller offentlig... Mångfald... Fler aktörer?... Höjd kvalitet?... Personalfrågor... Kostnadsutveckling... Varför ökar kostnaderna?... Sammanfattning... III. De stora koncernerna... Private Equity... Exempel på ägarstruktur i de stora välfärdskoncernerna... Capio... Attendo... Sammanfattning... IV. Argumenten i vinstdebatten... Vinst som kostnadssänkare?

4 Förord När skattefinansierade verksamheter drivs i privat regi, ska det då vara möjligt att ta ut vinst på verksamheten? Den frågan har väckt intensiv, och kritisk, debatt både inom och utom arbetarrörelsen års socialdemokratiska partikongress tog beslutet att acceptera vinst, men skärpa kontrollen av kvaliteten i de utförda verksamheterna. Men debatten är knappast avslutad med detta. Den här rapporten granskar begreppet vinst, vad som skapar vinst och vad som skiljer villkoren för vinst inom den skattefinansierade sektorn från villkoren på den privata marknaden. Rapporten går igenom erfarenheterna av de senaste decenniernas privatiseringar och jämför dem med de syften, som ursprungligen angavs. Rapporten Vinstvarning följer upp en tidigare rapport kring detta Ta tillbaka demokratin, 2009 men lägger tonvikten specifikt vid frågan kring vinsten som styrmedel. Min sammanfattande slutsats är att vinst som styrmedel skapar ett antal inte obetydliga problem, men att den principiella frågan om vinstuttag eller inte i dag får betraktas som akademisk. Med en växande andel av de skattefinansierade tjänsterna i privat drift, varav merparten i vinstdrivande företag, är det knappast längre praktiskt görligt att plötsligt införa ett förbud för vinst. Däremot kan, och bör, man fortfarande diskutera på vilka villkor vinst får tas ut och om man i likhet med andra länder bör ha spärrar för det tillåtna vinstuttaget. Och det som måste göras är att se över regelverk, ersättningsregler och kontrollåtgärder. För där brister det. Det kan också uttryckas som att det är dags att avromantisera vinstbegreppet, och privat företagande över huvud taget. Det åstadkommer inte med automatik vare sig underverk eller ens förbättringar, och det är inte per definition överlägset offentlig drift. Det handlar, återigen, om vilka regler man (dvs. de politiskt ansvariga) sätter upp, och hur man följer upp resultaten. Stockholm i maj 2010 Anne-Marie Lindgren utredningschef, Arbetarrörelsens Tankesmedja 4

5 I. Vinstbegreppet Vad är vinst och hur uppstår den? Vilka effekter har vinstintresset? Svaren är mer dubbelbottnade än vad debatten ibland ger inryck av. (Observera att diskussionen i det följande handlar om vinst på produktion av varor eller tjänster inte vinst på rent finansiella marknader; det är en annan historia). Enkelt uttryckt uppstår vinst när intäkterna av en verksamhet överstiger kostnaderna för att driva den. Betalningsviljan hos konsumenterna måste alltså medge ett pris som ligger över tillverkningskostnaderna (inklusive skatter, räntor på lån, etc.) för att vinst ska uppstå. Vinst är alltså per definition en kostnad för konsumenten som överstiger de faktiska produktionskostnaderna. Vinst har därför ibland exempelvis inom den tidiga arbetarrörelsen betraktats som en onödig kostnad, som borde avskaffas. Dock kan vinst i viss mening ses också som en produktionskostnad. För det första krävs ett visst överskott i förhållande till de själva driftskostnaderna, som avsättning för underhåll, reparationer och nyinvesteringar i teknik och annan utrustning. För det andra kommer ingen att vara intresserad av att satsa kapital och företagande i dag förutsätter så gott som alltid upplåning av kapital från utomstående om man inte får någonting tillbaka, som ränta, aktieutdelning, etc. Vinsten kan alltså ses som kostnaden för produktionsfaktorn kapital, på samma sätt som lönerna är kostnaden för produktionsfaktorn arbete. Ska verksamhet drivas med hjälp av privat kapital, är kravet på kapitalersättning (vinst) svårt att komma ifrån. 5 Också inom verksamheter som är icke-vinstdrivande finns i praktiken en kostnad för kapitalresurserna: byggnader, maskiner och inventarier slits ju genom användningen, och pengar måste, i någon form, reserveras för att ersätta detta slitage, genom reparationer eller nyinvesteringar. I den mån kapitalinvesteringarna finansierats genom lån, måste man givetvis också betala ränta på det lånade kapitalet. Även icke-vinstdrivande verksamheter exempelvis skattefinansierade verksamheter i offentlig regi måste alltså räkna med en kapitalkostnad utöver de löpande verksamhetskostnaderna. Däremot krävs förräntning av det insatta kapitalet. Hur uppstår vinst? Möjligheten till vinst är en drivkraft för det privata företagandet. Det skapar också en strävan att driva produktionen till så låga kostnader som möjligt. Ju lägre tillverkningskostnader i förhållande till konsumenternas betalningsvilja, desto större möjlighet att göra vinst. Detta brukar översättas med att vinstintresset leder till en ständig strävan att förbättra produktionsmetoderna, det vill säga ta till vara de insatta resurserna på ett smartare och därför billigare sätt, till exempel genom förbättrad teknik eller bättre organisation av arbetet. Denna översättning av vinstintresset stämmer dock bara under vissa betingelser. För det är uppenbart att vinst kan skapas också med metoder som inte handlar om i kvalitativ mening bättre sätt att utnyttja de insatta resurserna. Vinst kan ju definieras som det överskott som, när produktionskostnaderna är betalda, tillfaller företags/kapitalägarna. Men produktionskostnader är inte objektivt bestämda utan något som avgörs av styrkeförhållandena mellan de olika parter som ska ha ersättning för sitt bidrag till produktionen, det vill säga av hur mycket tillverkaren behöver betala för arbetskraft, råvaror, miljöpåverkan, etc. Dessa senare kostnader kan pressas ner utan att det för den skull behöver handla om bättre och effektivare arbetsmetoder. Är kapitalägarna/företagsledarna i överläge gentemot anställda, mot underleverantörer eller råvaruproducenter betyder det att kapitalägarna kan bestämma priset för bidragen från dessa övriga grupper. Givetvis sätter de priset till sin egen fördel. Att arbetskraft underbetalas, att naturtillgångar överexploateras eller att kostnader för exempelvis utsläpp och avfall läggs över på samhället (eller inte betalas alls) är inte okända fenomen i det privata företagandet, vare sig historiskt eller i nutid. I de fallen kan man snarast tala om att vinsten skapats med ineffektiva metoder i den meningen att produktionsresurser slits ut eller förstörs men kostnaden för slitaget, på miljö eller människor, hamnar hos någon annan än den som tog hem vinsten.

6 För att vinstintresset verkligen ska fungera enligt teorierna, alltså främja i kvalitativ mening bättre användning av resurser, krävs för det första någorlunda jämna styrkeförhållanden mellan de olika intressen, som är inblandade i produktionen så att vinsten inte åstadkoms genom exploatering av arbetskraft eller av naturgillgångar och miljö. För det andra krävs, även när denna första förutsättning är uppfylld, en fungerande priskonkurrens mellan många företag. Monopol eller oligopol (= några få dominerande producenter) betyder att producenten kan trycka priset uppåt, eftersom konsumenterna inte har några alternativa tillverkare att vända sig till. Även på en marknad med flera, formellt konkurrerande, tillverkare kan företag skapa sig prisokänsliga nischer ; ett tydligt exempel är strävandena att genom speciella varumärken bygga upp en status som exklusiv, trendriktig, specialdesignad, etc, som gör att man kan sätta priserna högre än likvärdiga produkter utan motsvarande status. Faktum är nog att privata företag på det hela taget försöker minimera konkurrens eftersom risken alltid är att man förlorar på den. (Vårdbolaget Aleris AB uttrycker det så här, förmodligen oavsiktligt uppriktigt, i förvaltningsberättelsen 2008: Aleris AB:s största verksamhetsrisker består av riskerna att förlora kontrakt i konkurrensupphandling.) Det är med andra ord inte en generell sanning att vinstintresset alltid driver fram mer effektiv produktion; det som är sant är att det under vissa omständigheter kan göra det. Vad som också är sant är att vinstintresset under andra betingelser kan leda till både ineffektiva och irrationella resultat. En enkel slutsats av detta är att man inte med automatik får mer effektiv användning av produktionsresurser bara därför att verksamheten utgår från intresset av privat vinst. Vinst som styrmedel Vinstintresset styr inriktningen av produktionen, både med avseende på vad som tillverkas och vilken typ av efterfrågan den möter. Att vinstintresset lokaliserar pengar dit där avkastningen är bäst brukar ses som att den bidrar till en effektiv användning av resurser: pengar satsas där efterfrågan är hög och avkastningen är god, medan satsningar där efterfrågan är låg och avkastningen liten eller obefintlig inte blir av. 6 Problemet är förstås att de behov, som inte kan stöttas upp av en tillräcklig ekonomisk efterfrågan, över huvudtaget inte tillgodoses i ett helt vinstbaserat system inte ens när de är viktiga från andra utgångspunkter. Att sjukvård och utbildning, historiskt sett, i stor utsträckning drivits av ideella organisationer, av kyrkan eller av samhället har att göra med att den individuella betalningsförmågan för, exempelvis, kvalificerad sjukvård ofta är för liten för att skapa någon vinst, samtidigt som det är ett centralt samhälleligt, eller humanitärt, intresse av att människor har tillgång till sådant vård. Pengarna till verksamheten har därför tagits fram i former som inte bygger på att de som avstår kapitalet ska få någon ekonomisk vinst (donationer, kollekt, skatt, etc). Avkastningen ligger så att säga i den nytta pengarna skapar genom de verksamheter de ger upphov till, och de mänskliga och sociala vinster det skapar. Dagens privatiseringar av de offentliga tjänsterna innebär att de fortfarande skattefinansieras, och att de privata producenterna inte får ta ut extra avgifter av brukarna. Skälet är att utbudet av tjänster, och möjligheten att få tillgång till dem, inte ska få styras av den individuella betalningsförmågan på det sätt som denna styr på den privatfinansierade marknaden. Men det är, dessvärre, inte bara den enskildes betalningsförmåga som avgör lönsamheten i en viss typ av verksamhet. Det man kan kalla kundunderlaget är också viktigt. Tätbefolkade områden ger ett bättre underlag, med större utsikter till lönsamhet, än glesbefolkade. Vissa kundgrupper är mer intressanta än andra; det är, exempelvis, lättare att driva skolor med vinst om man har en hög andel studiemotiverade elever än om man har höga andelar elever med problem av olika slag. Med andra ord, även om den individuella betalningsförmågan inte tillåts spela in, så får vinstintresset styrande effekter för var verksamheterna förläggs, vad de inriktas på och vilka grupper företaget mer eller mindre uttalat vänder sig till. Vinstintresset fungerar alltid som ett styrinstrument, och det måste erkännas i den politiska debatten. Produktivitet och vinst Det är produktionskostnaderna i relation till det möjliga priset som avgör lönsamheten. Centralt för tillverkningskostnaderna är produktiviteten, alltså hur mycket verksamhet man får ut per arbetad timme. Om man kan få ut mer verksamhet per timme till oförändrad eller sjunkande kostnad ökar produktiviteten, och med det möjligheterna till vinst. Produktiviteten kan öka genom att mänskliga arbetsinsatser förstärks med hjälp av teknik,

7 genom förbättringar i själva tekniken, genom bättre personalorganisation, mer rationella arbetsmetoder eller bättre utbildning av personalen; i sådana fall ökar produktiviteten genom verkliga effektiviseringar. Men det kan också åstadkommas med åtgärder som sänkta löner för samma arbete, längre arbetstid till oförändrad lön eller neddragning av personalstyrkan trots oförändrade arbetsuppgifter och då är det inte i egentlig mening effektiviseringar det handlar om, bara hårdare utnyttjande av arbetskraften. Arbetsproduktiviteten bestäms i mycket av i vilken grad mänsklig arbetskraft kan ersättas eller förstärkas av teknik. Arbetsproduktiviteten blir högre om man anställer en person att köra en grävmaskin än om man anställer en person att gräva med spade; grävmaskinisten blir klar med jobbet betydligt fortare än vad flera personer med spadar skulle bli. Det här kan också uttryckas som att teknikandelen, och därmed kapitalandelen, i en viss typ av produktion har avgörande betydelse för hur mycket produktiviteten kan ökas. Industrialiseringen innebar en kraftig ökning av produktiviteten, och därmed av produktionsresultatet och det berodde på att maskintekniken så kraftigt förstärkte den mänskliga arbetskapaciteten. Det är knappast fel att hävda att alla stora, prispressande, produktivitetsökningar har skett som följd av tekniska landvinningar, som gjort det möjligt att öka produktionen utan insatser av mer arbete. Möjligheterna att med hjälp av teknik förstärka de mänskliga arbetsinsatserna skiljer sig emellertid mellan olika typer av verksamheter, av det enkla skälet att i vissa typer av (tjänste)verksamhet är mänskliga arbetsinsatser inte särskilt utbytbara mot teknik. Utbytesmöjligheterna är störst inom varuproduktionen, och minst inom de delar av tjänstesektorn som primärt bygger på personliga insatser, som vård och omsorg. Givetvis påverkar den tekniska utvecklingen även tjänstesektorn och skapar möjligheter till höjd produktivitet den vägen, men potentialen är inte lika stor som inom den rena varuproduktionen. Vård, omsorg och i stor utsträckning utbildning är s.k. personliga tjänster, det vill säga de bygger på mänskliga insatser som utförs i samspel med den som får vården/omsorgen/undervisningen och som inte kan ersättas av teknik. Alla tjänster är dock inte i lika hög grad knutna till sådana interpersonella processer; ibland kallas de icke-personliga tjänster eller förmedlingstjänster, som exempelvis handel, transporter och banktjänster. De kan därför utnyttja teknik i högre grad än vad personliga tjänster kan; för att ta ett exempel kan en ensam busschaufför transportera betydligt fler personer under en dag än det antal patienter en ensam sjuksköterska kan vårda eller det antal barn en ensam förskollärare kan ta hand om. Skillnaderna mellan de tre sektorerna varuproduktion, personliga tjänster och icke-personliga tjänster syns i kapitalandelens storlek i olika verksamheter. Inom industrin varierar den mellan 50 och 90 procent, inom vård och omsorg ligger den kring 10 procent, inom företagstjänster, handel och kommunikationer kring 40 procent. De skillnaderna säger också något om skillnaderna i möjligheter att öka produktiviteten genom utnyttjandet av tekniska innovationer. För i verksamheter med hög kapitalandel alltså hög andel kostnader för teknisk utrustning av olika slag finns goda möjligheter att med smarta tekniska lösningar, med en ständig uppdatering av den egna tekniska kompetensen eller helt enkelt genom den allmänna tekniska utvecklingen, öka produktiviteten och med det lönsamheten. Teknisk utveckling skapar givetvis, som redan konstaterats, ett utrymme för effektiviseringar även inom verksamheter med låg kapitalandel, men utrymmet är inte lika stort som i verksamheter med hög kapitalandel. Möjligheten till produktivitetshöjningar i verksamheter med hög andel personalkostnader (= låg kapitalkostnadsandel) ligger främst i bättre organisation av arbetet, bättre personalledning och förstärkt personalutbildning. För så vitt man inte startar från ett fullständigt kaotiskt utgångsläge ger de förändringarna inte dramatiska genomslag, och har man väl en bra organisation med kompetent personal på plats kan man inte räkna med fortsatta stora förbättringar varje år. Det förutsätter i så fall en teknisk utveckling, som skapar helt nya möjligheter att förstärka de personella insatserna med teknik. Här kan man stanna upp och göra en notering. Privat driven och vinstdrivande verksamhet dominerar totalt inom varuproduktion och icke-personliga tjänster, alltså verksamheter med tämligen hög kapitalandel. Och den har, oförnekligt, varit bra på att ta tillvara den tekniska utvecklingens möjligheter till rationaliseringar och effektiviseringar inom de sektorerna. Men, och det är ett viktigt men, det säger inte att privat driven verksamhet kan åstadkomma lika stora produktivitetsökningar inom verksamheter grundade på personliga tjänster, med deras helt annorlunda förutsättningar. 7

8 Föreställningen om den privata företagsamhetens och vinstintressets överlägsenhet när det gäller att driva verksamheter effektivt har alltså sin grund i villkoren inom sektorer med hög kapitalandel. Det har tranformerats till att den skattefinansierade sektorn som handlar om verksamheter med lägre kapitalandel skulle kunna effektiviseras genom att släppa in fler privata företag. Det har varit ett av de tyngsta skälen för privatiseringsvågen sedan 1990-talet. Men att privat företagsamhet är bra på att höja produktiviteten inom verksamheter med hög kapitalandel säger ingenting om deras förmåga att höja den också inom verksamheter med låg kapitalandel. Eller rättare sagt, det säger inte att privata företag skulle vara bättre än andra producenter att driva personalkrävande verksamhet på ett effektivt sätt. Det finns heller ingenting i tillgänglig forskning och utvärdering som pekar på att privata företag generellt skulle vara bättre än offentligt drivna på att effektivt driva skattefinansierade, personalkrävande verksamheter; allting pekar på att driftsformen som sådan inte betyder någonting. Vad som går att säga är att de olika typerna av driftsformer medför olika typer av effektivitetsproblem, men att det i båda fallen handlar om att lösa samma grundläggande frågor kring organisation, personalledning och ersättningsregler. Och där finns det inga magiska knep, som är kopplade bara till privat drift och omöjliga att överföra till offentligt eller ideellt ledda verksamheter. Det som går att göra för att skapa bra organisation och bra personalledning inom privat drift går precis lika bra att göra i offentlig drift. Men det kan också finnas skäl att påpeka att varken offentlig eller privat drift kan effektivisera och rationalisera hur långt som helst, utan menliga effekter för kvaliteten. Det finns bättre och sämre sätt att organisera verksamheterna, och de sämre sätten bör naturligtvis utvecklas och närma sig de bättre. Det går dock aldrig att driva bättre verksamhet än vad det finns resurser till, och föreställningen att det alltid finns smarta knep att ta till för att eliminera effekterna av otillräckliga resurser kan få farliga effekter för kvaliteten i verksamheten. II. Erfarenheter av vinstdrivande företag Det finns, självklart, ett stort antal privat drivna verksamheter inom skola, vård och omsorg, som fungerar mycket bra. Men frågan om vilka effekter förändringarna fått handlar inte enbart eller ens främst om hur enskilda enheter fungerar, utan om de sammantagna effekterna på vad man kan kalla systemnivå, exempelvis kostnadsutveckling, skolresultat eller fördelningspolitik. Det är dessa sammantagna effekter som behandlas i det följande, främst med utgångspunkt i frågan vilka effekter det haft att släppa in vinstdrivande företag. På några punkter är erfarenheterna tämligen entydiga: Driftsformen i sig själv är inte avgörande, och det går inte att belägga systematiska skillnader i vare sig kvalitet eller kostnader mellan privata och offentliga aktörer. Det avgörande är sådant som organisation, personalledning, personalens kompetens, etc. Det går att uppnå fördelar 8 genom rätt genomförda privatiseringar, men man kan också uppnå fördelar genom utvecklingsarbete inom de offentligt drivna verksamheterna. SKL:s Öppna jämförelser mellan olika kommuner (gällande barnomsorg, äldreomsorg, etc) illustrerar detta: där finns inga systematiska skillnader mellan kommuner som kan härledas till andelen privat utförda tjänster. Det hedersomnämnande som brukar ges till årets bästa har gått både till kommunalt och privat drivna enheter. Olika typer av verksamheter lämpar sig olika väl för privat drift. Det lönar sig ofta för kommuner/landsting att upphandla icke-sammansatta verksamheter (avgränsade, entydigt definierade tjänster) på en marknad, där det finns flera externa aktörer och därmed en fungerande konkurrens. Vinsterna är osäkra, ibland negativa, när det handlar om mer sammansatta verksamheter eller

9 verksamheter som är en del av processer i flera led. Sjukvårdsforskare har exempelvis visat att privat drift kan vara effektiv när det gäller avgränsade diagnoser med entydig behandling av engångskaraktär, typ höftledsoperationer, men att den är mindre effektiv när det gäller multipla diagnoser eller kroniska sjukdomar. Upphandling där flera anbudsgivare konkurrerar kan leda till vissa kvalitetsförbättringar utan att kostnaderna ökar jämför dock föregående punkt. De positiva effekterna av upphandlingar är dock beroende av hur upphandlingsunderlaget ser ut, hur själva marknaden ser ut och hur god uppföljningen är. Dåliga underlag, för litet av verklig konkurrens eller orealistiska föreställningar om hur mycket priset kan pressas utan att det äventyrar kvaliteten innebär snarast försämringar. Den politiska styrningen och den politiska realismen i upphandlingarna är med andra ord avgörande för vilket resultat man får. Brukarnas möjlighet att välja mellan olika utförare i stället för att hänvisas av myndigheterna till en enda leder till viss kvalitetsförbättring, medan effekterna för kostnaderna är mer osäkra. Skolans framgång beror inte på om den är privat eller offentlig En studie från Sveriges kommuner och Landsting, Konsten att nå resultat erfarenheter från framgångsrika kommuner har undersökt dels ett antal kommuner, vars skolor under perioden hela tiden nått goda genomsnittsresultat, dels några kommuner/kommundelar som under samma period klart höjt sina resultat. Kommunerna skiljer sig påtagligt åt. Där finns kommuner såväl i storstads- som glesbygdsregioner. De skiljer sig åt också vad gäller andelen högutbildade invånare, och vad gäller andelen fristående skolor. Men enigheten är påfallande om vad det är som skapar bra skolresultat: stark och genomtänkt ledning på alla nivåer den politiska, inom skolförvaltningen och ute på skolorna samarbete mellan lärarna, satsning på kompetensutveckling och utrymme för lärarna att ta initiativ och utveckla sina arbetsformer höga ambitioner för skolan och för elevernas vidkommande löpande uppföljning av elevernas resultat, där uppföljningen sedan resulterar i olika typer av åtgärder för att rätta till upptäckta brister aktivt arbete för att få relationerna i skolan att fungera bra inom personalgruppen, mellan lärare och elever, mellan skolan och föräldrarna Ingenting av detta är beroende av skolans driftsform. Den här ordningen kan man arbeta efter lika bra i privata som offentliga skolor, och den fungerar lika bra i båda. Det är också tydligt i hur hög grad framgångsfaktorerna handlar om personliga insatser och personlig kompetens, på många håll: skolledning, lärare, skolpolitiker, kommunala tjänstemän och elever och föräldrar. Det är interpersonella processer som betonas; samspelet mellan politisk ledning, tjänstemän och skola, mellan skolledning och lärare, inom lärargruppen, mellan lärare och elev och mellan hem och skola. Driftsformen nämns över huvud taget inte bland de faktorer som har betydelse för framgång. 9 SKL:s Utvärdering av valfrihetssystem i kommuner och landsting (2009) skriver att den generella bild som växer fram ur olika svar från olika sektorer är att kvaliteten ökar till följd av valfrihetsreformerna, medan kostnaderna är opåverkade eller i några fall ökande. Utvärderingen håller fram konkurrensen som det avgörande för kostnadsutvecklingen, men konstaterar att bilden av kostnadsdämpningar inte är entydig. Även Långtidsutredningen fann vid sin genomgång av några olika studier som gjorts på andra håll att konkurrensen hade viss kostnadsdämpande effekt, men noterade att den effekten uppstod även när det enbart var offentligt drivna verksamheter som konkurrerade. Det är alltså inte så mycket skilda driftsformer som det faktum att brukarna kan välja mellan olika enheter som har betydelse. Fri eller näst intill fri etableringsrätt för privata, vinstdrivande producenter leder dock till ökat kostnadstryck via överetableringar eller stigande efterfrågan på tjänsten. Inom sektorer där producenten själv kan påverka efterfrågan uppåt som inom primärvården, eller läkemedelsförsäljningen kan detta ökade tryck bli mycket stort. Felaktigt utformade ersättningsregler och bristande kvalitetskontroll kan driva på dessa risker. Fri eller nästan fri etableringsrätt ökar riskerna för segregation. Privata etableringar som styrs av strävan efter vinst söker sig till befolkningstäta regioner, och inom dem väljer man socialt stabila områden och/eller en inriktning mot socialt stabila befolkningsgrupper. Forskningen visar att segregation inom skolsektorn leder till ökade svårigheter för skolor i socioekonomiskt svagare områden. Det kan i sin tur kräva ökade resurser till dessa skolor för att de ska kunna motverka segregationens negativa effekter. Brister i uppföljningen, bristande ekonomisk kontroll och felaktiga ersättningsregler öppnar möjligheter till fusk eller till vinstuttag som skapas genom sänkt kvalitet.

10 Eller sammanfattningsvis: Privatiseringar åstadkommer inte i sig själva några förbättringar; det beror helt och hållet på hur de genomförs och följs upp av de politiskt beslutande organen. Ibland är privatiseringar en dålig lösning. I andra fall kan de innebära fördelar, men samtidigt skapa nya typer av problem. Utöver dessa generella iakttagelser kan man lyfta fram några mer specifika erfarenheter: Mångfald En av förhoppningarna som knöts till privatiseringarna framför allt inom barnomsorg och skola var ökad mångfald i form av fler pedagogiska alternativ, dvs. en kvalitativ mångfald. Den mångfald som uppstått handlar dock i huvudsak om ett större kvantitativt utbud av förskolor och skolor. Variationerna i sättet att arbeta är inte påfallande stora. Nu hänger det förmodligen samman med att de flesta föräldrar sällan frågar efter pedagogiska alternativ. Önskemålen handlar om sådant som en trygg miljö, bra lärare och goda kunskaper, inte den pedagogiska metoden att förmedla dessa kunskaper. Om det nu inte finns så stor efterfrågan på pedagogisk mångfald finns det förstås inte heller anledning att vara kritisk mot att denna mångfald inte uppstått. Men då kan man å andra sidan ifrågasätta det rimliga i att ha ett system som medger ett ständig växande utbud av skolor, med det ökade kostnadstryck det innebär, när detta egentligen inte tillför någonting utöver det som redan finns. Inom gymnasieskolan har mångfalden varit större än i grundskolan, om inte i form av pedagogiska metoder så i form av olika profiler med olika tillvalsmöjligheter och egna lokala kurser. Det gäller både fristående gymnasier och kommunala. Mångfalden har här snarare lett till en rekyl Gymnasieutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande att det är omöjligt att veta vad en gymnasieutbildning egentligen står för, så stora är variationerna. Det förslag till förändring av gymnasieskolan, som nu framlagts, innehåller också en del uppstramningar vad gäller möjligheterna till varierade utformningar av gymnasieprogrammen. som alla elever ska ha med sig när de lämnar skolan. Det väcker samma fråga som ovan: hur stor kvantitativ mångfald av skolenheter behövs när innehållet i mycket stor utsträckning måste sammanfalla? Och om denna kvantitativa mångfald tar pengar från kvalitativa behov, är det då självklart att kvantiteten ska premieras? Är det inte rimligt med en ordning där det i vart fall går att väga de två faktorerna mot varandra? Fler aktörer? De uttalade förhoppningarna i privatiseringsvågens inledning var att det skulle leda till framväxten av ett antal nya aktörer: lokala småföretag, personalkooperativ, ideella organisationer, föräldrakooperativ. Under de allra första åren var det också sådana privata aktörer som dominerade, men nu går utvecklingen allt snabbare i motsatt riktning. Det blir allt svårare för de mindre aktörerna att hävda sig på en marknad som allt tydligare domineras av några få, ekonomiskt starka aktörer. Utvecklingen är tydligast inom vården och omsorgen, där fem stora privata koncerner helt dominerar. Inom förskolesektorn har skolor drivna i bolagsform vuxit om den tidigare dominerande formen, föräldrakooperativ. Inom skolsektorn har de stora koncernerna tydligt ökat sin andel under senare år, även om de ännu inte nått samma dominans som inom vården. De stora aktörernas intresse för den skattefinansierade sektorn hänger ihop med de goda möjligheterna att göra vinst: en konjunkturokänslig marknad, en stark efterfrågan, en stabil och pålitlig betalare. Och vinstmöjligheterna är givetvis större ju starkare position man själv har. Utvecklingen följer här samma mönster som på den privata konsumtionsmarknaden, där koncentrationen till allt större företag tillverkande eller säljande är uppenbar. Det handlar, på den privata likaväl som den skattefinansierade marknaden, om en naturlig strävan att skaffa sig en så stark och stabil position på marknaden som möjligt, med minskad risk att konkurreras ut. Den här utvecklingen innebär en påtaglig risk att kommuner och landsting kan hamna i beroende av några få stora aktörer, med försämrade möjligheter att kontrollera såväl pris som verksamhet. Risken ökar ju mer av de egna verksamheterna som läggs ut i privata händer. Mångfald begränsas helt enkelt av kravet på likvärdighet: det finns ett antal kunskaper 10 Bland många kommuner finns en självkritik mot att de egna upphandlingarna utformats så att de gynnat

11 de stora bolagen, och man vill uppmärksamma detta bättre i fortsättningen. Det är givetvis möjligt att annorlunda utformade anbudsunderlag skulle öppna större möjligheter för mindre företag att delta i konkurrensen. Men att underlätta för mindre företag att lämna in anbud är inte detsamma som att sådana företag också kommer att vinna upphandlingen; de stora företagen, med sina stora resurser, kommer inte att ha några problem att anpassa sig till de nya villkoren, och lägga det bättre budet. Höjd kvalitet? En annan förhoppning som knöts till privatiseringarna var höjd kvalitet. Den frågan är svår att mer exakt mäta, dels därför att det inte alltid finns möjligheter att göra jämförelser bakåt i tiden, dels därför att det är åtskilligt annat än driftsformen som också förändrats de senaste decennierna. Intresset för kvalitetsfrågor har över huvud taget ökat med bl a mer av utvärdering/uppföljning och mer spridande av goda exempel. Den genomsnittliga utbildningsnivån hos de anställda har ökat, samtidigt som nödvändigheten av ekonomisk återhållsamhet lett till mer slimmade personalorganisationer. Ny teknik har påverkat och förändrat delar av sjukvården. Innehållet i tjänsterna har i flera fall förändrats. Den speciella effekten av just privatiseringarna går knappast att särskilja från effekterna av alla andra förändringar som inträffat under samma period. De utvärderingar som redovisades tidigare Långtidsutredningen respektive SKL betonar snarare konkurrensens roll än driftsformernas. För skolans del kan man dock klart konstatera att genomsnittsresultaten inte förbättrats, snarare tvärtom. Internationella studier likaväl som Skolverkets utvärderingar visar att svenska elevers resultat genomsnittligt sett sjunkit något sedan 1990-talets början, det vill säga parallellt med framväxten av friskolorna. Orsakerna är komplexa, men den vikande utvecklingen visar att föreställningen om att ökade privata inslag skulle medföra en generell höjning av skolresultaten inte stämmer. Många bland dem Skolverket menar att friskolornas framväxt är en bidragande (fast inte ensam) orsak till de sjunkande genomsnitten, eftersom friskolorna ökar på segregationen, som i sig själv har negativa effekter för skolresultaten. Betygsstatistiken visar också att den andel elever i årskurs 9, som inte klarar behörighet för gymnasiestudier, förblir oförändrad (och till och med svagt ökande med några tiondels procentenheter) under den period friskolorna vuxit fram. Inte heller har friskolorna påverkat andelen elever, som inte fullföljer gymnasiestudierna med godkända betyg. De privata skolorna har alltså inte bidragit till att lösa skolans största utmaning. Vinstkravet styr bort de privata satsningarna från sektorer som bedöms som för tungarbetade. Det ska i och för sig påpekas att de fristående grundskolorna som grupp uppvisar genomsnittligt högre betyg i årskurs 9 än de kommunala skolorna som grupp. Men det hänger samman med att de fristående skolorna har en annorlunda social rekrytering, och säger ingenting om eventuella kvalitetsskillnader mellan de olika skolformerna. Vid en kvalitetsjämförelse mellan de skattefinansierade sjukhusen i Stockholms län hamnade privata S:t Göran under flera av de offentligt drivna sjukhusen. Landstingsrevisorernas granskning visade också att S:t Göran snarast kostade mer. Personalfrågor Nära samband med kvalitetsdiskussionen har frågan om personaltäthet, arbetsscheman, osv. Möjligheterna att pressa kostnader i personalintensiva verksamheter handlar ju, som tidigare konstaterats, i stor utsträckning om att minska just personalkostnaderna. Det kan ske genom verkliga effektiviseringar, det vill säga bättre organisering av arbetet, men det kan också ske genom hårdare utnyttjande av personal eller genom att anställa personal med lägre kompetens. Lärartätheten är genomsnittligt lägre i fristående skolor än i kommunala; i de fristående grundskolorna finns det 7,6 lärare per 100 elever, i de kommunala 8,6. Andelen obehöriga lärare är genomsnittligt högre i fristående skolor; 86,6 procent av lärarna i kommunala grundskolor har examen från lä- Vi som fackliga företrädare kan lika lätt som arbetsgivarna ta till oss slutsatserna i alla de forskningsrapporter som visar att kroppen tar stryk, sömnen rubbas och umgänge med andra försvåras om vi har arbetstider som kräver för mycket av oss. Även om kunderna till vårt företag behöver oss just då. De allt mer orimliga arbetstiderna och den hårdare pressen på många anställda inte bara i de branscher där vi själva jobbar behöver diskuteras också utanför förhandlingsrummen. Vi menar att fördelarna med det servicesamhälle som växer fram och som vi alla har så stor nytta av också måste ses i ljuset av att de som ska bära upp detta slits ut av orimliga arbetstider. Pia Carlsson och Sven Cahier, lokala fackliga företrädare förtco-förundet Unionen, debattartikel i Aftonbladet

12 rarhögskola mot 66,9 procent i de fristående. För gymnasieskolans del är siffrorna 79 procent för de kommunala mot 55 procent för de fristående. Andelen förskollärare är genomsnittligt lägre i fristående förskolor; 55 procent i de kommunala förskolorna mot 43 i de enskilda. Barngrupperna är genomsnittligt något större i privata förskolor än i kommunala Vissa skolkoncerner har påtagligt minskat den lärarledda undervisningen i sina gymnasieskolor till förmån för självstudier (utan handledning). I kommunala skolor går det i genomsnitt 400 elever på en studie- och yrkesvägledare, i de fristående 900. Den lägre andelen behöriga lärare i de fristående skolorna har tidigare försvarats med att många skolor är nystartade och inte alltid kunna rekrytera behöriga lärare. Skillnaderna har dock varit stabila över flera år vad gäller grundskola och gymnasieskola. Inom förskolan har däremot skillnaderna ökat över tid, och detsamma gäller skillnaderna i gruppstorlek. I de fall av kraftiga vinstuttag inom privata förskolor, som uppmärksammat under senare tid (våren 2010), handlar det just om stora barngrupper, och lägre utbildad personal. Försämringen i förhållande till de kommunala förskolorna har f.ö. skett parallellt med att de bolagsdrivna förskolornas andel vuxit på bekostnad av föräldrakooperativen; av privata förskolor svarar i dag vinstdrivna skolor för den högsta andelen, mot tidigare föräldrakooperativen. Exemplen ovan visar hur personalkostnader kan minskas genom att anställa personal med lägre utbildning eller att minska personaltätheten. Det finns andra exempel som på olika sätt handlar om hårdare tidspress på de anställda, eller om arbetsscheman som i praktiken innebär att kostnader, i tid eller pengar, vältras över på de anställda: delade turer scheman som innebär flera timmar långa avbrott mellan tjänstgöringspassen har ökat i takt med att kollektivtrafik lagts ut på entreprenad. I den mån den anställde har möjlighet att ta sig hem under de lediga timmarna betyder det dubbla arbetsresor. I annat fall betyder det att bortovaron från hemmet blir påtagligt mycket längre än vad en normal arbetsdag innebär, med mindre möjligheter att utnyttja den lediga tiden för egna åtaganden. I praktiken intecknar företaget den anställdes egen tid utan någon ersättning för detta. Trafikföretag i Stockholm har lagt scheman så att den anställde måste sluta sitt pass på ett helt annat ställe än det där han/hon började arbetsdagen. För företaget betydde det mer rationell schemaläggning, för den anställde förlängda arbetsresor. En AD-dom ogiltigförklarade dock denna form av rationalitet. Åtskilliga privatiseringar av äldreboenden har inneburit en ökning av antalet timanställda, vilket i praktiken är en ökning av antalet deltider. Vissa privata hemtjänstföretag betalar sina anställda enbart för den tid de finns i vårdtagarens hem, inte för den tid som går åt för att förflytta sig mellan de olika vårdtagarna. Bussförarna vid ett kommunalt trafikföretag, som lagts ut på entreprenad, gick för några år sedan i strejk för rätten till toalettbesök, något som schemat inte medgav. (De vann striden, som f ö väckte stor sympati hos allmänheten.) I samband med att Socialstyrelsen för några år sedan riktade kritik mot några privata äldreboenden i Stockholm, där dödfall inträffat, kom det fram att det inom boenden, som ingick i samma bolag, tillämpades en form av roterande bemanning. Den fasta personalstyrkan på varje boende hade begränsats, och i stället ambulerade en rörlig personalstyrka mellan de olika hemmen, något som totalt sett innebar lägre personalkostnader. Socialstyrelsen konstaterade att det skapade risker för att information om hälsoläge, medicinering, etc tappades bort på vägen mellan de många olika inblandade aktörerna. Frågan är naturligtvis också hur det känns för de boende med en ständig ström av nya vårdgivare genom det egna rummet Allmänt sett gäller att den hårdare ekonomiska pressen på kommunerna de senaste decennierna lett till ett hårdare tryck på de anställda, med minskad personalstyrka för oförändrade arbetsuppgifter. Det gäller även inom kommunalt drivna verksamheter. Men när en sådan allmän strävan till sänkta kostnader som följd av minskande resurser kombineras med en strävan hos producenten till egen vinst blir resultatet ett ytterligare ökat tryck; behovet av besparingar förstärks ju därför att man både ska möta en minskad resurstilldelning och skapa en marginal att ta ut vinst. Skillnaderna mellan kommunala och privata skolor/förskolor vad gäller lärartäthet och andel behöriga lärare är ett uttryck för detta. Ett argument för privatiseringar, som fortfarande hörs ibland, är att med fler arbetsgivare att välja 12

13 mellan ökar möjligheterna för de anställda att förhandla fram högre löner. Det var också ett skäl till att lärarförbunden liksom Kommunalarbetareförbundet ursprungligen förhöll sig positiva till ökade inslag av privata etableringar. Några generellt lönehöjande effekter har dock inte uppstått, och i dag är såväl lärarförbunden som Kommunal snarast kritiska till privatiseringarnas effekter. Tilläggas kan väl att det inte är särskilt sannolikt att privata företag, som disponerar samma skattefinansierade resurser som de kommunala enheterna, och som dessutom vill skapa en egen vinstmarginal, ska lägga sig på en högre lönenivå än de kommunala. Kostnadsutveckling Trots denna strävan till kostnadssänkningar har privatiseringarna inom framför allt skola och vård skapat ett tydligt kostnadstryck uppåt, som har att göra med den näst intill fria privata etableringsrätten. Den leder nämligen, av flera skäl, till en expanderande verksamhetsvolym. I kommuner med hög andel elever i fristående skolor ökar skolkostnaderna tydligt. Det beror på att ju högre friskoleandel, desto mer splittrad skolorganisation samma antal elever ska fördelas på fler skolenheter, något som leder till både större total personalstyrka och större total lokalyta. Denna splittrade organisation är i sig själv kostnadsdrivande, men till det kommer en tydlig tendens till överetablering, särskilt inom gymnasieskolan, det vill säga det finns fler elevplatser än vad det finns elever för. Inom sjukvården har kostnaderna för primärvården ökat inom samtliga landsting, som infört vårdvalsmodellen helt i linje med den generella iakttagelsen att med ökat utbud av vård ökar också efterfrågan. Ökningen är allra störst 270 miljoner kr inom Stockholms läns landsting, som har de mest generösa reglerna för etableringen av privata läkarmottagningar. En internationell studie från 2008 som sammanfattar resultaten från över 300 studier visar inga kostnadsfördelar med privat drift jämfört med offentlig. Privatiseringen av apoteken har hittills lett till kostnadsökningar, och det var t o m förväntat när förändringen drevs igenom. Att den planerade privatiseringen av bilprovningen kommer att innebära höjda avgifter är redan känt. 13 I debatten i dag har föreställningen om stora kostnadsbesparingar via privatiseringar tonats ned, åtminstone bland dem som håller sig med en realistisk snarare än ideologisk syn på frågan. Snarare är det valfriheten för medborgarna som lyfts fram som den viktiga aspekten, inklusive möjligheten att hålla öppet för goda idéer från olika håll. Varför ökar kostnaderna? Man kan dela upp förklaringen i tre moment. Det första, mer övergripande, handlar om att man infört marknadens valfrihet för den enskilde konsumenten utan att införa de marknadsrestriktioner som håller valen inom det ekonomiskt tillgängliga. På marknaden räcker valfriheten precis så långt som pengarna: det är priset som reglerar såväl utbud som efterfrågan. Den enskilde väljer vad han/hon vill lägga pengarna på, inom ramen för de pengar hon/han disponerar. Varje val innebär därmed också ett bortval; valet av en möjlighet innebär att man inte har råd med en annan. Varje val har en ekonomisk förutsättning, och får en ekonomisk konsekvens, och det avgör både hur mycket man kan välja, och hur man väljer. Och man kan aldrig välja mer än man har pengar till (om man har någorlunda ekonomiskt förstånd, åtminstone). Valfriheten på den skattefinansierade marknaden medför inga eller mycket små sådana ekonomiska konsekvenser för den enskilde. Valen behöver över huvud taget aldrig sättas in i ett ekonomiskt sammanhang. Konsekvenserna i form av ökade kostnader hamnar någon annanstans, hos kommuner och landsting. Och kommuner och landsting har inga möjligheter att säga nej, stopp, det här ryms inte inom ramarna inte med ett regelverk, som innebär skyldighet att helt enkelt bara betala de utgifter, som någon annan orsakat. Det här problemet, att någon svarar för köpet och någon annan är skyldig att betala är väl känt inom nationalekonomin det kallas där ofta tredjemansfinansiering. Att den tenderar att vara kostnadsdrivande är väl belagt. Och knappast förvånande. Den speciella ersättningsform som ligger i pengsystemet inom skola, barnomsorg och hemtjänst betyder också att det aldrig uppstår någon priskonkurrens mellan olika enheter. Pengen är ett fast pris per barn/elev/hemtjänstkund, som beräknas med utgångspunkt i genomsnittskostnaderna för de kommunalt drivna verksamheterna. Om en privat enhet driver verksamheten till lägre kostnader, får kommunen i alla fall betala det högre, fasta, priset. Pengsystemet blockerar alltså det som anges som ett av syftena med att släppa in privata

14 utförare, nämligen att konkurrensen ska leda till lägre kostnader, som även kommunen det vill säga skattebetalarna ska tjäna på. Pengsystemet skapar i och för sig incitament för de privata enheterna att minska sina driftskostnader, eftersom det är det som skapar deras vinst. Men det kommer alltså inte kommunen till del. Dessvärre har det ju visat sig att de här kostnadsminskningarna kan göras med metoder som inte handlar om bättre resursanvändning utan om sänkt kvalitet. Den andra förklaringen hänger ihop med den första. Om vi har fri etableringsrätt för vinstdrivande företag på en marknad, där priset inte utgör någon restriktion för kundens inköp, och där den som ska betala i princip inte kan säga nej, då är det en mycket intressant marknad att ge sig in på, betydligt mer riskfri än de vanliga prisstyrda marknaderna. Är det dessutom fråga om tjänster som sjukvård, där efterfrågan inte har några naturliga begräsningar och där producenten har möjlighet att själv öka på denna efterfrågan, t ex genom att uppmuntra till fler besök då kommer förstås också efterfrågan, och kostnaderna, att öka. Den tredje förklaringen, däremot, handlar om politiska beslut eller om man så vill, om politisk naivitet i förhållande till hur vinstdrivna marknader faktiskt fungerar. Pengsystemet inom skola och barnomsorg är ett exempel. Företagen får marknadens etableringsfrihet men slipper marknadens krav på priskonkurrens. Konsumenterna får marknadens valfrihet men slipper marknadens krav att hålla sina val inom den ekonomiskt möjliga ramen. Den senare punkten är svår att göra något åt; det skulle förutsätta att man införde en viss avgift på val av privata utförare, vilket är svårt att motivera. Den första punkten däremot går att förändra. Det finns, för det första, inte anledning att betala företag för kostnader som de inte har; ersättningen för personalkostnader bör rimligen utgå från den personalstyrka företaget har, inte från den som kommunala enheter genomsnittligt sett har. Ett sätt att åstadkomma en sådan kostnadsanpassning är att sätta upp minimiregler för bemanningen den som går under den nivån få betala tillbaka de inbesparade pengarna. Åtminstone en viss etableringskontroll är nödvändig. Det kan handla om kvalitetskrav som måste uppfyllas ett exempel är de ackrediteringskrav för privata läkarmottagningar som ställs inom 14 bland andra Vårdval Halland och om möjligheten att begränsa nya etableringar inom en kommundel, eller hela kommunen, när det man redan etablerat har överkapacitet (exempelvis fler förskoleplatser och platser i gymnasieskolan än vad det finns barn/elever till). Den löpande ekonomiska kontrollen måste också byggas ut. Flera exempel på rena bluffakturor har avslöjats bara det senaste året enbart inom Stockholms läns landsting beräknas falska faktureringar från privata läkarmottagningar kosta uppåt 50 miljoner kronor. Möjligheterna att stoppa utbetalningar till företag som ägnat sig åt mer systematisk bedräglighet behöver uppenbart också stärkas. Som diskuteras närmare i avsnittet om de stora koncernerna finns det också skäl att bygga ut skattekontrollen (och kanske se över skattelagstiftningen). Över huvud taget behöver möjligheterna till insyn i de privata företagen stärkas. Utgångspunkten måste vara att offentlighetsprincipen ska gälla för all skattefinansierad verksamhet, oavsett om den drivs i offentlig eller privat regi. Och kommunens revisorer ska ha samma möjlighet att gå in i privat drivna verksamheter som i kommunala för löpande kontroll och granskning. Mycket av lagstiftningen kring privatiseringar och privat drift är faktiskt skriven med utgångspunkt i producentens intressen. Dessvärre betyder det ibland att skattebetalarnas intressen kommer på mellanhand. Men kommunens uppgift är att organisera skattefinansierade verksamheter på det sätt som ger skattebetalarna mest nytta för sina pengar inte att därvid speciellt stimulera privat produktion av dessa tjänster. På den punkten gäller det att vara realist. Privata vinstdrivande företag ger sig in i den skattefinansierade sektorn för att tjäna pengar, och det är kommunens sak att se till att dessa pengar tjänas på ett sätt som stämmer med skattebetalarnas intressen. Sammanfattning: De effekter som beskrivits ovan följer egentligen alla ur mönstret för hur vinstdrivande verksamheter fungerar. Vi möter en inriktning mot kundgrupper, och verksamheter, som ger den största möjligheten till vinst. Vi möter en växande koncentration till större företag, där storleken innebär att man minimerar risken att konkurreras ut.

15 Vi möter en tydlig tendens att öka vinstmarginalen genom att pressa ner personalkostnaderna, eftersom det är där de stora utgifterna ligger, och det sker ofta med metoder som inte handlar om effektivare sätt att arbeta utan om ett hårdare slitage på de anställda. Vi möter en tydlig överetablering i de segment som är mest lönsamma, parallellt med ett ointresse för de mindre lönsamma segment där de större problemen finns. Vi möter en strävan inom sjukvården och inom läkemedelsförsäljningen att öka efterfrågan på vård/läkemedel, eftersom ökad efterfrågan betyder större vinstmöjligheter. III. De stora koncernerna Detta har ingenting att göra med om enskilda privata skolor, vårdcentraler, äldreboendena, etc fungerar bra eller inte. Givetvis fungerar de flesta bra annars skulle ju ingen välja dem. Men frågan är bredare än den som rör kvaliteten hos de enskilda enheterna. Den handlar om de samlade effekterna, effekterna på det vi kan kalla systemnivå. Där finns problem. Problem som hänger ihop med just vinstintresset och hur det styr de privata satsningarna. Förhoppningen, när privatiseringarna på allvar drog igång, var som redan beskrivits att det skulle innebära många nya aktörer, med olika idéer och olika inriktning, inom den skattefinansierade sektorn. Små lokala företag och kooperativ av olika slag nämndes särskilt. Förhoppningen återkommer i den nyss genomförda privatiseringen av apoteken, där socialminister Göran Hägglund hoppades på ett apotek i varje gathörn som ägs av apotekaren själv. Han hade uppenbart missat att ta del av erfarenheterna från redan gjorda privatiseringar inom välfärdssektorn. Verkligheten där handlar om något helt annat än lokala småföretag, baserade på ägarens egen yrkeskunskap. De stora, ofta mångnationella, koncernerna som drivs av rent finansiella intressen tar en allt större andel av verksamheten, och tränger ut de mindre, lokala aktörerna. I den första privatiseringsvågen på 1990-talet avknoppades en del av äldreomsorgen i Stockholm till personalkooperativ eller enskilda anställda. Mindre än tio år efteråt kunde Socialstyrelsen i en utvärdering konstatera att så gott som inget av dessa företag fanns kvar. De hade köpts upp eller konkurrerats ut av större företag. En snabbgenomgång av landstingens upphandlingar av äldreomsorg de senaste åren visar också att de till dominerande del tas hem av någon av de stora koncernerna inom sektorn. Att vi möter en ökande koncentration till några dominerande storföretag är inget att förvåna sig över det är exakt samma mönster som på rent privata marknader. Livsmedel, mode och hemelektronik, för att ta några stora konsumtionsbranscher, domineras helt av några få stora kedjor. Det har att göra med stordriftsfördelar, som i sin tur ökar vinstmöjligheterna. Man kan naturligtvis hävda att de stora kedjorna är stora därför att de levererar det som majoriteten av konsumenterna efterfrågar men man kan också hävda att det gör det svårt, ofta omöjligt, för nya små företag med goda idéer att etablera sig och slå sig fram i konkurrensen med dem som har betydligt starkare ekonomiska muskler. Och, vad det beträffar, gärna använder dem för att försvåra för uppstickande medtävlare. Utvecklingen mot stordrift är i dag mycket tydlig inom den privata delen av den skattefinansierade sektorn. Koncentrationen är tydligast inom vårdoch omsorgssektorn, där stordriftsfördelarna är mest påtagliga, men den är på gång också inom skolsektorn. Vi håller på att ersätta vad som kallats ett kommunalt monopol med privata oligopol. De privata äldreboendena, exempelvis, drivs till 70 procent av något av de fyra bolagen Carema, Attendo, Aleris och Förenade Care. Inom primärvården drivs majoriteten av de privata vårdcentralerna av Carema, Capio, Aleris eller läkare anslutna till Praktikertjänst. Och privata oligopol fungerar på helt andra sätt än vad marknader under fullkonkurrens gör, inte minst sett från köparens utgångspunkter. Det är föreställningen om dessa ideala konkurrensmarknader som styrt privatiseringarna. Det man fått är någonting som fungerar tämligen annorlunda, med effekter man inte hade tänkt sig. I slutändan, om kommunen/landstinget rustar ner sin egen produktionskapacitet alltför mycket, kan det skapa farliga beroenden och problem att styra skattepengarna. 15

16 Vinstintresset spelar självklart den avgörande rollen för de stora koncernernas vilja att ge sig in i den skattefinansierade sektorn. Visst, det finns exempel på företag/bolag som startat med utgångspunkt i ett intresse för själva verksamheten; Praktikertjänst är ett producentkooperativ av yrkesverksamma läkare och tandläkare, Kunskapsskolan utgår från ett eget pedagogiskt koncept. Men i de flesta fall är det inte ett brinnande intresse för sjukvård och utbildning som ligger bakom etableringarna, utan helt enkelt bedömningen att detta är intressanta marknader att tjäna pengar på: konjunkturokänsliga, stabila betalare, växande efterfrågan. men med osäker position på marknaden. Den engelska termen är venture capital, på svenska brukar sådana mer riskabla investeringar kallas såddkapital. Men åtskilliga P-E-bolag ägnar sig inte åt investeringar i nystartade verksamheter, utan finns i motsatt ände av skalan: de satsar i mogna eller mognande branscher med en underliggande tillväxtpotential, och på företag med någorlunda stabil position på denna växande marknad. Idén är att arbeta upp lönsamheten och förmera värdet, och därefter sälja ut; denna verksamhetsinriktning beskrivs följdriktigt med termen buyout. P-E-bolagen inom välfärdssektorn finns inom detta segment. Eller, som konsultföretaget OPIC formulerar det: Omsättning 500 miljarder. Betalningssäkra kommuner, landsting och myndigheter. Hur mycket vill du växa? Och: din kund har behov av varor och tjänster oavsett konjunktur och är betalningssäker och trygg. Här finns intressanta affärsmöjligheter! De stora bolagen inom vård och omsorg är Attendo, Aleris, Capio, Carema, Förenade Care och Praktikertjänst. Praktikertjänst är ett (svenskt) producentkooperativ av läkare och tandläkare, Förenade Care ingår i en familjeägd dansk koncern, Forenede Service A/S, och de fyra övriga ägs i slutändan av multinationella holdingbolag, finansierade via private equity-fonder. Samtliga bolag utom Praktikertjänst har verksamheter i flera länder. Private Equity Den privata sjukvården domineras av ca halvdussinet aktörer, varav flertalet ägs av s. k. private equity-bolag, koncerner på mångnationell bas, uppbyggda som långa kedjor av sammanhängande bolag: ett moderbolag som äger ett dotterbolag, som i sin tur har ett eller flera dotterbolag som i sin tur också har dotterbolag, etc. Private Equitybolag är också på väg in i skolsektorn; John Bauerskolorna ägs av ett dansk P-E-bolag, Pysslingen som driver förskolor har nyligen köpts av Polaris Private Equity, som f ö även är verksamt inom sjukvården. Academedia, den största utbildningskoncernen, ägs i skrivande stund av ett flertal finansiella institutioner i Sverige, men är just nu till salu, och ett par P-E-företag har lagt konkurrerande bud. Private equity-bolag brukar översättas med riskkapitalbolag, men det för egentligen tanken fel. Vissa företag inom P-E-sektorn ägnar sig åt satsning på just risker, alltså som regel nyetablerade företag med i och för sig intressanta affärsidéer, 16 Vad är då ett P-E-bolag? Equity betyder fordran, och det säger litet om bolagen: det är bolag som finansieras med upplåning av privat kapital från banker, andra företag, stiftelser, pensionsfonder, livförsäkringsbolag. Dessa finansiärer köper alltså inte andelar i P-E-företaget i form av aktier e dyl; de blir inte andelsägare, utan fordringsägare. Det upplånade kapitalet placeras i fonder, som har en begränsad livstid och sedan ska upplösas, varvid kapitalet inklusive avkastningen på det betalas tillbaka till långivarna. Sedan startar man nya fonder, och placerar i nya företag. För affärsidén för bolaget är alltså att förränta det upplånade kapitalet genom lämpliga placeringar i stabila branscher/företag som kan antas växa. Det är denna tillväxt som skapar vinsten. Och den verkliga vinsten ligger inte så mycket i eventuella aktieutdelningar under den tid man äger företaget, utan den reavinst man kan plocka hem när företaget säljs. Observera alltså att själva idén går ut på att låna pengar för att sedan investera dem, ofta via en serie av holdingbolag, i affärsdrivande verksamheter. Konstruktionen möjliggör ett antal intressanta transaktioner vars egentliga syfte är att minimera skattepliktiga vinster (se nedan). Näringslivstidningen Veckans Affärer kallade dem faktiskt, i ett reportage från 2007, för en industri som har skatteplanering som affärsidé. P-E-bolagen är normalt sett inte långsiktiga ägare (så varför regeringen tycker att vinstdrivande sjukhus ska uppmuntras eftersom det leder till långsiktig hållbarhet är litet svårbegripligt). Affärsidén är att gå in i företag med tillväxtpotential, arbeta upp lönsamheten och efter en viss period sälja ut igen. Danska Axcel, som nyligen köpte den svenska friskolekoncernen John Bauer, skriver på sin hemsida att man normalt har en in-

17 nehavstid på högst tio år. Carema, som startade 1996 under namnet Nordvård och som sedan i snabb takt köpte upp ett antal andra privata vårdföretag, köptes 2005 av P-E-bolaget 3i (varvid Carema-koncernen byte namn till Ambea). I början av 2010, alltså efter mindre än fem år, sålde 3i vidare till ett bolag med namnet Triton, om vilket hittills få uppgifter är tillgängliga. Det finns flera sätt att få företaget att växa: genom nyetablering av enheter, genom uppköp av konkurrenter och genom att, mer generellt, öka efterfrågan på de tjänster företaget levererar. Snabbaste sättet att växa är att köpa upp andra, mindre företag, och de P-E-ägda koncernerna är flitiga uppköpare. Själva finansieringsformen, eller ägarformen, driver med andra ord i sig själv på koncentrationstendenserna inom vårdsektorn. Det faktum att bolagen har sitt säte i skatteparadis som Jersey eller Guernsey, och att de verksamhetsdrivande företagens beskattningsbara vinster kan tas ner genom överföringar inom koncernen, ger dem också en konkurrensfördel mot små och medelstora företag på nationell basis. Som betalar skatt och har en utgift som koncernerna rundar. Men hur stora vinster gör företagen? Det är inte alldeles lätt att svara på, eftersom själva ägarkonstruktionen gör det möjligt att flytta om pengar i systemet på ett sätt som gör att den faktiska vinsten inte alltid syns. De olika dotterbolagens resultat kan utjämnas genom koncernbidrag som tar ned överskotten i de mest lönsamma. Och många gånger är bolagen längre ner i kedjan skuldsatta hos bolagen litet högre upp. Man använder sig av en konstruktion som kallas aktieägarlån, vilket innebär att något av moderbolagen i stället för att ge dotterbolaget (eller dotterdotterdotterbolaget ) ett kapitalskott lånar ut pengar till det. På det lånet ska företaget betala ränta. Räntan sätts internt inom koncernen och ligger över marknadsräntorna, ofta ganska högt över dem (ett av Attendos bolag betalade ränta på aktieägarlån på 15 procent). I praktiken utgör denna skillnad mellan internräntan och marknadens lägre räntor en dold vinst för ägarna samtidigt som denna ränta, eller ränteskuld, tar ner eller t o m bort vinsten för själva företaget. Skatteverket surnade till på Attendos deklarationer för 2007 och 2008, och konstaterade att internräntan var alldeles för hög i förhållande till marknadsräntan. Därför var den inte i sin helhet avdragsgill. Bolaget upptaxerades med nära 57 miljoner i bolagsskatt, och fick dessutom ett skattetillägg på närmare 23 miljoner. Det finns ytterligare fall från 2009 där kammarrätterna bedömt denna typ av lån som utdelning, som ska beskattas som sådan. Ny lagstiftning gällande från 13 februari 2009 sätter upp hårdare regler för beskattningen av lån till företag från utländska juridiska personer, och avdragsrätten för räntor på sådana lån har slopats. Möjligheterna för internlån inom den svenska delen av koncernen förefaller dock vara kvar. Skatteverket driver f n ett särskilt projekt för att kontrollera företagstransaktioner till skatteparadis eller via holdingbolag i andra länder (detta gäller alltså inte bara välfärdsföretagen, utan generellt). Skatteverket beräknar att ca 46 miljarder i skatt försvinner som följd av den här typen av internationella transaktioner. Stoppet för utländska aktieägarlån är ett resultat av den granskningen. De överenskommelser med informationsutbyte med olika s k skatteparadis, som förhandlas eller redan träffas ökar möjligheterna till insyn i olika ekonomiska transaktioner; att det ger vissa resultat börjar redan märkas, men det är omöjligt att ännu avgöra om det räcker. Kreativiteten när det gäller möjligheterna att undgå skatt brukar vara stor. Ingen önskar att de stora bolagen ska etablera sig eller utöka sin verksamhet i kommunen. Flera kommuner hävdar att lagstiftningen har gynnat de stora bolagen på de små bolagen bekostnad. Utvärdering av valfrihetssystem i kommuner och landsting, SKL, 2009 Exempel på ägarstruktur i de stora välfärdskoncernerna: Diagrammen på följande uppslag över de olika bolagskedjorna har gjorts med ledning av uppgifterna på april 2010, och avser de delar som berör verksamheterna i Sverige. Ägarförhållanden kan ibland ändras snabbt i den här typen av kedjor, men det grafiken tydligt visar är hur själva strukturen ser ut vilket är det intressanta för debatten om P-E-bolagen. 17

18 Ägarstrukten i privata vårdkoncernen Capio FINANSIÄRER: Apax Partner (London), Nordic Capital (Jersey) Private Equity-bolag CAPIO LUX TOPHOLDING Säte: Luxemburg YGEIA TOPHOLDING AB Säte: Stockholm YGEIA EQUITY AB Direkt eller indirekt äga och förvalta fast eller lös egendom såsom fastigheter och värdepapper. Bolag markerade med * har samma verksamhet. Bolag utan anställda* Bolag utan anställda* CAPIO HOLDING AB UNILABS HOLDING AB (f.d.capio Diagnostik) Bolag utan anställda* Företagstjänster Huvudkontor CAPIO AB UNILABS MIDHOLDING AB Bolag utan anställda* CAPIO NÄRSJUK- VÅRD AB VERKSAMHETS DRIVANDE ENHETER ORGANISERADE I EGNA BOLAG, t.ex.capio CITYKLINIKEN AB CAPIO SPECIALIST- KLINIKER AB CAPIO SJUKHUS AB VERKSAMHETS DRIVANDE ENHETER ORGANISERADE I EGNA BOLAG, t.ex. CAPIO ANOREXICENTER AB CAPIO GERIATRIK AB CAPIO MEDOCULAR AB 18 UNILABS SUBHOLDING AB UNILABS DIAGNOSTIC AB UNILABS SVERIGE AB UNILABS AB Bolag utan anställda* Konsultverksamhet rörande företagsorganisation Bolag utan anställda* Laboratorie-, röntgen- och patologenverksamhet

19 Ägarstrukten i privata vårdkoncernen Attendo IK INVESTMENT PARTNERS Fond IK 2004 Säte: JERSEY AUGUSTUS INTERNATIONAL SARL Säte: LUXEMBURG Äger 68 % av aktierna ATTENDO AB Säte: DANDERYD, SVERIGE Äger 100 % av aktierna ATTENDO INTRESSENTER AB Äger 100 % av aktierna ATTENDO GROUP AB SARL = Societé à Responsibilité Limité, en bolagsform i bl a Frankrike Uppgift enligt förvaltningsberättelsen: Sköter koncerngemensamma funktioner och driver vissa för koncernen gemensamma utvecklingsprojekt Uppgift enligt förvaltningsberättelsen: Att äga aktier i dotterbolag Uppgift enligt förvaltningsberättelsen: Att äga aktier i dotterbolag Äger 100 % av aktierna ATTENDO HOLDING AB Uppgift enligt förvaltningsberättelsen: Att äga aktier i dotterbolag Äger 100 % av aktierna ATTENDO CARE AB Hemtjänst för äldre, äldreboenden ATTENDO INDIVID OCH FAMILJ AB Åtgärder inom ramen för socialtjänstens individ- och familjeomsorg ATTENDO LSS Stöd för funktionshindrade och utvecklingsstörda 19

20 Det är alltså, som synes av graferna på föregående uppslag, omfattande finansiella/administrativa överbyggnader på de verksamhetsdrivande enheterna nederst i kedjan, och ett viktigt skäl till det är just skattenedtagning. Tekniken bygger på att utnyttja de regler, som har det i sig legitima syftet att inte beskatta pengar som enbart rör sig inom företaget men där man genom kreativa konstruktioner av själva företaget kan föra undan belopp som faktiskt borde ha beskattats. Det finns, naturligtvis, sakliga motiv för möjligheten till resultatutjämning inom en och samma koncern, det vill säga överskott inom någon del av verksamheten ska kunna användas till att täcka underskott i en annan del. Men konstruktionen med långa bolagskedjor, med det ena aktieförvaltande moderbolaget efter det andra, möjliggör en flyttning av pengar uppåt, som koncernbidrag, för att kvitta mot räntekostnader i moderbolaget som uppkommer därför att det är lånefinansierat, inte aktieägarfinansierat. Skatteverket har noterat att skatteinbetalningarna från de stora vårdbolagen brukar minska i samband med ägarbyten eftersom bytena finansieras med lån, som leder till avdragsgilla kostnader och raderar ut skatten. Sammanfattning: Vinster om man nu anser att de ska tillåtas ska göras genom att driva bra verksamheter, inte genom skatteplanering och skatteflykt. Bättre utbyggd skattekontroll kan, som erfarenheterna redan visar, stoppa en del av detta. En annan möjlighet är att ta upp frågan om en särskild aktiebolagslagstiftning för företag inom den skattefinansierade sektorn, som bland annat möjliggör en löpande samhällelig internrevision och kanske rent av sätter en gräns för antalet tillåtna holdingbolag? Lönsamheten för privata sjukvårdsbolag, och privata skolföretag, är enligt SCB-statistiken mycket hög, högre än genomsnittet för den privata sektorn i övrigt. Det tyder på en klar överfinansiering eller rakt på sak överbetalning från samhällets sida, vilket också en del finansanalytiker påpekat. Ersättningssystemen bör följaktligen ses över (jämför avsnitt II). Upphandlingsunderlag, som tar mer hänsyn till möjligheterna också för mindre företag att vara med i konkurrensen, framförs ofta som ett sätt att minska de stora bolagens tillväxt. Det är i och för sig önskvärt att se över upphandlingarna ur det perspektivet, men givetvis kommer de stora bolagen att kunna lägga bra anbud även med denna nya utformning. Och går det inte att konkurrera ut de mindre medtävlarna, kan man ju alltid köpa upp dem Möjligen är det också ett sätt att öppna för dubbla eller flerdubbla styrelsearvoden åtskilliga ledamöter återkommer i flera av bolagen inom respektive koncern. Aleris, Attendo, Carema och Capio ägs i slutändan alla av bolag med placering i skatteparadis. Det betyder att det är svårt att beskatta såväl reavinsterna som ofta utgör den verkliga avkastningen som ägarnas inkomstskatter. Småföretag är, med andra ord, ingen verklig motvikt mot de stora bolagen. Den enda motvikten, med tillräcklig egen ekonomisk styrka, är kommuner och landsting. Det är alltså avgörande viktigt att de behåller både egen produktionskapacitet, och egen stark upphandlarkompetens. De stora bolagen besitter en mycket stor kompetens vad gäller konsten att skriva avtal på för dem förmånliga villkor och ska de offentliga avtalsparterna på allvar försvara skattebetalarnas intressen, måste de ha samma höga kompetens. Sjukhus ska över huvud taget inte säljas ut. De enda möjliga uppköparna är de stora bolagen, och det finns inga särskilda fördelar med att överföra politiskt kontrollerad verksamhet, under politisk insyn, till finansiella bolag utan offentlig insyn och kontroll. IV. Argumenten i vinstdebatten Tre typer av argument återkommer hela tiden i debatten om vinster inom den skattefinansierade sektorn: Den första typen är entydigt positiv och handlar om vinstintressets betydelse för att skapa mer effektivitet och lägre kostnader, ofta om än inte alltid 20 kopplat till en mer eller mindre utsagd föreställning om att privat drift alltid är överlägsen offentlig. Den andra typen är snarast pragmatisk: om privata företag driver bra verksamheter så gör det väl ingenting om de också går med vinst.