DET ÄR DYNAMIKEN, DUMBOM!

Transkript

1 DET ÄR DYNAMIKEN, DUMBOM! - Sverige på Lafferkurvans topp Nima Sanandaji

2 SAMMANFATTNING Redan under 1300-talet noterade den nordafrikanske tänkaren Ibn Khaldun att skatter påverkar medborgarnas beteende. Khaldun förklarade att det inte är givet att en fördubbling av skattesatsen innebär dubbelt så höga intäkter, eftersom medborgarna avstår från aktiviteter som beskattas högt. Modern forskning ger omfattande stöd för att skatter påverkar vårt beteende, genom vad som brukar kallas för dynamiska effekter. I Sverige har dock begreppet kommit att betraktas med misstänksamhet. Statsminister Fredrik Reinfeldt har exempelvis i debatten kritiserats för att utgå ifrån att dynamiska effekter existerar. Dynamiska effekter är dock inte en lös teori, utan väl förankrade i empiriska studier. Den moderna skatteforskningen pekar dessutom alltmer på att skatter påverkar människors beteende mer än vad som tidigare antagits. Skatterna påverkar nämligen inte bara antalet arbetade timmar, utan också andra faktorer som hur intensivt vi arbetar samt entreprenörskap. Dessutom syns skatternas fulla effekt först på sikt, eftersom en del av deras påverkan sker genom trögrörliga mekanismer. Att dynamiska effekter misstänkligg jorts i Sverige beror främst på att skattereformen 1990/91 genomfördes samtidigt som ekonomin var på väg in i en djup lågkonjunktur. Forskningen visar dock att starka dynamiska effekter mycket riktigt blev resultatet av skattereformen, nedgången till trots. Vanligtvis innebär i praktiken dynamiska effekter att en del av de minskade offentliga intäkter som en skattesänkning innebär uppvägs av nya skatteintäkter, som genereras eftersom skattebasen ökar. I extremfall kan skatter leda till så stora effektivitetsförluster att en skattesänkning kan vara självfinansierande, medan en höjning inte genererar nya intäkter. Flertalet studier har under senare tid pekat på att Sverige befinner sig vid, eller nära, detta extremläge. I en studie från Europeiska Centralbanken beräknades nyligen att Sverige ligger på toppen av Lafferkurvan när det kommer till skatter på arbete och på fel sida av kurvan för kapitalskatter. Det innebär att sänkt skatt på kapital faktiskt skulle öka skatteintäkterna. Eftersom skatterna har så negativa effekter finns goda skäl att sänka de högsta skattesatserna för att stimulera samhällsekonomin till att fungera bättre. I takt med att globaliseringen leder till att skattebaserna blir mera mobila får dynamiska effekterna allt större genomslag. Därmed kan vikten av konstruktiva skattereformer förväntas bli ännu större i framtiden. Det är dynamiken, dumbom! 1

3 INLEDNING Det pågår en omfattande diskussion om hur skatterna påverkar vårt beteende. Bland annat diskuteras hur jobbskatteavdraget ökat incitamenten att gå ifrån bidrag till arbete samt hur RUT-avdraget lett till ökad sysselsättning i tjänstesektorn. Samtidigt domineras svensk skattedebatt av en skeptisk inställning till begreppet dynamiska effekter, som just handlar om att skatter påverkar medborgarnas val. Denna inställning har en historisk förklaring. När skattereformen 1990/91 genomfördes sänktes de högsta marginalskatterna i Sverige. Regeringen utlovade att reformerna skulle leda till dynamiska effekter, genom att stimulera till arbete, företagande och utbildning. Sänkningarna genomfördes dock samtidigt med 1990-talskrisen, bland annat orsakad av en fastighetsbubbla, slog till. Skattereformerna kom att associeras med en nedgång som knappast skapats av reformerna. Att skattesänkningar genom dynamiska effekter skulle få fart på ekonomin har därmed kommit att avfärdas. Som diskuteras i denna rapport är dock dynamiska effekter inte bara en spekulativ teori, utan ett fenomen som väl belagts med empirisk forskning. Den moderna skatteforskningen pekar på att skatter inte bara påverkar vårt beteende, utan dessutom påverkar mer än vad vi tidigare trott. Anledningen är att forskare har börjat analysera skatterna från ett brett och långsiktigt perspektiv, för att kunna fånga deras fulla effekt. Många har även tolkat begreppet dynamiska effekter som att skatteintäkterna ökar när skattenivån sänks, eftersom sänkningen får fart på ekonomin och utökar skattebasen. I de allra flesta fall är detta en överdrift. Snarare är det oftast i praktiken så att en del av, men inte hela, sänkningen uppvägs av att ekonomin växer och genererar nya skatteintäkter. Eller omvänt att delar av, men inte hela, en skattehöjning motbalanseras av att skattebasen krymper. I extremfall kan skatter vara så skadliga att de ligger bortom toppen på den så kallade Lafferkurvan. Då kan sänkt skatt vara självfinansierande även för den offentliga sektorn. En rad studier pekar på att de högsta skatterna i Sverige har en så negativ effekt att de utgör, eller är nära att utgöra, ett sådant extremfall. Diskussionen om dynamiska effekter är viktig att föra i alla samhällen, men framförallt i Sverige där skattebördan är mycket hög. Ju högre den samlade skatten är, desto större tenderar nämligen effekten av en ytterligare krona som tas ut i skatt att vara. Det är dynamiken, dumbom! 2

4 90-TALETS DYNAMISKA EFFEKTER Skatter är inte bara en överföring av pengar från den privata till den offentliga sektorn. De leder även till dynamiska effekter, genom att exempelvis påverka hur mycket vi arbetar eller hur mycket investeringar som lockas till Sverige. Begreppet dynamiska effekter användes för att beskriva målsättningen med det nya skattesystem som infördes Reformen var inriktad på att öka belöningen för arbete, utbildning och företagande. Men sysselsättning och tillväxt lyfte inte efter skattereformen, eftersom Sverige på grund av överhettning på fastighetsmarknaden och en valutakris hamnade i en djup ekonomisk svacka. I en vetenskaplig artikel som publicerades 1993 drogs slutsatsen att skattereformen inte lyckades öka arbetskraftsutbudet under de första månaderna av Författarna till studien noterade själva att det kunde vara orimligt att förvänta sig ökat arbetskraftstutbud med tanke på att Sverige under samma period var på väg in i en djup lågkonjunktur. 1 Trots omständigheterna kom samhällsdebatten att präglas av perspektivet att skattereformen 1990/91 antingen motbevisade dynamiska effekter, eller åtminstone visade att dessa effekter är omstridda. I en analys som TCO-ekonomerna publicerade 2009 kan vi exempelvis läsa att det idag är omöjligt att avgöra om skattereformen verkligen fick några utbudseffekter. 2 Samma år misstänkligg jordes förekomsten av dynamiska effekter i en intervju med statsminister Fredrik Reinfeldt i Expressen. Reinfeldt kritiserades för att regeringen utgick från att jobbskatteavdraget skulle medföra dynamiska effekter genom att få fler i arbete. 3 Den kritiska inställningen är dock obefogad. Forskare har i efterhand kunnat undersöka hur de skatteförändringar som genomfördes i början av 1990-talet påverkat allmänhetens beteende. Det visar sig att förändringarna mycket riktigt resulterade i dynamiska effekter. Kommittén för utvärdering av skattereformen (KUSK) presenterade redan 1995 sitt slutbetänkande om skattereformens effekter. KUSK menade att reformen var nödvändig och i stor utsträckning hade bidragit till att sänka de samhällsekonomiska kostnader som höga marginalskatter gav upphov till. Däremot var de finansieringskalkyler som g jordes innan sänkningen för optimistiska. 4 Tolv år senare publicerade Bertil Holmlund och Martin Söderström en analys över de effekter som skatteförändringar fått i Sverige mellan De drog slutsatsen att sänkta skatter tydligt stimulerat svenskarna att öka sina inkomster. 1 Halleröd (1993). 2 Zettergren (2009). 3 Expressen (2009). 4 SOU 1995:104. Det är dynamiken, dumbom! 3

5 Effekten är så påtaglig att forskarna noterar att den högsta marginalskatten i Sverige skulle kunna sänkas med fem procentenheter utan att detta i större utsträckning skulle påverka skatteintäkterna. Anledningen är att sänkningen skulle uppmuntra till ökade inkomster varav en del ändå skulle betalas in i skatt. 5 Martin Ljunge och Kelly Ragan har också studerat de skatteförändringar som skedde sedan skattereformen 1990/91. De finner liksom Holmlund och Söderström att allmänhetens respons på skatteförändringar är mycket stark i Sverige. 6 Även forskning som studerar skatteförändringar i andra europeiska länder, som exempelvis Danmark, visar på förekomsten av dynamiska effekter. 7 Som diskuteras i nästa avsnitt är det ingen löst grundad teori utan väl grundat i empiri att skatter påverkar vårt beteende. VARFÖR TA EMOT FLER SMÄLLAR ÄN NÖDVÄNDIGT? Ett illustrativt exempel på hur skatter påverkar benägenheten att arbeta kommer från USA. Under mitten av 1900-talet nådde de högsta marginalskatterna i landet upp till cirka 90 procent. Det lönade sig knappt att arbeta mer för den som väl nått en hög inkomstnivå. Incitamentet till arbete minskade då inte bara bland välbetalda chefer och akademiker, utan också bland idrottsstjärnor. Till dåtidens mest kända idrottstjärnor hörde boxningsmästare som Muhammad Ali och Sonny Liston. Många såg fram emot de spektakulära matcher som utspelades mellan dem. Men skatterna tog bort den ekonomiska belöningen för mästarna att ställa upp i mer än en titelmatch per år. Det fanns helt enkelt inte skäl att riskera titeln och ta emot fler smällar om nästan alla intäkter från en andra stormatch försvann i skatt. Det var därför som de tre stora matcherna mellan svensken Ingemar Johansson och amerikanen Floyd Patterson skedde under tre separata år ( ). De två matcherna mellan Patterson och utmanaren Sonny Liston sträcktes över två år (1962 och 1963). Detsamma gällde för de två matcherna mellan Liston och dennes utmanare Muhammad Ali (1964 och 1965). År 1965 sänktes den högsta marginalskatten till 70 procent. Plötsligt lönade det sig med mer än en stormatch under samma år utkämpades två matcher om titeln världens bästa tungviktsboxare, året därpå utkämpades fem. Utbudet kunde nu bättre matcha efterfrågan. 8 Skatter påverkar inte bara i nationalekonomiska modeller, utan också i boxningsringen. 5 Holmlund och Söderström (2007). 6 Ljunge och Ragan (2007). 7 Se exempelvis Chetty, Friedman, Olsen och Pistaferri (2010), Skattekommissionen (2009), samt Tranæs m.fl. (2006). Det är dynamiken, dumbom! 4

6 SKATTER INTE BARA EN PLÅNBOKSFRÅGA I Sverige talas det ofta om skatter som en plånboksfråga, men de påverkar dessutom vårt beteende på en rad olika sätt. När skatterna är höga kan de leda till att en kil skapas mellan utbud och efterfrågan, så att en del ekonomiska utbyten som annars skulle ha skett uteblir. Ett exempel på detta är hur utvecklingen av tjänstesektorn i Sverige hämmas. Eftersom kombinationen av synliga och dolda skatter är så hög drivs priset på arbetsintensiva tjänster upp. Många får därför inte råd att konsumera de tjänster som de efterfrågar. 8 Som diskuteras längre fram i denna rapport är det ingen slump att riktade skatterabatter fått fart på tjänstesektorns utveckling. Ett annat exempel är hur höga punktskatter på alkohol och tobak används för att förmå allmänheten att konsumera dem i mindre utsträckning, medan den ovanligt låga momsen på böcker är tänkt att stimulera oss att läsa mer. Individens belöning av att arbeta, starta och driva företag, investera och utbilda sig påverkas av skattenivån. Höga skatter kan leda till att invånarna väljer bort inkomstkällor som beskattas genom att till exempel arbeta mindre, arbeta svart eller inte starta företag fastän man har en spännande affärsidé. Den aktivitet som kan beskattas, skattebasen, krymper alltså om den beskattas för hårt. Framförallt i öppna ekonomier med hög kapitalrörlighet kan höga skatter leda till stagnation, medan konkurrenskraftiga skatter kan få fart på tillväxten. En anledning är att skatter påverkar individers incitament att samla såväl fysiskt kapital (genom att spara) som humankapital (genom att exempelvis studera). 9 Skatter kan givetvis även ha gynnsamma effekter på samhällsekonomin. Detta kan ske på flera olika sätt. Pengarna som samlas in via skatter kan användas för att finansiera kollektiva nyttigheter som polis, rättsväsen, vägar och järnvägar. Skattemedel kan också gå till att subventionera aktiviteter som medför stora positiva externa effekter men som prissätts för högt i en renodlad marknadsekonomi. Exempel på detta är offentlig finansiering av grundforskning och allmän utbildning. Omvänt finns det aktiviteter som medför negativa externa effekter men som prissätts för lågt i en renodlad marknadsekonomi, som till exempel miljöfarliga utsläpp. Genom att via skatter höja priset på dessa aktiviteter kan samhällsekonomin komma att fungera bättre. Det är åtminstone i teorin möjligt att ökade skatter skulle öka incitamentet till arbete (mer om det nedan). Resonemanget går ut på att inkomsttagaren eftersträvar en viss disponibel inkomst. Om en större del av inkomsten beskattas bort kommer denne att arbeta mer för att nå samma inkomst som tidigare, vilket främjar tillväxten. I praktiken sammanhör dock höga skatter med lägre drivkrafter till arbete; det har observerats att befolkningen väljer att arbeta mindre snarare än mer när skatterna blir höga Du Rietz (2004). 9 Se exempelvis King och Rebelo (1990). 10 Se exempelvis Ohanian, Raffo och Rogerson (2008). Det är dynamiken, dumbom! 5

7 Skatter kan användas för att finansiera olika former av fördelningar. Dels kan en fördelning ske mellan individer med olika inkomstnivåer, exempelvis från höginkomsttagare till personer med lägre löner eller utan arbete. Denna form av fördelning kan av olika skäl anses vara ett önskvärt politiskt mål, men kan förväntas minska incitamentet till arbete. Dels kan skatter och avgifter finansiera inkomstbortfallsförsäkringar och pensioner som fördelar inkomster till samma individer över olika tidsperioder i livscykeln. Om inbetalningarna är direkt kopplade till förmåner för den individ som betalar in dem kommer de inte påverka incitamenten till arbete på samma sätt som övriga skatter och avgifter. Alternativet till att staten administrerar pensionsmedel och inkomstbortfallsförsäkringar är att individen själv gör det. Fördelen med att individen själv styr över dessa beslut är att egenmakten blir större och att konkurrens mellan olika aktörer kan leda till bättre försäkringar jämfört med statliga monopol. 11 Om det inte är obligatoriskt att ordna med en privat försäkring kan dock individer välja att inte försäkra sig och vältra över sin risk på offentligt finansierade trygghetsnät (exempelvis genom att förlita sig på socialbidrag istället för att teckna en inkomstbortfallsförsäkring). Skatter kan således påverka vårt beteende på en rad olika sätt, vilka skiljer sig beroende på hur skattemedel samlas in och hur de spenderas. Hur ser då det generella sambandet ut mellan skattetrycket och den offentliga sektorns storlek å ena sidan och förutsättningarna till ekonomisk tillväxt å andra sidan? Denna fråga har de svenska forskarna Andreas Bergh och Magnus Henrekson studerat i en nyligen publicerad bok. Där visar de att rika länder med höga skatter tenderar att växa långsammare än rika länder med låga skatter. 12 En ökning av den offentliga sektorns andel av ekonomin med tio procentenheter av BNP sammanhör med en minskning av tillväxttakten med mellan 0,5-1 procent. Det finns ett tydligt samband mellan graden av ekonomisk frihet och tillväxt, där låga skatter är en av de faktorer som utmärker en fri ekonomi. Vissa länder med höga skatter kan ändå växa väl eftersom de på andra områden tillämpar en god ekonomisk politik, som exempelvis öppenhet för handel. 13 Det är inte bara viktigt hur högt det generella skatteuttaget är, utan också hur skattemedlen används och vilka skatter som tas ut. Många industriländer har under de senaste årtiondena verkat för att minska skatternas progressivitet. Genom att ta ut en mera jämn skatt på inkomster, och inte straffa de framgångsrika med ovanligt höga nivåer, kan skatternas negativa inverkan på individers incitament mildras. 14 Vi vet alltså att skatter inverkar på många olika aspekter av samhällsekonomin. Det finns i själva verket väldigt lite som inte påverkas av skatter. Genom åren har dessutom vår förståelse för skatternas effekter förbättrats. Det har visat sig att vi måste ha ett långsiktigt och brett förhållningssätt för att till fullo förstå hur skatterna påverkar samhället. 11 Se exempelvis Bohlin m.fl. (2009). 12 Bergh och Henrekson (2010). 13 Ibid. 14 Curzon Price V (2008). Det är dynamiken, dumbom! 6

8 KAN HÖG SKATT UPPMUNTRA TILL ARBETE? Höga skatter kan, åtminstone i teorin, leda till att befolkningen arbetar mer än de annars skulle. Resonemanget går ut på att individer eftersträvar en viss disponibel inkomst och anpassar sin arbetstid efter det. Höjd skatt sänker inkomsten, vilket enligt denna teori skulle uppmuntra till fler arbetade timmar. Å andra sidan minskar ju skatter den individuella belöningen av att arbeta. Så hur blir den samlade effekten? Forskningen visar att höga skatter leder till färre, inte fler, arbetade timmar. 15 I Sverige arbetar höginkomsttagare färre timmar jämfört med i andra industriländer, vilket kan förklaras av att marginalskatterna är så pass höga i Sverige att det inte lönar sig att arbeta en timme extra på kontoret för den som redan har god inkomst. I Storbritannien och Frankrike arbetar höginkomsttagarna ca 10 procent fler timmar per år jämfört med i Sverige. 16 En analys som nyligen genomförts av Studieförbundet Näringsliv och Samhälle (SNS) har analyserat hur samhällsekonomin skulle påverkas ifall skiktgränsen för statlig inkomstskatt skulle höjas, så att 15 procent av löntagarna skulle betala skatten jämfört med dagens 19 procent. Det visar sig att reformen mycket riktigt skulle stimulera befolkningen till att arbeta mer. Ökningen skulle motsvara tillkomsten av ytterligare helårsarbeten. Skattesänkningen beräknas vara självfinansierande till 78 procent. 17 Det innebär att en sänkning med en miljard kronor bara skulle minska de offentliga intäkterna med 220 miljoner kronor. De höga skatterna i Sverige leder alltså till att befolkningen arbetar mindre än de annars skulle, inte mer. 15 Se till exempel Nickell (2004) samt Ohanian, Raffo och Rogerson (2008). 16 Eurostat och Bureau of Labor Statistics. 17 Flood (2010). Det är dynamiken, dumbom! 7

9 SNÄVT PERSPEKTIV UNDERSKATTAR SKATTERNAS EFFEKT De som studerar skatternas effekter tittar ofta på hur en skatteförändring påverkar en faktor som exempelvis antalet arbetade timmar. I regel omfattar studierna dessutom bara ett kort tidsperspektiv på några år. Det brukar vara lättare och mindre kostsamt att på så sätt begränsa perspektivet. Men erfarenheten lär oss att denna form av analys tenderar att underskatta skatternas påverkan. Till att börja med är en del av de mekanismer via vilka skatter påverkar oss trögrörliga. Det innebär att de inte sker direkt, utan först slår igenom på längre sikt. Om inkomstskatten sänks för en person som har ett heltidsarbete minskar exempelvis incitamentet till arbete märkbart för den personen. Det omedelbara valet för den enskilde individen står i regel mellan att fortsätta arbeta heltid eller sluta på sitt jobb. Många enskilda individer kan, åtminstone på kort sikt, fortsätta jobba lika mycket som de g jorde innan skattehöjningen. Anledningen är att de anpassar sig till vad som är en typisk arbetsvecka. Men om stora grupper i ett land genom skattepolitiken leds till att arbeta färre (eller för den delen fler) timmar kan det räcka för att ändra på den typiska arbetsveckan. Höga skatter kan leda till att fackföreningar och anställda i förhandlingar prioriterar kortare arbetstid eller långa semestrar före höjd lön. Om skatten å andra sidan är låg kommer det finnas starkare drivkrafter att premiera löneökningar före kortare arbetstid. De anställda och fackföreningarna kan rentav komma att driva frågan om längre arbetstid i utbyte mot ännu högre lön. Andra faktorer som långsiktigt kan påverkas av skatternas omfattning är den genomsnittliga pensionsåldern samt inträdet i arbetslivet. Eftersom mycket av skatternas effekter är långsiktiga, tenderar studier som jämför olika länder under längre tidsperioder visa på tydligare effekter än studier med kortsiktigt fokus. 18 Som exempel berör en omfattande internationell studie antalet arbetade timmar i de industrialiserade länderna under perioden Forskarna finner att merparten av förändringarna förklaras av hur skatterna har utvecklats i de olika länderna. 19 I en annan studie sammanfattas internationella erfarenheter över hur skatter påverkar sysselsättningen. Det visar sig att om den samlade skatten på arbete och konsumtion ökar med tio procentenheter så leder det till två procent lägre sysselsättning bland den arbetsföra befolkningen. 20 Skatter påverkar inte bara sysselsättningen och antal arbetade timmar, utan även andra aspekter av samhällslivet. Om skatten på arbete höjs kan arbetsnormer komma att förändras på sikt. Höjda skatter och höjda bidrag kan också i kombination leda till normförskjutning kring överutnyttjande av ersättningssystem. 21 Även i detta fall kan mycket av förändringen slå igenom först på längre sikt. Om skatterna höjs och ersättningssystemen blir mera generösa för en generation som redan bär med sig starka arbetsnormer, kan det vara så att många ändå väljer att arbeta i samma utsträckning som tidigare. För nästa generation kan dock politiken ha hunnit eroderat arbetsmoralen, så att det blir vanligare att välja bidrag före arbete. 18 Rogerson (2009). 19 Ohanian, Raffo och Rogerson (2008). 20 Den samlade skatten inkluderar både direkt inkomstskatt och indirekt arbetsgivaravgift. Nickell (2004). 21 See exempelvis Heinemann (2008). Det är dynamiken, dumbom! 8

10 Skatter kan även påverka prestationer, alltså kvaliteten på det arbete som utförs. Den anställde kan välja att arbeta ungefär lika många timmar om skatten höjs med någon procent, men inte lika medvetet som tidigare kämpa för att komma vidare i sin karriär. Den påverkan som skatteförändringar leder till underskattas om bara effekten av arbetade timmar, och inte också prestation, inkluderas. 22 Valet av utbildning påverkas på samma sätt. Om skatterna sänks kan det plötsligt löna sig att genomgå en svårare utbildning, som på sikt ger bättre möjligheter till en hög lön. Men om skatterna är höga kan den extra ansträngningen inte vara värd mödan. Vetenskapliga studier som bara betraktar hur en skatt påverkar antalet arbetade timmar kan alltså missa hur den också påverkar kvaliteten på det arbete som utförs eller incitamenten till utbildning. Till sist är det viktigt att komma ihåg att många skatter påverkar entreprenörskap. 23 Det innebär en risk att ge upp en trygg anställning för att satsa på eget företagande. Om en stor del av belöningen av framgångsrikt företagande beskattas bort kan det bli så att många känner att det inte är värt mödan och risken att försöka realisera en affärsidé. Trots att de flesta är eniga om att entreprenörskap är centralt för den långsiktiga utvecklingen inkluderas det ofta inte i ekonomiska modeller. Dessa modeller missar således en av de viktigaste faktorer som påverkas av skatter, vilket leder till att skatternas effekt underskattas. 24 För att till fullo förstå hur skatter påverkar samhället bör vi vara medvetna om att de påverkar en rad olika faktorer samtidigt och har långsiktiga såväl som kortsiktiga effekter. När man tittar på skatteförändringar bör man också fråga sig varför en skatt förändras. I många fall sänks en skatt för att stimulera ekonomisk tillväxt eftersom politikerna bedömer att ekonomin är på väg i en lågkonjunktur. I andra fall kan skatterna höjas för att hålla tillbaka en överhettning av ekonomin i takt med en högkonjunktur. Skatternas effekter överskuggas då av de trender som skatteförändringarna införts för att motverka. Christina Romer, tidigare chef för Vita husets ekonomiska råd under president Barack Obama, har undersökt frågan närmare tillsammans med sin make David Romer. De två professorerna har i sin analys tittat på motivet till varför skatteförändringar har genomförts i USA sedan andra världskrigets slut. De förändringar som på bästa sätt fångar skatternas effekter är de sänkningar som genomförs för att stimulera långsiktig tillväxt samt de höjningar som genomförs för att motverka budgetunderskott. Makarna Romer har fokuserat på dessa förändringar och valt bort skatteförändringar som införs som reaktion på en pågående ekonomisk ned- eller uppgång. Genom att skilja på orsak och verkan har de två ekonomerna visat att skatter har en mycket starkare effekt än vad som tidigare antagits. En skattehöjning på en procent av BNP visar sig leda till en reell minskning av BNP på nära tre procent. 22 En analys visar att jobbskatteavdraget till 23 procent är självfinansierande om man enbart ser till hur mycket den ökar antalet arbetade timmar. Skatteförändringen kommer också att öka individers prestation, eftersom drivkrafterna att klättra i karriärstegen ökar. När effekten av prestation inkluderas ökar självfinansieringsgraden till 33 procent. Flood (2010). 23 Det gäller inte bara bolagsskatten och kapitalskatten som betalas på vinst, utan också direkta och indirekta skatter på arbete (som kan betalas för entreprenören likväl som för de anställda). Företag påverkas även av moms, skatter på energi samt ibland också olika punktskatter. 24 Hansson (2006). Det är dynamiken, dumbom! 9

11 Dessutom påvisas att investeringarna faller skarpt när skatterna höjs. Makarna Romer noterar att studier som inte tar hänsyn till anledningen till varför skattenivåer ändras systematiskt underskattar skatternas effekt. 25 Det finns sammanfattningsvis tre fallgropar som gör att forskare ofta kan underskatta skatternas effekter på samhällsekonomin: - Att perspektivet är korsiktigt och inte fångar de långsiktiga effekterna. - Att bara effekten på en faktor (som arbetade timmar) undersöks, medan skatterna också påverkar andra faktorer. - Att studierna inte betraktar varför skatterna har förändrats och därför inte separerar orsak och verkan. Skatter används ofta som kontracykliska policyinstrument. En skatt som sänkts för att motverka en nedgång kan därmed se ut att sammanhöra med nedgången fastän den i själva verket stimulerat ekonomin. Härutöver finns ytterligare omständigheter som är viktiga att inkludera i analysen. Som förklaras i nästa avsnitt är en viktig lärdom att skatternas effekt tenderar att bli oproportionerligt mycket större i takt med att skattesatsen stiger. 25 Romer och Romer (2010). Det är dynamiken, dumbom! 10

12 RIKTADE SÄNKNINGAR HAR FÅTT FART PÅ TJÄNSTER En stor del av skatternas effekter märks först på längre sikt. Samtidigt kan också den kortsiktiga inverkan av en skatteförändring vara påtaglig. Det är en erfarenhet vi kan dra av de s.k. RUT- och ROT-avdragen (HUS-avdraget) som infördes i Sverige 2007 och RUT-avdraget är en riktad skatterabatt för hushållsnära tjänster som städning eller barnpassning. ROT-avdraget är en skatterabatt för reparation, om- eller tillbyggnad av bostadshus. Anledningen till att avdragen infördes är att skatter betalas i flera led vid köp av tjänster, vilket leder till att den samlade snedvridande effekten av skatter kan bli mycket hög utan avdrag. Antag att person A arbetar en timme extra och tjänar 100 kronor innan skatt för att kunna köpa en tjänst av person B. Först betalar person A cirka 50 kronor i inkomstskatt och arbetsgivaravgift. Tio av de resterande kronorna går till moms vid köp av tjänsten. Sedan måste person B betala skatter i en ny omgång. Efter att hälften av de cirka 40 kronor som är kvar har gått till arbetsgivaravgift och inkomstskatt återstår bara cirka 20 kronor. Av de ursprungliga 100 kronorna har alltså hela cirka 80 på olika sätt letat sig till Skatteverket. 26 Eftersom så mycket av pengarna går till skatt blir det ofta olönsamt att köpa tjänster. Istället väljer många personer att utföra tjänster själva (vilket är helt obeskattat) eller köpa svarta tjänster (då betalar person A skatt, men moms och skatt på person B uteblir). Genom att reducera den mycket höga samlade skatten har RUT- och ROT-avdragen lett till en markant ökning av antalet vita jobb. Som en rapport från Konjunkturinstitutet noterat sker det jobbskapande som skattereduktionen för hushållsnära tjänster främjar dessutom bland arbetskraft med låg utbildning, som annars skulle ha svårt att komma in på arbetsmarknaden. 27 Företagarna uppskattade i en rapport som publicerades i mitten av 2010 att reformerna bidragit till att skapa minst nya heltidsjobb. Därmed uppskattas skatteavdragen ha lett till ökade snarare än minskade intäkter till statskassan. 28 Året innan hade Almega publicerat en rapport som uppskattade att RUT-avdraget i sig dittills lett till att heltidstjänster skapats. 29 Reformen uppskattades av Konjunkturinstitutet bli kostnadsneutral för staten om cirka nya jobb skapades Den förenklade beräkningen utgår ifrån att ingen av inkomsttagarna betalar statlig inkomstskatt samt att jobbskatteavdraget inte påverkar marginalskatten. En mera exakt beräkning kan genomföras på arbetsgivaravgift på 31,42 procent och inkomstskatt på 32 procent. I så fall kommer arbetsgivaravgiften och kommunalskatten för person A att uppgå till 23,9 respektive 24,4 kronor. Kvar återstår 51,7 kronor. Efter att en femtedel av detta gått till moms finns 41,4 kronor kvar. När skatterna på arbete betalats i en ny runda återstår 21,4 kronor. 27 Öberg (2005). 28 Företagarna (2010). 29 Almega (2009). 30 Öberg (2005). Det är dynamiken, dumbom! 11

13 ROT-avdraget har tidigare införts tillfälligt i Sverige under de tre perioderna , samt En rapport har visat att reformerna var så framgångsrika att statens intäkter från moms på arbete och material samt från arbetsgivaravgiften i genomsnitt blev 3,5 gånger så stora som skattebortfallet för avdraget. Denna analys inkluderar inte den uppenbara sysselsättningseffekt som existerade, varför vinsten för staten i själva verket underskattas. 31 Erfarenheterna från RUT- och ROT-avdragen illustrerar en viktig poäng: om skatter har tillräckligt stor effekt på ekonomin kan en sänkning också på kort sikt leda till stora förändringar. 31 Industrifakta (2005). Det är dynamiken, dumbom! 12

14 SKATTEINTÄKTER OCH DYNAMISKA EFFEKTER Syftet med skatter är att generera intäkter till den offentliga sektorn. Men det är inte helt okomplicerat att bestämma den skattesats som behövs för att finansiera en viss nivå av offentliga utgifter. Anledningen är att skattesatsen på två olika sätt påverkar skatteintäkterna. Den första effekten är helt enkelt att när skattesatsen ökar, så ökar intäkterna. Om politikerna fördubblar skattesatsen bör således intäkterna också fördubblas. Den andra effekten inkluderar de beteendeförändringar, eller dynamiska effekter, som skatter leder till. Antag att den samlade skatten på arbete (arbetsgivaravgiften och inkomstskatten) är 40 procent och sedan fördubblas till 80 procent. Enligt enkel teori kan politikerna förvänta sig att få in dubbelt så mycket pengar som innan. I praktiken kommer allmänheten att reagera på en så kraftig ökning. Varför arbeta hårt om man bara får behålla en femtedel av pengarna efter skatt? För många skulle det inte vara värt att arbeta övertid eller ens heltid när ledighet är helt obeskattat. Vissa skulle tjäna på att övergå till försörjning på bidrag, kanske kombinerat med att arbeta svart, snarare än arbeta vitt och betala så hög skatt. Skattebasen skulle minska på grund av dynamiska effekter. Skatteintäkterna kan således ökas genom att driva upp skattenivån, men eftersom skatter påverkar samhällsekonomin kan man inte förvänta sig att ökningen ska vara proportionerlig med förändringen i skattenivån. I extremfall kan faktiskt intäkterna minska när skattenivån höjs. De dynamiska effekterna av skatteförändringar är inte alltid lika stora, utan påverkas av vilka skatter som tas ut, hur högt skattetrycket är samt hur skattemedlen spenderas. DYNAMISKA EFFEKTER OCH SKATTETRYCKET Skattenivån spelar roll för hur stora de dynamiska effekterna av en skatteförändring blir. Antag till exempel att marginalskatten på arbete ökar från 10 till 30 procent. Belöningen för att arbeta en timme extra skulle minska från 90 till 70 kronor för varje intjänad 100-lapp. Trots den omfattande skatteökningen skulle många fortfarande känna att arbete lönade sig. Skatten skulle också kunna öka från 60 till 80 procent. Då skulle belöningen för en timmes extra arbete halveras från 40 till 20 kronor för varje intjänad 100-lapp. Effekten kan förväntas bli betydligt mer påtaglig i detta senare fall, eftersom många kan känna att det inte längre är värt mödan att arbeta en extra timme på kontoret med den höjda skatten. En höjning av skattenivån med 20 procent påverkar alltså den relativa disponibla inkomsten (inkomsten efter skatt) mer när skatten från början är hög jämfört med om skatten höjs från lägre nivå. Den individ som väljer att arbeta en timme extra på kontoret kommer i regel enbart att göra så om belöningen är tillräckligt stor, jämfört med alternativet att använda tiden för ledighet eller för att utföra obeskattat arbete hemma. Huruvida arbetet lönar sig beror på hur mycket personen kan påverka sin disponibla inkomst genom att arbeta fler timmar (eller för den delen arbeta anstränga sig mer och arbeta mera intensivt). Det är dynamiken, dumbom! 13

15 Antag att den genomsnittliga samlade skatt som en person betalar är 50 procent upp till en total inkomst (inklusive arbetsgivaravgift) på kronor, för att sedan öka till en marginalskatt på 70 procent på det som tjänas över kronor. Genom att öka sin totala inkomst med tio procent från till kronor ökar personens disponibla inkomst bara med kronor, eller sex procent. 32 Det är mycket möjligt att individen ifråga inte kommer att anse den extra ansträngningen vara värd belöningen. Det finns starka incitament för individen att ha en inkomst vid eller strax under brytpunkten för högre beskattning. En viktig fråga är således hur de högsta marginalskatterna påverkar personer med höga inkomster. En annan viktig fråga är hur skatterna påverkar valet mellan att arbeta eller inte göra det för personer med låga inkomster. Alternativet till arbete brukar nämligen vara försörjning via olika former av sociala skyddsnät. Om skatten är tillräckligt hög och de sociala skyddsnäten är tillräckligt generösa kommer incitamenten till arbete jämfört med bidrag att vara svaga, eller rentav obefintliga. En skatteförändring som påverkar en individ med höga eller medelhöga inkomster påverkar huvudsakligen långsiktiga beslut kring utbildning, karriärutveckling och antal arbetade timmar. Situationen är annorlunda för den individ vars disponibla inkomst från arbete är nära den disponibla inkomst som ersättning från bidrag skulle resultera i. Om skatten höjs för den senare personen kan det plötsligt bli mera attraktivt att leva på bidrag snarare än arbete. 33 Den ekonomiska moroten för att övergå från bidrag till arbete är mycket viktig vid utformningen av skatte- och bidragssystem. Om systemet sammantaget straffar arbete kan det fånga en del av befolkningen i långvarigt bidragsberoende, vilket kan få mycket negativa sociala konsekvenser. DYNAMISKA EFFEKTER OCH SKATTEBASEN Vissa skattebaser är mer benägna att anpassa sig till förändringar i skattepolitiken än andra. Det gäller bland annat investeringar och finansiella transaktioner, som är lätta att flytta från ett land till ett annat (eller att helt avstå från). Ett illustrativt exempel på detta är den omsättningsskatt på aktier som infördes i Sverige Skatten ledde till att aktiviteten på den svenska aktiemarknaden minskade kraftigt. Den svenska aktiehandeln flyttade i stor utsträckning till utländska marknader som London och New York, där omsättning av aktier inte beskattades. Samtidigt minskade utländska placerares affärer på den svenska fondbörsen. Eftersom likviditeten minskade blev det svårare för svenska företag att växa genom att attrahera riskkapital på aktiemarknaden Den disponibla inkomsten innan löneökningen är kronor (50 % av kronor). Av de extra kronor som tjänas går 70 %, dvs kronor, i skatt. Den disponibla inkomsten blir således kronor när den totala inkomsten ökar till kronor. Ökningen motsvarar sex procent ökning av den tidigare disponibla inkomsten. 33 Inte minst om den som lever på bidrag kan dryga ut sin inkomst med svartarbete, värderar fritid högt, sparar in pengar på exempelvis luncher ute genom att inte arbeta eller spenderar sin ökade fritid på att utföra hemmaarbete och därmed spara pengar (genom att exempelvis laga mat hemma istället för att köpa färdiglagat). 34 Umlauf (1993). Det är dynamiken, dumbom! 14

16 Omsättningsskatten avskaffades Trots att den brutto bara drog in cirka tre miljarder kronor till statskassan (och ännu mindre netto), så fick den omfattande negativa effekter för samhällsekonomin. 35 Ett annat välkänt exempel är förmögenhetsskatten. Många industriländer, med Frankrike som ett känt undantag, har tidigare haft förmögenhetsskatter men avskaffat dem under senare tid eftersom de minskar incitamenten till sparande och leder till att investeringar söker sig utomlands. Av samma skäl avskaffades den svenska förmögenhetsskatten år Eftersom investeringar och aktieaffärer är lättrörliga mellan olika nationsgränser kan skatter snabbt leda till att de flödar från ett land till ett annat. Dessutom är valet mellan att spara mindre eller att inte engagera sig på aktiemarknaden reellt för många medborgare, eftersom de istället kan välja att konsumera pengarna. Arbete är en skattebas som är mindre lättrörlig. Om skatten på arbete höjs något så kommer de flesta, åtminstone på kort sikt, att fortsätta arbeta heltid. Som diskuterats tidigare i denna rapport bör detta dock inte misstolkas som att arbetsutbudet är helt okänsligt för skatter. Tidigare nämnd forskning visar att förändringar i arbetade timmar i industriländerna huvudsakligen förklaras av hur skatterna förändrats. 36 Arbete är en skattebas som framförallt genom långsiktiga mekanismer anpassar sig till skatterna. DYNAMISKA EFFEKTER OCH HUR SKATTERNA ANVÄNDS Dynamiska effekter påverkas även av en tredje faktor, nämligen hur skattemedlen spenderas. Som tidigare diskuterades i denna rapport kan skatter användas för att finansiera kollektiva nyttigheter som polis och vägar. När skattepengar samlas in för detta syfte finns en effektivitetsförlust vid insamlingen men också en effektivitetsvinst när pengarna spenderas. Skattepengarna kan även användas till olika former av omfördelning. Detta inkluderar bland annat olika ersättningar för personer som inte arbetar (eller har låga inkomster) eller medel till offentliga tjänster som kultur och sjukvård. Omfördelningen kan samtidigt minska incitamentet till arbete såväl hos den individ som beskattas som hos den individ som mottar de omfördelade medlen. Ekonomen Åsa Hansson har räknat på effekterna av att öka skattetrycket i Sverige. Om skatterna höjs med en krona som sedan spenderas på kollektiva nyttigheter sker en effektivitetsförlust på ungefär en ytterligare krona. En krona har således omfördelats från privat till offentlig sektor samtidigt som ekonomin har krympt med en ytterligare krona. Det samhälliga värdet av den extra kronan i utgifter måste således uppgå till ungefär två kronor för att utgiften ska vara samhällsekonomiskt motiverad. Om skatten höjs med en krona för att finansiera en omfördelning uppgår effektivitetsförlusten till hela 2-3 kronor. Det samhälleliga värdet av omfördelningen behöver således uppgå till 3-4 kronor för att utgiften ska vara samhällsekonomiskt motiverad Sveriges riksdag (1991). 36 Ohanian, Raffo och Rogerson (2008). 37 Hansson (2009). Det är dynamiken, dumbom! 15

17 Det bör påpekas att de totala skatteintäkterna förstås påverkas av att ekonomin krymper. En stor del av de kronor som försvinner i effektivitetsförluster skulle ändå ha gått till skatt. När effektivitetsförlusten uppgår till 2-3 kronor för varje ny insamlad skattekrona är det sannolikt bäst att inte samla in skatten, eftersom lika mycket eller rentav mer i skatteintäkter går förlorade. Sammanfattningsvis beror de dynamiska effekternas omfattning av såväl vilken skatt som förändras som hur hög den tidigare skattenivån är och hur skattemedlen spenderas. Det kan vara svårt att exakt bestämma omfattningen av dynamiska effekter, eftersom de skiljer sig mellan olika länder och olika skattesatser. Svårigheten i att uppskatta de dynamiska effekternas storlek har bidragit till en oförtjänt skeptisk inställning till begreppet dynamiska effekter. Denna svårighet har också påverkat inställningen till Lafferkurvan, som diskuteras i nästa avsnitt. Det är dynamiken, dumbom! 16

18 SÄNKT SKATT ÖKADE INTÄKTERNA Om man sänker en skatt från en mycket hög nivå till en något lägre kan skatteintäkterna öka snarare än minska. Men kan man nå samma effekt om skatten från början inte är skyhög? Svaret är: ja, åtminstone i vissa fall. Tidigare var den högsta personliga inkomstskatten i Ryssland 30 procent. Samtidigt var det vanligt att inkomsttagare på olika sätt undvek skatten. År 2001 valde regeringen att kraftigt sänka skatten, genom att införa en platt skatt på 13 procent oavsett inkomstnivå. Grundavdraget höjdes dessutom, vilket ytterligare sänkte skattebördan. Nästa år steg skatteintäkterna med hela 26 procent. Anledningen är att fler följde skattereglerna i takt med att nivån sänktes och systemet förenklades. Detta underlättade införandet av en välfungerande administration som höll fuskets utbredning nere. 38 Skatter är inte bara en fråga om kronor och statistik. Det är också viktigt att allmänheten respekterar skattesystemet. Ju fler som följer reglerna, desto mer kan myndigheterna fokusera på att stävja det fusk som förekommer. I länder som Ryssland kan därför inte enbart skattesystemens utformning i sig, utan också faktorer som hur demokratiskt eller rättssäkert samhällssystemet upplevs, påverka benägenheten att betala skatt. I viss utsträckning kan liknande effekter finnas också i välmående demokratier. Benägenheten att undvika skatter kan öka om medborgarna anser att korruption eller oansvarig användning av skattemedel förekommer är utberett inom det offentliga. 38 Ivanova, Keen och Klemm (2005). Det är dynamiken, dumbom! 17

19 LAFFERKURVAN År 1974 ritade Arthur Laffer upp en kurva som skulle illustrera sambandet mellan skattesats och skatteintäkter under en middag i Washington. Den amerikanske ekonomen förklarade att skatteintäkten skulle vara noll om skattesatsen var noll, men också om skattesatsen var hundra procent. För varför skulle någon arbeta om alla pengar beskattades bort? Någonstans mellan noll och hundra fanns den punkt där den högst tänkbara skatteintäkten var möjlig. Om skatten höjdes över det ledde effektivitetsförluster till att mindre betalades in i skatt jämfört med innan skattehöjningen. Bland åhörarna fanns Jude Wanniski, biträdande redaktör för Wall Street Journal, som inspirerades till att mynta begreppet Lafferkurvan. 39 Själva idén var knappast ny. Den kände ekonomen John Maynard Keynes hade tidigare skrivit: Inte heller borde argumentet att skatter kan bli så höga att de agerar mot sitt syfte tyckas märkligt, eller att, givet tillräcklig tid att skörda frukterna, en skattesänkning kan leda till bättre möjligheter till att balansera budgeten. 40 För att förstå poängen med Lafferkurvan är det viktigt att komma ihåg att samhällets målsättning när det gäller skattepolitiken inte enbart är att maximera skatteintäkterna. Toppen på Lafferkurvan representerar den punkt där skatteintäkterna maximeras. Antag att denna topp ligger vid 50 procents beskattning. Då kommer varje ny krona som samlas in genom en skattehöjning förstöra ytterligare två kronor i ekonomin, varav en ändå skulle ha gått till skatt. 41 Såvida det inte ses som ett egenvärde att straffbeskatta vissa grupper av inkomsttagare finns det inget skäl att pressa skattenivån till andra sidan toppen av Lafferkurvan. Det finns goda skäl att inte ens närma sig toppen av kurvan. Även strax innan toppen har nåtts leder nämligen varje ny krona i skatt till stora effektivitetsförluster i näringslivet, om än inte fullt tillräckliga för att helt sudda bort effekten av ökade offentliga intäkter. I en studie analyserades vilken utformning av inkomstskatter och bidragssystem som skulle ge högst välfärd i det svenska samhället. Även när syftet var att förbättra levnadsstandarden för personer med låga inkomster visade det sig att statsskatten borde sänkas, exempelvis genom borttagande av värnskatten. Detta skulle nämligen gynna välfärden genom ökningar i sysselsättning och arbetstid Laffer (2004). 40 Refererad till i Laffer (2004). 41 Mera korrekt minskar skattebasen i privat sektor med två kronor. En del av den ekonomiska aktivitet som tidigare skedde kan ha flyttat utomlands, eller ske inom den svarta sektorn. 42 Ericson och Flood (2009). Det är dynamiken, dumbom! 18

20 Om målsättningen är att skapa ett ekonomiskt system som uppmuntrar till tillväxt och utveckling bör skattenivån befinna sig långt från toppen av Lafferkurvan, alltså vid nivåer där skatter inte leder till stora effektivitetsförluster. Lafferkurvan fick stort genomslag i amerikansk politik under Ronald Reagans presidentskap. Reagan, som själv hade betalat marginalskatter omkring 90 procent under andra världskriget som skådespelare, var angelägen om att sänka de högsta skattenivåerna. Arthur Laffer var själv en viktig rådgivare till Reagan, som under sitt presidentskap verkade för att sänka de högsta marginalskatterna på arbete från 70 till 28 procent. Istället breddades skattebasen så att fler betalade inkomstskatt. Denna politik är inte unik för USA. Som tidigare noterats i denna rapport har det funnits en trend där de högsta marginalskatterna sänkts i olika industriländer eftersom de haft en så påtaglig effekt på ekonomiska incitament. Skatteintäkterna har istället tagits in från en bredare skattebas. 43 Tillväxten i USA tog fart efter skattereformerna, men statsskulden ökade också. Det kan reflektera att regeringen hade för stark tilltro till dynamiska effekter och därför inte balanserade intäkter och utgifter i tillräcklig utsträckning. En liknande diskussion har tagit fart efter de skattesänkningar som den förre amerikanske presidenten George W Bush införde 2001 och Skatteintäkterna sjönk när reformerna infördes, vilket ledde till kritik mot argumentet att sänkningarna skulle leda till dynamiska effekter. Det är här viktigt att nyansera omfattningen av de dynamiska effekter som skattesänkningar kan leda till. I de allra flesta fall bör man förvänta sig att de ökade incitament som en skattesänkning leder till bara delvis balanserar inkomstbortfallet för staten, genom att generera nya intäkter. Av detta skäl har också Bush skattesänkningar visat sig till 40 procent ha varit självfinansierande, genom att få fart på ekonomin och därmed skapa nya skatteintäkter. 44 Skattenivåerna i USA är relativt låga och ligger således inte vid toppen av Lafferkurvan. En amerikansk skattesänkning kan motiveras med att den minskar skattebördan i privat sektor samt att den stimulerar ekonomisk aktivitet. Den kan dock inte förväntas vara helt självfinansierande för det offentliga. Situationen är annorlunda för högskattestater som Sverige och Danmark, som beräknas ligga nära toppen av Lafferkurvan. 43 Curzon Price (2008). 44 Carrol (2008). Det är dynamiken, dumbom! 19

21 NORDAFRIKANSK FILOSOF 600 ÅR FÖRE LAFFER Ibn Khaldun var en arabisk historiker, politiker och samhällsfilosof som föddes i början av 1300-talet i staden Tunis. Khaldun intresserade sig för skatter och kom fram till att sambandet mellan skattetryck och skatteintäkter var komplicerat. Redan 600 år innan Lafferkurvan myntades förklarade den nordafrikanska tänkaren att skatteintäkterna skulle minska när skatterna väl nått en viss nivå, eftersom medborgarna på olika sätt skulle undvika beskattningsbart arbete. Laffer har själv erkänt att Khaldun föregick honom med att formulera denna teori. 45 Khaldun observerade att en felaktig skattepolitik riskerade att underminera dåtida regeringar. I takt med att statsbildningar blev framgångsrika fanns tendensen att den krets av människor som berikade sig på politiken blev allt fler och allt mer giriga. För att finansiera sin lyxkonsumtion skulle dessa personer driva på allt större konfiskation av skatter samt införandet av olika monopol. Den klick som omgav regeringen skulle tjäna på den förda politiken, men kostnaden skulle bli en sämre fungerande samhällsekonomi och folkligt missnöje. Den politiska klassens strävan efter ökad lyx skulle med tiden underminera skattebasen. När det inte längre var möjligt att samla in de höga skatterna skulle regeringen, som redan g jort sig impopulär bland folket, börja tappa greppet om styret. 46 Redan under 1300-talet kunde alltför höga skatter vara dåligt för samhället. 45 Laffer (2004). 46 Islahi (2006). Det är dynamiken, dumbom! 20

22 SVERIGE PÅ TOPPEN AV LAFFERKURVAN I mitten av 2010 publicerade Europeiska Centralbanken en artikel om Lafferkurvans relevans för samhällsutvecklingen. Där studeras hur förändringar av skattenivåer påverkar samhällsekonomin i EU-14 länderna och USA. Fokus ligger på såväl arbete som kapital. Med utgångspunkt i denna analys kunde forskarna härleda ungefär var på den teoretiska Lafferkurvan som olika länder befann sig. Det visar sig att flera av länderna befinner sig nära toppen av kurvan sett till de genomsnittliga skatterna på arbete och kapital. I USA, som präglas av relativt låga skatter på arbete, kan skatteintäkterna på arbete höjas med 30 procent genom höjd skattenivå. Därefter nås toppen av Lafferkurvan, vid vilken ytterligare skattehöjningar skulle leda till lägre snarare än högre intäkter. I EU-14 länderna kan skatteintäkterna i genomsnitt enbart höjas med åtta procent innan kurvans topp nås. Kapital är en mera lättrörlig skattebas än arbete. De dynamiska effekterna av nivåförändringar blir därmed större för kapitalskatter trots att nivån av kapitalskatter är lägre än skatter på arbete. I USA kan skattehöjningar bara leda till sex procent högre intäkter från kapitalskatter, jämfört med bara en procent i EU-14 länderna. 47 Som tidigare diskuterats börjar skatter leda till omfattande effektivitetsförluster långt innan skattenivån når toppen av Lafferkurvan. Studien från Europeiska Centralbanken illustrerar att skatterna i framförallt högskatteländer som Sverige, Danmark, Österrike och Finland har nått nivåer där de leder till stora effektivitetsförluster. I det läget kan skattesänkningar i stor utsträckning vara självfinansierande, genom att stimulera tillväxten av en större skattebas. Forskarna utför beräkningar på hur självfinansierande sänkningar av skatter på arbete skulle vara i de olika länderna. Resultaten sammanfattas i figur Studien noterar att Sverige och Danmark ligger nära toppen av Lafferkurvan när det gäller inkomstskatter. Skatteintäkterna kan bara ökas med ca 0-1 procent genom att öka skattenivån i de två länderna, som präglas av industrivärldens högsta skattenivåer. Sänkt skatt på arbete beräknas vara självfinansierande till 86 procent i Sverige och till 79 procent i Danmark. 49 I USA och Irland, som präglas av betydligt lägre skattenivåer, skulle sänkt skatt på arbete bara vara självfinansierande till 30 respektive 34 procent. I figur 2 visas motsvarande beräkningar för skatten på kapital. Återigen toppas listan av Sverige och Danmark, medan USA och Irland ligger sist. I Danmark beräknas en sänkning av kapitalskatten vara självfinansierande till 126 procent, jämfört med 116 procent i Sverige Trabandt och Uhlig (2010). 48 I Europeiska Centralbankens studie anges två olika mått. En där parametrarna i mätmodellen har justerats för observerade skillnader mellan olika länder, och en där samma modell används för samtliga länder. I det förra fallet används alltså individuella modeller för de olika länderna. Resultaten från de två mätmetoderna skiljer sig i liten utsträckning från varandra. Här återges siffrorna som beräknats baserat på individuella modeller för de olika länderna. 49 Enligt den alternativa beräkningen, där samma modell för marginalskatter används för samtliga länder, ändras siffrorna till 83 procent i båda ländrena. 50 Enligt den alternativa beräkningen, där samma modell för marginalskatter används för samtliga länder, ändras siffrorna till 137 procent för Danmark och 109 procent för Sverige. Det är dynamiken, dumbom! 21