Revisionen. Verksamhetsredogörelse Inledning

Transkript

1 Verksamhetsredogörelse 2013 Inledning Under verksamhetsåret 2013 har Strängnäs kommuns revisorer granskat den verksamhet som bedrivs inom kommunstyrelsens, fullmäktigestyrelsens, kommundelsberedningens och övriga nämnders ansvarsområden samt de för Sörmland gemensamma nämnderna Tekniska hjälpmedel och Patientnämnden. Kommunrevisionen har inom ramen för den samordnade revisionen även tagit del av granskningarna gällande kommunens bolag SEVAB (Strängnäs Energi AB) och SFAB/SBAB (Strängnäs Fastighets AB/Strängnäs Bostads AB). Bolagen fick 2011 nya ägardirektiv. Dessa har särskilt följts uppmed utgångspunkt från den uppföljningsredovisning respektive bolag lämnat avseende Inom ramen för den lagstadgade samordnade revisionen har kommunrevisorerna tagit del av de granskningar som bolagens auktoriserade revisorer och lekmannarevisorn gjort av bolagen. Revisorerna har även vid två tillfällen fått föredragningar av resp. bolagsledning avseende delårsrapport och årsrapport. Utgångspunkten för granskningarna har varit att pröva om kommunens verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som utförs inom nämnderna är tillräcklig samt hur styrelsen, nämnderna och beredningarna har hanterat frågor om ledning, styrning, uppföljning och kontroll, ändamålsenlighet och god ekonomisk hushållning. Revisionsledamöter för granskning av 2013 års verksamhet har varit: Bertil Stensgård, ordförande (Kd) Lars Olson, vice ordförande (S) Evert Wijkander (M) Göran Frisk (M) Kjell Oretorp (C) Bruno Karlsson (Fp) Britt-Marie Björklund (S) Håkan Bertilsson (Sp) Ingmar Lycke (Mp) För fullgörande av revisionen har vi biträtts av KPMG. Årlig granskning Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom styrelsens, nämndernas och beredningarnas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de auktoriserade bolagsrevisorerna eller lekmannarevisorn som utsetts enligt 3 Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 1

2 kap. 17 och 18, även verksamheten i de företagen. (KL 9 kap. 9-9a ). Revisorernas granskningsarbete består av grundläggande/löpande granskning och fördjupade granskningar. Utöver detta har revisorerna under år 2013 arbetat med att stärka och fördjupa granskningsarbetet genom en omfattande väsentlighets- och riskanalys för Som delunderlag har revisorerna tagit del av styrelsens och nämndernas risk- och väsentlighetsanalyser samt genomfört intervjuer med presidierna och kontorscheferna. Den slutliga analysen och sammanställningen utgör grundstommen till den prioriteringsordning beträffande bl.a. de fördjupade granskningarna som görs. Kommunrevisionens granskningar utförs på kommunfullmäktiges uppdrag av de förtroendevalda revisorerna inom ramen för kommunallagen, gällande reglemente och god revisionssed. Följande huvudmoment ingår: 1. Förvaltningsrevision (grundläggande/löpande granskning och fördjupade granskningar) som granskar verksamhetens måluppfyllelse avseende innehåll och prestanda inom fastställda ekonomiska ramar. Här ingår också uppföljning och utvärdering av verksamhetens organisation med administrativa föreskrifter vad gäller delegation av beslut och rutiner för övergripande kontroll och rapportering. 2. Granskning av årsredovisning, löpande redovisning, kassaförvaltning samt intern kontroll. Nedan redogörs för de fördjupade granskningar som har genomförts under år Fördjupade granskningar Budgetprocessen I granskningen lyfter vi bl.a. fram följande: - Gemensamma dokument som gäller för hela koncernen (främst policys antagna av kommunfullmäktige) saknar ofta en reglering i besluten om huruvida de gäller för hela koncernen eller inte. Ägardirektiven innehåller inte någon allmän bestämmelse om att kommunens policys med automatik ska gälla även bolagen och därmed antas på bolagsstämman. - Ett av syftena med ägardirektiven är att synkronisera bolagens redovisningar med kommunens årsklocka. Samordningen bör ur ett koncernperspektiv ytterligare utvecklas. - Vi understryker särskilt att kommunstyrelsens uppsiktsplikt är ett kollektivt ansvar för hela kommunstyrelsen. - Vi bedömer att en sammanhållen statistikfunktion med ansvar för bl.a. kvalitetssäkring av prognoser minskar riskerna för felaktiga prognoser som exv. barnprognosen. Budgetar och prognoser överensstämmer inte. Ett faktum som revisionen kontinuerligt har påpekat under mandatperioden. - Avsaknaden av långsiktiga strategiska mål över flera mandatperioder minskar förutsättningarna för en stabil utveckling gällande balanskravet och god ekonomisk utveckling. Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 2

3 - Det finns det en stark koppling mellan uppsiktsplikt och intern kontroll. Den interna kontrollen är ett av få formella instrument politiken har för att utöva kontroll på verksamheterna. Detta innebär att en stark intern kontroll också ger en ökad uppsikt över de olika verksamheterna. - Det finns i dag ingen koppling mellan kommunens interna kontroll och bolagens. Både kommunallagen och aktiebolagslagen ställer krav på intern kontroll. - Kommunstyrelsen bör utveckla omvärldsanalyserna för att säkerställa säkrare prognoserna. Detta gäller även risk- och väsentlighetsanalyserna. Lokalförsörjningen I granskningen lyfter vi bl.a. fram följande: Identifiera lokalbehov och hur lokalerna används och underhålls på kort och lång sikt. Brister i dessa problemområden kan medföra att lokaloptimeringstanken inte uppfylls. Den tillämpade projektmodellen innebär stringentare regler för lokalprocessen men det saknas i vissa delar tydliga anvisningar. Kommunikationen mellan parterna under utredningsskedet behöver tydliggöras. En viktig del i förbättringsarbetet är uppföljning av de olika projekten för att säkerställa om verksamheterna fick det man ville ha. Registerkontroll I granskningen konstaterade vi att kommunen behöver utveckla sin styrning och uppföljning av berörda verksamheters rutiner avseende registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och grundskola samt inom insatser åt barn med funktionshinder och institutionsplacerade barn och unga. Kommunstyrelsen har ett ansvar att uppdatera de centrala och övergripande anvisningar och riktlinjer så att det tydligt framgår vad som krävs avseende registerkontroll. Kommunstyrelsen uppsiktplikt - Beträffande gemensamma dokument som gäller för hela koncernen (främst policys antagna av kommunfullmäktige) saknas ofta en reglering i besluten om huruvida de gäller för hela koncernen eller inte. Ägardirektiven innehåller inte någon allmän bestämmelse om att kommunens policys med automatik ska gälla även bolagen och därmed antas på bolagsstämman. - Ett av syftena med ägardirektiven är att synkronisera bolagens redovisningar med kommunens årsklocka. Samordningen bör ur ett koncernperspektiv ytterligare utvecklas. - Vi understryker särskilt att kommunstyrelsens uppsiktsplikt är ett kollektivt ansvar för hela kommunstyrelsen. - Periodiseringarna bör förbättras i ekonomirapporterna så de bli mer tillförlitliga. - Det finns det en stark koppling mellan uppsiktsplikt och intern kontroll. Den interna kontrollen är ett av få formella instrument politiken har för att utöva kontroll på verksamheterna. Detta innebär att en stark intern kontroll också ger en ökad uppsikt över de olika verksamheterna. - Det finns i dag ingen koppling mellan kommunens interna kontroll och bolagens. Både kommunallagen och aktiebolagslagen ställer krav på intern kontroll. Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 3

4 Verkställigheten av kommunfullmäktiges beslut - Det sker inte en systematiserad uppföljning av riktade verksamhetsuppdrag till andra nämnder. - Uppföljningen av motioner och beredningstider har sedan årsskiftet blivit mer strukturerad. - Avsaknaden av tidsangivelser för uppdragens genomförande och återrapportering leder till en otydlighet som i sin tur försvårar ett ansvarsutkrävande vid ej genomförda/verkställda beslut. Intern styrning och kontroll av investeringsprojekt uppföljning - Den ursprungliga granskningen genomfördes hösten Av denna uppföljning framgick att en gemensam projektstyrningsmodell för investeringsoch exploateringsprojekt har arbetats fram under 2012/2013. Projektstyrningsmodellen tillämpas sedan våren Modellen bör resultera i att berörda nämnder får bättre möjligheter till styrning, ledning och uppföljning. Vi konstaterar att projektstyrningsmodellen inte antagits på politisk nivå, trots ett uttalat löfte våren 2013 från KSO att så skulle ske. Detta innebär att modellen i dagsläget inte är ett kommunövergripande styrinstrument vad avser projekthanteringen i kommunen. Fullmäktige fastställde modellen den 24 mars Underhåll av gator och vägar uppföljning - De ursprungliga granskningarna genomfördes hösten 2009 med uppföljning I uppföljningen konstaterades att standardhöjning inte har skett genom de premisser som nämnden förespråkade år 2009, dvs. att bygga bort helt utslitna vägar. Målet har istället uppnåtts genom att mindre utslitna vägar förbättrats - mindre kostsamt att reparera mindre slitna vägar än att bygga bort helt utslitna vägar. - Nämndens har som ambition att bygga bort samtliga klass 1 vägar/gator. - Rent subjektivt upplever revisorerna att vissa förbättringar skett under 2013 beträffande gatuunderhållet. Styrningsmässiga konsekvenser av elevpengsystemet- uppföljning - Den ursprungliga granskningen genomfördes hösten I uppföljningen konstaterades att det vikande elevunderlaget fortsatt under de kommande åren är en utmaning för Barn- och utbildningsnämnden. - Vi rekommenderade att ett fortsatt fokus måste ligga på verksamhetsanpassningar mot bakgrund av minskande elevunderlag. Prognosarbetet är grunden för att kunna möta kommande förändringar. - Nämnden kommer under 2014 se över samt kartlägga yteffektivitet och nyttjandegrad. I anslutning till kartläggningen krävs ett bättre och mer långsiktigt prognosunderlag. - Nämnden behöver i ett senare skede göra en uppföljning av genomförda förändringar och anpassningar för att analysera och bedöma om verksamheterna uppnår önskat resultat. Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 4

5 Delårsrapport Vi bedömde att kommunen inte uppfyllde kommunallagens krav på en ekonomi i balans och att resultatet endast delvis var förenligt med de finansiella målen och god ekonomisk hushållning. - Vi bedömde att det fanns en överhängande risk att fullmäktiges mål inte kommer att uppnås för helåret. Årsrapport Vi konstaterade att målen till viss del inte överensstämmer med de politiska prioriteringar som antagits i den strategiska planen och med de valda indikatorer som ska mäta måluppfyllelsen. - Vi konstaterade att endast ett övergripande mål är uppfyllt (Mål 1 Hållbar tillväxt) samt att bedömningen vilar på subjektiva mätmetoder. - Vi bedömde att resultatet inte är förenligt med de av fullmäktige fastställda verksamhetsmålen då endast ett övergripande mål är måluppfyllt. - Vår samlade bedömning var att kommunen inte har en ekonomi i balans och att resultatet inte främjar en långsiktig god ekonomisk hushållning. - Vi bedömde att resultatet enligt årsredovisningen inte var förenligt med de av fullmäktige fastställda finansiella målen. - Vi bedömde att kommunens förvaltningsberättelse behöver utvecklas ytterligare vad gäller upplysning om t.ex. bolagens förväntade utveckling och väsentliga personalförhållanden i bolagen. - Vi bedömde att kraven på kommunstyrelsen ökar i och med bildandet av det med Eskilstuna gemensamma driftsbolaget Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB (ESEM). Det finns risker med ägarstrukturen som kommunen bör beakta särskilt i samband med uppsikten av bolaget. Skrivelser Inom ramen för förvaltningsrevisionen har kommunrevisionen ställt en skrivelse till kommunstyrelsen gällande skolprojektet. Sammanträden och grundläggande årlig granskning Revisorerna har under året haft fjorton sammanträden. Vid dessa förs minnesanteckningar. Vid sammanträdena har överläggningar förts med presidierna för fullmäktige, kommunstyrelsen och nämnderna. (Kommunfullmäktige 4 gånger, Kommunstyrelsen 4 gånger, Barn- och utbildningsnämnden 2 gånger, Socialnämnden 2 gånger, Teknik- och fritidsnämnden 1 gång, Plan- och byggnämnden 1 gång, Miljö- och räddningsnämnden 1 gång, Nämnden för hållbart samhälle 1 gång, Kulturnämnden 1 gång. Kommunrevisionen har även haft 2 möten med bolagsledningen för SEVAB resp. SFAB/SBAB i anslutning till del- och årsrapporterna för bolagen. Avsikten med träffarna har varit att ge revisionen möjlighet att fördjupa sin insikt i kommunens verksamhet, samt att föra en dialog rörande förhållanden som på olika sätt påverkar verksamhetens genomförande och utfall och som på olika sätt bidrar till revisorerna ansvarsprövning. Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 5

6 Vid träffarna har ett antal olika frågor diskuterats. Bland dessa kan nämnas intern kontroll med tyngdpunkt mot nämndernas väsentlighets- och riskanalys, nämndens övergripande arbete med ledning/styrning och uppföljning/redovisning. Kommunstyrelsens uppsiktsplikt, dess former och uppföljning har också berörts i dessa sammanhang. Balansen mellan de av fullmäktige uppställda målen och ramarna har varit återkommande ämne mot bakgrund av Strategisk plan för Träffarna har dokumenterats i form av minnesanteckningar och de inhämtade kunskaperna finns med i revisorernas samlade ansvarsbedömning av styrelse, nämnder och beredningar. Revisorerna har haft separata överläggningar med styrelsen gällande delårsrapport och årsrapport samt särskilda överläggningar med bolagsledningarna avseende delårsrapport och årsrapport. Revisionen har månadsvis följt nämnderna genom att ta del av nämndhandlingar och protokoll. Representanter från revisionen har även närvarat vid ett flertal nämndsammanträden för att på så sätt få ytterligare inblick i nämndernas verksamhet, deras ledning, styrning, kontroll och uppföljning. Revisorerna har deltagit i olika kompetensutvecklingsinsatser under året. Nämndkommentarer - Kommunstyrelsen: - Revisorerna framförde kritik mot KS i revisionsberättelsen. Kritik framfördes även 2011 och Revisorerna uppmärksammade bildandet av det med Eskilstuna gemensamma driftbolaget Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB (ESEM). - Barn- och utbildningsnämnden: Revisorerna framförde kritik mot BUN. Kritik framfördes även Nämnden har misslyckats med att hålla budget. Revisionen gör nu för andra gången detta påpekande. Skälet till underskott är oförmågan att räkna elever. Nämnden redovisar ett färre antal elever i sin budget än vad utfallet är i årsrapporten. Detta faktum påpekar revisionen nu för tredje året i rad. - De kommunala skolornas lokaler har inte anpassats efter det antal elever som valt det kommunala alternativet. Nämnden redovisar drygt 1000 tomma elevplatser till en årlig kostnad på ca 20 mkr. (Uppgiften lämnad av BUN s ordf.) Dessa 20 mkr ingår i elevpeng men kommer inte de kommunala eleverna till del då de används till att betala hyra för rum som inte behövs. Det är inte en god ekonomisk hushållning samtidigt som de elever som valt de kommunala skolorna får 20 mkr mindre undervisning än de elever som valt friskolor. - Thomasgymnasiets höga hyreskostnad innebär att andra huvudmän som tar emot Strängnäselever får sin faktiska hyra täkt. Revisionen har efterfrågat den merkostnad detta innebär. Denna kostnad ligger utanför nämnden så en detaljerad redovisning har ej gjorts. En uppskattning ger vid hand en merkostnad motsvarande 20 mkr årligen. Det är inte förenligt med god ekonomisk hushållning att fortsätta detta förhållande utan att arbeta fram alternativ. - Offentliga bidrag på lika villkor ger alla elever en likvärdighet i sin skolgång oavsett val av huvudman. Nämnden redovisar underskott för såväl grundskola som för gymnasiet. Då nämnden väljer att stryka dessa underskott blir konsekvensen att man tillfört eleverna på de Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 6

7 kommunala skolorna dessa medel som extra resurser. Motsvarande resurser ska då tilldelas eleverna som valt andra huvudmäns skolor. Om detta inte sker så följer man inte lagen. - Socialnämnden: Revisorerna framförde kritik mot SN. Kritik framfördes även Nämnden har misslyckats med att hålla budget. Revisionen gör nu för andra gången detta påpekande. Ett skäl till underskottet kan vara för låg ramtilldelning vilket revisorerna påpekade i samband med att fullmäktige tog budgetbesluten för Några särskilda problemområden är bostadsanpassning, insatser för äldre både äldreboende och hemtjänsten. När det gäller hemtjänsten har kommunen inte klarat att kostnadsanpassa sin verksamhet till den ersättningsnivå som gäller för kommunens privata utförare. - Nämnden har under 2013 tagit fram en strukturplan för äldreomsorgen (65+) fram till Revisorerna bedömer detta som positivt. - Nämnden för hållbart samhälle: Revisorerna uppmärksammade att arbetet med avloppskontroll av enskilda avlopp går långsamt. - Den information revisorerna tagit del av indikerar att arbetet med både tillgänglighets- och jämställhetsfrågorna gått i stå vad gäller genomförandearbetet. - Vi har noterat arbetet med både Blåplan och folkhälsoplan. - Plan- och byggnadsnämnden: - Revisorerna har observerat arbetet med översiktsplanen och, som vi bedömde det, nämndens föredömliga arbete med medborgardialogen i anslutning till planarbetet. - Vi bedömde fortsatt att delegationsordningen i vissa delar behöver stramas upp så att en enskild person inte ensam kan teckna kommunen när det exv. gäller arendeavtal o/e avtal med större ekonomiskt åtagande för kommunen. - Teknik- och fritidsnämnden: - Vi noterade att det under året skett en viss ökning av vägunderhållet. - Kulturnämnden: - Vi har noterat framgångarna gällande kommunens biblioteksverksamhet. - Vi har observerat utvecklingen och framgången med KULTUR Fullmäktigestyrelsen, Kommundelsberedningen, Områdesstyrelserna, Valnämnden, Överförmyndarnämnden - Revisorerna har granskat styrelsens, beredningens och nämndernas verksamhet genom att ta del av handlingar och protokoll. - Revisorerna konstaterar att det from den 1 jan blir gemensam överförmyndarnämnd med Eskilstuna kommun. Strängnäs den 9 april 2014 Bertil Stensgård Lars Olson Kjell Oretorp Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 7

8 Britt-Marie Björklund Håkan Bertilsson Göran Frisk Evert Wijkander Bruno Karlsson Ingmar Lycke Granskningar och skrivelser under mandatperioden Granskningar: Budgetprocess och styrmodell Lokalförsörjningen Kommunens hantering av registerkontroll inom barn och utbildning samt socialtjänsten Verkställigheten av kommunfullmäktiges beslut Intern styrning och kontroll av investeringsprojekt uppföljning Underhåll av gator och vägar - uppföljning Styrningsmässiga konsekvenser av elevpengsystemet uppföljning Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Delårsrapport 2013 Årsredovisning 2013 Skrivelser: KS: Investeringsprojektet skolor 100 mkr Granskningar Underhåll av gator och vägar uppföljning Bisysslor Investeringsprocessen Elevpengsystemet Medborgardialogen Kommundelsberedningen Områdesstyrelserna Effektiv läkemedelsanvändning Skolinvestering 100 mkr Delårsrapport Årsrapport Skrivelser KS: Politikerpensioner KS: Uppföljning Internkontrollplanen KS: Delegationsordningen KS: Uppsiktsplikt av de kommunala bolagen KS: Upphandling LOU SN: LOV Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 8

9 SN: Balansen mellan ekonomiska ramar och verksamhetsmål 2011 Granskningar: Lokalförsörjningsprocessen uppföljning Upphandling av konsultavtal Investeringsprocessen Elevpengsystemet Delårsrapport Årsrapport Skrivelser: KS: Uppsiktsplikt av de kommunala bolagen KS: Upphandling/utvärdering/kontraktsskrivning/uppföljning KS: Regelverket gällande kommunens hantering av avtalsfrågor KS: Kommunal kommersiell verksamhet TFN: Avtal med Anläggningsspecialisten TFN: Investeringsramen för IP Hammaren BUN: Tillsyn av fristående förskolor KS: IP Hammaren projektredovisning BUN: Tillsyn fria förskolor NHS: Miljöarbetet ute i verksamheterna Verksamhetsredogörelse 2013 Sida 9