Förslaget innebär vidare ökade kostnader för staten, vilket i detta fall avser Naturvårdsverkets administration.

Transkript

1 < 20 1 Konsekvensanalys 1.1 Sammanfattning I utredningens mål specificeras att förslaget ska leda till att alla hushåll, oavsett om de finns i tätort eller glesbygd, får tillgång till lättillgängligare och enklare insamlingssystem. Utifrån de krav som ställs på kommunernas insamlingssystem bedöms förslaget ha goda möjligheter att uppfylla detta mål. Det andra huvudsakliga målet för utredningens förslag är att insamlingen av förpackningsavfall ska öka och insamlingen av returpapper ligga på en fortsatt hög nivå, samt ske på ett sådant sätt att en hög kvalitet på materialet möjliggör en hög grad av materialåtervinning. Baserat på möjligheterna för kommunerna att bygga ut den fastighetsnära insamlingen, bättre möjligheter att tillhandahålla tydlig information till hushållen samt höja servicegraden förefaller det rimligt att det kommunala insamlingsansvaret har potential att på sikt uppnå detta mål. Specifika antaganden angående storleken på miljöeffekter riskerar dock att bli alltför spekulativa och det finns inget som säger att de kommande återvinningsmålen inte kan nås även i avsaknad av en kommunalisering. Ur miljöaspekten finns det även vissa osäkerheter och risker såsom hur kraven på kommunernas insamlingsgrad tolkas och att planerade investeringar stannar upp under övergångsperioden. Förslaget innebär att kostnaderna för insamlingen i högre utsträckning kommer att bäras av producenterna. Det finns argument för att principen att förorenaren betalar, som regleras i EUfördragen, har urholkats genom den fastighetsnära insamling som växt fram. Utifrån sådana argument skulle därmed förslaget innebära att denna princip i större utsträckning kan följas. Utöver att förslaget innebär en omfördelning av kostnader från främst kommuner, hushåll och fastighetsägare till producenterna bedöms förslaget även innebära att kostnaderna för insamlingen totalt sett ökar. Detta är dels en effekt av en utbyggd infrastruktur som leder till förbättrad tillgänglighet, men även av att administrationskostnaderna för systemet bedöms öka. Det finns även risker för att effektiviteten i hela återvinningskedjan påverkas när systemet bryts upp i separata insamlings- och återvinningssystem vilket kan leda till ökade kostnader. 1.2 Konsekvenser för specifika aktörer Förslaget förväntas i huvudsak innebära en omfördelning av kostnaderna för insamlingen från fastighetsägarna, hushållen och kommunerna till producenterna. Förslaget innebär vidare ökade kostnader för staten, vilket i detta fall avser Naturvårdsverkets administration. 1 (24) Sweco Society AB

2 Utöver dessa omfördelningar av kostnader och kostnadsökningar innebär även förslaget en rad andra konsekvenser för de olika aktörerna. Dessa presenteras mer ingående nedan för varje aktör. Osäkerheter vad förslaget i praktiken kommer att innebära föreligger. Huvudorsaken till detta ligger i förslagets natur; eftersom kommunerna ges i uppdrag att själva utforma hur de uppfyller sitt insamlingsansvar är konsekvenserna till stor del beroende på hur kommunerna väljer att förhålla sig till detta. En annan viktig faktor är storleken på och utformningen av ersättningen till kommunerna, vilket påverkar vad kommunerna i praktiken kan genomföra, producenternas kostnader (och därmed i förlängningen hushållens) samt förslagets samhällsekonomiska effekter. Den specifika utformningen av ersättningsmodellen regleras inte i det aktuella förslaget Kommunerna Förslaget innebär att ansvaret för den fysiska insamlingen av förpackningsavfall och returpapper återgår till kommunerna. Nedan analyseras en rad aspekter relaterade till kommunernas nya roll och dess innebörd. Insamlingsgrader Förslaget förordar att kommunerna ska säkerställa en insamlingsgrad som gör det möjligt att uppnå de nationella materialåtervinningsmålen för förpackningsavfall och returpapper. Detta är ett kollektivt krav på kommunerna som ska uppfyllas för att motivera en finansiering av insamlingssystemet från producenterna. Nedan diskuteras vad detta krav i praktiken skulle kunna innebära. Som utgångspunkt visas i Tabell 1 materialåtervinningsgrader för år 2014 tillsammans med de nationella materialåtervinningsmålen. Naturvårdsverkets uppgifter sammanställs av Svenska Miljöemissionsdata och bygger på en enkät som skickas ut till materialbolagen. Uppgifter för hur stor mängd returpapper som sätts på marknaden saknas och målet kan därmed inte följas upp 1. Tabell 1 Materialåtervinningsgrader och materialåtervinningsmålen 2 för producentansvaret Material Materialåtervinningsgrad (%) år 2014 Nationella mål, materialåtervinning (%) Före 1/ Från 1/ Glasförpackningar Metallförpackningar Pappersförpackningar Plastförpackningar Returpapper/Tidningar Uppgift saknas År 2009 är det senaste året för vilket uppgifter finns hos Naturvårdsverket, då sattes ton returpapper på marknaden och 91 % materialåtervanns. Försäljningen av returpapper minskar under flera års tid p.g.a. minskat tidningsläsande i pappersformat. 2 Resonemangen i detta stycke bygger på materialåtervinningsgrader baserat på mängder avfall som satts på marknaden, vilket är den definition som gäller från år (24)

3 Källa: Naturvårdsverket (2015). Materialåtervinningsgraden är beräknad som andel materialåtervunnet av den totala mängden som tillförts marknaden. Eftersom materialåtervinningsmålen för producentansvaret inte enbart berör hushållsavfall är den exakta tolkningen av förslagets krav på insamlingsgrad inte uppenbar. En tolkning är att insamlingsgraderna av de berörda avfallsslagen från hushållsavfallet på nationell nivå ska vara i linje med eller överstiga 3 materialåtervinningsmålen. Avfall Sverige (2015) har beräknat den totala mängden insamlat brännbart kärl- och säckavfall år 2014 till ton. Samma rapport redovisar även insamlade mängder förpackningar och returpapper från hushåll till materialåtervinning, baserat på uppgifter från FTI samt Avfall Sveriges statistikverktyg Avfall web. Utifrån dessa uppgifter samt de plockanalyser 4 som utförts under år 2014 och registrerats på Avfall web har insamlingsgraderna och mängderna av förpackningar och returpapper i hushållens brännbara avfall beräknats av Miljö- och avfallsbyrån (2016). Tabell 2 Insamlingsgrader och beräknade mängder per materialslag i hushållens brännbara avfall Insamlade mängder Beräknad mängd i från hushåll till Insamlingsgrad (%) Material hushållens brännbara materialåtervinning riksgenomsnitt 2014 avfall Glasförpackningar Metallförpackningar Pappersförpackningar Plastförpackningar Returpapper/Tidningar Totalt Källa: Beräkningar utifrån Avfall Sverige (2015) samt Avfall webbs plockanalyser Till att börja med bör det noteras att det råder en stor diskrepans mellan de insamlingsgrader från hushållen som beräknats utifrån Avfall Sveriges plockanalyser i Tabell 2 och de materialåtervinningsgrader som Naturvårdsverket rapporterat i Tabell 1. Detta kan tolkas som att det finns en stor potential för hushållen att bidra ytterligare till materialåtervinningsmålen. En annan tolkning är att det är viktigt att kvaliteten på statistiken säkerställs och att en samsyn finns mellan aktörerna gällande definitioner av statistik, hur plockanalyser genomförs och hur insamlingsgrader ska beräknas. Om en samsyn av hur sådana definitioner ska hanteras inte kan nås riskerar konflikter att uppstå och möjligheterna att följa upp insamlingsgraderna bli små. Hur detta ska hanteras är i dagsläget oklart. Utöver att räkneexemplen illustrerar denna problematik så innebär det även att beräkningarna ska tolkas med försiktighet. Med osäkerheterna som beskrivits ovan i beaktande har en analys gjorts av vad kravet på en insamlingsgrad i linje med materialåtervinningsmålen skulle innebära för de insamlade mängderna från hushållen. Avfallsmängderna år 2020 har prognostiserats och insamlingsgraderna har sedan satts lika med materialåtervinningsmålen som gäller från 1 januari år Siffrorna som redovisas i Tabell 2 har använts som utgångspunkt och en årlig 3 Eftersom allt källsorterat avfall inte kan återvinnas p.g.a. föroreningar behöver i praktiken insamlingsgraden överstiga materialåtervinningsmålen om denna definition ska tillämpas. 4 Medianvärden av samtliga inlagda plockanalysresultat (andel, %) för villor och lägenheter för respektive avfallsslag. 3 (24)

4 tillväxttakt i avfallsmängderna på 1,85% fram till år 2020 har antagits vilket baseras på den historiska utvecklingen för hushållsavfall som redovisas i Avfall Sverige (2014). För returpapper har en årlig minskning på 2% antagits, vilket är i linje med den historiska utvecklingen samt vad Profu (2013) har antagit. Tabell 3 Beräknad insamlad mängd som krävs för att insamlingsgraderna ska motsvara återvinningsmålen år 2020 Material Insamlade mängder från hushåll till materialåtervinning 2014 Beräknad insamlad mängd (ton) år 2020 om insamlingsgraden motsvarar det nationella målet från år 2020 Glasförpackningar Metallförpackningar Pappersförpackningar Plastförpackningar Returpapper/Tidningar Totalt Källa: Beräkningar utifrån Avfall Sverige (2015) samt Avfall webbs plockanalyser I Tabell 3 visas vilka totala insamlade mängder till materialåtervinning som år 2020 skulle krävas för att uppnå insamlingsgrader motsvarande materialåtervinningsmålen som gäller från 1 januari Som jämförelse redovisas även de insamlade mängderna år Totalt sett beräknas kravet på insamlingsgrader innebära en 49 procentig ökning av de insamlade mängderna från hushållen, i jämförelse med det som samlades in år Det går även att argumentera för att insamlingsgraderna borde överstiga materialåtervinningsmålen eftersom rejekt alltid förekommer beroende på det insamlade materialets renhetsgrad. Som nämnts ovan är dessa siffror helt beroende av vilka definitioner av plockanalyser och insamlingsgrader som används och fungerar därför snarare som en indikation på detta problem än en tydlig beskrivning av vad som krävs från kommunernas insamlingssystem. Ytterligare en fråga är hur detta krav på insamlingsgrad på nationell nivå kan konverteras till kommunal nivå. Eftersom avfallet i många fall kan genereras i en annan kommun än där det omhändertas finns inget entydigt svar på denna fråga. Det är dock troligt att plockanalyser från hushållsavfallen kommer att spela en nyckelroll för att följa upp att kommunernas insamlingsgrader är tillfredsställande. Det bör nämnas att de resonemang som förts i samband med beräkningarna ovan är en tolkning av innebörden av kravet på insamlingsgrad. Denna tolkning är av avgörande betydelse för vad som ska anses vara ett lämpligt insamlingssystem och därmed i vilken utsträckning insamlingen ska finansieras av producenterna och vad som förväntas av kommunerna. Det kan även konstateras att det i dagsläget råder oklarheter kring hur målen ska följas upp och vilka åtgärder som kan vidtas i fall kommunerna inte uppfyller sina åtaganden. För att kravet på insamlingsgrad med säkerhet ska ge en positiv effekt på de insamlade mängderna är det viktigt att uppföljningen av måluppfyllelsen och de styrmedel som kan användas klargörs. 4 (24)

5 Fastighetsnära insamling Den fastighetsnära insamlingen bedöms vara ett nödvändigt inslag för att uppnå de framtida materialåtervinningsmålen. Naturvårdsverket har gjort bedömningen att insamlingen av förpackningsavfall och returpapper bör ske närmare bostaden än vad den gör idag för att högre materialåtervinningsgrader ska uppnås, denna synpunkt har även framförts av Avfall Sverige. Även FTI förespråkar på en utbyggd fastighetsnära insamling för att uppnå en högre materialåtervinningsgrad och har satt som mål att 50 procent av hushållen i riket ska vara anslutna till fastighetsnära insamling. FTI har uppgett att en utbyggnad i den omfattningen är vad som krävs för att återvinningsmålen som gäller från år 2020 ska uppnås, enligt deras interna beräkningar. Naturvårdsverket (2013) har baserat på Profu (2013) beräknat att materialåtervinningen från hushållen skulle kunna öka med ton till år 2020 genom en kraftigt utbyggd infrastruktur för fastighetsnära insamling. Beräkningarna bygger på att 98 procent av rikets befolkning får tillgång till fastighetsnära insamling för villor och flerbostadshus. Två procent av befolkningen som är bosatta i glesbebyggda områden exkluderas. Profu (2013) bedömer att merkostnaden för att ersätta återvinningsstationer med fastighetsnära insamling är kr per ton ökad mängd insamlat material, vilket dock varierar stort beroende på geografiska förutsättningar. Hur mycket den fastighetsnära insamlingen kommer att öka till följd av förslaget är beroende på hur kommunerna väljer att utforma insamlingen och vilken finansiering de kan erhålla för detta. Samordning av insamlingen av hushållsavfall och förpackningsmaterial samt returpapper I förslaget ställs krav på att kommunerna i den utsträckning det är ekonomiskt och miljömässigt försvarbart samordnar insamlingen av förpackningsavfall och returpapper med insamlingen av det övriga hushållsavfallet. Syftet med detta är dels att förenkla för hushållen och dels att effektivisera insamlingen. Detta bedöms påverka insamlingens utformning både i glesbebyggda områden och tätorter. Samordningskriteriet bedöms leda till en utbyggd infrastruktur av återvinningsstationer i glesbebyggda områden. Utredningen har bedömt att den princip om ett rimligt avstånd från fastighet till insamlingsställe som i dagsläget finns för hushållsavfall kommer att gälla även för förpackningsavfall och returpapper. För det som i nuläget klassas som hushållsavfall innebär denna princip en praxis på 500 meter till insamlingsställe från fastigheten. I vilken utsträckning ÅVS-infrastrukturen kommer byggas ut i glesbygden till följd av samordningskravet beror på vad som blir gällande praxis för ett rimligt avstånd till närmaste ÅVS. Eftersom förpackningsavfall och returpapper besitter andra objektiva egenskaper än hushållsavfall (lukt, volym etc) är en rimlig bedömning att det finns en acceptans för att denna typ av avfall samlas in på ett annat sätt än det övriga hushållsavfallet, bl.a. vad gäller avstånd från fastigheter och hämtningsfrekvens. Den exakta omfattningen av samordningskravets effekt på servicegraden i glesbygden är därmed svårbedömd, i dagsläget saknas även nationell statistik gällande återvinningsstationers placering vilket ytterligare försvårar en analys av servicegraden i 5 (24)

6 glesbygden. Eftersom samordningen endast måste ske i den utsträckning det anses ekonomiskt och miljömässigt försvarbart är det troligt att kravet på insamlingsgrad i högre utsträckning kommer att uppnås genom insatser i tätorter där sådana insatser kan antas vara billigare, medan förändringen av servicenivån i glesbygden i högre utsträckning kommer att bero på vilken praxis som blir gällande för avstånd till närmaste återvinningsstation. För tätorter är det troligt att kravet på samordning av insamlingen av hushållsavfall och förpackningsavfall kommer bidra till ökad fastighetsnära insamling. Potentialen till att samla in flera typer av avfall vid samma hämtning är oklar och varierar rimligtvis efter lokala förhållanden samt kräver noggrann planering för att leda till synergieffekter. En annan aspekt är att det i dagsläget är möjligt för fastighetsägare att välja bland flera återvinningsföretag (inklusive kommunala bolag), som är godkända av FTI eller TMR, för att hämta utsorterat förpackningsavfall och returpapper. Detta innebär att det förekommer att flera återvinningsföretag samlar in via fastighetsnära insamling i samma områden. En kommunalisering innebär att kommunerna får möjlighet att samordna den fastighetsnära insamlingen för att undvika att flera återvinningsföretag hämtar fastighetsnära insamling inom samma område. I framförallt större städer kan det häri föreligga en potential till samordning och stordriftsfördelar genom en kommunalisering. Eftersom den fastighetsnära insamlingen består av ett mycket stort antal civilrättsliga avtal mellan fastighetsägare och återvinningsföretag har de underlag som krävs för att kunna göra en kvantitativ bedömning av denna potential till samordning inte kunnat erhållas. Denna typ av synergier är i hög utsträckning beroende av lokala förhållanden och är därför även svår att beskriva genom generell forskning gällande vinster med samordning av transporter. De nyttor som skulle kunna uppstå i form av effektivare transporter bör även ställas mot att fastighetsägare inte själva kan välja återvinningsföretag och olika tilläggstjänster därefter. Sex fraktioner Kommunernas system ska möjliggöra att hushållen i kommunerna källsorterar och lämnar in i sex olika fraktioner av förpackningsavfall och returpapper. Syftet är att producenterna ska kunna ta emot avfallet på ett sätt som säkerställer förutsättningar för hög materialåtervinning. Indelningen i sex fraktioner riskerar dock samtidigt att vara begränsande vad gäller möjligheten att på olika sätt effektivisera och förenkla både insamlingen och återvinningen. Exempelvis kan olika fraktioner samlas in tillsammans och därefter särskiljas under återvinningsprocessen eller olika typer av plaster separeras, beroende på vilken riktning den tekniska utvecklingen tar under kommande år. Informationsansvaret Som en del av utredningens förslag kommer kommunernas ansvar för information till hushållen att förtydligas och skärpas. Informationen anses i förslaget vara en del av insamlingssystemet och kostnaderna för detta ska därmed bäras av producenterna. Om förslaget träder ikraft kommer kommunerna bära både informations- och systemansvaret för insamlingen, vilket torde 6 (24)

7 skapa bättre förutsättningar att informera hushållen om källsorteringsmöjligheter än i avsaknaden av förslaget. Vidare ställs krav på att återvinningssystemen förser kommunerna med standardiserade uppgifter om sortering vilket antas underlätta uppdateringen och distributionen av informationen samt minska kommunernas börda gällande informationens utformning. Det är därför en rimlig bedömning att informationen till hushållen kommer att förbättras som en följd av förslaget. Det finns studier som pekar på att information påverkar hushållens benägenhet att källsortera (Hage (2008), Naturvårdsverket (2012)) men att informationen måste utformas för den specifika målgruppen snarare än i form av masskommunikation. Naturvårdsverket (2012) beskriver att människor generellt har en positiv attityd till källsortering, men att det finns en stor osäkerhet kopplad till källsortering som beror på brist på information. Hage (2008) undersöker i sin doktorsavhandling vilka faktorer som är viktiga för hushållens benägenhet att källsortera genom en enkätundersökning i tre kommuner. Hage finner att hushållen upplever en moralisk plikt att källsortera och att deras beteende går att påverka med information och kampanjer. IVL Svenska miljöinstitutet (2013) har studerat möjligheterna att öka materialåtervinningsgraden av plastförpackningar genom tre olika strategier, varav informationskampanjer till hushållen är en. Det konstateras att effekten av information är svår att kvantifiera men genom att skala upp resultat från en studie i London-stadsdelen Kensington and Chelsea till det antal hushåll som finns i Sverige genomförs ett räkneexempel. Resultaten visar att informationskampanjer till en kostnad av 12 Mkr per år teoretiskt sett skulle kunna leda till att materialåtervinningsgraden av plastförpackningar ökar från 2005 års grad av 27 procent till målnivån 30 procent år Denna ökning motsvarar ton materialåtervunnen plast per år. Studien nämner att scenariot är optimistiskt och att det är osäkert om målet kan nås endast genom informationskampanjer. Utifrån resonemangen ovan görs bedömningen att förslaget har potential att leda till förbättrad information till hushållen och att detta kan leda till en större andel källsorterat material och därmed en högre materialåtervinningsgrad. Den exakta storleken på denna effekt är dock oklar. Kommunerna kommer ha olika insamlingssystem Samma krav ställs på alla kommuners insamlingssystem i utredningens förslag. Kommunerna tillåts dock att själva utforma hur insamlingen ska genomföras. Det är troligt att olika kommuner väljer att fullgöra sitt ansvar på olika sätt, beroende på den enskilda kommunens förutsättningar. Kommunaliseringen innebär att det kommer finnas 290 kommuner som ansvarar för insamlingen istället för ett sammanhängande insamlingssystem som producenterna ansvarar för. Detta riskerar att leda till större variation mellan kommunerna vad gäller insamlingssystemets utformning. På sikt är det dock möjligt att effektiva tekniker och arbetsmetoder sprids mellan kommuner och att samverkan mellan kommuner uppstår i allt högre grad, vilket kan dämpa en sådan utveckling. Kommunerna kommer att ha en rad investeringskostnader för att säkerställa insamlingssystemet. Omfattningen på investeringarna beror dels på vilken finansiering från 7 (24)

8 producentavgifterna som kommunerna kan förvänta sig samt hur insamlingen organiseras i kommunen. Omfattningen på investeringarna beror också på hur kommunerna upphandlar insamlingen, exempelvis om det ställs krav på att det upphandlade återvinningsföretaget ska tillhandahålla en infrastruktur med behållare o.s.v. eller om kommunen väljer att tillhandahålla dessa själva. Finansiering av insamlingssystemet Kommunerna kommer ha olika kostnader för sina insamlingssystem. Avgiften som producenterna ska betala ska stå i rimlig proportion till kostnaden för att omhänderta och informera om avfall av den mängd och typ som är hänförlig till producenten. Utredningens bedömning är att producentavgiften grovt ska överensstämma med de kostnader som föranleds av kraven på kommunernas insamling. Naturvårdsverket ska besluta om fördelningen till kommunerna efter den vikt eller volym av godkänt material av varje avfallsslag som kommunen har lämnat in. Utredningen har bedömt att det behövs en fördelningsmodell i vilken kommunernas ersättning varierar efter materialslag samt efter en kommungruppsindelning baserat på bland annat tätortsgrad. Uppgifter gällande vad insamlingen av förpackningsavfall och returpapper idag kostar på kommunnivå saknas. Sweco har därför i syfte att granska den föreslagna modellen analyserat sambandet mellan kostnaderna för det övriga hushållsavfallet per invånare och kommunernas tätortsgrader samt andel som bor i flerbostadshus. Analyserna har visat att det är stor variation i kostnader mellan kommuner inom olika kommungrupper. Detta innebär att kostnaderna endast till viss del kan förklaras av tätortsgrad och andel som bor i flerbostadshus. Det är i huvudsak tätortsgraden som verkar vara av betydelse för kommunernas kostnader för det övriga hushållsavfallet. Andel som bor i flerbostadshus bidrar inte till någon ökad förklaringsgrad utöver tätortsgraden, enligt Swecos analyser baserat på data för år 2014 från Avfall Sveriges kommunoch länsstatistik. Swecos bedömning är att det krävs en omfattande utredning baserat på bättre dataunderlag för att ta fram en någorlunda rättvis ersättningsmodell. Även om en någorlunda rättvis ersättningsmodell kan tas fram är det i praktiken omöjligt att ta hänsyn till samtliga kommuners varierande förutsättningar. Detta medför att vissa kommuner kommer kunna erbjuda en jämförelsevis god service och skapa förutsättningar för höga insamlingsgrader utan att behöva ta ut höga avfallstaxor/renhållningsavgifter från hushållen. För att säkerställa ett lämpligt insamlingssystem i enlighet med utredningens förslag kommer samtidigt vissa kommuner behöva ta ut högre avfallstaxor för att uppnå en god servicenivå och höga insamlingsgrader. Det är osäkert i vilken utsträckning det finns stöd för och vilja till att höja avfallstaxorna för att finansiera insamlingen och det finns därmed en risk för att vissa kommuner inte klarar av att uppfylla sitt ansvar inom ramen för sina ekonomiska förutsättningar. Risker vid bedömning av kvalitet Kommunen kommer endast att få betalt för den vikt eller volym av godkänt material av varje avfallsslag som kommunen har lämnat in till uppsamlingsplatser i insamlingssystemet. Det är Naturvårdsverket som meddelar föreskrifter om vad som är godkänd kvalitet för ett visst slag av 8 (24)

9 förpackningsavfall eller för returpapper. Det finns en viss risk att kommuner och producentorganisationer kan bli oeniga kring om leveranserna är av godkänd kvalitet. Hur sådana tvister ska lösas på ett effektivt sätt är osäkert. Detta skulle kunna innebära att kommunerna inte får betalt i tillräcklig omfattning för det insamlade avfallet. Att kommunerna enbart ska få betalt för insamlat avfall av godkänd kvalitet bedöms som ett av flera viktiga incitament för kommunerna att säkerställa lämpligheten i insamlingssystemets utformning. Kvalitetskontroller sker redan till viss del idag när återvinningsföretag överlämnar uppsamlad fastighetsnära insamling till FTI. Vad gäller återvinningsstationerna sker enligt uppgift inte kontroller i samma omfattning. Utredningens förslag kommer rimligtvis innebära att en betydligt större andel insamlat avfall behöver kvalitetsbedömas vid avlämning till producenternas återvinningssystem. Detta innebär därmed ett ytterligare arbetsmoment, vilket är förknippat med en kostnad för främst återvinningssystemen och producenterna Hushållen Hushållens roll är att källsortera förpackningsmaterial och returpapper och avlämna det till en insamlingsplats, vilket kan vara en återvinningsstation eller fastighetsnära insamling. Totalt finns det cirka 4,3 miljoner hushåll i Sverige, varav knappt 30 procent beräknas ha tillgång till FNI. Utöver tidsåtgången till källsortering förväntas hushållen bära en del av återvinningens kostnader genom de förpackade varornas priser. För hushållen innebär förslaget att en högre servicenivå erbjuds, vilket bedöms som nödvändigt för att kommunerna ska uppnå de insamlingsgrader som förslagets krav på insamlingssystemen innebär. Servicenivån kan öka genom att informationen antas bli bättre, samt genom bättre möjligheter att källsortera om insamlingsplatserna för förpackningar och returpapper samordnas med hushållsavfallet och den fastighetsnära insamlingen byggs ut. Framförallt för boende utanför tätorter kan servicegraden förbättras genom de krav som ställs på kommunernas insamlingssystem. År 2014 bodde ungefär 15 procent av Sveriges hushåll utanför tätort. 5 Naturvårdsverket, FTI och Avfall Sverige (personlig kontakt) har samtliga gjort bedömningen att den fastighetsnära insamlingen behöver öka för att uppnå materialåtervinningsmålen efter år 2020, vilket innebär förbättrad service för hushållen. Framförallt fastighetsnära insamling från villahushåll bedöms ha stor potential att öka. I dagsläget har cirka 5 procent av villahushållen tillgång till fastighetsnära insamling samtidigt som mer än 40 procent av Sveriges befolkning bor i villor. Även om det är en förhållandevis dyr form av insamling så visar de utvärderingar som kommit utredningen tillhanda på goda resultat i form av ökad källsortering och hög kvalitet på det insamlade materialet när fastighetsnära insamling införs för villor (Miljö- och avfallsbyrån 2016, Profu 2014, Göteborgs stad 2012). Den minskade kostnaden som uppstår för främst villahushållen om producenterna betalar en större andel av kostnaderna för fastighetsnära insamling tas upp under konsekvenserna för fastighetsägare. Den förbättrade servicen i form av närhet som diskuterats ovan förväntas bidra till att hushållens tidsåtgång och biltransporter i samband med källsortering minskar. För att uppnå de framtida återvinningsmålen krävs dock att fler hushåll källsorterar. Detta innebär en ökad tidsåtgång för 5 Statistiska Centralbyrån 9 (24)

10 källsortering för hushållen. Informationskampanjer och den förbättrade servicen är de främsta verktygen för att sänka hushållens alternativkostnader för tid spenderad på källsortering. Även om många hushåll uppges vara relativt motiverade att källsortera så värderas tid spenderad på källsortering i genomsnitt som en kostnad snarare än en nytta för hushållen, enligt de studier som har undersökt detta. IVL Svenska miljöinstitutet (2010) har baserat på Ekvall m.fl. (2001) beräknat hushållens kostnad för tid spenderad på källsortering till cirka 9-66 SEK per timme, beroende på i vilken utsträckning alternativet till källsortering antas vara avlönat arbete eller fritid. Det är osäkert i vilken utsträckning kommunaliseringen kommer att leda till att hushållen källsorterar mer än i avsaknad av en kommunalisering, men det är ändå viktigt att notera att det innebär både effekter som minskar och ökar hushållens tidsåtgång för källsortering. I vilken omfattning hushållen kommer behöva betala för insamlingen av förpackningsavfall och returpapper via renhållningsavgiften beror på i vilken mån kommunen kan finansiera sitt insamlingssystem via producentavgiften. I kommuner där en hög andel hushåll har fastighetsnära insamling bedöms hushållens kostnader minska som en följd av att producenterna antas stå för en större del av kostnaderna för den fastighetsnära insamlingen, vilket beskrivs vidare under avsnittet om konsekvenser för fastighetsägarna. En fråga är i vilken utsträckning de ökade kostnader för producenterna som förslaget innebär kommer att kunna vältras över på konsumenterna. Vilka som i slutändan bär avgiftens reella börda beror på utbudets och efterfrågans priskänslighet för de varor som berörs. Eftersom det rör sig om förpackningar och returpapper för ett stort antal varor på marknader med varierande grad av efterfrågan och konkurrens bland producenter kan det endast konstateras att den reella bördan för producenternas ökade kostnader kommer att delas mellan konsumenterna och producenterna Fastighetsägare Fastighetsägare utgörs av bostadsrättsföreningar, hyresvärdar samt ägare av småhus som har avtal om fastighetsnära insamling. Ungefär 5 procent av småhusen har fastighetsnära insamling, medan motsvarande andel för flerbostadshusen ligger på cirka 50 procent. 6 Det finns ungefär 2 miljoner småhus och 2,4 miljoner flerbostadshus (inklusive övriga hus) i riket. Till detta tillkommer även 0,2 miljoner specialbostäder för bland annat äldre/funktionshindrade och studenter, samt 0,6 miljoner fritidshus. 7 Idag väljer fastighetsägare fritt vilket återvinningsföretag man vill anlita för den fastighetsnära insamlingen, givet att företaget har en överenskommelse med FTI eller TMR. I vissa kommuner erbjuds även småhusägare fastighetsnära insamling, vilket då oftast bekostas som tillägg i renhållningsavgiften och utförs av kommunala bolag. Fastighetsägarna varierar i storlek, och hur avtal och anskaffning av den fastighetsnära insamlingen sker varierar därefter. Nedan diskuteras konsekvenserna uppdelat efter villaägare, små flerbostadshusägare och stora flerbostadshusägare. 6 FTI AB:s hemsida ( ) 7 Statistiska Centralbyrån (Fastighetstaxeringsregistret samt Lägenhetsregistret) 10 (24)

11 Överlag bedöms fastighetsägarna ekonomiskt påverkas positivt av kommunaliseringen, eftersom producenterna bedöms få finansiera en större del av den fastighetsnära insamlingen jämfört med idag. Fastighetsägarna bedöms dock fortsättningsvis bära en stor del av kostnaden för den fastighetsnära insamlingen. Dessa kostnader omfattar att tillhandahålla utrymmen och iordningställandet av insamlingsplatsen. Städning och renhållning kommer mest troligt också fortsättningsvis bekostas av fastighetsägaren. Det är i huvudsak kostnaderna för insamling och transporter som kommer minska för fastighetsägarna som en följd av kommunaliseringen, likaså kostnader för information till de boende. För att fastighetsägarna ska få samma service som idag krävs det att kommunerna erbjuder ett system för fastighetsnära insamling som även omfattar tilläggstjänster som städning och underhåll. Det finns risk för att kommunernas insamlingssystem och fastighetsnära insamling inte är lika kundanpassat som dagens system. Om en fastighetsägare inte är nöjd med kommunens serviceerbjudande finns inte möjlighet att vända sig till någon annan entreprenör. Villaägare Den fastighetsnära insamlingen för villaägare har ökat. I vissa kommuner i Sverige har nästan alla villahushåll fastighetsnära insamling, men i riket totalt sett är det enbart 5 procent av villaägarna som har fastighetsnära insamling. Denna form av insamling bedöms öka ytterligare till följd av utredningens förslag och i hög utsträckning bekostas av producenterna. Detta bedöms innebära att villaägare i betydligt större utsträckning kan erbjudas fastighetsnära insamling än idag och till en lägre avgift än i dagsläget. Små flerbostadshusägare Små fastighetsägare av flerbostadshus, exempelvis bostadsrättsföreningar och mindre hyresvärdar, antas få lägre kostnader för den fastighetsnära insamlingen. Detta beror dels på bedömningen att producenterna kommer stå för en större andel av kostnaderna jämfört med idag. Vidare antas de mindre fastighetsägarna i dagsläget inte ha samma möjlighet att förhandla till sig avtal med låga priser för fastighetsnära insamling på samma sätt som större fastighetsägare. Givet att kommunen tar ut likvärdigt utformade renhållningsavgifter för samtliga fastighetsägare om ersättningen från producenterna inte helt täcker kostnaderna för insamlingen, blir detta antagligen mer fördelaktigt för mindre fastighetsägare jämfört med större. En möjlig negativ konsekvens för fastighetsägarna som en följd av kommunaliseringen är att fastighetsägarna inte kommer ha samma möjlighet att välja återvinningsföretag och ta del av det urval av tilläggstjänster som olika återvinningsföretag erbjuder idag. Beroende på vad kommunerna erbjuder i sitt insamlingssystem så får fastighetsägarna antingen ökade valmöjligheter eller minskade. Detta kommer antagligen variera mellan kommunerna. Det finns en risk för att fastighetsägare i vissa kommuner inte kan få den service som önskas. Om en kommun har valt att lösa sitt insamlingssystem med enbart återvinningsstationer finns risk att fastighetsägare inte kan få fastighetsnära insamling. Det finns alltså en risk att fastighetsägare 11 (24)

12 inte kan få den servicenivå med tilläggstjänster som erbjuds idag. Är fastighetsägaren inte nöjd med kommunens serviceutbud finns inte möjlighet att vända sig till en annan aktör. Stora flerbostadshusägare Fastighetsägare av större flerbostadshus, exempelvis allmännyttiga bolag och större privata hyresvärdar, antas också få lägre kostnader för den fastighetsnära insamlingen. Stora fastighetsägare kommer i hög utsträckning påverkas på samma sätt som små fastighetsägare. Större fastighetsägare har dock idag en annan möjlighet att förhandla om kostnaderna för den fastighetsnära insamlingen jämfört med mindre fastighetsägare. Detta bidrar antagligen till att större fastighetsägare inte påverkas av en kommunalisering i lika hög utsträckning som de mindre fastighetsägarna. Stora fastighetsägare som har fastighetsbestånd i flera kommuner kommer inte ha samma möjlighet att upphandla ett enda återvinningsföretag eftersom varje kommun själva upphandlar insamlingen eller sköter insamlingen med eget kommunalt bolag. Detta kan ses som en negativ konsekvens för större fastighetsägare eftersom det innebär att man inte själv kan styra över hur den fastighetsnära insamlingen ska utformas i hela sitt bestånd. Det innebär samtidigt många fler kontaktytor jämfört med idag Producenterna Förslaget innebär att producenterna förlorar det fysiska ansvaret för insamlingen av förpackningsmaterial och returpapper. Naturvårdsverket har uppskattat antalet producenter som av omfattas av förordningen om förpackningar till mellan och Det stora antalet beror på att alla företag som fyller en förpackning är att betrakta som producent. I praktiken är det drygt producenter av förpackningar som är anslutna till de existerande insamlingssystemen för förpackningsavfall som uppkommit i hushåll. Det låga antalet anslutna beror på att FTI och TMR tillämpar huvudprincipen att endast fyllaren och varuimportören betalar avgift. Antalet producenter som är anslutna till befintliga insamlingssystem för returpapper uppskattas till knappt stycken. 9 Naturvårdsverket (2016) har utrett begreppet producent och föreslagit en förändrad definition som innebär att cirka företag räknas som producenter av förpackningar, samt att definitionen av producenter av returpapper harmoniseras med den praxis som nu råder på marknaden för att finansiera insamlingen. Baserat på detta antas därför att producenter av förpackningar och producenter av returpapper berörs av förslaget. Positiva effekter för producentkollektivet kan uppstå om kommunaliseringen leder till väl utsorterat material som håller hög renhet och därmed kräver mindre behandling för att materialåtervinning ska kunna ske. Detta i kombination med ökade mängder insamlat material kan ha positiva ekonomiska effekter för producenterna, även om det samtidigt bedöms leda till 8 Enligt uppgifter från FTI och TMR 9 Enligt uppskattningar av Pressretur 12 (24)

13 ökade kostnader. Som diskuteras i avsnittet om miljöeffekter har bättre information till hushållen och utökad fastighetsnära insamling potential att bidra till högre insamlingsgrader och bättre kvalitet på insamlat material. Enligt förslaget utgår ingen ersättning till kommunerna om de lämnar in material som inte uppfyller kvalitetskraven, även detta torde leda till att renheten ökar eller att inlämnat material åtminstone har samma renhet som idag. Om tillsynen och överblickbarheten över producentansvaret förbättras kan det leda till att fler producenter måste betala för insamlingen. Om producentavgiften fördelas på fler producenter kommer det leda till att bördan för varje enskild producent minskar. Kommunaliseringen kommer leda till högre kostnader för producenterna Det kan konstateras att utredningens förslag innebär att producenterna bär en större del av kostnaderna för insamlingen än vad som sker i dagsläget. Avgiften som producenterna ska betala ska stå i rimlig proportion till kostnaden för att omhänderta och informera om avfall av den mängd och typ som är hänförlig till producenten. En viktig del av producenternas ökade kostnader är den fastighetsnära insamlingen, som i dagsläget i huvudsak bekostas av fastighetsägarna och endast i mindre utsträckning av producenterna. Som diskuterats under avsnittet som behandlar kommunerna förefaller det klarlagt att fastighetsnära insamling är en viktig del för att uppnå de nationella målen och att sådana former av insamling därför i relativt stor utsträckning bör bekostas av producenterna, i det fall utredningens förslag realiseras. Idag får återvinningsföretagen betalt från FTI för olika materialslag från den fastighetsnära insamlingen. Detta täcker en del av kostnaderna för insamling och transport, men inte hela. Den resterande delen av kostnaden betalas av fastighetsägarna. Utifrån utredningens förslag bedöms producenterna behöva stå för en större del av kostnaden för den fastighetsnära insamlingen. En stor del av kostnaderna kvarstår dock hos fastighetsägarna för att bland annat iordningsställa utrymmen i fastigheterna. Hur stor denna ökade kostnad blir för producenterna beror på producentavgiften. Utredningen har tagit del av underlag och beräkningar från ett antal källor gällande vad de olika formerna av insamling kostar i dagsläget. Definitioner och antaganden varierar stort mellan underlagen vilket har gjort det svårt att få en helhetsbild av vad insamlingen kostar. Ett annat problem är att separera insamlingskostnaderna från återvinningskostnaderna då dagens system i hög utsträckning är integrerade. FTI och TMR har inte velat delge utredningen mer detaljerade uppgifter än de som finns tillgängliga utifrån årsredovisningar, med hänvisning till att det kan påverka deras konkurrensmöjligheter negativt. Utifrån de underlag utredningen har erhållit är en grov bedömning att producenternas kostnader för fastighetsnära insamling i den utsträckning den förekommer i dagsläget kommer öka med åtminstone miljoner kronor, vilket motsvarar ungefär 200 kronor per hushåll och år. Den fastighetsnära insamlingen antas dessutom öka i omfattning till följd av förslaget, vilket kommer medföra ytterligare kostnader för producenterna. Detta även med antagandet att den fastighetsnära insamlingen inte helt kan ersätta återvinningsstationer. Profu (2013) har bedömt merkostnaden för insamling av avfall och 13 (24)

14 hantering av material fram till återvinnare när fastighetsnära insamling ersätter återvinningsstationer till 1600 kr per ton ökad mängd insamlat material. Profus beräkningar är ett genomsnitt för en kraftig utbyggnad av fastighetsnära insamling både för flerbostadshus och villor och i rapporten betonas att siffran varierar stort beroende på lokala förhållanden. Eftersom informationen till hushållen i förslaget ses som en del av det lämpliga insamlingssystemet är även detta en kostnad som ska bäras av producenterna. I dagsläget förekommer och bekostas informationsmaterial både från producenterna och kommunerna. Utöver kostnaderna för insamling så bedöms producenternas administrativa kostnader även öka. Förslaget innebär att utöver den förpackningsavgift som producenterna betalar till ett producentansvarssystem i nuläget så tillkommer hantering av producentavgiften som ska betalas till Naturvårdsverket. Eftersom producenterna redan i nuläget rapporterar viktbaserade uppgifter om mängd förpackningar som satts på marknaden till producentansvarssystemet de anslutit sig till bör den ytterligare tidsåtgång som krävs för att rapportera uppgifterna till Naturvårdsverket och hantera betalningen av producentavgiften vara relativt begränsad. Naturvårdsverket (2015B) har beräknat producenternas administrationskostnader för att hantera en tillsynsavgift till 100 tkr per år. Naturvårdsverkets beräkningar inkluderar även producenter av elutrustning och batterier, vilket innebär att antalet producenter är något större än i det aktuella förslaget. Beräkningarna är baserade på antaganden om att det krävs fem minuter att hantera en faktura och att fakturor ska hanteras (eftersom vissa företag producerar flera typer av förpackningar är antalet fakturor färre än antalet producenter). I det aktuella förslaget kommer avgiften vara viktbaserad vilket ökar tidsåtgången i jämförelse med den fasta tillsynsavgift som Naturvårdsverket har räknat på då producenten rimligen vill stämma av att uppgiften stämmer. Vidare så kommer producenterna behöva rapportera in mängden förpackningar och returpapper som satts på marknaden till Naturvårdsverket som underlag för producentavgiften. Detta bedöms behöva ske vid ett separat tillfälle från själva betalningen. Sammantaget antas administration av producentavgiften samt inrapportering av förpackningar som satts på marknaden till Naturvårdsverket ta tjugo minuter per producent. Med samma antaganden om timkostnad och antal producenter som Naturvårdsverket (2015B) har gjort innebär det en administrationskostnad på 400 tkr per år för producentkollektivet. Det är värt att notera att producentavgiften som ska täcka kommunens kostnader för insamlingen inte innebär att producenternas administration av förpackningsavgifterna kommer att försvinna. För de materialslag vars återvinningskostnader (exklusive insamlingsdelen) överstiger materialvärdet vid försäljning kommer producenterna att behöva betala en förpackningsavgift till ett återvinningssystem för att täcka återvinningskostnaderna. I de fall återvinningskostnaderna understiger materialvärdet vid försäljning kan någon form av clearing mellan återvinningssystemet och producenten behövas. Sammantaget bedöms storleksordningen på administrationen för transaktioner mellan producenter och återvinningssystem vara i linje med den administration av förpackningsavgifter som sker i dagsläget. Sammanfattningsvis så kommer producenternas kostnader att öka av flera olika skäl. Det rör framförallt ökade kostnader för den fastighetsnära insamlingen, men även ökade kostnader för information till hushållen. Till detta tillkommer ökade administrationskostnader. 14 (24)

15 Dagens system bryts upp till ett insamlingssystem och ett återvinningssystem Utöver de tydliga kostnader som nämnts ovan finns andra potentiella kostnader som kan uppstå för producenterna. Förslaget innebär att det befintliga insamlings- och återvinningssystemet bryts upp i två olika system. Detta leder till att producenterna förlorar möjligheterna att själva styra över hela återvinningskedjan, med risk för att påverka synergier och effektivitet i vissa led. Exempelvis riskerar innovationer i behandlingsledet av återvinningsprocessen att förhindras på grund av inkompabilitet med hur kommunen väljer att utforma insamlingen. Det finns även en risk för att detta leder till att tvister uppstår mellan kommuner, producenter och Naturvårdsverket i beröringspunkten mellan insamling och återvinning. Enligt utredningens förslag ska Naturvårdsverket ta fram definitioner av vad som är godkänd kvalitet och producenterna endast betala för insamlat avfall som lever upp till kvalitetskraven. Eventuella tolkningsutrymmen i dessa definitioner skulle kunna leda till konflikter. Sammantaget är en avgörande faktor i vilken utsträckning kommunerna och de tillståndspliktiga återvinningssystemen klarar att samarbeta, vilket bör ligga i båda parters intresse för att minska sina egna administrativa kostnader. I förslaget finns alternativet att kommunerna och producenterna på frivillig väg kommer överens om ersättningen. Sådana överenskommelser skulle rimligtvis innebära att risken för tvister minskar drastiskt i jämförelse med fallet då Naturvårdsverket reglerar ersättningen. Det torde även minska ersättningens administrationskostnader för samtliga inblandade parter då ersättningen kan ske på det sätt parterna bedömer effektivast. I nuläget är det dock oklart hur sådana förhandlingar skulle ske och vilka organisationer som skulle representera kommunerna och producenterna Återvinningsföretag Återvinningsföretagen sköter driften av dagens insamlingssystem och återvinningsanläggningar samt transporter. Detta omfattar både privata återvinningsföretag och kommunala bolag. Återvinningsindustrierna (ÅI) är den branschorganisation som företräder de privata återvinningsföretagen. ÅI:s medlemmar omsätter mer än 20 miljarder årligen, har drygt 6000 anställda och hanterar drygt 10 miljoner ton avfall och återvinningsmaterial (inte bara förpackningar och returpapper). 10 De kommunala bolagen företräds i allmänhet av Avfall Sverige. Mindre än hälften av kommunerna verkställer sitt nuvarande ansvar för avfallshanteringen genom kommunala bolag, eget eller samägt med andra kommuner. Det finns 56 helägda kommunala bolag och 21 regionbolag inom avfallsområdet. 11 Det är endast vissa kommunala bolag som sköter insamling av förpackningar och returpapper. Privata återvinningsföretags och kommunala bolags marknadsandelar 10 Återvinningsindustriernas hemsida ( ) 11 Avfall Sveriges hemsida ( ) 15 (24)

16 Förslaget innebär att kommunerna antingen upphandlar återvinningsföretag för insamlingen, alternativt att kommunerna genomför insamlingen via eget kommunalt bolag. På kort sikt bedöms antalet kommuner som sköter insamlingen av förpackningsavfall och returpapper genom ett kommunalt bolag vara i huvudsak oförändrat om förslaget går igenom. Det eftersom det bedöms kräva relativt omfattande investeringar för att genomföra en sådan förändring. Hur fördelningen kan förändras på längre sikt till följd av förslaget är dock oklart. En möjlighet är att fler kommuner ser möjligheten att i detalj utforma insamlingen på det sätt som passar kommunens förutsättningar genom att driva insamlingen i egen regi, vilket även kan ske i samarbete med andra kommuner. Å andra sidan kan möjligheten att upphandla den fysiska insamlingen innebära att kommunerna kan undvika de stora investeringskostnader som är associerade med att starta nya kommunala bolag, vilket kan vara önskvärt när kommunens arbetsbörda ändå ökar genom insamlingsansvaret. Representanter för kommunala bolag har baserat på resonemang i linje med detta framfört åsikten att andelen insamling som bedrivs i egen regi troligtvis inte kommer att öka till följd av en förändring. Återvinningsindustrierna har däremot framfört en oro över att de kommunala bolagen ska växa på bekostnad av de privata återvinningsföretagen. En relaterad fråga är hur en kommunalisering påverkar konkurrensen mellan de privata återvinningsföretagen och de kommunala bolagen. Nordiska konkurrensmyndigheterna (2016) beskriver det som problematiskt att kommunens olika roller inom avfallshanteringen inte är tydligt åtskilda och att ökad konkurrens vore önskvärt för att främja ökad materialåtervinning. En risk är därmed att konkurrensen snedvrids ytterligare av en kommunalisering om fler kommunala bolag skapas och tar marknadsandelar på bekostnad av de privata återvinningsföretagen. Det finns vidare en risk att skalfördelarna minskar som en följd av att det är 290 kommuner som var för sig ansvarar för insamlingen i varje kommun. I mer glesbebyggda regioner kan det finnas effektivitetsfördelar med att ett återvinningsföretag sköter insamlingen i hela regionen. Dessa skalfördelar kan minska om kommunerna väljer att upphandla insamlingen var för sig. Dessutom kan det finnas skalfördelar med att både samla in avfall från hushåll och verksamhet i en kommun och/eller region. När insamlingssystemet kommunaliseras och bryts upp i mindre beståndsdelar finns en betydande risk för att dessa skalfördelar minskar, vilket också medför en minskad effektivitet och därmed högre kostnader för insamlingen. Återvinningsföretagens möjlighet att själva driva utvecklingen och innovationer begränsas som en följd av kommunaliseringen. Detta bland annat som följd av att man inte kan anpassa sina erbjudanden direkt mot slutkunden (hushållen och fastighetsägarna), eftersom kommunaliseringen innebär att man måste konkurrera med andra företag inom ramen för offentlig upphandling. I vilken mån offentlig upphandling kan skapa förutsättningar till innovationer inom området är oklart. Slutligen finns det risk för att betydande investeringar hos återvinningsföretagen går förlorade. Det handlar både om investeringar i den fysiska infrastrukturen samt investeringar i att bygga upp kompetens och utformning av dagens insamlingssystem. 16 (24)