Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner. Rekommendation

Transkript

1 Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner Rekommendation

2 SAMMANSTÄLLT AV Oiva Myllyntaus ARBETSGRUPP Oiva Myllyntaus Anneli Heinonen Tero Tyni Annika Suorto Jan Björkwall ÖVERSÄTTNING Karl-Johan Sigfrids 4 reviderade uplagan ISBN (häftad) ISBN (pdf) Finlands Kommunförbund Helsingfors 2011 Tryckeri: Tryckeriet i Kommunernas hus Försäljning: Finlands Kommunförbunds publikationsförsäljning Beställningsnummer Finlands Kommunförbund Andra linjen 14 PL Helsinki Puhelin Faksi

3 Innehåll 1 Bestämmelser gällande ekonomiplanering Budget och ekonomiplan Budgetens samband med bokföringen Upprättande av budget och ekonomiplan i situationer då kommunindelningen ändras Budget och ekonomiplan för en kommun som upphör Budget och ekonomiplan för den kommun som fortsätter verksamheten Balansering av ekonomiplanen och upprättande av åtgärdsprogram 9 2 Ekonomiplaneringens syften och principer Ekonomiplanens uppgifter Målsättningar Strategiska mål gällande kommunens eller uppgiftsområdets område, ställning, befolkning och totalekonomi Effektmål som hänför sig till klienten Produktionsmål för serviceverksamheten Krav på mätbarhet Fördelning av resurser på uppgifter och investeringar Fördelning av resurser i verksamhet med budgetfinansiering eller specifik finansiering Sambandet mellan mål och resurser Lagstadgade och frivilliga kommunala uppgifter Finansiering av egentlig verksamhet och investeringar Ekonomiplaneringens grunder Balanseringsprincipen Brutto- och nettoprincipen Prestations- och realiseringsprincipen Fullständighetsprincipen Rambudgeteringsprincipen 16 3 Budgetens och ekonomiplanens struktur och innehåll Budgetuppställningens element och struktur Budgetens allmänna motiveringar Allmänna grunder och utvecklingsprognoser för planerna Presentation av kommunstrategin och serviceplaner i budgeten och ekonomiplanen Uppställning av mål för koncernledningen och kommunens representanter i dottersamfund Driftsekonomidelen i kommunens budget Budgetfinansiering och specifik finansiering Driftsekonomidelen för en budgetfinansierad uppgift Serviceplan Mål och nyckeltal för en budgetfinansierad uppgift Driftsekonomins motiveringar Anslag och beräknade inkomster för driftsekonomin Budgetering av verksamhetsinkomster och verksamhetsutgifter enligt inkomstoch utgiftsslag Kalkylmässiga kostnader för en budgetfinansierad uppgift Totalkostnaderna för en uppgift Hantering av mervärdesskatt Driftsekonomidelen för en uppgift med specifik finansiering Organisationsmodeller för uppgifter med specifik finansiering Driftsekonomidelen för en uppgift med specifik finansiering Serviceplan för en uppgift med specifik finansiering Mål på uppgiftsnivå Motiveringarna till driftsekonomin för en uppgift med specifik finansiering Resultatbudgeten för en uppgift med specifik finansiering Bindande poster i en resultatbudget för en uppgift med specifik finansiering Totalkostnaderna för en uppgift Hantering av mervärdesskatt Resultaträkningsdelen i kommunens budget 37 Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 3

4 3.4.1 Uppställning av resultaträkningsdelen Driftsekonomidelens koppling till resultaträkningsdelen Sammanställning av posterna verksamhetsinkomster, verksamhetsutgifter samt tillverkning för eget bruk Sammanställning av finansiella inkomster och utgifter Sammanställning av avskrivningar och nedskrivningar Sammanställning av extraordinära poster Sammanställning av bokslutsdispositioner och inkomstskatter Poster som ska budgeteras i resultaträkningsdelen Budgetering av skatteinkomster Budgetering av statsandelar Budgetering av finansiella inkomster och utgifter Budgetering av extraordinära poster Budgetering av bokslutsdispositioner Mål och nyckeltal i resultaträkningsdelen Jämförelseuppgifter i resultaträkningsdelen Investeringsdelen kommunens budget Investeringsmål Budgetering av investeringsutgifter Budgetering av investeringsinkomster Finansieringsdelen i kommunens budget Uppställning av finansieringsdelen Kassaflödet i verksamheten Kassaflödet för investeringarnas del Kassaflödet för finansieringens del Inverkan på likviditeten Mål och nyckeltal i finansieringsdelen Mål för investeringarnas självfinansieringsgrad Mål för låneskötselförmåga Likviditetsmål Sammanställning av resultaträknings- och investeringsdelen samt finansieringsdelen för en balansenhet med kommunens finansieringsdel Sammanställning av resultaträkningsdelen Sammanställning av investeringsdelen Sammanställning av finansieringsdelen för en annan balansenhet Åtgärdsprogram i samband med budgeten och ekonomiplanen 53 4 Budgetens och övriga ekonomiplaners bindande verkan samt uppföljning av förverkligandet av dem Budgetens bindande verkan En målsättnings bindande verkan Bindningsnivån för poster uttryckta i penningbelopp Anslags bindande verkan Beräknade inkomsters bindande verkan Sammandrag över anslag och beräknade inkomster Ekonomiplanens bindande verkan Driftsplaner, investeringsplaner och delbudgeter för uppgifter med specifik finansiering Ändringar i budgeten Tablå över budgetens utfall 59 5 Beredning och godkännande av kommunens budget och ekonomiplan Planeringsramar Budgetanvisningar Enheternas förslag till budget och ekonomiplan Centralförvaltningen sammanställer och balanserar Godkännandet av förslagen till budget och ekonomiplan Godkännande av driftsplaner och separata budgeter 63 6 Budgetering i ett kommunalt affärsverk och hantering av affärsverk i kommunens budget Beredning och godkännande av budget och ekonomiplan för ett affärsverk Budgetens struktur och bindande poster i ett affärsverk Bindande mål för ett affärsverk Budgetmotiveringar 67 4

5 6.2.3 Utgifter och inkomster med bindande verkan i affärsverkets budget Bindande poster i resultatbudgeten Bindande poster i investeringsbudgeten Bindande poster i finansieringsbudgeten Budgetering av affärsverkets inkomster och utgifter enligt inkomst- och utgiftsslag Ändringar i affärsverkets budget Kravet på balansering av affärsverkets ekonomi Ett affärsverks inverkan på kommunens ekonomi Ett affärsverks inverkan på kommunens resultat Ett affärsverks inverkan på verksamhetens finansiering 71 7 Budgetering för annan balansenhet och behandlingen av den i kommunens budget Beredning och godkännande av budget och ekonomiplan för annan balansenhet Budgetstrukturen för en annan balansenhet Bindande mål för en annan balansenhet Budgetmotiveringar för en annan balansenhet Utgifter och inkomster med bindande verkan i budgeten för en annan balansenhet Bindande poster i en resultatbudget Bindande poster i investeringsbudgeten Bindande poster i finansieringsbudgeten Finansieringsbudgeten för en bokföringsmässig balansenhet Finansieringsbudgeten för en kalkylmässig balansenhet Budgetering av en annan balansenhets inkomster och utgifter enligt inkomst- och utgiftsslag Ändringar i budgeten för en annan balansenhet Kravet på balansering av en annan balansenhets ekonomi 78 8 Ekonomiplanering inom ramen för gemensam verksamhet Alternativa former för att organisera samarbetet Budgetering och ekonomiplanering i värdkommunmodellen Beställarens budget Producentens budget Finansiärens budget Avtal och planer som styr upprättandet av budget och ekonomiplan Samarbetsavtal Serviceplan Serviceavtal Produktionsavtal Finansieringsavtal gällande investeringar Budget och ekonomiplan för en samkommun Bestämmelser gällande ekonomiplaneringen för en samkommun Syftet med ekonomiplaneringen Målsättningar Fördelning av resurser på uppgifter, investeringar och kapitalfinansieringens poster_ Finansiering av verksamheten och investeringarna Principer för planeringen av ekonomin Budgetens och ekonomiplanens struktur och innehåll hos en samkommun Budgetens element och struktur Allmänna motiveringar Driftsekonomidelen i samkommunens budget Resultaträkningsdelen i budgeten för en samkommun Uppställning av resultaträkningsdelen Sammanställning av driftsekonomidelen i samkommunens resultaträkningsdel Poster som ska budgeteras i resultaträkningsdelen Mål och nyckeltal i resultaträkningsdelen Jämförelseuppgifter i resultaträkningsdelen Investeringsdelen i budgeten för en samkommun Investeringsmål Budgetering av investeringsutgifter Budgetering av investeringsinkomster Finansieringsdelen i budgeten för en samkommun Uppställning av finansieringsdelen 103 Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 5

6 Mål och nyckeltal i finansieringsdelen Sammanställning av resultat- och investeringsdelen samt finansieringsdelen för en balansenhet i samkommunens finansieringsdel Sammanställning av resultaträkningsdelen Sammanställning av investeringsdelen Sammanställning av finansieringsdelen för en annan balansenhet Bindande verkan hos budgeten för en samkommun samt uppföljning av budgetutfallet Sammandrag av anslag och beräknade inkomster Budgetändringar Tablån över budgetens utfall Beredning och godkännande av samkommunens budget och ekonomiplan Planeringsramar Budgetanvisningar Budgetförslag och förslag till ekonomiplan på uppgiftsnivå Sammanställning och balansering av budgeten Godkännande av budgeten och ekonomiplanen Godkännande av budgeter på uppgiftsnivå Budget och ekonomiplan för en affärsverkssamkommun Kommunallagens stadganden om affärsverkssamkommuner Syftet med ekonomiplaneringen för en affärsverssamkommun Målsättningar Fördelning av resurser på uppgifter, investeringar och kapitalfinansiering Finansiering av verksamhet och investeringar Principer för ekonomiplanering och budgetens struktur Budgetens delar Allmänna motiveringar till budgeten Driftsekonomidelen i budgeten för en affärsverkssamkommun Resultaträkningsdelen för en affärsverkssamkommun Uppställning av resultaträkningsdelen Beskrivning av affärsplanen Mål för uppgifterna Motiveringar till resultaträkningsdelen Resultatbudgeten för en affärsverkssamkommun Totalkostnaderna för en uppgift Hantering av mervärdesskatt Jämförelseuppgifter i resultaträkningsdelen Investeringsdelen hos en affärsverkssamkommun Investeringsmål Budgetering av kostnadskalkyler och investeringsutgifter Budgetering av investeringsinkomster Finansieringsdelen för en affärsverkssamkommun Uppställning av finansieringsdelen Kassaflödet i verksamheten Kassaflödet för investeringarnas del Kassaflödet för finansieringens del Inverkan på likviditeten Mål och nyckeltal i finansieringsdelen Sammanställning av resultaträknings- och investeringsdelen med finansieringsdelen Budgetens bindande verkan, budgetuppföljning och budgetändringar hos en affärsverkssamkommun Grunden för budgetens bindande verkan Sammandrag av anslag och beräknade inkomster Tablån över budgetens utfall Budgetändringar Beredning och godkännande av budgeten och ekonomiplanen Planeringsramar Upprättande av budgetförslag och förslag till ekonomiplan Godkännande av förslaget till budget och ekonomiplan Målsättningar gällande dottersamfund i budgeten för en kommun eller en samkommun 130 6

7 1 Bestämmelser gällande ekonomiplanering 1.1 Budget och ekonomiplan Stadgandena om budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner finns samlade i 13 och 65 i kommunallagen (365/95). I paragraferna 87 e och 87 f finns särskilda stadganden gällande budget och ekonomiplan för kommunala affärsverk och affärsverkssamkommuner. Fullmäktige ansvarar för kommunens verksamhet och ekonomi. Fullmäktige ska fatta beslut om de centrala målen för kommunens och kommunkoncernens verksamhet och ekonomi, om grunderna för ekonomin, finansieringen och placeringsverksamheten samt godkänna budgeten. Fullmäktige ska också fatta beslut om de mål för verksamheten och ekonomin som ska ställas upp för kommunens affärsverk (KomL 13 ). I 65 kommunallagen stadgas om beredandet av budget och ekonomiplan, deras struktur och innehåll samt ändringar i dem och deras bindande verkan. Fullmäktige ska före utgången av året godkänna en budget för kommunen för det följande kalenderåret. I samband med att budgeten godkänns ska fullmäktige också godkänna en ekonomiplan för tre eller flera år (planeperiod). Budgetåret är planeperiodens första år (KomL 65.1 ). Kommunstyrelsen, samt vart och ett organ inom sitt uppgiftsområde, ansvarar för beredningen av budgeten. I ett kommunalt affärsverk svarar direktionen för beredningen. (KomL 23 och 53 ). I budgeten och ekonomiplanen godkänns målen för kommunens verksamhet och ekonomi. Budgeten och ekonomiplanen ska göras upp så att förutsättningarna för skötseln av kommunens uppgifter tryggas (KomL 65.2 ). I budgeten tas in de anslag och beräknade inkomster som verksamhetsmålen förutsätter samt visas hur finansieringsbehovet ska täckas utöver inkomstfinansieringen. (KomL 65.4 ). Ekonomiplanen ska vara i balans eller visa överskott under en planeperiod på högst fyra år, om det inte beräknas uppkomma överskott i balansräkningen för det år budgeten görs upp. Om underskott i balansräkningen inte kan täckas under planeperioden, ska i anslutning till ekonomiplanen fattas beslut om specificerade åtgärder (åtgärdsprogram) genom vilka det underskott som saknar täckning ska täckas under en period som fullmäktige särskilt fastställer (skyldighet att täcka underskott) (KomL 65.3 ). Budgeten för kommuner och samkommuner består av en driftsekonomi- och resultaträkningsdel samt en investerings- och finansieringsdel (KomL 65.4 ). I budgeten och ekonomiplanen för ett kommunalt affärsverk ingår en resultaträkningsdel, en investeringsdel och en finansieringsdel (KomL 87.2 e och 87.2 f ). Fullmäktige godkänner en förvaltningsstadga som innehåller behövliga bestämmelser om bland annat skötseln av kommunens ekonomi (KomL punkt). Budgeten ska iakttas i kommunens verksamhet och ekonomi. Budgeten och ekonomiplanen är bindande för kommunens organ och personal, och fungerar samtidigt som instrument för övervakning av organen och personalen. Beslut om ändringar i budge- Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 7

8 ten fattas av kommunens fullmäktige och i en samkommun av fullmäktige eller samkommunsstämman. (KomL 65.5 ). Beslut om ändringar i ett kommunalt affärsverks budget fattas av direktionen (KomL 87.5 e och 87.5 f ). Med kommun avses nedan i denna rekommendation även samkommun, om inte annat anges. 1.2 Budgetens samband med bokföringen I kommunalekonomin är sambandet mellan budget och bokföring fast och deras inverkan på varandra ömsesidig. Bokföringen bör ordnas så att man med hjälp av den kan följa upp hur budgeten förverkligas genom en tablå över budgetutfallet som upprättas i bokslutet (KomL 68, 87i och 87j ). Å andra sidan tillämpas bokföringens prestationsprincip i budgeten då anslag och beräknade inkomster tas in i budgeten. Bokföringspraxis styr på så sätt hur utgifter och inkomster upptas i budgeten och tablån över budgetutfallet. Utgångspunkten i kommunallagens ekonomistadganden är att kalkylerna ska ha samma struktur både i planering och i uppföljning. Resultaträkningens och finansieringsanalysens struktur och informationsinnehåll är huvudsakligen enhetliga i budgeten och bokslutet. Differenser uppkommer egentligen bara i fråga om interna poster samt hanteringen av kommunens affärsverk och andra balansenheter. I budgeten används begreppen inkomst eller utgift i fråga om alla ekonomiska transaktioner. I budgeten används begreppet utgift som ett allmänt begrepp som utöver de driftsutgifter som periodiserats till budgetåret också innefattar annan medelsanvändning för bland annat investeringar, amorteringar och ökning av grundkapital. Inkomsterna utgörs exempelvis av skatteinkomster, statsandelar, avgifts-, försäljnings- och övriga verksamhetsinkomster, ränteinkomster och övriga finansiella inkomster samt lån som lyfts. 1.3 Upprättande av budget och ekonomiplan i situationer då kommunindelningen ändras Budget och ekonomiplan för en kommun som upphör Kommunallagen ålägger inte en kommun att upprätta budget och ekonomiplan för tiden efter att kommunen upphört att existera. I en situation där fullmäktige i respektive kommun har beslutat om en kommunfusion, upprättas budget, ekonomiplan och eventuella åtgärdsprogram fram till tiden för förverkligandet av kommunfusionen. En utredning eller beredning för kommunfusion befriar inte kommunen från skyldigheten att upprätta budget och ekonomiplan för minst tre år Budget och ekonomiplan för den kommun som fortsätter verksamheten Om en ändring av kommunindelningen görs genom att sammanslå kommuner utses en sammanslagningsstyrelse för den nya kommunen oberoende av om sammanslagningen genomförs genom att bilda en ny kommun eller genom att kommuner uppgår i en tidigare existerande kommun. Sammanslagningsstyrelsen svarar för att sammanslagningsavtalet verkställs och förbereder ordnandet av den nya kommunens verksamhet och förvaltning. Planerna godkänns av nya kommunens fullmäktige (Kommunindelningslag 10 ). 8

9 1.3.3 Balansering av ekonomiplanen och upprättande av åtgärdsprogram Kommunallagens bestämmelser om balansering av ekonomin och täckande av underskott tillämpas också i situationer då kommuner går samman. En kommun som upphör ska inte på basis av kommunsammanslagningen göra ändringar i det egna kapitalets struktur. Då underskott täcks, ska bestämmelserna om en riktig och tillräcklig bild i enlighet med kommunallagen 65 jämte motiveringar ges av kommunens ekonomiska ställning. Detta gäller både bokslut som upprättas före kommunsammanslagningen och den ingående balansen för den kommun som fortsätter verksamheten. Ekonomiplanen för en ny kommun ska vara i balans eller visa överskott under en planeperiod på högst fyra år, om det inte beräknas uppkomma överskott i den ingående balansen. Om den nya kommunen inte inom ramen för sin budget eller ekonomiplan kan täcka ett underskott i den ingående balansen, ska kommunen upprätta ett åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammet bereds av sammanslagningsstyrelsen och godkänns av fullmäktige i samband med godkännandet av ekonomiplanen. Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 9

10 2 Ekonomiplaneringens syften och principer 2.1 Ekonomiplanens uppgifter I ekonomiplaneringen för en kommun har verksamheten och ekonomin ett fast samband. Budgeten och ekonomiplanen ska anvisa tillräckliga resurser för att kunna förverkliga uppställda mål samt visa hur verksamheten och investeringen finansieras. Planerna ska säkerställa skötseln av kommunens uppgifter. Å andra sidan ska planerna vara realistiska, så att kommunens ekonomi kan hållas i balans eller fås i balans under planeperioden. Budgeten och ekonomiplanen för en kommun har tre huvuduppgifter. För det första uppställs där mål för serviceverksamhet och investeringsprojekt. För det andra budgeteras utgifter och inkomster för olika uppgifter och investeringar i budgeten och ekonomiplanen. För budgetens del utgör uppskattningarna bindande anslag samt beräknade inkomster. För det tredje visar budgeten och ekonomiplanen hur den egentliga verksamheten och investeringarna finansieras. Strukturen hos budgeten och ekonomiplanen betjänar de tre ovan nämnda uppgifterna: målsättningarna för serviceverksamhet och investeringsprojekt samt de utgifter och inkomster som dessa förutsätter visas i driftsekonomidelen och investeringsdelen. Verksamhetens och investeringarnas kapitalfinansiering och till den hörande ersättningar redovisas i resultaträkningsdelen och finansieringsdelen Målsättningar Kommunallagen förutsätter att verksamheten i en kommun är målinriktad och systematisk. I budgeten och ekonomiplanen samt i planer för driften och i separata budgeter bör fullmäktige och kommunens övriga organ godkänna målsättningarna för verksamheten och ekonomin. Varken lagen eller dess motiveringar innehåller närmare definierade grunder för hur indelningen av målsättningar för verksamheten och för ekonomin ska göras. Verksamhetsmålsättningarna sammanhänger, som namnet säger, med styrningen av verksamhetsprocesser medan de ekonomiska målsättningarna styr kommunens inkomst- och kapitalfinansiering samt resursfördelning. Verksamhetsmålsättningarna presenteras i budgeten och ekonomiplanens driftsekonomi- och investeringsdel där man också anvisar de resurser som målsättningarna kräver. Man strävar till att uppställa målsättningar så att de täcker de grundläggande uppgifterna för uppgiftsområdet och så att de kan uppnås med de resurser som tilldelats dem. Anslagen, att hålla sig inom givna anslag eller att uppfylla lagstadgade åligganden, utgör i sig inte sådana mål som avses i kommunallagen. Målsättningarna kan klassificeras på olika sätt. I denna rekommendation tillämpas en klassificering som grundar sig på verksamhetens inriktning och beslutsnivå. Det finns tre kategorier för verksamhetens inriktning och två beslutsnivåer. På basis av dessa kriterier kan man bilda sex målkategorier enligt följande: 10

11 INRIKTNINGSKATEGORI: VAD ÄR OBJEKTET FÖR MÅLSÄTTNINGEN? Beslutsnivå: Mål gällande kommunens Effektmål med Produktionsmål för Vem beslutar eller uppgiftsområdets inriktning på kunder serviceverksamheten om målet? ställning, område, befolkning och ekonomi Strategiska mål Visioner Mål för servicenivå och Mål för nyinvesteringar Fullmäktige Servicestrategier serviceberedskap och utvidgningar Nämnd Mål för inkomstgrunder Prioriteringsmål Mål för placeringar i Mål för balansering av dottersamfund ekonomin Personalpolitiska mål Mål för markpolitiken Operativa mål Mål för kundtill- Mål för produktions- och Direktion fredsställelse organisationsprocesser Sektorledning Mål för ersättande investeringar Tabell 1. Klassificering av ekonomiplaneringens mål samt beslutsfattande gällande målen Strategiska mål gällande kommunens eller uppgiftsområdets område, ställning, befolkning och totalekonomi De mål som gäller kommunens ställning och regionala utveckling utgörs ofta av visionsartade målsättningar; t.ex. kommunen ses inom ett visst närings- eller utbildningssegment som ett landskaps- eller riksomfattande centrum. Mål gällande befolkningseffekter utgörs av mål för den service som upprätthåller eller höjer välfärden för kommuninvånarna samt av mål med vilka man strävar till att eliminera problem i anslutning till hälsa, socialt välbefinnande eller utbildning. De totalekonomiska målen kan indelas mål gällande tillräcklig inkomstfinansiering, soliditet och likviditet. Dessa mål har ett starkt samband med stabiliteten och balansen i kommunens ekonomi. Mål gällande kommunens och uppgiftsområdets område och ställning samt mål gällande befolkningseffekter och totalekonomi är huvudsakligen strategiska mål om vilka besluten fattas på fullmäktige- eller nämndnivå Effektmål som hänför sig till klienten Effektmålen utgörs av till vissa uppgifter hörande mål för serviceverksamheten, vilka i relation till beslutsnivå antingen kan vara strategiska eller operativa. Serviceverksamhetens effektmål kan definiera antingen ändringar i klientens välfärd vilka fåtts till stånd genom kommunens serviceverksamhet eller kvaliteten hos servicen. Kvaliteten kan bedömas på basis av tillgång till servicen, servicens tillräcklighet, servicens inriktning eller klienttillfredsställelse. Effektmål kan uppställas antingen för enskilda klienter, klientgrupper eller för uppgifter. I beställar-utförarmodellen utgörs de mål som uppställs för beställaren i regel effektmål. Beslut om strategiska effektmål fattas av ett förtroendevalt organ såsom fullmäktige och nämnder. Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 11

12 Beslut om operativa effektmål såsom målsättningar gällande klienttillfredsställelse fattas i allmänhet av det förtroendevalda organet för ifrågavarande uppgiftsområde, såsom exempelvis en nämnd Produktionsmål för serviceverksamheten Krav på mätbarhet Produktionsmålen utgörs av målsättningar uppgiftsvis vilka i fråga om beslutsnivå antingen kan vara strategiska eller operativa. Strategiska mål i syfte att upprätthålla eller förbättra produktionsförmåga och verksamhetsberedskap utgörs till exempel av mål för ny- eller tilläggsinvesteringar, mål gällande kapitalinvesteringar i dottersamfund och mål för omorganisering av en verksamhet. De operativa produktionsmålen utgörs vanligtvis av målsättningar gällande produktionsfaktorer eller prestationer. Också vanliga och återkommande målsättningar gällande ersättande investeringar samt mål för utvecklings- och organiseringsåtgärder, såsom målsättningar för åtgärder i form av planer, utredningar, undersökningar och klientenkäter utgör operativa produktionsmål. De mål som uppställs för producenten inom ramen för tillämpning av beställar-utförarmodellen utgörs i regel av produktionsmål. Beslut om strategiska produktionsmål fattas av fullmäktige, en nämnd eller av ett affärsverks direktion. Besluten gällande operativa produktionsmål fattas i regel av verksamhetsområdets sektorledning. De mål som uppställs i budgeten eller ekonomiplanen borde vara antingen kvantitativt eller kvalitativt mätbara. Man strävar till att tillämpa kvantitativ mätning då man mäter slutresultatet för en verksamhet, dvs. resultatet eller effekten av verksamheten. Vid mätning av verksamhetsprocesser tillämpas ofta däremot kvalitativ mätning. Målsättningar för investeringar samt totalekonomiska målsättningar kan anges i penningmässiga mått. I fråga om dessa mål kan också den planerade tidpunkten för uppfyllandet av målet definieras. Strategiska mål som avser kommunens ställning och område kan beskrivas med exempelvis sådana kvantitativt mätbara variabler som antal företag inom en viss bransch i kommunen, eller den sammanlagda marknadsandelen för de företag inom en viss bransch som finns inom kommunens område. Målsättningar beträffande befolkningseffekter, som exempelvis en höjd utbildningsnivå eller förhindrande av utslagning kan i allmänhet mätas antingen med kvalitativa eller kvantitativa variabler. Effektmål kan mätas kvantitativt då värdena för den variabel som beskriver målet objektivt kan konstateras. Således kan t.ex. en ändring i välfärden hos en klient konstateras genom att klienten får arbete, avlägger examen eller tillfrisknar. Serviceförmågan kan å sin sida mätas kvantitativt på basis av väntetider för servicen, vårdköers längd eller den andel av en viss åldersklass som kan erbjudas utbildningsplatser för att uppnå en bestämd utbildningsnivå. Också mätare som baseras på klientenkäter utgör kvalitativa mätare för effektmål. Enkäten kan gälla t.ex. förändringar i klientens livskvalitet eller klientens åsikt om kvaliteten hos den service som kommunen tillhandahåller. Mätarna uppbyggs vanligtvis i skalan

13 För produktionsmålens del utgörs mätobjekten av produktionsprocessens delfaktorer alltså av insatser och resultat samt kostnader och intäkter för dem. Mätningen kan utföras beträffande antal eller penningbelopp eller beträffande nyckeltal som utformats på basis av dessa. Mätarna kan gälla produktionsfaktorer, kapacitet, prestationer eller produkter. Nyckeltalen utgörs av enhetskostnader för prestationer eller produkter samt av nyckeltal för produktivitet och lönsamhet. Mål kan också uppställas för andra funktioner i anslutning till produktionsverksamheten än för den egentliga produktionen. Sådana funktioner utgörs till exempel av upprättandet av produktionsplaner eller utredningar gällande produktionsmetoder. I så fall mäts resultatet närmast genom att konstatera huruvida åtgärden har vidtagits eller ej. I anslutning till sådana mål kan också kvalitativa bedömningar göras, varvid mätningen kan baseras på en skala (t.ex. gott utförande dåligt utförande) Fördelning av resurser på uppgifter och investeringar Fördelning av resurser i verksamhet med budgetfinansiering eller specifik finansiering Med fördelning av resurser avses fördelningen av skattefinansierade medel och andra medel med allmän täckning som anslag och beräknade inkomster för uppgifter och investeringar. Budgeteringspraxis för budgetfinansierad verksamhet och för verksamhet med specifik finansiering avviker från varandra. I den budgetfinansierade verksamheten är budgeteringens viktigaste uppgift att fördela de skattefinansierade inkomsterna i form av anslag för olika uppgifter. Inom verksamhet med specifik finansiering där finansieringen baseras på inkomster från försäljning av prestationer, utgör inkomstförväntningarna grunden för budgetering av utgifter Sambandet mellan mål och resurser Enligt 65 i kommunallagen ska målen bindas till de resurser som anvisats för dem. Detta innebär att budgeten anvisar de anslag och beräknade inkomster som förutsätts för uppställda mål. Å andra sidan ska målsättningarna visa vilka effekter som användningen av medel är avsedd att ha. Ett anslag innebär en till sitt eurobelopp och sin användning begränsad fullmakt som fullmäktige gett ifrågavarande enhet för att förverkliga vissa mål. En beräknad inkomst utgör på motsvarande sätt ett mål för inkomster som fullmäktige uppställt för ifrågavarande enhet. Målet för inkomsterna är bundet till kommunens servicemål och de utgifter som behövs för att förverkliga dem. Sammankopplingen av målsättning och budgetering är en krävande uppgift. Detta gäller särskilt vid budgetering av effektmål. Sammankopplingen försvåras av bland annat följande faktorer: Målet definieras på så allmän nivå att man inte kan påvisa vilket antal och vilken sorts prestationer som skulle förutsättas för att uppnå målet. Målen uppnås utanför budgetåret. Målet beskriver inte verksamhetens huvudprestation utan bara en del av den, exempelvis en enskild åtgärd eller en viss riktning för utvecklingen. De uppgifts- och ansvarsfördelningar som ligger till grund för målsättning och resursfördelningen är inte enhetliga. Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 13

14 14 Sambandet mellan målen och de medel som behövs för att uppnå dem är lättast att påvisa i fråga om produktionsmål och svårast att påvisa i fråga om effektmål och mål som till sin karaktär utgör strategiska slutmål. Sambandet mellan strategiska mål för olika investeringar och användningen av resurser för dem kan dock vanligtvis påvisas kvantitativt. Fastställandet av resursbehovet för målsättningar gällande kommunens ställning eller område kan å andra sidan vara svårt. Mål som innebär ökad välfärd eller eliminering av sociala problem kan förutsättas kräva betydande penningmässiga insatser av kommunen. Sambandet mellan effektmål och resurser är inte nödvändigtvis direkt, utan ökade resurser kan inverka stegvis så att en ökad välfärd kan konstateras först efter en viss kvantitet ökade resurser. Också i fråga om sociala problem kan en mätbar minskning eventuellt konstateras först efter en resursinsats av en viss storlek eller så kan problemet elimineras genom att öka resursinsatsen bara till en viss gräns. Klienttillfredsställelse kan som effektmål vara mer eller mindre bundet till resursanvändningen. Till exempel ökad trivsel i mottagningsutrymmen eller utbildning som ökar personalens servicebenägenhet kräver i allmänhet ökade resurser. Å andra sidan kan personalens inställning till kundservice förändras utan att detta nödvändigtvis kräver ökade ekonomiska insatser. Resursbehovet för produktionsmål baserade på antalet prestationer kan i allmänhet påvisas. Samma gäller produktionsmål som innebär genomförandet av en viss åtgärd som till exempel en plan, omorganisering av administrationen eller genomförandet av ett utvecklingsprojekt Lagstadgade och frivilliga kommunala uppgifter Inom ramen för de lagstadgade uppgifterna är kommunens befogenheter i fråga om resursfördelningen begränsade. Via lagstiftning kan riksdagen påföra kommunerna nya uppgifter eller öka de nuvarande uppgifternas omfattning. Detta måste kommunen beakta i sin budgetering. I fråga om skyldigheten att anvisa resurser kan kommunernas uppgifter indelas i tre grupper: subjektiva rättigheter, uppgifter som hör till kommunens allmänna åligganden samt frivilliga uppgifter. Subjektiva rättigheter Med subjektiva rättigheter avses klientens rätt till sådan service som kommunen ovillkorligen måste ordna. På basis av grundlagen utgör nödvändig och brådskande försörjning, ordnad hälso- och socialservice samt avgiftsfri grundutbildning subjektiva rättigheter. Genom särskild lagstiftning stadgas att bl.a. förskoleundervisning, barndagvård, hemvårdsstöd, vissa tjänster inom skyddet av handikappade och barn samt arbetsrehabilitering utgör subjektiva rättigheter. Vid resursfördelningen prioriteras de subjektiva rättigheterna. I budgeten måste tillräckliga resurser anvisas för ordnandet av den service som finns inom ramen för de subjektiva rättigheterna. Anslag bör anvisas enligt det behov som finns. En klient kan inte nekas service på basis av att anslag inte finns. Uppgifter som hör till kommunens allmänna åligganden Huvuddelen av tjänsterna inom socialväsendet och hälsovården samt gymnasieutbildningen, den grundläggande yrkesutbildningen och yrkeshögskoleutbildningen utgör uppgifter som hör till kommunens allmänna åligganden. Inom kulturväsendet är biblioteken samt tjänster som tillhandahålls av kultur- och idrottsverket lagstadgad service. Lagstadgade uppgifter för upp-rätthållandet av den grundläggande infrastrukturen är bland annat planläggning, byggnadsövervakning, vattenförsörjning, avloppsrening, miljöskydd och räddningstjänster. Inom ramen för sina allmänna åligganden har

15 kommunen prövningsrätt i fråga om verksamhetens omfattning och de resurser som reserveras för den. Den lagstadgade verksamheten ska dock ordnas så att servicen finns tillgänglig, och anslag ska reserveras för verksamheten. Frivilliga uppgifter Utöver de lagstadgade uppgifterna kan en kommun på basis av sin självbestämmanderätt åta sig uppgifter enligt eget övervägande. Dylika s.k. frivilliga uppgifter utgörs bl.a. av service inom ramen för fritidsverksamhet, kompletterande yrkesutbildning, läroavtalsutbildning och fritt bildningsarbete. Frivilliga uppgifter inom den grundläggande infrastrukturen utgörs av till exempel bostadsverksamhet, energiförsörjning, kollektivtrafik och hamnverksamhet. Kommunen kan själv besluta om resurser för sin frivilliga verksamhet Finansiering av egentlig verksamhet och investeringar Till budgetens och ekonomiplaneringens uppgifter hör förutom målsättning och resursfördelning också att påvisa hur den egentliga verksamheten och investeringarna finansieras. I resultaträkningen redovisas hur inkomstfinansieringen räcker till för driftsekonomins utgifter och avskrivningar. I finansieringsdelen redovisas hur investeringar, övriga investeringar i bestående aktiva och kapitalåterbetalningar finansieras utöver inkomstfinansieringen. Kontinuiteten i kommunens verksamhet förutsätter att de tillförda medlen räcker till för användningen av medel. Om inkomstfinansieringen inte räcker till för utgifterna, måste kommunen i finansieringsdelen påvisa övrig finansiering. En kommun kan täcka sitt finansieringsbehov genom att lyfta lån eller genom att frigöra kapital som bundits i balansens bestående och rörliga aktiva. En samkommun kan inom ramen för sitt grundavtal också täcka sitt finansieringsbehov med placeringar som till sin karaktär utgör eget kapital från medlemskommunerna. Den sista raden i finansieringsdelen visar budgetens och ekonomiplanens årliga inverkan på kommunens likviditet. 2.2 Ekonomiplaneringens grunder Balanseringsprincipen Kommunallagen ålägger kommunen att sörja för tillräcklig inkomstfinansiering och likviditet. Den planerade verksamheten och investeringarna ska vara realistiska i förhållande till de medel som finns tillgängliga. I ekonomiplanen presenteras åtgärder för att täcka underskott från tidigare räkenskapsperioder eller pågående räkenskapsperiod. Någon formell balansering av inkomster och utgifter på årsnivå förutsätts dock inte. Ekonomiplanen ska vara i balans eller visa överskott under en planeperiod på högst fyra år, om det inte beräknas uppkomma överskott i balansräkningen för det år budgeten görs upp. Om underskott i balansräkningen inte kan täckas under planeperioden, ska i anslutning till ekonomiplanen fattas beslut om specificerade åtgärder (åtgärdsprogram) genom vilka det underskott som saknar täckning ska täckas under en period som fullmäktige särskilt fastställer. Stadganden i 65.3 i kommunallagen om skyldighet att täcka underskott gäller dock inte samkommuner. En kommun vars balansräkning för det innevarande året väntas visa överskott, kan däremot upprätta en ekonomiplan som visar underskott. Ekonomiplanens underskott får dock inte överstiga det beräknade kumulativa överskottet för det år budgeten görs upp. Balanseringsprincipen innefattar också att de förbindelser som kommunen ingått och de risker som sammanhänger med dem inte får överstiga kommunens resurser. En sär- Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 15

16 skild risk sammanhänger med lånegarantier och säkerheter för samfund i vilka kommunen inte har bestämmanderätt Brutto- och nettoprincipen Bruttoprincipen innebär att utgifter och inkomster budgeteras separat som anslag och beräknade inkomster. Metoden är motiverad för uppgifter som huvudsakligen finansieras med skatteinkomster. Också i situationer då utgifterna för en uppgift inte är beroende av de inkomster som påförs uppgiften, ska bruttoprincipen tillämpas i första hand, också fastän inkomstbeloppen skulle vara betydande. Nettoprincipen innebär att bindningsnivån för budgeten bestäms till nettobelopp enligt skillnaden mellan inkomster och utgifter. Detta är ändamålsenligt för uppgifter som huvudsakligen finansieras med servicens försäljnings- eller avgiftsinkomster. Till exempel i en kommun som upprätthåller verksamhet som är gemensam för flera kommuner budgeteras bara kommunens egen andel av utgifterna som bindande belopp. I en samkommun tillämpas nettobudgetering i regel för samtliga sådana uppgifter som finansieras med betalningsandelar från medlemskommunerna eller andra inkomster. Som bindande nettobelopp för ett kommunalt affärsverk upptas i kommunens bokbudget den inkomst som affärsverket ska intäktsföra på kommunen som ersättning för den insats i form av eget eller främmande kapital som kommunen gjort i affärsverket, samt den utgift som kommunens understöd till affärsverket innebär. Investeringar i ett affärsverk finansieras i regel genom inkomstfinansiering. För investeringarna anvisas inga anslag i kommunens budget annat än som kapitalinvestering på samma sätt som kommunen anvisar finansiering för sina dottersamfund Prestations- och realiseringsprincipen Prestationsprincipen innebär för utgifternas del att man i budgeten och ekonomiplanen beaktar utgifter för produktionsfaktorer som tas emot under ifrågavarande budgetår och övriga sådana utgifter som kommunen under ifrågavarande budgetår har förbundit sig att betala. Realiseringsprincipen innebär att man i budgeten och ekonomiplanen beaktar inkomster av prestationer som överlåts under ifrågavarande budgetår samt övriga slutgiltiga inkomster till kommunen Fullständighetsprincipen Enligt fullständighetsprincipen ska budgeten i sin helhet utvisa vad kommunens pengar används till och varifrån de kommer. Utgifter och inkomster som man känner till kan inte utelämnas ur budgeten. Enligt fullständighetsprincipen ska också interna inköp och försäljningar för olika uppgifter beaktas i budgeten trots att ingen direkt användning av medel sammanhänger med dem Rambudgeteringsprincipen 16 Fullmäktige har en omfattande prövningsrätt vid beslut om budgetens anslagshelheter. I regel beviljas anslag uppgiftsvis så att verksamhetens målsättningar och de medel som reserverats för att uppnå dem kan sammanföras i budgeten. I vissa fall kan man i ramtänkandet i budgeten gå ännu längre: man reserverar totalanslag för t.ex. en nämnd eller ett helt serviceområde för skötseln av flera olika uppgifter. Detta kan dock medföra att fullmäktiges möjligheter att styra serviceverksamheten på uppgiftsnivå minskar väsentligt. Enligt kommunallagen kan fullmäktige inte godkänna en budget på så allmän nivå att fullmäktige inte längre kan anses utnyttja sina budgetbefogenheter.

17 3 Budgetens och ekonomiplanens struktur och innehåll 3.1 Budgetuppställningens element och struktur Budgetuppställningen består av en driftsekonomi- och resultaträkningsdel samt av en investerings- och finansieringsdel. Samma struktur används också för ekonomiplanen och för den tablå över budgetens utfall som ingår i bokslutet. Nedanstående figur beskriver det interna sambandet mellan budgetens och ekonomiplanens olika delar. Verksamheten och ekonomin planeras och följs upp ur driftsekonomins, investeringarnas, resultaträkningens och finansieringens synvinklar. I driftsekonomidelen uppställer man mål för servicen och budgeterar de utgifter och inkomster som dessa medför. I investeringsdelen budgeterar man anskaffningar av långfristiga produktionsfaktorer såsom byggnader, bestående konstruktioner och inventarier samt finansieringsandelar och försäljning av egendom. I resultaträkningsdelen påvisas att inkomstfinansieringen räcker till för driftsutgifter och avskrivningar. I finansieringsdelen visas varifrån pengarna härstammar och till vad de används. DRIFTSEKONOMIDEL Sammanställning av objektsfinansierrade uppgifter Målsättning Resultatbudget Verksamhetsinkomster Verksamhetsutgifter Verksamhetsbidrag Finansiella inkomster och utgifter Årsbidrag Avskrivningar Extraordinära poster Räkenskapsperiodens resultat Sammanställning av budgetfinansierade uppgifter Målsättning Verksamhetsinkomster Verksamhetsutgifter Avskrivningar Överföringar till reserver och fonder Räkenskapsperiodens över-/underskott RESULTATRÄKNINGSDEL Verksamhetsinkomster Verksamhetsutgifter Verksamhetsbidrag Finansiella inkomster och utgift Årsbidrag Avskrivningar och nedskrivningar Extraordinära poster Räkenskapsperiodens resultat Överföringar till reserver och fonder Räkenskapsperiodens över-/underskott INVESTERINGSDEL Projekt 1 Sammanställning av projekt Investeringsutgifter Finansieringsandelar Försäljningsinkomster av tillgångar RAHOITUSOSA FINANSIERINGSDEL Inkomstfinansiering Årsbidrag Extraordinära poster Investeringar Investeringsutgifter Finansieringsandelar Försäljningsinkomster av tillgångar Inkomstfinansiering och investeringar netto Ändringar i utlåningen Ändringar i lånestocken Ändringar i eget kapital Inverkan på likviditeten Projekt 2 Figur 1. Strukturen hos budget och ekonomiplan för en kommun Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 17

18 3.2 Budgetens allmänna motiveringar Allmänna grunder och utvecklingsprognoser för planerna I de allmänna motiveringarna till budgeten och ekonomiplanen presenteras de allmänna grunderna för planerna. De allmänna grunderna granskas ur nationalekonomisk, kommunalekonomisk och regional synvinkel samt med tanke på den egna kommunens utveckling. De substanshelheter som behandlas bland de allmänna motiveringarna utgörs av bland annat befolkningsutveckling, sysselsättningsläge, behov av att bygga bostäder, regionala utvecklingsprojekt under planeperioden samt näringslivets utveckling både regionalt och inom den egna kommunen. Ny lagstiftning som berör kommuner eller ändringar i lagstiftningen är viktiga faktorer som bör tas upp bland de allmänna motiveringarna. Utöver detta är det skäl att presentera ändringar och utvecklingsbehov gällande samarbetet kommuner emellan, kommunens och kommunkoncernens administration och organisation samt personalpolitiken. Uppgiftsstrukturen i budgeten samt bindningsnivån för målsättningar, anslag och beräknade inkomster kan, liksom direktiv gällande upprättande och verkställande av budgeten, upptas bland de allmänna motiveringarna eller som ett skilt kapitel i budgeten Presentation av kommunstrategin och serviceplaner i budgeten och ekonomiplanen Den kommunstrategi och de serviceplaner som fullmäktige har godkänt antingen för sin mandatperiod eller för en kortare period utgör centrala grunder för upprättande av budget och ekonomiplan. I kommunstrategin presenteras vanligen kommunens vision, värdegrund, etiska principer och strategiska mål. En komprimerad översikt över kommunstrategin placeras vanligen i början av budgeten och ekonomiplanen. I serviceplanerna konkretiseras och preciseras de linjedragningar gällande serviceutvecklingen som ingår i kommunstrategin. Genom serviceplaner strävar man till att trygga tillgången på kommunens tjänster och en tillräcklig servicenivå. Som grund för serviceplanerna används utvecklingen av kommuninvånarnas levnadsvillkor och servicebehov, utvecklingen av och tillgången på ekonomiska resurser och personalresurser inom kommunen, möjligheterna till gemensam verksamhet med andra kommuner och företag samt alternativa externa tillhandahållare av service och utvecklingsutsikterna på marknaden. Sammandrag av serviceplanerna kan i samband med kommunstrategin upptas i början av budgeten och ekonomiplanen eller redovisas skilt för varje serviceområde i början av respektive budgetdel. Övriga strategiska planer eller program som härleds från kommunstrategin såsom personal-, näringslivs-, planläggnings- och bostadsproduktionsstrategier samt jämställdhetsprogram redovisas i behövlig omfattning i samband med kommunstrategin. De strategiska målen representerar målsättningshierarkins högsta nivå. Strategiska mål gällande hela kommunen utgörs av mål gällande kommunens verksamhetsförutsättningar, område och status samt hela kommunens ekonomi. Strategiska mål gällande serviceområden utgörs av servicemålsättningar beträffande upprätthållande eller förbättring av kommuninvånarnas välståndsnivå. Till denna 18

19 grupp hör också helhetsmål och målsättningsprogram gällande flera serviceområden. Till övriga strategiska mål gällande serviceområden räknas bland annat investeringsmål samt mål gällande omorganisering och gemensam verksamhet. De strategiska mål som upptagits i budgeten och ekonomiplanen följs under planeperioden upp genom mätbara nyckeltal och på dessa baserade bindande målvärden. Klassificering och av strategiska mål och deras karaktärsdrag behandlas närmare ovan i kapitel Uppställning av mål för koncernledningen och kommunens representanter i dottersamfund Fullmäktige ska fatta beslut om de centrala målen för kommunens och kommunkoncernens verksamhet och ekonomi samt om principerna för koncernstyrningen (KomL 13 ). Fullmäktige fastställer de strategiska målen för en kommunkoncern på samma sätt som för en kommun. Med målsättningarna styrs koncernledningen, de personer som representerar kommunen i olika samfund samt dottersamfunden. De mål som uppställs för koncernledningen kan gälla övervakningen av dottersamfund och rapporteringen gällande dem samt organiseringen av centraliserade koncernfunktioner. De centraliserade funktionerna kan utgöras av bland annat upphandling till koncernsamfunden, finansiering och riskhantering samt ekonomiförvaltningens stödfunktioner. Därutöver ska mål för koncernledningen uppställas i fråga om tillräcklig inkomstfinansiering för koncernen och koncernens finansieringsläge. Fullmäktige ska också uppställa mål vilka styr kommunens representanter i dottersamfundens beslutande organ. Genom att uppställa mål för dottersamfunden ska fullmäktige också styra dottersamfundens egna målsättningar. Målsättningar gällande dottersamfund behandlas mera ingående i kapitel 9. Nedan visas exempel på i budgeten uppställda målsättningar för koncernledningen och kommunens representanter: MÅLSÄTTNING FÖR KONCERNLEDNINGEN OCH KOMMUNENS REPRESENTANTER Bokslut Budget Budget Ek.plan Ek.plan 201X-2 201X-1 201X 201X+1 201X+2 Målsättningar för koncernledningen Koncernledningen rapporterar till fullmäktige, ggr/år Koncernens verksamhetsinkomster i % av utgifter Koncernens årsbidrag i % av avskrivningarna Koncernens soliditet, % Koncernens relativa skuldsättningsgrad i % Koncernens räntebelagda lån/invånare, euro Målsättningar för kommunens representanter Representanterna ska rapportera till kommunstyrelsen/nämnden om dottersamfundet, ggr/år Tabell 2. Målsättningar för koncernledningen och kommunens representanter Budget och ekonomiplan för kommuner och samkommuner 19