Hur sälja alkohol? Artikel. Introduktion. Nordiska alkoholmonopol i en tid av förändring

Transkript

1 Artikel Jenny Cisneros Örnberg Hildigunnur Ólafsdóttir Hur sälja alkohol? Nordiska alkoholmonopol i en tid av förändring Introduktion Sedan början av 1980-talet har nationell reglering av marknaderna i Europa genomgått en omvandling. Bland förändringarna återfinns privatisering av statliga industrier, nya regler som lett till en avveckling av monopol och en ökad roll för EU (Thatcher 2002; Smith 2005). Bl.a. har monopolen beträffande telekommunikationer, transport, energi, TV-sändningar och posten ifrågasatts eller avvecklats, i linje med de liberaliseringsåtgärder som EUkommissionen och EU:s råd vidtagit i syfte att öppna dessa sektorer för konkurrens och harmonisering (Blum & Louge 1998). Utvidgningen av EU:s inre marknad har resulterat i konflikter med andra politiska linjedragningar, både på EU-nivå och nationellt (Hine & Kassim 1998). Utvecklingen har t.ex. gjort det svårare att tillämpa en effektiv reglering på folkhälsoområdet (Holder et al. 1998). Finlands, Islands, Norges och Sveriges deltagande i det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) sedan januari 1994 och Finlands och Sveriges medlemskap i EU sedan januari 1995 har haft en betydande Detta arbete har finansierats av Nordiskt center för alkohol- och drogforskning (NAD). Vi tackar Øyvind Horverak, Robin Room, Pia Rosenqvist, Jukka Törrönen och Esa Österberg för värdefulla och konstruktiva kommentarer och förslag. A B S T R A C T J. Cisneros Örnberg & H. Ólafsdóttir: How to sell alcohol? Nordic alcohol monopolies in a changing epoch The growth of the EU internal market has made it more difficult to maintain effective national regulation in the area of public health. The EEA agreement and EU membership of the Nordic countries resulted in the abolition of all of the monopolies on alcohol except at the retail level. The article examines how the Nordic alcohol retail monopolies have developed and reacted to national and international pressures on their activities from the mid 1990s to The article also analyzes what effects the changing surroundings of the Nordic alcohol monopolies have had on the monopolies present tasks, positions and political aims. The method used in this study is document analysis and interviewing. The material analysed includes annual reports of the Nordic alcohol monopolies, their web pages, reports and brochures, and the laws and regulations pertaining to the monopolies. The article shows that the monopolies have worked purposefully to make themselves popular with the public, with an increased focus on customer service. These changes are based upon both international pressures and changes in perspective within politics in general, where a slow transition from a collectivist solidarity perspective to a more individualistic lifestyle perspective can be discerned. KEY WORDS Alcohol retail monopolies, Nordic countries, EU NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT V O L

2 inverkan på den nationella alkoholkontrollpolitiken i dessa länder. Med undantag för Danmark har de nordiska länderna en lång historia av statlig kontroll och monopol beträffande produktion, import och export av samt parti- och detaljhandel med alkohol. Sedan de nordiska alkoholmonopolsystemen upprättades har de utgjort en hörnsten i nationell alkoholkontrollpolitik inriktad på hälsovårdsoch socialpolitiska aspekter. Till följd av förhandlingarna med EES och EU tvingades Finland, Island, Norge och Sverige att avveckla sina monopol på import, export och produktion av samt partihandel med alkohol. I likhet med Färöarna har dessa länder fortfarande monopol på detaljhandeln med de flesta alkoholprodukter. I ett europeiskt sammanhang är de nordiska länderna de enda med statsägda detaljhandelsmonopol på försäljningen av alkoholdrycker. Avvecklandet av de flesta alkoholmonopolen har lett till ett ökat antal privata aktörer med bredare ekonomiska intressen. Dessa nya förhållanden har tillsammans med öppnare gränser och ökade möjligheter att föra in billig alkohol, speciellt i Finland och Sverige, lett till ett nytt tryck på monopolen och tvingat dem att utarbeta nya strategier. Några av de nordiska alkoholmonopolen har dessutom utsatts för kritik under de senaste åren, inte bara från EU:s eller EES sida. Kritiken har gällt bristen på transparens i bolagens verksamhet och regleringen av produktsortimenten, och i Norge och Sverige även misstanke om korruption. Artikeln undersöker de förändrade villkoren för de nordiska alkoholmonopolen från mitten av talet till 2006, vilket kan betecknas som en händelserik period i monopolens historia. I artikeln diskuterar vi alkoholmonopolen i Finland, Island, Norge och Sverige samt på Färöarna. Färöarna har tillhört Danmark sedan 1300-talet, men uppnådde ett omfattande självstyre år När Danmark anslöt sig till Europeiska gemenskapen (EG) 1973 valde Färöarna att stå utanför. Danmark behandlas inte i denna artikel eftersom landet inte har ett detaljhandelsmonopol på alkoholdrycker. Tidigare forskning Stater har historiskt sett ofta haft monopol på varor eller tjänster, som t.ex. spel, receptbelagda mediciner, tobak och alkohol, av olika skäl (Room 1993). Till dessa skäl har hört att befrämja folkhälsan eller den allmänna ordningen. Ett historiskt argument för monopol har varit att ge inkomster för statskassan, men, som Room skriver, Från statsinkomsternas synvinkel är det partihandelsnivån som är den avgörande [ ] Men ur folkhälsans och den allmänna ordningens synvinkel är partihandelsnivån nästan irrelevant: det är detaljhandelsnivån som är den avgörande (Room 1993, 183). Ett annat allmänt argument för att monopolisera hanteringen av alkoholdrycker är att reglera marknaden och undvika privata vinstintressen. Statliga detaljhandelsmonopol har i allmänhet färre butiker, kortare öppettider, ett effektivare sätt att hålla fast vid lagstadgade begränsningar för försäljning t.ex. till berusade eller minderåriga, är mer restriktiva i sin marknadsföring och resulterar i ett mindre tryck på det politiska och rättsliga systemet från privata intressens sida (Room 1993; 2001; Holder 1993). Till monopolen ansluter sig även en jämlikhetsaspekt: de tillhandahåller samma produkter till samma priser över 372 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

3 hela landet, något som en marknad med öppen konkurrens inte skulle göra. Historiskt sett har attityderna till alkoholpolitiken i de nordiska länderna formats mer av regionala, kulturella och religiösa aspekter än av politiska ideologier. Medan tidigare nordiska lösningar framför allt fokuserade på lösningar inriktade på hela befolkningen, såsom höga skatter, detaljhandelsmonopol, begränsad tillgång och begränsning av ekonomiska intressen, har en liberal marknadsdiskurs, som blivit mer och mer dominerande, fokuserat på individens frihet och baserat sig på individuell kontroll och individuellt ansvar. Skillnader i attityderna till marknadsliberalismen har i växande utsträckning påverkat de nordiska partiernas alkoholpolitik (Anttila & Sulkunen 2001). Närmandet till Europa påverkar dessutom inhemska aktörers föreställningar och förväntningar när de dras in i en process av kulturell assimilering med delade europeiska normer och värden (Kurzer 2001). Under tidens gång har t.ex. partiernas attityder till marknadsliberalismen blivit mer komplexa. Detta är dock en process som inte enbart beror på EU. Forskare hävdar t.ex. att den svenska alkoholpolitiken och svenskarnas attityder till alkoholen förändrades redan under mitten av 80-talet (Kühlhorn & Björ 1998; Holder et al. 1998; Sulkunen et al. 2000). Starka privatiseringstrender verkar mot begränsningar i individens frihet. Samtidigt går en ökad individualisering av alkoholfrågan hand i hand med en negativare inställning till kollektiva lösningar (Kühlhorn & Björ 1998). Vi ser de nordiska alkoholmonopolen som intressanta fall där denna interaktion kan studeras. Under 1990-talet inspirerades forskningen om den nordiska alkoholpolitiken speciellt av de förändringar som förväntades följa av den förestående europeiska integrationen (Tigerstedt & Rosenqvist 1995). Vad denna skulle innebära för monopolen skisserades upp och olika reaktioner och strategier i de nordiska länderna kartlades (Österberg 1993; Ugland 1996, 2002; Horverak 1993; Ólafsdóttir 1993). Mäkelä och Tigerstedt (1993) ansåg att de statliga alkoholmonopolen var resultatet av ett samspel mellan nykterhetsrörelser och nationella och klassrörelser. Deras slutsats var att monopolen som ett redskap för att minska skadliga effekter hotades av att hanteringen av alkoholproblemen inte längre var en social fråga. Horverak (1993) ifrågasatte det norska detaljhandelsmonopolets framtid genom att förklara: [D]et finns ingenting som tyder på att den norska alkoholpolitiken för all framtid kommer att baseras på ett monopolarrangemang för detaljförsäljningen av viner och sprit, eller att det norska folket kommer att nöja sig med det. Det är tvärtom lätt att föreställa sig att Vinmonopolet bara kommer att vara ett kortlivat intermezzo i den norska alkoholpolitiken. Av naturliga skäl har en stor del av litteraturen fokuserats på yttre hotbilder, t.ex. dem som uppkommit genom EU i allmänhet och anpassningen till EU:s regler i synnerhet (Holder et al. 1998; Ugland 2002; Kühlhorn & Björ 1998; Mäkelä & Tigerstedt 1993). Den europeiska integrationen har också studerats av Tigerstedt (2001) utgående från upplösningen av det alkoholpolitiska fältet. Vid sidan om det nordiska perspektivet har också några få nationella studier genomförts. I Finland har de olika faserna N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

4 i Alkos strategiska anpassning till den europeiska integrationen beskrivits och stora Alkos fall studerats (Österberg 2005; Warsell 2005). Hur det isländska alkoholmonopolet kämpade mot inre hot om avveckling beskrivs i en färsk studie (Arndal 2005). Forskning som är inriktad på strategiskt tänkande inom alkoholpolitiken är sällsynt, men ett undantag är Tigerstedt & Suttons artikel (2000) om lördagsstängt och självbetjäningsbutiker, som demonstrerar ett kalkylerat alkoholpolitiskt tänkande när det gällt monopolens sätt att närma sig sina kunder. Myklebust (2006) har också beskrivit taktiska svar på utmaningarna i sin beskrivning av Vinmonopolets snabba förändring i riktning mot konsumentorientering. Syfte Planeringen inför tillämpandet av EES och EU:s regelverk och reaktionerna på de osäkra faktorerna under medlemskapets första år har diskuterats i många av de ovannämnda studierna. Tidigare forskning har också valt att se alkoholmonopolen som en viktig del av en restriktiv alkoholpolitik. Hur monopolen reagerade på den nya situationen har studerats mycket mindre. Syftet med denna artikel är att undersöka hur de nordiska detaljhandelsmonopolen har utvecklats och reagerat på det nationella och internationella trycket på deras verksamhet från mitten av 1990-talet till Vidare analyserar artikeln vilken inverkan dessa krafter haft på monopolens nuvarande uppgifter och ställningstaganden. Det vi erbjuder är ett perspektiv på hur flexibla alkoholmonopolen varit när det gällt att anpassa sig till nationell och internationell reglering. Vårt fokus ligger på monopolen som aktörer snarare än på alkoholpolitiken och politiska processer i allmänhet. Studien har genomförts på initiativ av Nordiska center för alkohol- och drogforskning (NAD), som ansåg att det förelåg ett behov av en uppföljning av den forskning om alkoholmonopolen som utfördes under 1990-talet. Metoder och material Metoderna som används i denna studie är dokumentanalys och intervjuer. Årsrapporter från de nordiska alkoholmonopolen, deras webbsidor, rapporter och broschyrer samt lagar och förordningar som gäller monopolen har insamlats och analyserats. De nordiska monopolen producerar dokument och webbsidor där de presenterar sig själva, och dessa självbeskrivningar har behandlats som data. Eftersom detta är en studie av organisationer i fem länder med olika traditioner beträffande offentliga redovisningar varierar dock data för de olika monopolen vad gäller form och innehåll. För att erhålla information som inte påträffats i offentliga dokument gjordes intervjuer med ett antal nyckelpersoner. Ledande frågor ställdes i intervjuerna för att få fram information om på vilket sätt monopolen förändrats. Data producerades alltså i en interaktion mellan nyckelinformanterna och intervjuarna. Nyckelinformanterna består av direktörer, tjänstemän, politiker och forskare med speciella kunskaper på området, och de intervjuades antingen personligen eller per e-post av någondera av forskarna. Kombinationen av dokumentanalys och intervjuer ökade möjligheterna att bekräfta iakttagelserna. 374 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

5 De nordiska alkoholmonopolen före EES/EU De nordiska alkoholmonopolen har en längre historia än de flesta andra statsmonopol. Det svenska Bratt-systemet var ett system med kommunala monopol som år 1955 förenades till ett enda statsmonopol, Systembolaget. Vinmonopolet (det norska detaljhandelsmonopolet för alkohol) och ÁTVR (det statliga alkohol- och tobaksbolaget på Island) grundades båda år 1922, och det finska statliga alkoholmonopolet Alko bildades tio år senare. Rúsdrekkasølan (alkoholmonopolet på Färöarna) tillkom däremot först år Såsom Holder et al. noterar uppvisade alkoholmonopolsystemen i Finland, Norge och Sverige betydande likheter beträffande funktioner och organisation. Deras gemensamma huvudmålsättning var, och är fortfarande, att minska individuella och sociala skadeverkningar av alkoholkonsumtion (Holder et al. 1998, 29). De nordiska alkoholmonopolen reglerades och administrerades huvudsakligen utifrån dessa principer tills de utsattes för tryck från EES (se Tabell 1). I Finland kallas det statsägda detaljhandelsbolaget Alko, och det administreras och övervakas av Social- och hälsovårdsministeriet. Alkos uppdrag fastslogs fram till år 1995 i alkohollagen från år Det uttryckta syftet var, och är fortfarande, att genom att kontrollera alkoholkonsumtionen förebygga offentliga, sociala och medicinska skadeeffekter av alkoholdrycker. Införandet av alkoholmonopolsystemet på Färöarna (med en befolkning på personer på 17 bebodda öar) år 1992 ersatte det gamla ransoneringssystemet, där största delen av alkoholen importerades från Danmark. Urvalet var väldigt litet och leveranstiden 1 3 veckor. Det fanns ett stort motstånd mot öppna alkoholbutiker på Färöarna, medan monopolet sågs som ett passande alternativ till en fri marknad för alkoholdrycker eftersom det möjliggjorde en reglering av tillgången på alkohol och konsumtionsmängden (intervju med Elsa Maria Olsen). Öppnandet av butiker på var och en av de större öarna innebar en stor förändring med både bättre service och större tillgång. Alkoholmonopolet på Färöarna, Rúsdrekkasølan, inledde sin verksamhet sedan en ny alkohollag antagits (Rúsdrekkalógin Løgtingslóg Nr 20/1992; Rúsdrekkalógin Kunngerd Nr 144/1992). I alkohollagen stadgas att alkoholmonopolets viktigaste uppgift är att minska alkoholkonsumtionen. Rúsdrekkasølan lyder under Näringsdepartementet och har, till skillnad från de andra nordiska monopolen, aldrig haft ett produktionsmonopol. Den isländska lagen om försäljning av alkohol och tobak (Nr 63/1969) ger ÁTVR monopol på detaljhandelsförsäljning av alkoholdrycker. ÁTVR är ett statsägt bolag och lyder under Finansdepartementet. Syftet med alkohollagen är att motverka missbruket av alkohol, men monopolets roll är att sköta frågor som rör försäljningen av alkohol (och tobak). I Norge är detaljhandelsförsäljningen av alkoholdrycker reserverad för A/S Vinmonopolet, som lyder under Hälso- och omsorgsdepartementet. Hur A/S Vinmonopolet styrs och arbetar regleras både i alkohollagen (Nr 27, från den 2 juni 1989) och i lagen om statsmonopol (Nr 18, från den 19 juni 1931). Alkohollagen stadgar att syftet med att reglera importen, försäljningen och serveringen av alkoholdrycker är att i största möjliga utsträckning N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

6 Tabell 1. De nordiska alkoholmonopolen före Monopol sedan Uppgifter Finland Alko Färöarna Rúsdrekkasølan Island ÁTVR Norge Vinmonopolet Sverige Systembolaget + Vin & Sprit / Detaljhandel, partihandel, produktion, import, export, forskning, licens- & kontrollmyndighet för alkoholproduktion och försäljning i restauranger, prissättning Detaljhandel, partihandel, import Detaljhandel, partihandel, import 2 Detaljhandel, partihandel, produktion, import, export Butiker Procent självbetjäning ca 6 Öppetdagar Må lö Må fr Må fr Må lö Må fr Systembolaget: detaljhandel, partihandel Vin & Sprit: produktion, import, export Öppettider ca 45,5 h/vecka ca 27 h/vecka ca 40 h/vecka ca 41 h/vecka ca 43 h/vecka Antal produkter i lager Monopolprodukter Vin, sprit över 2,8 % och öl över 4,7 % Alkoholdycker över 2,8 % Alkoholdrycker över 2,25 % Vin och sprit över 2,5 % och öl över 4,75 % 3 Antal anställda Försäljningen i procent av registrerad konsumtion 100% alkohol Försäljningen i procent av estimerad total konsumtion Vin, sprit över 2,25 % och öl över 3,5 % Källor: NOU 1995:24; Kühlhorn, Hibell, Larsson, Ramstedt & Zetterberg (2000); Österberg & Karlsson (2002); Holder et al. (1998) 1) Det svenska alkoholmonopolet har vuxit fram under en lång tid. Det första kommunala monopolet inledde sin verksamhet år År 1905 handhades all akvavit av bolag underställda viss statlig kontroll. All partihandel övertogs av AB Vin & Spritcentralen år Två år senare infördes ett ransoneringssystem, det s.k. Brattsystemet, i hela landet. År 1955 avskaffades ransoneringssystemet och Systembolaget blev ett bolag med landsomfattande verksamhet. 2) ÁTVR upphörde med sin produktion år ) Starköl flyttades över till monopolet år 1993, inför anslutningen till EES. begränsa de skador för samhället och individen som kan bli följden av konsumtion av alkoholdrycker. Lagens syfte är därför att begränsa alkoholkonsumtionen. I Sverige styrde lagen om handeln med drycker (1977/293) fram till den 1 januari 1995 Systembolagets verksamhet. Enligt lagen skulle det för detaljhandeln med 376 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

7 alkoholdrycker finnas ett speciellt bolag ägt av staten. Direktiv om detaljhandelsmonopolets verksamhet och ledning samt om statens kontroll över bolaget ingår i ett speciellt avtal mellan bolaget och staten. Bolaget lyder under Socialdepartementet. Som Tabell 1 visar fanns det år 1994 stora likheter mellan de nordiska detaljhandelsmonopolen för alkohol. Detaljhandelsmonopolens öppettider reglerades till exempel i lag i alla nordiska länder, med Finland och Norge som de enda med lördagsöppet. Det är dock också viktigt att uppmärksamma att det finns skillnader mellan länderna beträffande monopolens handlingsutrymme. På Färöarna och i Sverige är det monopolen som beslutar om öppnandet av nya butiker. I Finland är det likaså Alko som besluter om nya butiker, men med godkännande av Produktionstillsynscentralen. På Island besluter Finansdepartementet om öppnandet av nya butiker. I Norge fattas besluten om nya butiker i konsultation med de politiska myndigheterna, både centralt och lokalt. Norge hade också under en lång tid en landsomfattande plan för hur många butiker som kunde öppnas under en viss tid. Vidare har öppnandet av självbetjäningsbutiker i Norge och Sverige föregåtts av politiska beslut, medan detta inte varit fallet på Färöarna, Island och i Finland. Detta kan förklara skillnaderna i andelen självbetjäningsbutiker i de olika länderna. En annan skillnad är att detaljhandelsmonopolen på Färöarna och Island säljer alla alkoholdrycker, också det svagaste ölet, i sina butiker, medan mellanöl säljs i livsmedelsaffärer i Finland och Norge. I Sverige säljs öl med en styrka på upp till 3,5 % i livsmedelsaffärer. De nordiska alkoholmonopolen i dag Såsom här visats fanns det olikheter mellan de nordiska alkoholmonopolen redan innan EES/EU kom in i bilden, och deras roller och förhållande till statsförvaltningen och den allmänna alkoholpolitiken varierade något från land till land. En översikt över de viktigaste kännetecknen för de fem nordiska alkoholmonopolen i dag ges i Tabell 2. Finland Sedan Finland blivit medlem av EU omorganiserades den statliga förvaltningen på alkoholområdet och alkoholpolitiken. En ny alkohollag trädde i kraft i januari 1995 (1143/1994). Enligt Österberg (2005) hade Alko ingen klar plan för anpassningen till den europeiska integrationen. I omorganiseringen förlorade Alko sin nästan autonoma ställning inom alkoholpolitiken på den statliga nivån. Riktlinjerna för den kommande finländska alkoholpolitiken drogs därför inte av Alkos experter (intervju med Ismo Tuominen). Finländska tjänstemän utvecklade en strategi som skiljde sig från den svenska förhandlingsstrategin när det gällde att bevara alkoholmonopolsystemet eftersom Alkos ledning var mer intresserad av att bevara koncernen intakt än av att behålla monopolsystemet (intervju med Gabriel Romanus). Detta motsvarade dock inte den allmänna åsikten i Finlands riksdag, och strategin misslyckades. Oy Alko Ab blev Alko-Bolagen Ab som skulle fortsätta gamla Alkos produktionssida och försöka nå en betydande ställning inom den internationella alkoholindustrin, men expansionsplanerna misslyckades (Social- och hälsovårdsministeriet 2004). År 1998 be- N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

8 Tabell 2. De nordiska detaljhandelsmonopolen för alkohol år Finland Alko Färöarna Rúsdrekkasølan Uppgifter Detaljhandel Detaljhandel, partihandel, import Butiker 327 butiker, 139 beställningspunkter 6 butiker + webbutik Island ÁTVR Norge Vinmonopolet Sverige Systembolaget Detaljhandel Detaljhandel Detaljhandel 46 butiker + webbutik 198 butiker + webbutik ca Öppet dagar Må lö Må fr Må lö Må lö Må lö 411 butiker, 560 beställningspunkter Öppet tider 54 h/vecka 39 h/vecka 41 h/vecka 43 h/vecka 45 h/vecka Allmänt sortiment Procent självbetjäning Monopolprodukter Beställningssortiment Kreditkort Alkoholdrycker över 4,7 % Alkoholdrycker över 2,8 % Alkoholdrycker över 2,25% Vin & sprit över 2,5 % och öl över 4,75 % Accepteras sedan 1999 Accepteras Accepteras sedan 1998 Accepteras bara i webbutiken sedan 2001 Webbsidor Försäljning över internet Nej Ja Ja Ja Nej Antal anställda Försäljningen i procent av registrerad konsumtion 100 % alkohol (2005) Försäljningen i procent av estimerad total konsumtion (2005) Källor: Alko 2006; Intervjuer med Elsa Maria Olsen, Mika-Pekka Miettinen, Ivar Arndal, Jens Nordahl, Sturla Nordlund & Björn Rydberg Vin & sprit över 2,25 % och öl över 3,5 % Accepteras sedan (76 % 2006) 48 (51 % 2006) slöt regeringen att dela upp Alko-Bolagen Ab och Alko Ab blev ett självständigt detaljhandelsmonopol (Alavaikko & Österberg 2000). Antalet Alko-butiker ökade snabbt under slutet av 1980-talet i takt med det ekonomiska uppsvinget. Men det var i början av 1990-talet som man började sträva efter att göra Alko till ett mer konkurrenskraftigt företag som i högre grad skulle inrikta sig på att uppfylla kundernas önskemål. Under de följande åren fortsatte expansionen, och antalet butiker ökade med 32 procent från 1994 till Öppettiderna har också ökat med i medeltal tio timmar i veckan under sam- 378 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

9 ma period. Alko har också ökat tillgängligheten genom att upprätta beställningspunkter i glesbefolkade områden där kunder kan beställa Alkos produkter mot en liten avgift. Beställningspunkterna infördes år 1995, och finns nu i hela landet. Det var också under 1990-talet som självbetjäningen definitivt slog igenom, och den sista butiken med disk ändrades till självbetjäning år År 1995 ändrades gränserna för vilka produkter monopolet omfattar, så att livsmedelsbutiker, kiosker och bensinstationer nu kan sälja inte bara öl, utan också andra jästa alkoholdrycker med en volymprocent på under 4,7 procent alkohol (Österberg & Karlsson 2002). Enligt den nya alkohollagen utgör Alko fortfarande en viktig beståndsdel inom det finländska alkoholsystemet när det gäller att minska alkoholrelaterade skador. Den finländska alkoholpolitiken hade tidigare baserat sig på ett nära samarbete mellan Social- och hälsovårdsministeriet och Alko, varvid Alko ansvarade för forskning om alkoholpolitik och information om skador förorsakade av drickande. Efter 1995 har Alko inte längre ansvar för forskning. I Alkos butiker finns högklassig information om alkoholens skadeverkningar tillgänglig, och försäljarna vägrar sälja till påverkade och minderåriga. Dessa två faktorer är antagligen de viktigaste för att legitimera detaljhandelsmonopolets alkoholpolitik. Alko stöder vidare projekt inom ramen för Social- och hälsovårdsministeriets politik (intervju med Ismo Tuominen). Även om alkoholpolitiken fortfarande diskuteras livligt i landet är monopolfrågan ingen stor fråga i den politiska debatten. Färöarna Till skillnad från de andra nordiska alkoholmonopolen har Rúsdrekkasølan aldrig utsatts för tryck utifrån. Grundvalarna för det färöiska alkoholmonopolet skiljer sig en smula från de andra nordiska alkoholmonopolen, eftersom det upprättades så nyligen och det därför inte funnits något behov för revision av regleringen vid den tidpunkt när de andra nordiska monopolen förberedde sig för förändringar. År 2003 sänktes dock vinstmarginalen för försäljningen av vin och öl i syfte att befrämja drycker med lägre alkoholhalt. Inga andra förändringar med alkoholpolitisk relevans har gjorts sedan Det relativt nya systemet har inte utsatts för politiska attacker, men Rúsdrekkasølan har fått en viss kritik för att sortimentet fortfarande är för litet och kvaliteten på urvalet kunde vara högre (intervju med Elsa Maria Olsen). Även om Rúsdrekkasølan utökat öppettiderna med i genomsnitt 12 timmar är det numera det enda alkoholmonopolet i Norden utan lördagsöppet. Island År 1991 kom en ny regering till makten och som ett led i politiken för New Public Management gjorde finansministern försök att privatisera alkoholmonopolet. År 1995 gjordes förändringar i lagstiftningen om alkoholmonopolet som innebar att Finansdepartementet skulle utse en styrelse för bolaget. Denna nya styrelse gavs sedan i uppdrag av ministern att omforma monopolet i syfte att privatisera alkoholförsäljningen. Denna idé fick dock inte tillräckligt politiskt understöd i Althing, det isländska parlamentet, och monopolet bevarades. N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

10 Privatiseringsplanen kom i dagen samtidigt som EES-förhandlingarna fördes. Det var dock det inre trycket snarare än den europeiska harmoniseringen som de anställda vid ÁTVR energiskt kämpade mot (Arndal 2005). Enligt deras uppfattning hotades alkoholmonopolets framtid av dess egen styrelse. Personalens reaktioner ledde till en stärkning av kvalitetskontrollen och till en mer serviceinriktad och konsumentvänlig inställning. En process inleddes för att visa att ÁTVR:s verksamhet drevs av en kompetent och dynamisk personal som visste hur de kunde göra kunderna nöjda. Under denna process introducerades en ny logo, ett nytt namn och slagordet lev, lär och njut. ÁTVR har fortsatt på liberaliseringens väg; bolaget har nästan fördubblat antalet butiker mellan 1994 och 2006 och förlängt öppettiderna och anpassat dem till tiderna i köpcentrum. År 1998 antogs en ny alkohollag (Nr 75/1998) som gjorde det möjligt för ÁTVR att själv besluta om öppettiderna. För att betjäna kunderna i glest befolkade områden har ÁTVR upprättat s.k. samarbetsbutiker, där butikschefen är anställd av bolaget, men samtidigt också kan driva annan verksamhet, som barnklädsbutik, kemtvätt eller frisör. År 2006 drevs 26 av 46 butiker på detta sätt. Arrangemanget gör det ekonomiskt möjligt att bedriva alkoholförsäljning som är anpassad till lokala förhållanden med försäljning över disk, kortare öppettider och begränsat sortiment. Det har dock också påpekats att detta arrangemang kan bana väg för privatisering. ÁTVR har alltid lytt under Finansdepartementet, vars huvudfunktion är att få in intäkter till staten alkoholmonopolet har med andra ord ingen direkt preventiv roll. Besluten om bolagets verksamhet baserar sig därmed på ekonomiska argument, vilket gör ÁTVR till det enda alkoholmonopolet i de nordiska länderna där förändringar i alkoholskatten inte grundar sig på hänsyn till folkhälsan. Som en del av bolagets förändrade image har det dock i växande utsträckning deltagit i preventiva kampanjer, speciellt mot rattfylleri. En ökad betoning av bolagets sociala ansvar har sålunda blivit ett led i en defensiv strategi. Norge EES-avtalet, som trädde i kraft den 1 januari 1994, medförde en anpassning av det norska alkoholmonopolet. År 1996 bildades ett nytt statsägt bolag, Arcus, för att överta import- och partihandelsfunktionerna samt produktionen och buteljeringen av sprit. Efter delningen fortsatte Vinmonopolet att driva alkoholbutikerna som ett statsägt bolag under särskilda strukturella villkor. Enligt utredningen Alkoholpolitikken i endring (NOU 1995:24) är en av de viktigaste funktionerna för ett statligt alkoholmonopol att fortsätta att hålla privatta vinstintressen och konkurrens borta från distributionssystemet för viner och sprit. Huvudtemat för alkoholpolitiken under de senaste åren har varit att finna den rätta balansen mellan åtgärder för att begränsa tillgången på vin och sprit och strävanden att göra butikerna attraktiva och bekväma för kunderna (Myklebust 2006). I stället för att minska tillgängligheten har Vinmonopolet dock de senaste åren strävat efter en expansion med nya butiker, längre öppettider och experiment med självbetjäning. Från 1994 till 2006 ökade antalet butiker med 80 procent, och självbetjäningsbutikernas andel ökade från 0 till 90 procent. 380 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

11 En konsumentundersökning som utfördes 1996 visade att kunderna var missnöjda med hur länge de måste vänta för att bli betjänade (Myklebust 2006). År 1998 beslöt Stortinget att Vinmonopolet skulle få tillfälle att experimentera med självbetjäning i en del butiker. Samtidigt beslöts att experimentet skulle utvärderas efter två år. SIRUS (det nationella institutet för alkohol- och drogforskning) fick i uppdrag att studera effekterna. Beslutet att upphöra med försäljning över disk fattades dock år 2001, oberoende av utvärderingen. Orsaken var att regeringen trodde att en utvidgning av självbetjäningen skulle öka allmänhetens stöd för monopolsystemet, som sågs som en central del av alkoholpolitiken (Horverak 2002). Att öppna nya butiker och övergå till självbetjäning ansågs också som viktigt för att motverka den illegala försäljningen av alkohol. Att förbättra betjäningen var därför ett politiskt beslut som fattades av både alkoholpolitiska och konsumentinriktade orsaker (Myklebust 2006). Sverige Den 1 januari 1995 trädde en ny alkohollag i kraft (SFS 1994:1738) som avslutade Vin & Sprits monopol på import, export och produktion av och partihandel med alkohol. Samtidigt har det funnits ett relativt stort allmänt och politiskt stöd för att behålla detaljhandelsmonopolet beträffande sprit, vin och starköl. I förhandlingarna om medlemskap i EU blev bevarandet av detaljhandelsmonopolet en viktig fråga. När Vin & Sprits monopol upphävdes hade Systembolaget plötsligt 159 leverantörer i stället för en. År 1996 hade antalet stigit till över 200. Systembolaget började bygga om sina butiker för självbetjäning år 1991 för att göra besöket till en angenämare upplevelse och göra det lättare för dig att finna det du vill ha. Andra motiv var att öka monopolets legitimitet och förhindra försäljning av smugglad alkohol. Självbetjäning var, liksom i Norge, också ett svar på kritiken mot de långa köerna och ett sätt att minska kostnaderna. År 2006 hade 61 procent av butikerna självbetjäning. Det politiska beslutet att hålla öppet också på lördagar framfördes till en början som ett experiment som skulle utvärderas vetenskapligt innan det skulle införas i alla butiker. Experimentet blev dock ett permanent arrangemang innan det utvärderats helt, och år 2001 var samtliga av Systembolagets butiker öppna på lördagar. Systembolaget utvecklade en plan för hur det skulle möta framtida utmaningar och vara bättre rustat när de nya EUreglerna för resenärers införsel av alkohol trädde i kraft år Systembolagets svar på de utmaningar EU-medlemskapet förde med sig har inneburit att man lagt stor vikt vid att informera den stora allmänheten om monopolsystemets roll och fördelar. Informationen har betonat kontrollen över minderårigas drickande, motverkat hembränning och syftat till att minska riskerna med alkoholkonsumtionen. Systembolaget har även bildat ett dotterbolag med uppgift att fästa uppmärksamhet vid positiva exempel på alkoholprevention ( Systembolaget understryker ofta vikten av att det inte strävar efter vinst och förklarar hur vinst och konkurrens undviks i bolagets butiker. Ändå stödde Systembolaget en sänkning av alkoholskatten på sprit i syfte att öka sin andel av de totala intäkterna från alkoholförsäljningen (Systembolaget 2004). Bolaget har också deltagit i den N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

12 nationella debatten genom att rekommendera en högre skatt på alkoläsk (söta färdigblandade spritbaserade drinkar) än den föregående regeringen föreslog (Svenska Dagbladet 1/ ). Den svenska alkoholpolitiken har inte enbart fokuserat på den nationella nivån, utan också syftat till att göra den svenska synen på alkoholpolitik synlig i andra länder. Systembolaget firade nyligen sin 50-åriga existens med annonser i internationella tidningar i syfte att påverka alkoholpolitiken på EU-nivå ( se). Detta var ett nytt sätt från Systembolagets sida att försöka påverka utformningen av alkoholpolitiken på internationell nivå, men enligt bolaget en isolerad företeelse (intervju med Björn Rydberg). Påtryckningar och utveckling efter 1994 I följande del försöker vi sammanfatta nationella och internationella tendenser och händelser som varit viktiga för eller påverkat de nordiska monopolen efter, åren Den internationella nivån Finlands och Sveriges anslutning till EU och Islands och Norges undertecknande av EES-avtalet har resulterat i förändringar i de nationella regelverken och anpassning till existerande regler på EU-nivå. 1 EES-avtalet, EU och WTO är alla ekonomiska avtal som är baserade på regler om frihandel och förutsätter att alla hinder för frihandel, också sådana som baseras på folkhälsohänsyn, måste kunna motiveras, vara nödvändiga och proportionella allt sådant som kan ha en betydande inverkan på alkoholpolitiken. Färöarna hör inte till EU och har inte heller undertecknat EES- avtalet, och har därför inte tvingats göra förändringar på samma sätt som de övriga nordiska länderna. Å andra sidan kan den färöiska alkoholpolitiken i allmänhet, på samma sätt som i det övriga Norden, påverkas av utvecklingen inom WTO (Gould & Schacter 2002). När det gäller detaljhandelsmonopolen är det huvudsakligen det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS), ett avtal inom ramen för WTO, som diskuterats. I princip omfattar GATS all service, men alla WTO-medlemmar väljer vilka servicesektorer de öppnar för handel och utländsk konkurrens. Alla nordiska länder har undantagit alkohol från sina åtaganden beträffande distributionstjänster, och detaljhandelsmonopolen borde därför inte påverkas (Hellebø 2003). Försöken att på politisk nivå koordinera den nordiska alkoholpolitiken under förhandlingarna som ledde fram till medlemskap var få. I Norge ville regeringen inte riskera kristliga folkpartiets stöd för landets EES-ansökan genom att överhuvudtaget ta upp monopolsystemet, eftersom partiet har en konservativ ståndpunkt i alkoholfrågan. I Finland var den politiska viljan att upprätthålla detaljhandelsmonopolet relativt svag, och i Sverige fokuserade ledningen för statsägda Vin & Sprit, med monopol på produktion av sprit, import av sprit, vin och starköl och en lukrativ export av sprit (Absolut vodka), först och främst på sin vodkaexport och hade sina egna kommersiella skäl att avstå från monopolet. Via enskilda styrelsemedlemmar hade Vin & Sprit goda förbindelser till makthavarna, speciellt i Finansdepartementet (Nycander 2001). Direktörerna för de nordiska alkoholmonopolen höll möten där de diskuterade de hot som EES och EU utgjorde, 382 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

13 men ingen gemensam nordisk plattform utvecklades. Ledningarna följde med utvecklingen i varierande utsträckning och ville vara redo för fortsatta förändringar som kunde bli nödvändiga i deras bolag (Österberg 2005). Till följd av EES-avtalet och förhandlingarna om medlemskap i EU tvingades Finland, Norge, Island och Sverige att avveckla samtliga monopol förutom detaljhandelsmonopolen. I fallet Restamark (E-194) fann EFTA-domstolen att importmonopol stred mot EES-avtalet, ett utslag som bidrog till avvecklandet av de nordiska import-, export- och partihandelsmonopolen (Anderson & Baumberg 2006). Detaljhandelsmonopolen kunde bevaras eftersom EU-kommissionen inte avsåg att vidta åtgärder mot dem. Under de första åren efter anslutningen till EU var det osäkert om denna linje skulle hålla eftersom den ifrågasattes i domstolsprocesser där talan väckts av nordiska medborgare. Bibehållandet av detaljhandelsmonopolen fick dock stöd år 1997 av EG-domstolen i fallet Franzén (C189/95, 1997). EG-domstolen ansåg att det svenska detaljhandelsmonopolet, och därmed detaljhandelsmonopol för alkohol baserade på folkhälsosynpunkter i allmänhet, var förenligt med EU:s regelverk så länge syftet med bolaget baserades på folkhälsoargument och det opererade på ett ickediskriminerande sätt. Samma år stödde EFTA-domstolens utslag i fallet Gundersen (E-1/97) likaså fortsättandet av det norska detaljhandelsmonopolet, liksom i det tidigare fallet Wilhelmsen (E-6/96). Detta innebär att något internationellt hot mot detaljhandelsmonopolen för alkohol fortfarande inte dykt upp. EES och EU:s princip om icke-diskriminering har också resulterat i förändringar i sortiment och prissättning i detaljhandelsmonopolen. Myklebust (2006) skriver att förklaringen till den snabba utvidgningen av sortimentet i det norska detaljhandelsmonopolet var den ickediskrimineringsprincip som EES införde, och detsamma gäller för utvecklingen i de andra nordiska länderna. När öl infördes på Island år 1989 fick de inhemska produkterna ett lägre pris för att stöda de lokala bryggerierna. Enligt EES-avtalet innebar detta en favorisering av inhemskt öl framför utländskt och var diskriminerande, vilket ledde till en förändring som innebar att inhemskt och utländskt öl fick samma pris. En motsvarande utjämning av ölpriserna skedde också i de andra nordiska länderna. Norge tvingades tillåta försäljning av alkoläsk i livsmedelsaffärer upp till samma styrka som den som tillåts för öl. I Sverige resulterade EU-medlemskapet också i ett nytt organ, Alkoholsortimentsnämnden, hos vilken tillverkare och importörer kan överklaga beslut om vad Systembolaget tar in i lager. Detta framtvingade ett större sortiment av produkter, t.ex. alkoläsk och boxviner. Dessa produkter hade tidigare nekats försäljning av Systembolaget, eftersom de ansågs befrämja en ökad alkoholkonsumtion. Vidare upphävdes de svenska gränserna för alkoholhalten i öl och destillerad sprit, i enligt med EU:s regelverk (Österberg & Karlsson 2002). En annan förändring som berodde på EU-medlemskapet gällde de tillåtna mängderna alkohol som resenärer kan föra med sig över gränserna mellan EU-länder. Detta har beskrivits som ett stort hot mot alkoholpolitiken i allmänhet, men också mot detaljhandelsmonopolen i synnerhet. När Finland och Sverige gick med i EU N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

14 1995 utverkade de ett temporärt avtal om att länderna kunde begränsa resenärers införsel av alkoholdrycker från andra EUländer till en lägre nivå än den allmänna inom EU. Under senare förhandlingar gick EU dock inte med på att förlänga undantaget efter den 31 december 2003 (Cisneros Örnberg 2004), vilket resulterade i att de allmänna EU-reglerna för resenärers införsel av alkohol trädde i kraft den 1 januari Den ökade införselrätten skapade ett tryck på de nationella detaljhandelsmonopolen i Finland och Sverige (Holder 2007). Som medlemmar av EES kunde Island och Norge behålla den gamla införselrätten, som på Island uppgick till 1 liter sprit och 1 liter vin eller 6 liter öl och i Norge till 1 liter sprit, 1 liter vin och 2 liter öl. Den 1 juli 2006 höjde Norge dock den tullfria mängden till 3 liter vin eller 1,5 liter vin och 1 liter sprit. Argumentet för förändringen var att den gamla kvoten inte motsvarade den vanliga storleken hos vinflaskor (0,75 liter) eller vinboxar (3 liter). Även om Norge fortfarande har låga lagliga införselkvoter utgör alkohol en betydande del i gränshandeln mellan Norge och framför allt Sverige (Nordlund under tryck). De ökade införselkvoterna för resenärerna har i de nordiska länderna med undantag för Island och Färöarna medfört ett kännbart tryck på alkoholskatterna. Hittills har ingen allmän skatteharmonisering ägt rum i EU, trots en lång historia av försök (Sulkunen 1982), men trenden går mot en lägre skattenivå för alkohol i de traditionella högskatteländerna. Sverige sänkte sin skatt på starköl med 39 procent år 1997 och på vin med 19 procent år Finland sänkte sin skatt på vin och på mellanklassprodukter (starka viner o.s.v.) år 1998 med 17 procent. Senare har både Finland och Danmark genomfört kraftiga skattesänkningar, Danmark med 45 procent för sprit i oktober 2003, Finland med i snitt 33 procent för samtliga alkoholdrycker i mars En motivering för den danska justeringen var förändringen i resenärers införselkvoter som skulle träda i kraft tre månader senare och leda till ökad import från Tyskland. När det gällde Finland var det Estlands medlemskap i EU och utsikten för stor resandeinförsel därifrån som starkast påverkade den alkoholpolitiska utvecklingen. I Sverige har två offentliga rapporter (SOU 2004:86; SOU 2005:25) föreslagit skattesänkningar för samtliga alkoholdrycker för att motverka ökad gränshandel efter den danska sänkingen, men hittills har det inte funnits någon parlamentarisk majoritet för beslut i frågan. I syfte att minska gränshandeln mellan Norge och Sverige sänkte Norge sin skatt på sprit med 15 procent i januari 2002 och ytterligare med 9 procent i januari Av fiskala skäl höjde Island sin skatt på sprit med 7 procent i december En annan utveckling som ansetts underminera det svenska alkoholmonopolet är den s.k. privatimporten över Internet. Enligt svensk lag bör alla alkoholdrycker beställas via Systembolaget, så att skatt och ålderskontroll kan säkerställas. I juni 2007 fastslog EG-domstolen i ett utslag om i det s.k. Rosengren-fallet (C-170/04) att det svenska förbudet mot privatimport stred mot EU:s regler om varors fria rörlighet. Systembolagets presstalesman ansåg dock att beslutet inte skulle få stor betydelse (Dagens Nyheter ), eftersom domstolen i fallet Joustra (C-5/05) år 2006 fastslog att endast produkter som anskaffats och transporterats personligen kan åt- 384 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

15 njuta tullfrihet vid import. Samtidigt ser vi ett ökat samarbete på internationell nivå både mellan nordiska politiker och mellan de nordiska detaljmonopolen. I augusti 2004 enades de nordiska statsministrarna om ett initiativ till en gemensam nordisk alkoholpolitik i EU och WHO (Nordic Council 2004). Baserat på synen att alkohol inte är någon vanlig handelsvara visar initiativet en gemensam politisk vilja att stöda den nuvarande kontrollstrukturen. Vidare finns det sedan 2005 ett samarbetsavtal, kallat partnerskapet Borealis, mellan Systembolaget, Alko, Vinmonopolet, svenska folkhälsoinstitutet och den svenska nykterhetsrörelsen IOGT-NTO med syftet att följa med utvecklingen inom EU i frågor som kan få betydelse för den nordiska alkoholpolitiken och detaljhandelsmonopolen. Detta tyder på ett ökat strategiskt intresse för EU:s politik på området, något som antagligen ökat möjligheterna att analysera situationen. Den nationella nivån Det var den europeiska integrationen som placerade frågan om alkoholmonopolen på den politiska dagordningen, genom att peka på klyftan mellan de skyldigheter som EES-avtalet och medlemskapet i EU medförde och de etablerade statliga alkoholmonopolen (Ugland 2000). Anslutningen till den europeiska marknaden skapade därmed nya möjligheter för de krafter på det nationella planet som ville förändra de rådande monopolstrukturerna. Även inom de områden där beslut kan fattas på en nationell nivå eller av monopolen själva har begränsningarna gradvis minskat. Resultatet är en ökad fokusering på alkoholkonsumtionens positiva sidor i tidskrifter och tidningar, ett utökat sortiment, betoning på självbetjäningsbutikernas utformning och inredning, längre öppettider, utformande av webbsidor och i allmänhet mer konsumentinriktad betjäning, som inom andra kommersiella tjänster. Detta har motiverats med god kundservice, respekt för konsumenterna, ökad valfrihet och en önskan att bevara detaljhandelsmonopolen. I följande avdelning diskuteras förändringarna i opinionsundersökningarna, den minskande marknadsandelen och smugglingens betydelse för de nordiska detaljhandelsmonopolen. Opinionsundersökningar och medier En ökad förståelse för vikten av allmänhetens stöd har resulterat i regelbundna opinionsundersökningar som utförs antingen av marknadsföringsfirmor för monopolen eller av nationella forskningsinstitut. En finländsk opinionsundersökning om inställningen till monopolet visade år 2006 att en majoritet av folket ansåg att starköl och sprit endast bör få säljas i Alkos butiker (65 respektive 93 procent). När det gällde vin ansåg 52 procent att det bara bör få säljas i monopolbutikerna, en ökning från 31 procent år Andelen som ville att vin säljs i livsmedelsaffärer var högst kring åren (Österberg under tryck). En liknande trend kunde skönjas i en undersökning av tidningar och tidskrifter i Finland, som visade att kraven på liberalisering av alkoholpolitiken var som starkast åren 1996 och 1997 (Törrönen 2001). I en undersökning gjord för ÁTVR på Island 1996 angav 56 procent av respondenterna att de var för att öl och vin skul- N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

16 le säljas i andra butiker än monopolets. När undersökningen upprepades år 2000 var resultaten nästan desamma (Áfengisog tóbaksverslun rikisins 1996; 2000). I en opinionsundersökning år 2005 för Samstarfsráð um forvarnir (Isländska utbildningsrådet för drogprevention) ville 59 procent av dem som svarade att öl och vin skulle få säljas i livsmedelsbutiker, men endast 35 procent att samtliga alkoholdrycker (även sprit) skulle kunna säljas där (Samstarfsráð um forvarnir 2005). Detta tyder på att attityderna till försäljning av öl och vin i livsmedelsaffärer inte förändrats under det decennium som gått. I Norge steg andelen som ville att vin säljs i livsmedelsbutiker från 47 till 65 procent från 1990 till 1999, men den har sedan sjunkit till 56 procent år Endast 18 procent ansåg däremot år 2004 att sprit borde få säljas i livsmedelsaffärer. Stödet för monopolsystemet sjönk under 1990-talet, men har under 2000-talet tenderat att öka på nytt. En stor mediehändelse i Norge 2002 var det s.k. metanolfallet, där 13 personer avled efter att ha druckit illegal alkohol. Intermezzot ledde till en offentlig diskussion om kvalitetskontrollen av alkoholdrycker och ökade antagligen allmänhetens stöd för det norska detaljhandelsmonopolet. Tre år senare drabbades Vinmonopolet av en turbulent period med beskyllningar om oetiska kontakter mellan några av bolagets anställda och en av leverantörerna till monopolet. Trots en stor mediebevakning visade inte opinionsundersökningar att skandalen skulle ha haft någon nämnvärd effekt på konsumenternas åsikter om Vinmonopolet. Det är därför möjligt att förändringar i Vinmonopolets fokus, med strävandena att göra konsumenterna nöjda, bl.a. genom ökad självbetjäning, bidragit till att bryta en negativ trend i attityderna till monopolsystemet (Østhus 2005). Också i Sverige anses detaljhandelsmonopolets legitimitet i allt högre grad bero på konsumenternas förtroende och uppskattning. På uppdrag av Systembolaget frågar svenska institutet för opinionsundersökningar, SIFO, varje månad ett representativt urval av befolkningen: Vill ni att Systembolaget ska ha monopol på detaljhandeln med vin, sprit och starköl? Den genomsnittliga siffran år 2006 var 57 procent ja och 38 procent nej. Den omfattande korruptionsskandal inom Systembolaget som ledde till åtal år 2005 och medförde omfattande publicitet under de följande månaderna kan ha underminerat monopolets legitimitet. I början av år 2003 anmälde Systembolaget 92 personer till polisen 77 butikschefer och 24 anställda från fyra olika leverantörer, en av dem statsägda Vin & Sprit för mutor eller korruption. Systembolagets anställda anklagades för att ha tagit emot pengar för att favorisera vissa alkoholmärken i sortimentet i sin butik. Åtalen har delats upp på sju rättegångar och det slutliga utfallet är ännu osäkert. Alla 77 butikschefer har dock avskedats eller avgått (Dagens Nyheter och ). Förutom att skada Systembolagets rykte kunde skandalen ha utgjort ett hot mot monopolets existens, eftersom det enligt EU:s direktiv måste vara märkesneutralt och opartiskt vad gäller sortimentet. De ovannämnda opinionsundersökningarna om inställningen till monopolen verkar alla peka i samma riktning. Allmänhetens tendens att förespråka privatisering av alkoholförsäljning, som kunde märkas 386 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

17 under slutet av 1990-talet, har inte ökat, och på vissa håll har den minskat. En stor andel av befolkningen i de nordiska länderna är för att sprit fortsättningsvis säljs i alkoholmonopol, medan andelen är mindre när det gäller vin (Tabell 3). Krympande marknadsandelar Bristen på studier om oregistrerad alkoholförsäljning på Färöarna och Island gör det omöjligt att uppskatta i vilken utsträckning den svarta marknaden konkurrerar med detaljhandelsmonopolen på alkohol. En viss smuggling kan inte uteslutas, men det geografiska läget är ett hinder. Smuggling blir mer lockande i länder som Finland med närhet till länder som Estland, med betydligt lägre priser på alkohol. Sedan Finland undertecknade EESavtalet och blev medlem i EU har volymen av smuggling och av alkoholdrycker som importerats utan tull ökat (Alavaikko & Österberg 2000). Att konkurrera med och begränsa den illegala marknaden har länge varit en uppgift för det norska alkoholmonopolet. Enligt SIRUS har Vinmonopolet under perioden från 1999 till 2004 ökat sin andel av marknaden och att den oregistrerade försäljningen har minskat (Vinmonopolet 2006). De svenska socialdemokraterna ansåg under några år, i likhet med en del av de borgerliga partierna, att alkoholskatterna borde sänkas, för att närma sig nivån i grannländerna Danmark och Finland. Argumentet var att om andelen alkohol som säljs av Systembolaget sjunker alltför mycket är det osäkert hur länge argumentet om folkhälsan, som accepterades i fallet Franzén (C-185/95), fortfarande kan vara giltigt (SOU 2005:25). Andra argument har varit att skillnader i prisnivåer mellan länderna lockar till smuggling och en svart marknad och att Systembolagets butiker undergrävs på lång sikt. Befolkningsenkäter har kommit fram till att andelen av smugglad eller hembränd alkohol i Sverige ökat från 2,5 procent av den totala konsumtionen (0,2 liter) till 10 procent (1,0 liter) mellan 1996 och 2005 (Boman et al. 2006). Kraven på en skattesänkning har dock minskat något sedan Systembolagets försäljningssiffror visat en uppåtgående trend år 2006, trots att den totala alkoholkonsumtionen inte ökade (Boman et al. 2006). Tabell 3. Andel i procent av befolkningen som var för försäljning av alkoholdrycker i alkoholmonopolbutiker år 2006 Finland Färöarna 1 Island Norge Sverige Starköl Vin Sprit Stöd för monopolet ) Inga opinionsmätningar har förekommit på Färöarna 2) ) 2004 Källor: Samstarfsráð um forvarnir (2005); Østhus 2005; intervju med Björn Rydberg; intervju med Sturla Nordlund; Österberg (under tryck) N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

18 Jämförelse Skillnaderna mellan länderna vad gäller monopolens omfång och handlingsfrihet gör det svårt att skilja mellan alkoholpolitik i allmänhet och monopolspecifika förändringar. Samtidigt ser vi en liknande utveckling av monopolen i samtliga nordiska länder. Vid en jämförelse av tabellerna 1 och 2 framkommer betydande förändringar för och hos alkoholmonopolen i de nordiska länderna under den analyserade perioden, med de förändringar som orsakats av EES-avtal och EU-medlemskap som de mest märkbara. Det är enbart Färöarna som inte berörts av dessa förändringar. En stor förändring som inte beror på EU eller EES är att samtliga länder förutom Färöarna uppvisar en betydande ökning av antalet butiker. Antalet butiker i förhållande till befolkningsmängden är högst på Island och Färöarna. I Finland är antalet butiker per capita aningen högre än i Sverige, även om det finns betydligt fler beställningspunkter i Sverige än i Finland. År 2005 var samtliga butiker i Finland självbetjäningsbutiker. I de andra nordiska länderna har antalet självbetjäningsbutiker snabbt vuxit under de senaste åren. Det är bara av praktiska skäl som de minsta butikerna på Färöarna och Island fortfarande säljer över disk, och den sjunkande andelen självbetjäningsbutiker på Island har sin förklaring i det växande antalet samarbetsbutiker på mindre orter, eftersom försäljning över disk passar dem bättre än självbetjäning. I samtliga länder har sortimentet ökat under den studerade perioden; i de flesta länder delvis på grund av den princip om icke-diskriminering som EES och EU betonar. Finland och Sverige är de enda av de nordiska länderna som inte erbjuder möjlighet att köpa över Internet. I Sverige experimenterade man i åtta månader med möjligheten att beställa över Internet och avhämta varan i butik, men försöket ansågs inte framgångsrikt och avslutades. Norge är i dag det enda landet som inte accepterar kreditkort som betalning i butikerna. Samtliga bolag har infört webbsidor under denna period. På webbsidorna i Finland, Norge och Sverige beskrivs bolagens samhällsuppdrag med ord som samhällsansvar, kvalitet, tillgänglighet beträffande varor och betjäning och jämlik eller neutral behandling av leverantörer och produkter. Det svenska detaljhandelsmonopolet vill också befrämja en god dryckeskultur. På Island och Färöarna är detaljhandelsmonopolens webbplatser inte lika utvecklade, och informationen gäller huvudsakligen priser och sortiment, men en stark tonvikt läggs också vid förhållandet mellan mat och dryck. I början utvecklades dessa webbsidor som prislistor för köpare som ville använda Internet eftersom de bodde långtifrån någon butik. Andra försök att närma sig kunderna har i samtliga länder varit att publicera broschyrer och vintidskrifter samt anordna kurser i vinprovning. Monopolen i Finland och i Norge använder nästan exakt samma formuleringar när de beskriver sina målsättningar de betonar kundernas tillfredsställelse, ansvar, transparens, expertis och lönsamhet. Samtliga monopol nämner sortimentens storlek och höga kvalitet och att produkterna är tillgängliga över hela landet, även om en del av dem måste beställas på förhand. När det gäller antalet anställda ses den största förändringen i Finland. Personalminskningen där återspeglar de stora förändringar som Alko genomgick till följd 388 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

19 av medlemskapet i EU. Norge uppvisar å andra sidan en liten personalökning, trots att siffran för 1994 också innefattar personal som arbetade inom produktionen. Monopolen på Färöarna och Island har en mycket hög marknadsandel, eftersom de även säljer mellanöl i sina butiker, medan mellanölet i Finland och Norge säljs i livsmedelsbutiker. Det har beräknats att bara omkring en tredjedel av den alkohol som konsumeras i Finland (34 procent) och i Norge (37 procent) säljs i monopolets butiker. Enligt samma källa (Alko 2006) säljs omkring hälften av den alkohol som svenskarna konsumerar av Systembolaget. Ökad resandeinförsel från utlandet kan förklara varför marknadsandelen inte är högre. Det som dock i ett historiskt perspektiv kanske kan ses som det mest förvånande när det gäller detaljhandelsmonopolen i dag är att de finns kvar och klarar sig ganska bra. Få människor såg det som en självklar sak före Franzéndomen 1997 (se t.ex. Horverak 1993 och Leifman 1998). Trots detta är de nordiska alkoholmonopolens ställning starkare i dag än för fem år sedan, och de har mycket större tillförsikt om fortsättningen än i början av den period som analyserats. Detta kan grunda sig på detaljhandelsmonopolens säkrare legala status i förhållande till EU och EES, men också på de vetenskapliga beläggen för deras styrka som redskap för alkoholpolitiken (Anderson & Baumberg 2006; Babor et al. 2003). I alla länder betonas att man har strikt ålderskontroll, inte säljer till påverkade och motarbetar langning, och kontrollaspekten verkar ha ökat i betydelse. I exempelvis Norge kännetecknades perioden efter 1995 av en stabil och stark expansion för Vinmonopolet, både vad gäller popularitet och försäljning. Samtidigt nekade man försäljning till personer för att de var minderåriga eller påverkade år 2002, jämfört med ca personer årligen under 1990-talet (Myklebust 2006). Konklusioner Syftet med denna artikel har varit att analysera hur de nordiska monopolen har utvecklats och reagerat på nationellt och internationellt tryck på deras verksamhet. De nordiska länderna med undantag för Danmark, har liknande alkoholpolitisk grund, med detaljhandelsmonopol som har det litet motstridiga dubbla syftet att sälja men att inte befrämja försäljningen. Under det senaste årtiondet har trenden dock allt mer gått från Att sälja eller inte sälja till Hur ska vi sälja och från att driva en politik som skulle vara så restriktiv som möjligt till att fokusera på att göra affärerna så angenäma som möjligt. Den fysiska omgivningen har vuxit i betydelse: en tilltalande miljö, självbetjäningsbutiker där kunden kan studera det stora sortimentet, oklanderlig service av utbildad och kunnig personal som erbjuder expertinformation, kurser i vinprovning och eleganta tidskrifter. Opinionsundersökningar tyder på att denna linje varit framgångsrik: det allmänna stödet för monopolsystemet har inte minskat under det senaste decenniet. Mutskandaler i anslutning till monopolen förefaller, trots att de behandlats utförligt i norska och svenska medier, inte ha haft någon inverkan på den allmänna attityden till monopolen. På längre sikt kan det ändå ifrågasättas om allmänhetens stöd kommer att räcka för att bevara monopolen i en tid när frihandeln är den dominerande ideo- N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L

20 login (Norström & Ramstedt 2006). Även om detaljhandelsmonopolen i dag har en stark rättslig ställning kan man inte automatiskt utgå från att monopolen fortfarande anses adekvata för sitt ändamål om utvecklingen fortsätter mot en prioritering av nya produkter med hög profil och ökad tillgänglighet (Meyrowitsch et al. 2005; se också SOU 2005:25). Detaljhandelsmonopolens utveckling är svår att särskilja från den allmänna alkoholpolitiska utvecklingen i landet. Alkohol är fortfarande föremål för moralisk styrning (Kurzer 2001), men dagens alkoholpolitik är mer fokuserad på drickandet inom särskilda grupper, som barn och ungdomar samt gravida kvinnor, än på den stora allmänhetens drickande. Det finns fortfarande en vilja att medge att alkohol skapar sociala problem och hälsoproblem, men möjligheterna och den politiska viljan att vidta restriktiva åtgärder har minskat betydligt. Dessa förändringar baserar sig både på internationellt tryck och på perspektivförändringar inom politiken i allmänhet, där en långsam förändring från ett kollektivistiskt solidaritetsperspektiv till ett mera individualistiskt livsstilsperspektiv kan urskiljas. EES-avtalet, baserat på EU:s principer om den inre marknaden, resulterade i ett avvecklande av alkoholmonopolen, med undantag för detaljhandelsförsäljningen. Sverige och Finland är de länder som tvingats anpassa sig mest till den europeiska lagstiftningen på alkoholpolitikens område. Medlemskapet i EU förde med sig ökade kvoter för införsel av alkohol i Finland och Sverige, vilket skapade ett ökat tryck för skattesänkningar så att detaljhandelsmonopolens marknadsandelar inte skulle minska alltför mycket. Norge har i många avseenden haft samma utveckling som Finland och Sverige men har inte på samma sätt utsatts för internationellt tryck, huvudsakligen på grund av mindre kvoter för införsel av alkohol. En skillnad kan dock märkas mellan Sverige och Norge å ena sidan och Finland å andra sidan när det gäller anpassningen till den europeiska harmoniseringen. I både Sverige och Norge var bevarandet av alkoholmonopolen huvudfrågan, medan de ansvariga i Finland åtminstone för en tid var mera upptagna av Alkos framtid än av att rädda monopolsystemet. Trots att de verkar på olika sidor av EUgränsen är de svenska och norska monopolen de som mest håller fast vid de socialpolitiska argumenten, även om social kontroll är en aspekt som förefaller ha blivit viktigare i alla länder. Av de nordiska monopolen har Systembolaget aktivast verkat som en aktör inom alkoholpolitiken. Genom detta kan Systembolaget ha ökat sin popularitet, inte bara hos den stora allmänheten, utan också bland politikerna. Det politiska stödet för monopolet tycks vara särskilt stort i Sverige, men det är stort också i Norge. Sverige är också det land som starkast visat vilja att legitimera sin egen politik i utlandet. Monopolen på Färöarna och Island skiljer sig från de andra nordiska monopolen på flera sätt, bl.a. genom att det isländska monopolet lyder under Finansdepartementet och det färöiska under Näringsdepartementet. Detta understryker monopolens roll som skapare av intäkter för staten. Det ingår därför inte i deras uppdrag att ta samma hänsyn till folkhälsan eller preventiva aspekter på alkoholpolitiken som de övriga nordiska monopolen. Island och Färöarna är också mycket små marknader, 390 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L