Bakgrund. Datum Diarienummer Utbildningsdepartementet. Dokumenttyp Yttrande/Remissvar. Tillväxtverkets synpunkter på Horisont 2020.

Transkript

1 Datum Diarienummer Utbildningsdepartementet STOCKHOLM Dokumenttyp Yttrande/Remissvar Tillväxtverkets synpunkter på Horisont Bakgrund EU:s nya program för forskning och innovation kallas Horisont Namnet Horisont 2020 ska, menar Kommissionen, ses som ett uttryck för EU:s vilja att utveckla idéer, tillväxt och sysselsättning för framtiden. Horisont 2020 ska ses som ett viktigt verktyg i genomförandet av flaggskeppsinitiativet Innovationsunionen. Sedan sjunde ramprogrammet lanserades har ekonomin i unionen förändrats dramatiskt. Recessionen 2008 utlöste ett antal stimulanspaket som skulle sätta fart på ekonomin. Emellertid står Europa nu inför en offentlig skuldkris, och hotet om en än allvarligare recession. Den största utmaningen är att stabilisera det finansiella och ekonomiska systemet. Men samtidigt måste åtgärder vidtas för att skapa ekonomisk tillväxt. Insatser för skuldsanering utan insatser för ekonomisk tillväxt är varken realistiska eller meningsfulla. Enligt Kommissionen meddelande om Horisont 2020 är Smarta investeringar, särskilt i forskning och innovation, av avgörande betydelse för att upprätthålla en hög levnadsstandard samtidigt som man försöker lösa trängande samhälleliga problem som klimatförändringarna, den åldrande befolkningen eller utvecklingen mot ett resurseffektivare samhälle. Och fortsätter man Forskning och innovation bidrar till sysselsättning, välstånd, livskvalitet och globala kollektiva nyttigheter. De genererar vetenskapligt och tekniskt nyskapande som behövs för att ta itu med de trängande utmaningar som samhället står inför. Investeringar inom detta område leder också till affärsmöjligheter genom nya innovativa produkter och tjänster. Man framhåller att EU visserligen (är) världsledande på många teknikområden, men står inför allt större konkurrens, både från traditionella motspelare och från tillväxtekonomier. Därför måste innovationsresultaten förbättras ytterligare. Forskning och innovation har därför en central plats i strategin Europa för att främja smart och hållbar tillväxt för alla. Detta innefattar även det övergripande målet att öka FoU-utgifterna till 3 % av BNP till år Tillväxtverket Götgatan 74 tillvaxtverket@tillvaxtverket.se Box 4044 Tel: Stockholm Fax:

2 2(9) Tillväxtverket välkomnar initiativet att förbättra/effektivisera forsknings- och innovationsarbetet inom unionen. Avsikten med programmet är att stärka EU som en innovationsunion och att göra innovation till en konkurrensfördel i den globala konkurrensen. Detta ska ske genom att poola medlemsländernas forskningsmiljöer, satsa på företagens roll som genomförare av affärsidéer och s.k. smart specialisering av regionala ekonomier. Vidare ska satsningar göras inom en rad utpekade utvecklingsområden bland annat de så kallade Grand Challenges som, efter förankring bland medlemsländerna, ses som särskilt angelägna områden för framtiden. Horisont 2020 ska framför allt vara ett program som finansierar FoI för att nå mål. En viktig aspekt av detta är att programmet ska fångas upp av de nationella strategier som finns för att främja ökad forskning och innovation och därigenom bidra till att målen i Lissabonagendan och Europe 2020-strategin uppfylls. Programmet är uppdelat i tre korresponderande delprogram: - Hög vetenskaplig kvalitet - Industriellt ledarskap - Samhälleliga utmaningar Enligt Kommissionen kommer Horisont 2020 innebära ett radikalt brott med tidigare forskningsprogram när det gäller att nå målen om att bidra till tillväxt, nya jobb och ett konkurrenskraftigare Europa. Men mycket känns igen. Strävan efter hög vetenskaplig kvalitet menar man kommer att höja kvaliteten på Europas forskningsbas och leda till en stadig ström av forskning av världsklass som kan säkra Europas långsiktiga konkurrenskraft. De bästa idéerna kommer att få stöd, och den kompetens som finns inom Europa kommer att utvecklas. Forskare kommer att ges tillgång till prioriterad forskningsinfrastruktur, och Europa kommer att bli attraktivt för världens mest framstående forskare. Industriellt ledarskap syftar till att göra Europa mer attraktivt för forsknings- och innovationsinvestering och främja verksamheter där företagen bestämmer dagordningen. Det ska leda till stora investeringar i viktig industriell teknik, maximera de europeiska företagens tillväxtpotential genom att förse dem med adekvat finansiering och hjälpa innovativa små och medelstora företag att växa till världsledande företag. Samhälleliga utmaningar återspeglar de politiska prioriteringarna i Europa 2020-strategin och ska behandla de viktigaste behov och frågor som delas av den europeiska allmänheten och resten av världen. Ett problemorienterat tillvägagångssätt ska sammanföra resurser och kunskap från olika ämnen, teknikområden och inriktningar, inklusive samhällsvetenskap och humaniora. Hela verksamhetskedjan från forskning till marknad kommer att täckas, med ny inriktning på innovationsrelaterad verksamhet som pilotförsök, demonstration, provbänkar och stöd för offentlig upphandling och 2

3 3(9) marknadslansering. hit hör också kopplingar till verksamheten inom Europeiska innovationspartnerskap. Tillväxtverkets huvudsakliga synpunkter I Kommissionens förordningstext framhålls på en mängd ställen att Horisont 2020 syftar till att främja utvecklingen av innovativa samhällen och strategier i Europa genom deltagande av medborgare, företag och användare inom forskning och innovation och främjande av samordnad forskning och innovationspolitik inom ramen för globaliseringen (sid 80 exempelvis). Tillväxtverket ser emellertid en stor fara i att Horisont 2020 inte kommer att bli den utlovade kraft som verkligen främjar utveckling av innovativare samhällen. I förordningen återkommer ofta tanken att det gäller att utforska nya idéer och idéer med hög risk som bygger på vetenskaplig grund med innovativa forskningsmetoder för att skapa långsiktig nytta för medborgarna, ekonomin och samhället (sid 34). Var i texten/förordningen är konsumenterna, avnämarna, brukarna av de nyttigheter som forskarna ska ta fram? För Tillväxtverket framstår framförallt entreprenörerna och företagens avgörande betydelse som väldigt undanskymd. Visst framhålls dessa men snarare som medel för forskarna att nå sina resultat än som likvärdiga parter i utvecklingen av innovativare samhällen. Tillväxtverkets ser en risk att främst traditionell planstyrd högvetenskaplig forskning stöds! En första farhåga är att Horisont 2020 inte innebär det brott med tidigare forsknings- och innovationsprogram. Satsningen på s.k. hög vetenskaplig kvalitet inte minst i form av den uttalade ambitionen att varje medlemsstat ska satsa 3 procent av BNP på forskning riskerar att överbetona den traditionella högvetenskapliga forskningen. Om en allt för stor koncentration av tillgängliga resurser läggs enbart på akademisk forskning eller forskningsmiljöer som typ CERN eller ESS kan Europas problem med alltför lite spinn off från forskningsinvesteringar cementeras. Runt ett kunskapscenter som Stanford Berkely och deras industrial park som Palo Alto har tusentals företag uppstått, CERN däremot har snarare blivit en isolerad ö, vilket även ESS i Lund riskerar bli. Ur ett tillväxtperspektiv innebär inte mer forskning med logisk nödvändighet fler innovationer som i sin tur leder till tillväxt och sysselsättning. I Horisont 2020 är det tämligen oproblematiskt att forskning oftast inte leder till eller ens syftar till en innovation. Det är som att detta problematiska förhållande knappast föreligger. Men i själva verket är det så att forskning syftar till kunskapsuppbyggnad, vetenskapligt verifierad kunskap, inte innovation. 1 1 Tillväxtverkets definition av innovation utgår från två sammanlänkade funktioner. En innovation är a) en nyhet som b) vinner spridning och skapar värden i ekonomin. Se 3

4 4(9) Forskningslogiken handlar om att få fram resultat i första hand i form av publiceringar, i andra hand om mer och fördjupad forskning, först i tredje hand om bland annat patent som ibland leder till kommersialisering. Kritiken mot de tidigare ramprogrammen om att de inte bidrog till verkliga innovationer utan snarare till s.k. intermediary knowledge products har man, trots löften om ett radikalt skifte, inte tagit tag i. För att Horisont 2020 ska nå full styrka, som Tillväxtverket har förstått det, borde programmet tydligt samspela med EU:s nya program COSME. COSMEprogrammet tar över då det tidigare CIP avslutas Tanken är att Horisont 2020 ska ha sitt fokus på forskningsmiljöer och riskfyllda innovationsprojekt, medan COSME ska ha ett fokus på små och medelstora företags tillväxtmöjligheter i ett bredare tillväxtperspektiv. För att säkerställa att dessa båda program samverkar utifrån en tänkt process, d.v.s. från utvecklingsarbete inom forskningsmiljöer till kommersialisering och spridning på marknader, är att finansieringsstrukturen är sammanflätad mellan programmen. Ett tänkt exempel kan beskrivas som att företag ska kunna erhålla finansiering från Horisont 2020 för att sjösätta innovativa utvecklingsprojekt, och om detta är framgångsrikt ska expansionsfaser finansieras från COSME. Tillväxtverket har inga invändningar mot denna idé om samarbetande program för att täcka in utvecklingsprocesser. Detta upplägg ställer dock höga krav på implementeringen av programmen i respektive medlemsland. Det kommer att behövas ett mycket väl fungerande samarbete mellan nationella aktörer (om implementeringen genomförs genom att ansvaret för de båda programmen delas upp mellan olika myndigheter). Av erfarenhet har genomförandet av respektive program blivit ett sätt att sortera företag, eller motsvarande, till respektive myndighet, snarare än att bygga ett smidigt och effektivt främjandesystem oavsett företagens, eller motsvarande, verksamhetsområde. Entreprise Europe Network erbjuder idag en helhetslösning i form av No wrong door för företagen där såväl affärs- som tenkik och forskningssamarbeten erbjuds företagen. Enterprise Europe Network har även en naturlig koppling till sjunde ramprogrammet för forskning. Det är viktigt att det även framöver fortsättningsvis finns en naturlig och tydlig koppling till mellan Horisont 2020 och COSME. Denna koppling bör beskriva ett kontinuerligt stöd för hela innovationsprocessen. Nu finns en risk om uppdelning med olika aktörer som inte samarbetar. Ett förtydligande kring hur detta kan undvikas och hur t.ex. National Contact Points (NCPs) kan samarbeta/ingå i Enterprise Europe Network bör göras. Det finns vidare en risk för att vissa aktörers (t.ex. forskningsinstitutens) incitament och engagemang kommer att minska om målgruppen innovationsbaserade företag och företag som vill starta EU-projekt inte finns med i COSME. Om inte COSME kan Innovationer, Entreprenörskap och Tillväxt En kortfattad översikt av kunskapsläget (Tillväxtverkets INFO 0119), för ett utförligare resonemang. 4

5 5(9) stödja dessa företag via Enterprise Europe Network, måste Horisont 2020 tilldela nätverket mandat som gör att målgruppen fortsättningsvis kan få stöd från Enterprise Europe Network. Tillväxtverket menar att det är av central betydelse att diskutera Horisont 2020 parallellt med COSME ifall de förväntade effekterna ska uppnås. I förslaget till Horisont 2020 slås man av frånvaron av diskussion om hur dessa program ska hållas ihop, vilket Tillväxtverket ser som synnerligen problematiskt, även om detta framför allt är en angelägenhet för respektive medlemsland. De nationella förutsättningarna måste beaktas. För att Sverige ska kunna delta i EUs satsningar på de finansiella instrumenten krävs dock fler starka intermediärer och att olika insatser ges en tydligt uppgift om kopplingar. Exempelvis experimenteras inom de åtta svenska regionala strukturfondsprogrammen med en stort satsning på tolv s.k. riskkapitalfondsprojekt med uppgift att bidra med ägarkapital till innovationsföretag i tidiga skeden. En nationell koordinering av olika initiativ skulle underlätta arbetet. Dessutom krävs en nationell strategi som tydliggör gemensamma åtaganden och uppgifter. Detta gäller såväl för erbjudandet i Horisont 2020 som i COSME och i sammanhållningspolitiken. Vidare erbjuds möjligheter till gränsöverskridande finansiella instrument. Det finns en stor risk att Sverige i nästa programperiod går miste om den möjliga utväxling kring dessa möjligheter om inte klarhet skapas i det svenska förhållningssättet. Idag finns ett antal utvärderingar gjorda genom följeforskning och genom Tillväxtanalys uppdrag kring de svenska erfarenheterna av exempelvis VC fonder. Det saknas dock motsvarande svenska referensmöjligheter kring Debtfinancing riskdelningsinstrumenten i Sverige denna programperiod. Tillväxtverkets ser en risk att entreprenörskapets och företagens avgörande betydelse för att skapa, utnyttja och omsätta kunskap inte tas tillvara inom Horisont 2020! I förordningen framhålls i och för sig att ambitionen med Horisont 2020 är att avhjälpa marknadens brister när det gäller tillgången till riskkapital för forskning och innovation (Sid 55) och att framväxten av innovationsföretag är avgörande för att de högt ställda målen med Horisont 2020 ska kunna nås. På sid 59 framhålls att ett särskilt mål är att stimulera tillväxten genom att höja innovationsnivån i små och medelstora företag, och täcka deras olika innovationsbehov under hela innovationscykeln för all typ av innovation och därigenom skapa fler snabbväxande, internationellt verksamma små och medelstora företag. Problemet är emellertid att utgångspunkten i förordningen och i hela Horisont 2020 är den traditionella linjära modellen som utgår ifrån att kunskaps tas fram i högvetenskaplig forskning, för att därefter föras över till tillämpad forskning, för att sedan anpassas för industriell tillverkning och 5

6 6(9) eventuellt kommersialiseras av unga nya innovationsföretag som ska få riskkapital i form av lån! Emellertid håller innovationsprocesserna på förändras snabbt. Det har skett en övergång från den linjära modellen till en innovationssystemansats vilken i sin tur är på väg att utmanas av nya föreställningar om innovationsprocesser, brukarledd innovation, orkestrerad innovation, innovation i korsvisa processer osv. Frågan är om forskning verkligen är innovationens moder eller om det är korsvisa kopplingar mellan forskare, företag, entreprenörer, brukare, konsumenter o s v som driver fram innovation. Om, vilket mycket talar för, det är det senare som gäller blir innovation framför allt avhängigt samverkan, nätverksbyggande och korskopplingar. Många satsningar i så kallade regionala innovationssystem är uppbyggda kring kluster, innovationsplattformer eller dylikt vid sidan av forskningen, universiteten och högskolorna. Kunskapen hämtas från andra miljöer, näringslivet, krävande kunder, professionella kunskapsförmedlare m.fl. En utmaning som Horisont 2020 borde hantera tydligare är det faktum att majoriteten av dagens innovationer uppstår i miljöer utanför det vetenskapliga samhället. Det omfattande arbete som ständigt bedrivs bland företag och offentliga organisationer att utveckla affärsidéer innebär att det utvecklas en bredd av kunskaper, och dessa kunskaper är också viktiga som input i framgångsrik forskning. Inom Horisont 2020 borde man arbeta för att ta till vara bredden av kunskaper, oavsett om de återfinns inom vetenskapssamhället eller i samhället i övrigt. En alltför stor tilltro till vissa spetsområdens framgångspotential kan i den globaliserade ekonomin inom kort visa sig omsprunget av konkurrenter eller inte visa sig vara den tillväxtmotor som förutspåtts. Ett exempel på eventuella framtida svårigheter att uppnå de mål som formuleras i Horisont 2020 är hanteringen av satsningen Eco innovation and market replication. Denna satsning har flyttats från CIP/COSME till Horisont 2020 för att betona innovationsaspekten. Samtidigt har detta program tidigare har stora svårigheter att arbeta effektivt med kommersialiseringsfasen (dvs innovation). Bland annat har krav på garantier från projektägarna gjort det mycket svårt att utnyttja programmet, vilket istället hämmat ambitioner om kommersialisering. Då nu Eco innovation and market replication läggs i Horisont 2020 blir marknadsaspekterna än mer oklara och riskerar att distansera denna fråga ännu längre från möjligheter att också kommersialisera de affärsidéer som är på väg att sjösättas. Tillväxtverket saknar, med andra ord, överlag tydligare skrivningar om hur Horisont 2020 menar att kommersialiseringspotentialen ökar i det nya programmet, och hur det är tänkt att medlemsländer ska kunna arbeta med ett tydligare entreprenörskapsfokus. Hållbar tillväxt förutsätter ständig strukturomvandling. Verksamheter, branscher och ibland hela regioner utvecklas, mognar och förnyas eller förlorar 6

7 7(9) sin utvecklingskraft. Förutsättningen för hållbar tillväxt är inte bara eller ens främst högvetenskaplig forskning eller satsningar på Grand Challenges utan ständigt fortgående förnyelsearbete. Entreprenörskap är den aktiva agent som driver på de omvandlingsprocesser som sätts i rullning då forskning blir innovationer, när kunskap blir affärsidéer och förverkligas. Utan entreprenörskap blir det inga innovationer. Vetenskapssamhällets uppgift är att skapa förutsättningar för kunskapsutveckling, men när förutsättningarna för kunskapsutveckling förändras snabbt gäller det att programsatsningar som Horisont 2020 bidrar till att förnya inte cementera förlegade föreställningar om hur kunskap blir innovationer. Eftersom det inte i förväg går att veta vilken forskning som leder till innovation är det viktigt att göra det attraktivt och angeläget för en mängd olika aktörer inte minst företag och entreprenörer att påverka även satsningar på högvetenskaplig forskning. Detta gäller inte minst om det uttalade målet är att programmet som Horisont 2020 är att tjäna det stora flertalet! Tillväxtverkets ser en risk att Horisont 2020 inte följs upp och utvärderas så att de högt ställda målen kan nås! I förordningen framhålls att resultat av efterhandsutvärderingar på ett övertygande sätt har påvisat att unionens program för forskning och innovation stödjer forskning och annan verksamhet som är av stor strategisk betydelse för deltagarna, och som i avsaknad av unionens stöd helt enkelt inte skulle ske. Med andra ord, det finns inga alternativ för stöd på unionsnivå (Sid 97). I själva verket har unionens program mött mycket kritik för att vara svåra och omständliga att söka från. Delvis har man tagit till sig kritiken. Inledningsvis framhålls att Horisont 2020 innebär betydande förenklingar till följd av en enklare programarkitektur, en enda uppsättning regler, mindre byråkrati genom en enkel modell för kostnadsersättning, en enda kontaktpunkt för deltagare, mindre pappersarbete vid utarbetandet av förslag, färre kontroller och revisioner, samt det övergripande målet att minska den genomsnittliga tiden tills stödet beviljas med 100 dagar. (sid 3 i Horisont 2020 ramprogrammet för forskning och innovation). Om de högt ställda målen ska nås krävs radikala förändringar när det gäller uppföljning, utvärdering och övervakning. Tillväxtverket ser det exempelvis som mycket angeläget att som det står i förordningen särskild uppmärksamhet ägnas åt att säkerställa att små och medelstora företag deltar, och berörs av innovation, på lämpligt sätt i Horisont För att nå detta mål ska kvantitativa och kvalitativa bedömningar av små och medelstora företags deltagande ska göras som en del av arrangemangen för utvärdering och övervakning (Sid 20). Hur dessa bedömningar skiljer sig från tidigare insatser för att följa upp och utvärdera anges dock inte. Här krävs nytänkande så att programmet verkligen arbetar med att undan för undan nå detta mål. Det 7

8 8(9) handlar om system för fortlöpande utvärdering, kontinuerlig feed-back och ständiga förbättringar. Sådana utvecklingsstödjande system lyser i allt väsentligt med sin frånvaro medan det är väldigt tydligt redogjort för den regeloch förordningsmässiga implementeringen. Det gäller att lämna den traditionella indikatorsuppföljning som många gånger hindrat snarare än stött ett genomförande som kan nå de övergripande målen. Inte heller vetenskaplig sakkunnigutvärdering säkrar processer som leder till den strukturomvandling mot dynamisk forskning som skapar innovation. De tre C:na (C) kontrafaktiska utvärdering, Cost benefit analys eller kontrollerade experiment riskerar också att komma försent, röra sig på för abstrakt nivå för att kunna påverka mot exempelvis mer deltagande från små och medelstora företag. Det finns inte någon magic bullet som kan fyras av för att få till en utvärdering som fångar vad man vill uppnå och som påverkar programmets fortsatta genomförande. Istället måste man arbeta med flera olika utvärderingsinsatser, se till att det blir en fortlöpande kritisk och konstruktiv följeforskning om genomförandet utifrån de övergripande målen och säkra att ett lärande sker mellan olika aktörer, regioner och länder. Uppgiften i det fortlöpande utvärderingsarbetet bör vara att i dialog med stödmottagarna stödja framväxten av en högkvalitativ vetenskaplig forskning och industriell utveckling som undan för undan bättre leder mot målen om innovation, tillväxt och bättre levnadsförhållanden. Horisont 2020 borde innebära att kraven på kvalitetssäkring i tidiga skeden höjs. Framförallt borde en smart specialisering innebära att man redan vid beredning av forskningssatsningarna värderar om dessa har möjligheter att leverera i linje med de övergripande målen. Sammanfattningsvis förordar Tillväxtverket följande sju ståndpunkter: Tillväxtverket förordar en skrivning i Horisont 2020 som innebär att användarbehoven ska vara vägledande i programmets genomförande, för att garantera/säkra att behov hos medborgare, företag och andra brukare tillgodoses. Tillväxtverket ställer sig positiv till två ramprogram. Frågor kring entreprenörskap och konkurrenskraft för små och medelstora företag riskerar att försvinna om de läggs in i ett stort innovationsprogram. Uppdelningen Horisont 2020 och COSME stämmer dessutom väl med myndighetsstrukturen i Sverige. Tillväxtverket menar att entreprenörskapsfrågorna måste betonas mer kraftfullt i Horisont 2020 genom att lyfta fram de korsvisa kopplingarna mellan forskning och innovation. Detta gäller även den högvetenskapliga forskningens koppling till marknader. Tillväxtverket har inga invändningar mot att stärka 8

9 9(9) forskningsmiljöer. Men om ambitionen är att detta också ska leda till innovation måste det finnas ett tydligare marknadsperspektiv, företagsoch näringslivssamverkan i tidiga skeden är viktigt även i högvetenskaplig forskning. Enterprise Europe Network måste vara en integrerad del i Horisont 2020 såväl som i COSME. Detta ser Tillväxtverket som en bland flera förutsättningar för att de båda ramprogrammen ska kunna verka effektivt. Horisont 2020 måste också tydligare ange hur utvärderingsinstrumentet ska utformas så att det främjar dynamiska innovationsprocesser. Idag förefaller detta centrala verktyg för EUs gemensamma kunskapsbildning och tillväxtpolitik vara alltför inriktad på form och övervakning, snarare än inspirationsmotor för innovation och fortlöpande utvecklingsstöd till ett dynamiskt genomförande av programmet. För att få ut full effekt av programmen Horisont 2020 och COSME, samt kopplingar till den regionala fonden, måste det inrättas en nationell koordinering och uppgifter om länkningar och samarbeten tydliggöras. Beslut i detta ärende har fattats av ställföreträdande generaldirektör Göran Theolin. Kalle Westberg och Göran Brulin har deltagit i handläggningen, Kalle Westberg som föredragande. Göran Theolin Kalle Westberg 9