Skatteincitament för FoU i Australien, Storbritannien, Nederländerna,

Transkript

1 Svar Direkt 2012:01 Skatteincitament för FoU i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Norge och Danmark Tillväxtanalys har fått i uppdrag av Näringsdepartementet att i en rapport beskriva några länders utformning av skattelättnader för att stimulera FoU. Rapporten beskriver anledningarna till införandet av skattelättnaderna, hur dessa är utformade skatterättsligt och till vilka företag som lättnaderna är riktade.

2 Dnr: 2011/307 Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Studentplan 3, Östersund Telefon Telefax E-post För ytterligare information kontakta Lars Bager-Sjögren Telefon E-post

3 Förord De svenska företagens FoU-intensitet är i internationell jämförelse hög i Sverige, men det finns tecken på att detta inte kan tas för självklart särskilt inte i de små och medelstora företagen. Flera länder har därför stimulerat företagens FoU-verksamhet med skattelättnader i olika former. Denna rapport har som syfte att ställa samman och analysera hur Australien, Storbritannien, Nederländerna, Norge och Danmark valt att utforma sina system och vilka ekonomiska konsekvenser detta har fått. Formatet Svar direkt är ett rapportformat från Tillväxtanalys med syfte att snabbt möta behov av rapportering i aktuella forsknings-, utbildnings- och innovationspolitiska frågor med kort framförhållning. Rapporten har gjorts på uppdrag av Näringsdepartementet. Lars Bager-Sjögren på Tillväxtanalys avdelning för innovation och globala mötesplatser Stockholm har skrivit rapporten. Stockholm, mars 2012 Enrico Deiaco Avdelningschef Innovation och Globala mötesplatser 3

4

5 Innehåll Sammanfattning Uppdraget FoU i företag och i politik Forskning och utveckling i företag Olika former av skattelättnader Sverige hade FoU-avdrag på 1970-talet EG-förordningen och EU:s statsstödsregler Skatteincitament några länder Australien Storbritannien Nederländerna Norge Danmark Två exempel på skattelättnader inriktade på patentintäkter Nederländerna Innovationsbox Storbritannien Patentbox Sammanfattning och slutsatser Referenser Appendix 1. FoU inom OECD Appendix 2. Expertgruppernas rekommendationer för utvärdering av skattelättnader47 5

6

7 Sammanfattning Skattelättnaderna i de studerade länderna har utvecklats och blivit mer generösa Storbritannien och Australien har haft systemen längst men utvecklar dem åt olika håll. Australien förenklar och går från avdragssystem till skatterabatt medan Storbritannien håller fast vid ett avdragssystem. Systemen har blivit generösare genom att allt högre andel av FoU-kostnaderna ingår i underlaget för skattelättnad. Mindre företag har också fått bättre villkor för underlagsberäkning och gränsen för vad som räknas till mindre företag har höjts så att fler företag omfattas. Storbritannien skiljer sig från samtliga övriga länder i att systemet inte kräver att FoUverksamheten ligger i FoU-projekt som sedan stödet kopplas till. I Storbritannien är systemet integrerat med övriga avdragsmöjligheter i företagsbeskattningen. Australien har en liknande organisation som Nederländerna och Norge, men är striktare i bedömningen av projektansökningarna som måste innehålla mer forskning än utveckling. Danmark har i dag inte något motsvarande system för FoU-stimulans som övriga länder, däremot finns ett förslag att erbjuda stöd till företag som bedrivit forskning men som inte går med vinst. Positiva effekter överväger men det finns även negativa erfarenheter Av de länder som den här rapporten granskat närmare bedöms att resultaten från Storbritannien, Nederländerna och Norge är särskilt intressanta då dessa har genomgått utvärderingar med vetenskapliga metoder. Utvärderingarna visar att det finns positiva effekter att uppnå med skattelättnader för företagens FoU-verksamhet. Den primära effekten varierar något beroende på utformning, land och modell. I intervallet ligger så att en krona i skattelättnad för FoU medför ökade FoU-investeringar av företagen motsvarande 1,7 till 3 kronor. Utöver dessa positiva resultat finns även studier som visar att den högre FoU-nivån i företagen också leder till processinnovationer (Norge) och större intäkter från innovationer (Nederländerna). Men utvärderingarna visar också på ett antal negativa effekter. Det finns tecken som tyder på att framför allt mindre företag anmäler högre FoU-kostnader än befogat för att låta samhället finansiera andra kostnader än vad som är tänkt. Mindre företag forskar upp till stimulansens maxnivå därefter återgår FoU-investeringarna till en lägre nivå (Storbritannien och Australien). Utvärderingen från Norge visar att företag som fått stöd från systemet även har signifikant högre FoU-kostnader året efter att de fått skattelättnad. Införandet av skattelättnader medför mer administration för företagen för att offentliga myndigheter ska kunna kontrollera att verksamheten motsvarar de beviljade lättnaderna. Hur stor kostnad detta medför är oklart men Norges utvärdering uppskattade arbetet med ansökningar och rapporter till cirka 40 timmar per företag och projekt. Patentbox och Innovationsbox en annan dynamik Innovationsbox och patentbox i Nederländerna och Storbritannien är skattelättnader riktade till intäkter som kan härledas från patent utvecklade inom landet. Tanken är att locka nya etableringar av patentintensiva verksamheter från utländska aktörer och att stimulera mer innovativ verksamhet från de inhemska företagen. Tyvärr finns ingen uppföljnings- eller utvärderingsinformation än att ta del av. I systemen finns emellertid inga takbelopp vilket sannolikt kan locka framför allt stora FoU-aktörer. Det finns anledning att följa upp effekterna av dessa två typer av skatteinstrument. 7

8 1 Uppdraget Regeringen tillsatte i januari 2011 en kommitté som ska göra en översyn av företagsbeskattningen. I kommitté-direktivet ingår att översynen ska lämna ett förslag på ökade skatteincitament för FoU-verksamhet i ett delbetänkande. I november 2011 ombads Tillväxtanalys av Näringsdepartementet, utifrån löpande omvärldsbevakning från Tillväxtanalys, att i en rapport beskriva några länders utformning av skattelättnader för att stimulera FoU. Rapporten ska beskriva anledningarna till införandet av skattelättnaderna, hur dessa är utformade skatterättsligt och till vilka företag som lättnaderna är riktade. Om det finns information om kostnader och effekter som skattelättnaderna har medfört ska rapporten även beskriva dessa. I uppdraget ingick även att beskriva det system av subvention till FoU som Sverige hade under en period på talet. Rapporten beskriver Australiens, Storbritanniens, Nederländernas, Norges och Danmarks nuvarande system för att via skattelättnader öka incitamenten för FoU-verksamhet. Kapitel 2 ger en kort beskrivning av FoU i företag i ett antal OECD-länder och en översikt av de olika skatteincitamenten. Detta inledande kapitel beskriver även Sveriges erfarenhet av ett FoU-avdrag under 70-talet samt innehåller ett avsnitt om EG-fördraget och stöd till FoU. I kapitel 3 beskrivs de utvalda ländernas utformning av skattelättnader, kostnader samt utformning av administrativa rutiner. I kapitlet redogörs även kortfattat för utvecklingen över tid och resultat från genomförda utvärderingar. Kapitel 4 återger i korthet två ansatser med skattlättnader för patentintäkter. Dessa system är tydligt inriktade på att stimulera lokaliseringen av avancerad FoU till landet. I ett avslutande kapitel sammanfattar vi och reflekterar över konsekvenser för Sverige. I bilagan beskrivs data från kapitel 2 för samtliga OECD-länder samt en kort lista på rekommendationer som EU:s expertgrupper föreslagit att man bör ta hänsyn till vid införandet av skattelättnader för FoU. 8

9 2 FoU i företag och i politik 2.1 Forskning och utveckling i företag Forskning och utveckling (FoU) är en drivkraft för innovation och ekonomisk tillväxt. I EU:s strategi för 2020 är följaktligen en utveckling av FoU-verksamheten något som är önskvärt och den följs med indikatorn FoU-intensitet. FoU-intensitet definieras som kostnaderna för FoU-verksamhet i förhållande till landets BNP. Näringslivets FoU-intensitet i Sverige är hög även i förhållande till andra utvecklade länder även om den minskat under perioden Av Figur 1framgår emellertid att Sverige inte är ensamt om att ha en minskad FoU-intensitet mellan 1999 och Vi delar denna erfarenhet med Nederländerna, Kanada, Storbritannien och Belgien. Norge och Frankrike har även upplevt en mindre minskning under denna period. Figur 1. Företagens utgifter för FoU (BERD) som andel av BNP, procent 1 Nederländerna Norge Kanada Storbritannien Belgium Australien Frankrike Tyskland Österrike Danmark USA Schweiz Korea Sverige Finland 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 Källa: OECD En förklaring till detta är, åtminstone för Sveriges del, att BNP har vuxit snabbare än FoUkostnaderna. För Sveriges del representerar även 1999 ett år med stark ökning av FoU- 1 För figur 1 3, se även i bilagan för fler av OECD:s medlemsländer. 9

10 kostnaderna i samband med IT-boomen. Dessa justerades ned följande år, men hur man än räknar så har tillväxten i FoU varit lägre än tillväxten i BNP i Sverige. 2 FoU en drivkraft för innovation och tillväxt Att FoU betraktas som en viktig faktor för ekonomins utveckling och tillväxt är ingen ny företeelse. Den politiska betydelsen av FoU har ökat i samband med att dess koppling till välfärdsutveckling har blivit viktigare. Under de senaste åren har intresset för att stimulera företagens investeringar i forskning och utveckling (FoU) ökat och är en grundsten i innovationspolitiska strategier. 3 Argumenten för att stödja företagens FoU-verksamhet bygger på antagandet att FoU har stora positiva effekter för samhället. Effekten kan naturligtvis bestå i patent som denna verksamhet leder till, men det handlar också om att den träning och erfarenhet som personal får vid FoU-arbete också är användbar i andra anställningar. Anledningen till att företagen underinvesterar i FoU är just svårigheten att kontrollera eller äga resultatet av forskningen. Utöver överspillningseffekter finns det också en uppfattning att FoUverksamhet är en strategisk verksamhet för företaget som underlättar dess överlevnad på sikt. Politiska åtgärder för att hjälpa företagen att få utväxling på sina FoU-investeringar är framför allt lagstiftningen om immateriella äganderätter. Andra politiska åtgärder som syftar till att öka omfattningen av företagens FoU-verksamhet är i stället inriktade på att minska deras totala kostnader för FoU. I Sverige domineras denna form av rena FoUbidrag till företag i program där staten identifierat särskilt stor samhällsekonomisk nytta. Företagsnära forskningsprogram administreras av framför allt Vinnova men även av Energimyndigheten och andra aktörer. 4 Det finns två former av stöd till FoU-verksamhet i företag dels direkta stöd, dels indirekta stöd. Direkta stöd till FoU-verksamhet ska i allmänhet lösa ett samhälleligt problem genom att företag och andra aktörer engageras. Företagens engagemang borgar för att deras kompetens utnyttjas och företagens intresse att kommersialisera resultaten medför att samhällelig nytta uppnås snabbare. Direkta FoU-stöd kan därför sägas vara styrda uppifrån med statens perspektiv som utgångspunkt. Indirekta stöd, som skattelättnader, har syftet att stimulera kunskapsutvecklingen i företagen och kan därför sägas ha ett underifrånperspektiv då FoU-insatsernas syfte bestäms av det enskilda företagets affärsstrategi utan extern styrning eller inblandning. 5 FoU-stödet skulle på detta sätt mer anpassas till de utmaningar som företagen ställs inför på sina marknader. 6 Figur 2 återger omfattningen av offentligt stöd till FoU-verksamhet i företagen fördelat på direkt respektive indirekt stöd. De länder som Sverige ofta jämförs med kan fördelas i två grupper, en grupp med lägre offentligt stöd om cirka 0,10 procent av BNP 2007 (där Sverige ingår) och en grupp med i relativa termer dubbelt så stort stöd. 2 En låg kvot vid given nivå på BNP, kan tolkas som avkastningen på FoU är hög alternativt att landets näringsliv år specialiserat i ej FoU-tunga näringar. För FoU-utvecklingen enbart i företag se figur 11 i kapitel 5 3 OECD Innovation Strategy eller EU-Strategy 2020 Flagship Initiative Innovation Union. 4 Vinnova har även program som stimulerar FoU i mindre företag, t.ex. Forska och väx. 5 Även forskningsavdrag kräver i allmänhet en granskning av om verksamheten kan betraktas som forskning enligt uppställda riktlinjer. 6 Vinnova(2005) har pläderat för införandet av skatteavdrag för FoU. 10

11 Figur 2. Omfattningen av offentligt stöd till näringslivets FoU-verksamhet som andel av BNP, Schweiz Tyskland Australien Nederländerna Danmark Sverige Norge Storbritannien Österrike Belgien USA Frankrike Kanada Korea 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 Indirekta stöd Direkta stöd Källa: OECD I ländergranskningen (kapitel 3) framgår det att Australien, Storbritannien och Norge har ökat sina skattelättnader sedan Det är 26 av 34 OECD-länder som har infört någon form av skatteincitament för företag. De länder som i dag inte har infört det är bland andra Estland, Finland, Tyskland, Schweiz, Nya Zeeland, Mexiko, Luxembourg och Sverige men såväl Finland som Tyskland överväger att införa skattlättnader Olika former av skattelättnader Indirekta stöd till forskningsverksamhet i företag har två huvudsakliga former beroende på hur subventionen beräknas. Den ena utgår från kostnader för verksamheten och den andra utgår från intäkter från verksamheten, till exempel i form av patentintäkter. Den vanligaste skattelättnaden är att subventionens underlag är en andel av FoUkostnaderna. Denna metod kan användas på två sätt, det första är att ett belopp beräknas med utgångspunkt i FoU-verksamhetens kostnader. Företagens inkomster före skatt minskas med det framräknade beloppet varvid en lägre skatt erhålls (på engelska kallas det tax allowance). Tabell 1 återger förekomsten av olika varianter av skattelättnad i ett antal länder. Den andra metoden är att utifrån FoU-kostnaderna beräkna en så kallad skatterabatt (tax credit eller tax offset). Företagets framräknade skatt minskas därefter med detta belopp. Man kan se två varianter av skatterabatt, återbetalningsbara och icke-återbetalningsbara. Skillnaden ligger i att om ett företag som tillämpar skatterabatten finner att årets skattär negativ, betyder det att de formellt har en fordran på staten. I återbetalningsfallet betalar 7 Data i allmänhet från 2007 se i bilagan eller källan för närmare specifikation. 8 OECD (2011). 11

12 staten ut denna summa (helt eller delvis) som ett bidrag till företaget. I det andra fallet, vid förlust, betalar inte staten ut skatterabatten. Återbetalningsbara stöd anses särskilt intressanta om man önskar öka likviditeten i nya FoU-intensiva företag. Tabell 1. Översikt över olika instrument fördelade på länder Variant 1 Skatterabatt (tax credit) All FoU (personal, material och materiel) 2 Skatterabatt (tax credit) Enbart på ökningen av FoU-verksamheten Land Australien, Kanada, Frankrike Norge, Brasilien, Kina, Indien 3 Hybrid av 1 och 2 Japan, Korea, Portugal, Spanien 4 FoU-avdrag Danmark, Tjeckien, Österrike, Ungern, Storbritannien 5 Skatteincitament riktat till lönedelen på FoU-verksamheten Nederländerna, Belgien, Ungern, Spanien Källa: OECD (2011). I Tabell 1 finns även skattelättnader som är inriktade på lönekostnaderna. Denna form kan också underlätta likviditetsproblem i till exempel mindre och nya företag, då inbetalning för lönebikostnader sker månadsvis och en reducering av dessa har en omedelbar effekt på företagets likviditet till skillnad från andra system där företaget får vänta till sluttaxering sker. Skatteincitamenten kan också rikta sig till olika typer av företag, i allmänhet är det just nya och mindre företag som kan få mer stöd. Stöd till samarbeten med externa FoU-utförare förekommer också. Tabell 2. Översikt av riktade instrument fördelade på länder Variant USA Land 1 Riktade villkor för små och medelstora företag Australien Kanada Japan Norge Storbritannien Ungern Korea 2 Energi USA 3 Samarbeten med externa FoU-utförare Italien Ungern Japan Norge 4 Företag börjar med FoU (new claimants) Frankrike 5 Nya företag och nyligen etablerade företag Frankrike Nederländerna Korea Källa: OECD (2011). Av Tabell 2 framgår att flera länder riktar skattelättnaderna mot mindre företag. Fördelar man FoU-intensiteten utifrån företagens storlek ser man att för många länder är FoU-intensiteten högre i små och medelstora företag än vad den är i Sverige (Figur 3). 12

13 En förklaring till Sveriges position i Figur 3 (och Figur 1) är att FoU-verksamheten domineras av internationella storföretag som använder FoU som ett konkurrensmedel. Detta sker företrädesvis i branscher som förutsätter en omfattande FoU-verksamhet, t.ex. telekommunikationsindustrin, flygplanstillverkning och läkemedel. Att dessa företag använder FoU i stor omfattning medför att deras andel av de totala FoU-kostnaderna i figuren är stor. Detta betyder dock inte att mindre svenska företag skulle ha lägre FoUinvesteringar än motsvarande företag i andra länder. Figur 3. Företagens utgifter på FoU fördelat på företagsstorlek 2009 eller senaste år i parantes. Procent, näringslivet. USA (2007) Finland Sverige Frankrike (2008) Storbritannien (2008) Korea (2008) Nederländerna Danmark (2005) Australien (2008) Belgien (2007) Kanada (2008) Norge 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 Företag med färre än 50 anställda Företag med 50 till 249 anställda Källa: OECD Flera av de länder som har högre FoU-intensitet bland de mindre företagen har de senaste åren kompletterat direkta offentliga stöd till FoU-verksamhet med indirekta stöd i form av skattelättnader. Norge, Danmark och Storbritannien är exempel på länder som Sverige har omfattande handel med och som infört skattelättnader. Vi återkommer till detta i det avslutande kapitlet (se även Figur 12). 2.3 Sverige hade FoU-avdrag på 1970-talet Sverige har i dag, liksom de flesta länder, ett FoU-avdrag som medger att kostnader i FoUverksamhet som har bäring på företagets förmåga att generera omsättning kan föras upp till 100 procent som kostnader i resultaträkningen. Det har förekommit att Skatteverket har avvisat kostnader för FoU då att dessa inte bedömts kopplade till företagets verksamhet. På motsvarande sätt behandlas även företags stöd till externt bedriven forskning. 9 FoU-avdragen reglerades första gången i lagtext 1970 i kommunalskattelagen (1928:370) 29 punkt 18. Företagens stöd till externa forskningsutförare var först inte reglerat alls men i lagen 1975:127 infördes en sådan reglering. Den nuvarande diskussionen om skattelättnader för FoU-verksamhet syftar dock till att FoU-verksamhet ska medföra en offentlig subvention. En sådan subvention, särskilt 9 Detta senare förhållande är källa till ett förslag i till förändringar, se Finansdepartementets PM. 13

14 forskningsavdrag, infördes som en del i företagsbeskattningen i Sverige i början av talet i syfte att dels stimulera utvecklingen i näringslivet, dels motverka den stagnation i produktivitetsutvecklingen som identifierats (SFS 1973:421). Forskningsavdraget gällde från början inkomståret 1973 till och med inkomståret 1980 men förlängdes till 1983 (1984 års taxering). Enbart tillverkningsföretag hade möjlighet att yrka på detta avdrag, som; 10 gäller kostnader för tekniskt och naturvetenskapligt forsknings- och utvecklingsarbete, som har eller kan antas få betydelse för rörelse i fråga genom att leda till nya eller väsentligt förbättrade produkter, produktionsprocesser eller produktionssystem.(ds B 1981 s. 33). Det särskilda avdraget bestod av två delar, ett basavdrag och ett ökningsavdrag. Basavdraget uppgick till 10 procent av ett beräkningsunderlag och ökningsbidraget 20 procent. Minsta avdrag som kunde yrkas var 500 respektive kronor. Underlaget beräknades som en differens av dels kostnader för FoU, dels externa bidrag och intäkter från FoU-resultat. Den förstnämnda termen utgjordes av: 1 löner hos anställda som är i övervägande del sysselsatta i FoU-arbete 2 företagets externa bidrag till lönekostnader i punkten 1 3 kostnader för förvärv av FoU-resultat. Ökningsavdraget förutsatte att företaget erhållit avdrag under närmast föregående taxeringsår. För att stimulera FoU-verksamhet ökade man ökningsavdraget till 30 procent på underlaget vilket kom att gälla från och med 1983 års taxering (inkomster 1982). Underskotten i statens budget under första halvan av 1980-talet ledde dock till krav på besparingar. I proposition 1983/84:64 föreslogs att det särskilda forskningsavdraget skulle avskaffas och riksdagen beslutade enligt propositionen. I propositionen anfördes bland annat detta: Syftet med avdraget var att öka företagens insatser för forskning och utveckling. Utförda undersökningar styrker emellertid inte att avdraget fått denna effekt. Tvärtom finns indikationer på att avdraget kommit att fungera mer som en skattesubvention till FoUintensiva företag än som verklig stimulans till FoU-arbete. Det förefaller naturligt med tanke på att stödet utformats som en skattelättnad som tillfaller företaget först lång tid efter det att beslut om FoU-insatser har fattats. De undersökningar som refererades till var dels departementsskriften Stimulans till forskning och utveckling som snabbutredde en eventuell fortsättning på forskningsavdraget inför 1981, dels dåvarande Riksrevisionsverkets (RRV) undersökning från 1975 som uppskattade ett skattebortfall på 100 miljoner på avdragsyrkanden för 287 miljoner, det vill säga cirka 35 procent. 11 RRV intervjuade också ett antal företagsrepresentanter där det framkom att då själva ansökan för forskningsavdraget skedde förhållandevis långt efter själva beslutet om FoU-insatsen, spelade det liten roll för beslutet. Att avdraget också var kopplat till lönsamheten, vilket gjorde att i tider av dålig lönsamhet eller förlust utnyttjade man det inte. 10 Detta och följande avsnitt har Ds B 1981 som källa. 11 Se RRV dnr 1975:1443 återgivet även i Ds B anförd ovan. 14

15 I en analys och utvärdering av det svenska FoU-avdraget (Mansfield 1985) drog man slutsatsen att effekten var liten eller the increase in R&D is less than revenue loss (s. 401) EG-förordningen och EU:s statsstödsregler 13 EG-fördragets artikel 87.1 förbjuder generellt statsstöd till verksamheter som enligt fördraget ska konkurrera fritt. Men i EU:s Lissabonstrategi har FoU särskilt lyfts fram för dess centrala roll i att medverka till ekonomisk tillväxt i form av högre produktivitet. EU konstaterar att de samhälleliga vinsterna av FoU-investeringar är större än vad de enskilda företagen kan tillägna sig, och EU-kommissionen har därför klargjort i ett särskilt meddelande hur skattelättnader till FoU-aktiviteter ska tolkas inom EU-fördraget. Av störst betydelse är att skattelättnader för FoU inte står i konflikt med fördragets grundläggande friheter, som etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster, samt principen om icke-diskriminering. Så kallade territoriella begränsningar är särskilt viktiga att kontrollera att de inte står i konflikt med EU-fördraget, medlemsstater har anfört följande anledningar till att införa territoriella begränsningar: skattekontroll minskning av skatteintäkter förebyggande av skatteundandragande främjande av nationell forskning, utveckling och kompetenskraft. I samtliga punkter har europeiska gemenskapernas domstol noterat att en medlemsstats vägran att godkänna skattelättnader för forskning eller utveckling med motivering att den bedrivits i en annan medlemsstat strider mot EG-fördraget. Den enda form av territoriell begränsning som kan accepteras är om denna återspeglar medlemsstatens skattemässiga befogenhet. Beskattning och avgifter som hör till löner är en sådan befogenhet, och följaktligen är särskilda regler inkomstbeskattning för personal inom FoU förenliga med EU-fördraget. Vid sidan om att skattelättnader måste vara förenliga med EG-fördraget måste de också vara förenliga med reglerna för statligt stöd. Ovan nämndes att statligt stöd till företag generellt är förbjudet, men artiklarna 87.2 och 87.3 anger vissa undantag där statsstöd antingen påverkar konkurrensen i mindre omfattning eller där statsstöd i viss omfattning medges. c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset 14 I princip menar man att så länge stöden är riktade till alla företag så är de förenliga med statsstödsreglerna. I en särskild förordning (EG) 800/2008 beskriver kommissionen närmare vissa övergripande stöd som förenliga med EG-förordningen. 15 Stöd till små och medelstora företag samt stöd till forskning, utveckling och innovation nämns vid sidan om 12 Studien är listad i Hall & Reenens översikt (2000). 13 Avsnittet bygger på EU-kommissionens meddelande 22 november 2006:

16 regionala stöd och sysselsättningsstöd samt stöd till miljöskydd. Artikel 31 anger omständigheterna för stöd till FoU-verksamhet. I olika kommunikationer, ramverk etc. har kommissionen försökt förtydliga vad som avses i artikel 87c och sedan 2007 gäller ett nytt ramverk för statsstöd till vad EU benämner forskning, utveckling och innovation. 16 I ett särskilt meddelande om just skattelättnader till FoU anför EU-kommissionen att man välkomnar ansträngningarna att öka företagens FoUintensitet men att man är orolig för att de allt fler varianterna av skattelättnader leder till en uppsplittring av det europeiska företagsskattelandskapet vilket kan leda till samhällsekonomisk ineffektivitet. Kommissionen uppmuntrar medlemsländerna att samordna och harmonisera utformningen av skattelättnader Ett så kallat vade mecum har publicerats för att sammanställa detta, senast Men det senaste ramverket är formulerat senare, se EU-kommunikation 2006/C 323/01 som finns på 17 IBID s

17 3 Skatteincitament några länder I detta avsnitt beskrivs hur skatteincitamenten för forskning i företag är utformade i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Norge. Urvalet har styrts av tillgången på information i de länderna och av att deras system har genomgått en revision. I övrigt är länderna lika Sverige, vilket gör dem intressanta. Australien begränsas inte av överenskommelser kring statsstöd och har en relativt lång erfarenhet av skattelättnader för att stimulera forskning i företag. Storbritannien har också en lång erfarenhet och liksom Sverige en näringslivsstruktur som omvandlas mot ett allt större tjänsteinnehåll. Nederländerna har förutom ett system för FoU-kostnader även ett system som stimulerar FoU-verksamhet via intäkter från patent. Danmark har enligt den senaste Innovation Union Competetiveness Report från EU-kommissionen väsentligt ökat FoU-intensiteten i mindre företag. Norge har ett system som olika aktörer i Sverige framhållit som särskilt intressant att ta efter. 3.1 Australien 18 Bakgrund Australien har haft skatteincitament för att stimulera FoU-verksamhet i företag sedan Åtgärden då var tänkt som en tillfällig stimulans to encourage Australian Industry to undertake increased levels of systematic R&D. 19 Systemet har genomgått förändringar och här presenterar vi endast den senaste och nuvarande formen R&D Tax Initiative som trädde i kraft Det tidigare systemet var i sin helhet inriktat på att ett avdrag från den totala inkomsten före skatt ledde till en lägre skatt för företaget. Givet definitionen på FoU-verksamhet så innehöll systemet före 2011 följande delar: 1. Grundavdrag på 125 procent av godkända FoU-kostnader. 2. Premiumavdrag 175 procent på vissa arbetskraftsrelaterade FoU-kostnader som är större än företagets treårsgenomsnitt. 3. Premiumavdrag på 175 procent på kostnader relaterade till framtagning av internationella patent. 4. För små företag (5 miljoner australiensiska dollar, AUD) med lågt eller negativt resultat omvandlas avdraget till bidrag om avdraget är större än taxeringen. Detta bidrag är maximerat till 1 miljon AUD per företag. 21 Nuvarande utformning Den nuvarande utformningen syftar till att i högre grad stimulera FoU-verksamhet i framför allt mindre företag genom följande ändringar. 18 Avsnittet bygger på Explanatory Memorandum 2011, se även Murray (2010). 19 Productivity Commission s Lagen antogs 5 september 2011 som Act En australisk dollar motsvarar cirka 6,80 kronor. 17

18 1. Företag med nettoomsättning under 20 miljoner AUD får 45 procent av den godkända FoU-kostnaden i skatterabatt. Denna omvandlas till bidrag i de fall som rabatten är större än företagets framräknade skatt Övriga företag får 40 procent av FoU-kostnaderna i skatterabatt. Om företaget inte kan utnyttja hela rabatten finns möjlighet att tillgodoräkna resterande rabatt nästkommande år (carry forward). I stället för minskad skatt genom ett avdrag på taxerbar inkomst har man nu en skatterabatt i absoluta termer och som inte är kopplad till företagsskatten. Skattelättnaden gäller även utlandsägda företag om företagets hemland har dubbelbeskattningsavtal med Australien. Skattelättnad gäller endast juridiska enheter som ska taxeras för skatt. Man kan söka avdrag för FoU-aktivitet även om äganderätten till resultaten inte kommer att vara lokaliserade till Australien. Det nya systemet skiljer sig från det gamla framför allt genom att man nu har skatterabatt i stället för avdrag och genom att man har höjt taket för nettoomsättningen för de mindre företagen. Man har också reformerat formuleringarna kring vad som är godkända kostnader. I den tidigare lagstiftningen skulle verksamheten 1. be systematic, investigative and experimental 2. involve either innovation or high level of technical risks. I den nuvarande utformningen har taket för omsättning ökat så att fler mindre företag kan utnyttja programmet. Men den största förändringen i programmet är kanske just definitionen av vilka aktiviteter som är godkända för avdrag. Här har Australien utformat vad man kallar dominant purpose test. Testet eller snarare villkoren som måste vara uppfyllda innebar i princip att endast en del av det som brukar mätas som företags FoU kan ge forskningsavdrag. Kärnvillkor som ska vara uppfyllda: 1. Utfallet av FoU-aktiviteten kan inte härledas från befintlig kunskapsstock (före genomförandet av FoU-aktiviteten). 2. Utfallet av FoU-aktiviteten är helt bestämt genom tillämpandet av vetenskaplig metod (scientific method). 3. FoU-aktiviteten syftar till att tillägna sig ny kunskap. Utöver dessa tre villkor kan även stödjande aktiviteter till ovanstående medtas i underlaget för FoU-avdrag om: 4. stödaktiviteten har ett direkt, nära och relativt omedelbart förhållande till FoUaktiviteten. Slutligen gäller att ett företag som söker avdrag för FoU-aktivitet måste kunna påvisa kostnader för denna som överstiger AUD. 22 Icke-vinstgivande organisationer ingår inte i systemet. 18

19 Operativt utförande 23 I Australien är det nyligen inrättade Departement of Innovation, Industry, Science, Research and Higher education (Innovation Australia) som ansvarar för genomförandet av lagen. Inom ministeriet finns det en avdelning (division) för genomförande av företagsnära program kallad Ausindustry ( Ausindustry ansvarar för spridandet av information om R&D Tax Initiative samt för registrering av företag som vill yrka avdrag (detta är obligatoriskt). Utöver Ausindustry är Australian Tax Office (ATO) ansvariga för själva taxeringen av företagen. I korthet - ett företag kan i den årliga företagstaxeringen yrka avdrag enligt R&D Tax Initiative. För att yrkandet ska vara giltigt måste företaget vara en registrerad FoU-enhet (R&D entity). Registrering sker hos Ausindustry enligt givna mallar. Företaget ska själv ansvara för att man uppfyller villkoren för avdraget. Att företaget blir registrerat innebär dock inte att man blir godkänd utan de ansvariga myndigheterna gör urval av ansökningarna som kontrolleras. Företagen kan begära förhandsbesked, s.k. finding, så att man med bestämdhet vet om avdragsäskandet kommer att bifallas. Det finns en bestämd process för beslut och överklaganden. Det nya systemet gäller från och med inkomståret som började 1 juli 2010, men registrering för det nya systemet kommer att starta 1 juli Kostnader Man beräknar att i förhållande till det gamla systemets kostnader kommer det nya att vara budgetneutralt då de mer generösa avdragsmöjligheterna begränsas av en striktare definition av vilken typ av aktivitet som ska ge avdrag. Kostnaden för det gamla systemet var budgetåret 2009/2010 uppskattad till cirka 1,5 miljarder dollar eller 10 miljarder kronor. Uppföljning och utvärdering En första utvärdering av systemet i Australien utfördes av Lattimore (1997) vilket resulterade i en nedskrivning av skattlättnaden. År 2005 utfördes en effektanalys i form av intervjuer med 166 företag som erhållit stöd: 53 procent svarade att FoU-projekt blev större än vad de annars skulle ha blivit 26 procent menade att projekten kunde avslutas snabbare än annars 13 procent svarade att projekt som annars inte skulle kommit till stånd alls kunde genomföras med hjälp av stödet. I granskningen 2005 fokuserade man på de då nya komponenterna i systemet: skattekredit för företag som gått med förlust och ett extra skatteavdrag för ökning av godkända FoUkostnader med 75 procent. 24 Utvärderingen konstaterade en stor tillströmning (cirka 1 000) av småföretag med anledning av skatterabatten. Detta leder till att volymen FoU som utförs av företag med FoU-verksamhet under 1 miljon dollar fördubblas (figur 5). Däremot minskar denna volym vid just 1 miljon vilket antyder att en stark koppling till utformningen av systemet (se kritik nedan). 23 Se Ausindustrys webbplats 24 För att erhålla detta premiumavdrag skulle man kunna påvisa att FoU-kostnaderna var högre än kostnaderna tidigare år. 19

20 Utvärderingen fann att extraavdraget vid förändring av FoU-volymen attraherade många företag. Men granskningen konstaterade dock att man inte kunde avgöra i vilken omfattning som företagen skulle öka eller bibehålla uppnådd nivå på FoU när företagen inte kunde utnyttja det extra avdraget längre. Man rekommenderade därför en förnyad utvärdering som inte är publicerad. År 2007 kommenterades även Australiens skattelättnadssystem i Productivity Commission (PC). Denna framförde kritik mot det tidigare systemet då kostnaderna för programmet blev stora utan att någon effekt. Kommissionen hävdade att företagen nu fick pengar för att göra saker de ändå skulle ha gjort. Istället ville kommissionen att stödet skulle inriktas på FoU-aktiviteter som kunde få höga överspillningseffekter. Dessa kan förväntas vara i områden som är radikalt innovativa till skillnad för inkrementellt innovativa. 25 Man menade även att skattepengar användes ineffektivt på det sätt programmet var utformat för internationella företag och drog slutsatsen att programmet kunde få bättre effekt om man höjde taket för vad som ska räknas som mindre företag. 26 Kommissionen kan sägas ha fått inflytande över den nuvarande utformningen av att det australiensiska systemet genom att det är förhållandevis restriktivt med vilken typ av FoUverksamhet som kan få skattelättnader. Slutligen diskuteras systemet i kapitel 8 (samt annex 8) i den övergripande rapporten om Australiens innovationssystem (Cutler Review). Denna konstaterar: The evidence base around a scheme which has operated for nearly 25 years is astonishingly poor. Cutler diskuterar systemets utveckling översiktligt utifrån figur 4 nedan. Cutler konstaterar att FoU i företagen har ökat sedan programmet infördes och korrelationen förstärks av att när programmet blev mer restriktivt minskade FoU-utgifterna i företagen signifikativt. Cutler anför dock att detta inte är tillräckligt för att dra slutsatsen att programmet haft det huvudsakliga inflytandet över utvecklingen utan refererar till omvärldsfaktorer och det faktum att internationaliseringen av Australiens ekonomi ökat konkurrensen och via denna tvingat företag till FoU-satsning i syfte att bli mer innovativa. Cutler visar även på att skattelättnadernas effekt var större för företagen då företagsskatten i Australien låg över 30 procent. I samband med OECD-ländernas trendmässiga minskningar i skattesatsen för företag får FoU-avdraget mindre betydelse. 25 Se Productivity Commission (2007) s. 420f. 26 Murray (2010) s 7 samt Productivity Commission (1998) s. 121f. En anledning till detta var att stimulans till syndikering av FoU medförde stora kostnader med tveksamt innehåll (Lattimore et al. 1998) 20

21 Figur 4. Företagens FoU i Australien, trendmässig utveckling. Absoluta tal australiensiska dollar (BERD, höger skala) och i relation till BNP (BERD/GDP, vänster skala). Källa: ABS, Australian System of National Accounts Cat No Den senare utformningen av Australiens skattelättnader har ett ökat fokus på mindre företag, framför allt i form av ett tak för den mest generösa lättnaden. Cutler visar i figur 5 vilka effekter sådana tak får. Den streckade linjen visar storleken på utbetalda skattelättnader efter införandet av bidrag vid låg lönsamhet och förlust för mindre företag upp till en miljon dollar. Av figuren framgår att omfattning av FoU-verksamhet under en miljon ökade väsentligt vilket kan tolkas som en framgång för systemet. Effekten av ett bidragstak syns dock tydligt genom att nivån över en miljon är densamma som tidigare. Man kan därför fråga varför reformen inte medförde incitament att utöka FoU-verksamhet över detta belopp. En annan fråga är om det verkligen har varit FoU till 100 procent som företagen bokfört Utvärderingen från Norge (se nedan 3.4) tyder på att FoU-kostnaderna har överskattats i små företag. 21

22 Figur 5. Exempel på effekter vid utformning av takbelopp 28 Källa: Department of Industry, Tourism and Resources (2007) Cutler uppmärksammade även att om FoU-bidrag utgår till nystartade företag som ännu inte genererat vinst uppstår frågan om dessa företag ska få bidragen även om de blir uppköpta av ett annat företag (t.ex. ett riskkapitalbolag). Avdrag eller bidrag riskerar då att öka investeringsbenägenheten hos dessa aktörer mer än själva verksamhetsinnehållet. Å andra sidan leder en reglering, att avdrag och bidrag inte kan överlåtas till en ny ägare, till minskade incitament för investerare. Kritik framfördes av att systemet blivit komplext och instämde delvis i kommissionens kritik, att fördelarna blivit större för internationella än för inhemska ägare av företag. Cutlers kritik och förslag fick ett stort genomslag i den reform av systemet som beslutades Australien har inte genomfört lika strikta utvärderingar som t.ex. Nederländerna och Norge. Storbritannien har inte heller uppföljningsinformation i någon större omfattning tillgänglig när vi skriver denna rapport. 3.2 Storbritannien Bakgrund Storbritannien har under lång tid diskuterat landets låga FoU-intensitet. I innovationsstrategin Science and innovation investment framework anges målsättningen att landet ska öka FoU-intensiteten (FoU i förhållande till BNP) från cirka 1,9 procent till 2,5 procent 2014, varav näringslivets FoU ska utgöra 1,7. 29 System för skattelättnader för företag som bedriver FoU, infört redan 2000, ses som en viktig del i regeringens politik för att Storbritannien ska kunna möta dagens utmaningar. 30 Skattelättnader ges som ett belopp med vilket man sänker sin taxerbara inkomst, eller som en skatterabatt som krediteras företagen av skattemyndigheterna om företaget under året 28 Cutler (2008) s sid 55. Innovationsplanen följs upp varje år med en särskild rapport. 30 Se ibid. men även Long term global economic challenges and opportunities for the UK, HM Treasury nov

23 går med förlust. För de senare företagen omvandlas skattelättnaden till en skattekredit som erhålls när företaget kan betala skatt eller som ett utbetalt bidrag om företaget är mindre. Bidraget är lägre och kan endast användas för att minska skatt och avgifter på samtliga löner. I Storbritannien finns tre olika system för skattelättnader förknippade med FoUverksamhet i företag. Ett för mindre företag (SME scheme), ett för stora företag (large company scheme) och företag som är underleverantör av FoU till ett stort företag. Klassningen bestäms av antalet anställda och den ägandestruktur företaget har. Slutligen finns ett tredje system för särskilda skattelättnader sedan 2003 riktade till företag som bedriver forskning kring behandling av malaria, tuberkulos (TB) och hiv/aids (Vaccine relief scheme) i utvecklingsländer. Detta system är dock av marginell karaktär varvid vi utelämnar det i det följande. Utöver förändringen 2003 har systemet förändrats enligt nedan: /2008 SME-företag har vidgats till företag med mindre än 500 anställda och nettoomsättning lägre än 100 miljoner pund alternativt balansomslutning lägre än 86 miljoner. För SME-företag ökas skattelättnaden från 50 procent till 75 procent av de godkända FoU-kostnaderna. 32 Företag som går med förlust kan få 16 procent av FoU-kostnaderna i kredit på kommande skattebetalningar (ökning från tidigare 14 procent). För SMEföretag betalas denna skattekredit ut som bidrag medan för större företag är den en kredit på kommande års skatteinbetalning (carry forward). Stora företag får en större skattelättnad, 30 procent av FoU-kostnaderna (upp från 25 procent) SME-företagens skattelättnad ökas till 100 procent SME-företagen skattelättnad ökas till 125 procent. Minimigränsen på pund för FoU-kostnader tas bort Nuvarande regeringen avser att omvandla skattekrediten till företag som under året gått med förlust till ett bidrag som utbetalas. Översynen av FoU-avdragen i Storbritannien är en del av en översyn av hela systemet kring företagsbeskattningen som lett till en minskning av den allmänna bolagsskatten från 28 procent 2010 till 26 procent Under 2012 sänks den till 25 procent och det finns planer om ytterligare sänkning till 24 procent Se om de senaste förändringarna. 32 I Sverige är godkända FoU-kostnader avdragsgilla till 100 procent. När texten anger att skattelättnaden är 200 procent menas att godkända FoU-kostnader kan användas först för att härleda ett resultat sedan för att minska den framräknade skatten. 33 Detta är den allmänna skattesatsen, för s.k. small profit-företag finns en lägre skattesats. 23

24 Nuvarande utformning 34 För närvarande finns småföretagssystemet, storföretagssystemet och Vaccine-systemet (som vi alltså utelämnar här). Småföretagssystemet (SME) riktar sig till företag som uppfyller villkoren ovan. 35 Dessutom om företagets aktiekapital ägs av ett annat företag till mellan 25 och 50 procent ska motsvarande andel av anställda, nettoomsättning och balansomslutning räknas in i företaget innan det förklaras som ett SME. 36 Mindre företag kan få följande skattelättnader: 1. Minska totalskatten med motsvarande av 100 procent av FoU-kostnaderna För företag som går med förlust och därmed inte behöver betala skatt utgår bidrag på 24,5 procent av FoU-kostnaderna. SME har sedan april 2011 möjlighet att få en skattelättnad motsvarande 100 procent av kostnaderna för FoU-verksamhet. Stora företag har möjlighet till 30 procents skattelättnad. Storföretagssystemet riktar sig till övriga företag som har en FoU-budget på minst pund om året (en begränsning som man planerar att ta bort i framtiden). De mindre företagen kan inte yrka avdrag för finansiering av externt bedriven FoU men det kan de stora företagen. Småföretagens avdrag påverkas av om de får något annat offentligt FoUstöd, detta gäller inte storföretagen. I båda systemen är det två villkor som bestämmer vad som ska räknas som FoUverksamhet. 1) Förväntat tekniskt framsteg med projektet. 2) Karaktären på den tekniska osäkerhet (technological uncertainty) som projektet försöker undanröja. Det är enbart aktiviteter för att undanröja den tekniska osäkerheten som kan bli föremål för skattelättnad. Något krav att FoU ska leda till immateriell äganderätt finns däremot inte. Operativt utförande Det brittiska systemet bygger på att FoU-avdraget är integrerat i lagstiftningen för företagsbeskattning. Det finns därför ingen särskild myndighet som granskar projekt eller projektinnehåll som i det australiensiska eller det norska systemet. I Storbritannien har regeringen haft ett flertal överläggningar (consultations) för att gemensamt komma fram till en definition av FoU som kan användas i lagstiftningen. Det brittiska systemet har framhållits på flera håll för dess låga administrativa kostnader. Emellertid har Storbritannien fått erfara att systemet med FoU-avdrag ändå kräver personal med särskild FoU-kompetens. Följaktligen har man gjort sådana förstärkningar på HM Revenue and Customs (HMRC) som är ansvarig myndighet. 38 HMRC ansvarar för insamling av skatter och utbetalning av skatterabatter. Vid sidan om HMRC arbetar ministeriet Business Innovation & Skills (BIS), med informationsspridning till företag och allmänhet. HMRC 34 Skattlättnaderna är reglerade i Corporation Tax Act 2009 (CTA) del Se HRMC Det vill säga avdrag utöver de FoU-kostnader som är godkända att föra upp i resultaträkningen. 38 Förkortningen betyder Her Majesty s Revenues & Customs. Myndigheten skapades som en sammaslagning av Inland Revenue och HM Excise & Customs

25 och BIS samarbetar med HM Treasury (finansdepartementet) kring den pågående reformeringen av företagsbeskattningen i Storbritannien. Uppföljning och utvärdering Figur 6 visar att antalet avdragsansökningar har ökat över tiden. För SME-företagen har ansökningarna ökat efter en viss tids avmattning efter förändringarna i systemet 2008 och låg på cirka för budgetåret 2009/2010. Figur 6. Antalet avdragsansökningar fördelat på SME och stora företag SME Stora företag Källa: HMRC, national statistics on corporate tax credits, RD1. Figur 7 visar hur volymen avdrag har förändrats över tiden. Man kan se en närmast kontinuerlig ökning för de stora företagen som bryts först med finanskrisen För mindre företag är utvecklingen något annorlunda. En ökning i början följs av en platå fram till förändringarna i systemet 2008 varefter avdragsvolymen även för de mindre företagen ökar väsentligt. Budgetåret 2009/2010 har volymen uppnått miljoner brittiska pund i kostnader. Sett till kostnad per ansökan (dvs. per företag eller skatteenhet) blir det cirka pund. Figur 7. Avdragsvolym i miljoner GBP SME Stora företag Källa: HMRC, national statistics on corporate tax credits RD2. 25

26 Vilken effekt har systemet sedan 2000 haft på företagens FoU-verksamhet? Ser man till den brittiska regeringens mål att öka företagens FoU-kostnader i förhållande till BNP till 1,7 procent år 2014, konstaterar man i 2009 års uppföljningsrapport att detta mål verkar vara svårast att uppnå då nivån 2009 ligger på ca 1,1 procent. Ser man i stället på hur företagens FoU-kostnader har utvecklats utan relation till BNP så har dessa haft en genomsnittlig förändring per år på cirka 1,4 procent mellan 2003 och 2010, vilket kan jämföras med Sveriges 0,6 procent mellan 2001 och 2009 (mer om detta i sista kapitlet). Den nuvarande regeringen gav i uppdrag till utredaren James Dyson att ge en översyn av Storbritanniens politik för forskning och innovation och komma med förslag till utveckling av politiken. 39 Storbritannien jämför sig i allmänhet med USA, Japan, Frankrike och Tyskland. Dyson finner stöd för att Storbritanniens tillverkningsindustri har lägre FoUintensitet än konkurrentländernas. Dyson kritiserar HMRC för dålig utformning som leder till lågt utnyttjande av existerande program. Dyson föreslog även att skattelättnaderna skulle ökas samt att dessa ska fokusera på högteknologiska företag och nystartade företag. Dysons rapport har sedan följts upp av HM Treasury dels i förslagen och besluten att öka omfattningen av skattelättnaden, dels i remissförfarandet (consultations). I den senare har man särskilt frågat näringslivet efter förslag på hur man kan förenkla företagen ska deklarera (self assessments) FoUskattelättnader. Regeringen vill även ha bättre veteskapligt stöd beträffande betydelsen och möjligheten att rikta in sig på vissa grupper av företag. 40 HMRC publicerade år 2010 både en uppföljning av statistik och hara sammanställt utvärderingar av det brittiska systemet och andra länders system. Den ekonometriska analysen med tillämpning av etablerade modeller för uppskattning av elasticiteten i företagets så kallade brukskostnader för FoU (user costs) genererar statistiskt signifikanta resultat. Beroende på modellval erhåller man dock olika punktestimat (dvs. liknande resultat som den norska utvärderingen, se kapitel 3.4). En översättning av de uppskattade elasticiteterna till ett mer begripligt språk anger att ett pund i minskad skatt leder till ökade FoU-investeringar (kostnader) i företagen på mellan 0,41 pund och 3,4 pund Nederländerna Bakgrund Nederländerna har två system för att stimulera FoU-investeringar med skatteincitament. Det ena, WBSO 42, bygger på avdrag på källskatten och sociala avgifter för FoU-anställda. Den andra, Innovationsbox, som beskrivs i kapitel 4, medför skatteavdrag på inkomster från framgångsrika forskningsprojekt. 39 Dysonrapporten har tydliga tecken på ett hastverk med ytlig behandling av problem och gamla och lite udda val av kvantitativ evidens. Några referenser till organisationen NESTA:s arbeten som problematiserar FoUindikatorerna finns till exempel inte. 40 Se HM Treasury (2011) Reserach and Development (R&D) tax credits: response to further consultation, december HMRC (2010) s. 37. Märk väl att uppskattade elasticiteter är bestämda för den undersökta populationen. Befintliga studier säger inget om den marginella effekten (elasticiteten) vid en utvidgning av populationen. 42 WBSO är en förkortning av Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk, eller lagen av forskning och utveckling. 26

27 Systemet för skatteavdrag för FoU-kostnader, WBSO, infördes År 2002 var budgeten för systemet 357 miljoner euro. Programmet har förändrats under årens gång, senast 2009, framför allt genom att bli allt generösare genom högre maxbelopp för vilka stöd utgår. Nuvarande utformning 43 WBSO-stödet riktar sig till alla typer av företag. Nystartade, småföretag, medelstora, multinationella och familjeföretag, även egenföretagare utan anställda kan söka stöd. För att stödet ska utgå måste FoU-projektet ha en teknisk karaktär en tekniskt ny produkt, teknisk produktionsprocess, programvara eller en komponent av något av dessa. 44 Utöver inriktningen på FoU-verksamheten ställs även följande krav: Projektet måste utföras i det företag som ansöker om stödet. Projektet måste vara nytt för företaget. Projektet får inte ha startats innan man söker stöd. Företaget ansöker i förväg om stöd för ett forskningsprojekt som måste vara avgränsat i tid och avgränsat från övrig verksamhet. Projektet ska administreras särskilt för att man ska kunna granska att projektet motsvarar det som lagen avser. Man beräknar sedan antalet FoU-timmar och priset för dessa. 45 Tre gånger per år kan ett företag ansöka om stöd. Godkända projekt medför att företaget får avdrag på insättningar till källskatt och sociala avgifter per projekt enligt nedan: 46 För de första eurona i totala lönekostnader (lön inkl. skatt och sociala avgifter) 2011 får man 50 procent i nedsättning av källskatt och sociala avgifter (social contributions). För lönekostnader som överstiger euro får man procent i avdrag. Nystartade företag får dra av 64 procent på de första eurona. Vid beräkningen av lönekostnaderna ska genomsnittskostnaden multipliceras med projektets planerade tidsåtgång i timmar. (Vid beräkningen ska man dra av 15 procent av antalet timmar för ledigheter.) Som nystartad FoU-verksamhet räknas företag som under förgående femårsperiod har inbetalt källskatt i högst 4 år under föregående femårsperiod har haft FoU-verksamhet i högst 3 år Särskilda regler finns för att hantera situationer där ett företag tagit över ett annat företag som bedriver FoU-verksamhet. 47 Särskilda regler finns även för institutioner som inte 43 NL Agency WBSO Manual the%20WBSO% pdf. 45 Om man inte bedrivit FoU-verksamhet tidigare används 29 euro som timtaxa. För företag som tidigare registrerats som FoU-utförare härleds timpriset från tidigare registeruppgifter. 46 För detaljer se här anges dock begränsningar till euro vilket måste vara ett tryckfel då uppgiften är angiven på flera andra ställen på den officiella webbsidan 27

28 räknas som företag, t.ex. universitet, om dessa bedriver uppdragsforskning så att de kan få skatteavdrag. Särskilda regler gäller även för enmansföretag som är inkluderade i systemet. Ett företag kan ansöka om FoU-avdrag tre gånger per år men endast ett FoU-avdrag kan göras per kalendermånad. Om ett företag söker för ett FoU-projekt som ska omfatta ett helt kalenderår kan företaget inte ansöka om fler FoU-avdrag det året. Det maximala beloppet som en fiskal enhet kan erhålla i skattelättnad är 14 miljoner euro. 48 En intressant konsekvens av programmets utformning är att då bidraget utgår i form av minskade sociala avgifter erhålls stödet varje månad som löneutbetalningar sker, vilket påverkar likviditeten i företagen. Detta medför en särskild fördel för mindre företag. Operativt utförande Myndigheten Agentschap NL och dess avdelning NL Innovatie ansvarar information och prövning av ansökningarna. 49 Uppföljning och utvärdering av Nederländernas instrument Av figur 8 och figur 9 framgår att ansökningarna ökat över tid. SMEs andel av ansökningarna återspeglar deras andel i populationen. Ser vi i stället till beviljade bidrag har 73 procent av dem gått till SME. Framför allt figur 9 visar att förändringen på nivån på bidragen bestäms mer av förändringar i systemet än av företagens FoU-dynamik. Den finansiella krisen hösten 2008 medförde att WBSO användes som ett verktyg i att motverka krisen genom att man 2009 och 2010 anslog extra budgetförstärkningar till programmet på 150 respektive 210 miljoner euro. Figur 8. Antalet godkända ansökningar SME Totalt Källa: Agentschap NL och Senter Novem. WBSO har varit varit föremål för ett par utvärderingar av forskare. Mer sofistikerade utvärderingar har gjorts för perioden (Brouwner et al. 2002), (de Jong et al 2007) samt av Lokshin och Mohnen (2007 och 2010) Om ett företag A, som inte bedriver FoU-verksamhet, äger mer än 30 procent av ett annat företag B som bedriver FoU verksamhet så påverkar detta bedömningen av nystartad FoU-verksamhet i det fall om företag A startar egen FoU-verksamhet. Varianter av detta finns formulerade.) 48 Före 2009 var detta maxbelopp 8 miljoner euro. 49 Före 2008 hette ansvarig myndighet Senter Novem. 50 Med sofistikerade utvärdering avses ekonometriska modeller med kvasi-kontrollgruppsansats. 28

29 Figur 9. Beviljade FoU-bidrag, miljoner euro i löpande priser SME Totalt Källa: Agentschap NL och Senter Novem. I samtliga utvärderingar har man funnit positiva effekter av programmet framför allt i form av att dessa stimulerat till att företaget investerat mer i FoU. I den första uppskattades att 1 euro i skattelättnad skulle medföra 1,20 euro i ökade FoU-utgifter men de Jong et al. visade på att den troliga effekten är större och ligger på cirka 1,75 euro. I Lokshin & Mohnen (2010), den senaste av utvärderingarna, där går man längre i analysen och anger att positiva effekter kan härledas av FoU-avdraget WSBO men detta är endast förknippat med de mindre företagens (mindre än 200 anställda) FoU. De offentliga kostnaderna för FoU-avdrag för stora företag motsvaras dock inte av en ökad FoU i dessa företag i nivå med de offentliga kostnaderna. 3.4 Norge Bakgrund År 2000 framfördes ett förslag från den så kallade Hervik-kommissionen 51 att Norge bör införa ett skattelättnadssystem för att stimulera en ökad FoU-intensitet. Norges företag investerade mindre i FoU än genomsnittet för OECD:s medlemsländer och man borde ställa målsättningen att komma i nivå med detta genomsnitt redan till Det norska stortinget beslutade 2001 att införa ett skattelättnadssystem Skattefunn som en del i beskattningslagen att gälla från taxeringsåret Att öka FoU-intensiteten i företag fick stöd i forskningsutredningen Vilje til forskning något år senare som föreslog att Norges FoU-intensitet bör uppnå tre procent 2010 varav två procentenheter utförs i företagssektorn. 53 Hervik-kommissionen anförde att det sannolikt är enklare att administrera och att informera kring ett skattelättnadssystem. Man menade också att ett sådant system skulle kunna vara en mer stabil stimulans till FoU-aktiviteter i företag än direkta stöd då det är svårare att ändra i skattelagen än i finansieringen av myndigheternas enskilda programaktiviteter. 51 Publicerad i NOU 2000:7. 52 Skatteloven Utredningen anammade EU:s Barcelonamålsättning. 29

30 Nuvarande utformning Skattefunn är en rabatt på företagets framräknade skatt. Om företaget inte är skyldigt att betala skatt omvandlas skatterabatten till ett bidrag för utförd FoU-verksamhet. Från början inriktades programmet enbart på företag med mindre än 100 anställda men detta ändrades 2003 och en anpassning till EU:s nomenklatur gjordes så att följande kriterier gäller: Små och medelstora företag (SME) har rätt till skatteavdrag om 20 procent av FoUkostnaderna om följande villkor är uppfyllda: 1. företaget har färre än 250 anställda (i form av årsverk) 2. företagets nettoomsättning inte överstiger 50 miljoner euro eller har en balansomslutning om 43 miljoner euro 3. mindre än 25 procent av företagets aktiekapital ägs av ett annat (större) företag. Övriga företag har rätt till skatteavdrag om 18 procent av FoU-kostnaderna. FoU-kostnaderna måste vara kopplade till ett FoU-projekt som i sin tur måste vara godkänt av det norska forskningsrådet. I Skattefunn är det bara lönekostnader som är godkända att ta upp för skattelättnad. Lönekostnader har tak per person om timmar och timpris 530 norska kronor. Det senare motsvarar en årsinkomst på kronor, om årslönen är lägre ska timlön beräknas som 1,6 promille av årslönen. Ett undantag till ovanstående är att för små och medelstora företag accepteras även patenteringskostnader för första jurisdiktionen. Om företaget erhåller andra offentliga stöd ska dessa inräknas så att de maxbelopp som är uppställda i EG förordningen (EG 800/2008 artikel 31) inte överskrids. Den totala skatterabatten som Skattefunn medför begränsas av att det är endast de första 5,5 miljonerna (6,3 miljoner svenska kronor) i ett projekt som utgör beräkningsgrund för avdrag. Projektkostnader utöver 5,5 miljoner medför ingen skatterabatt. För mindre företag blir alltså maximalt FoU-avdrag 20 procent av 5,5 miljoner eller 1,1 miljoner och för större företag blir det maximala FoU-stödet norska kronor per projekt. Man kan också söka avdrag för projekt som företaget uppdrar till en godkänd FoUutförare. Högsta summan är 11 miljoner kronor under förutsättning att företaget då inte utför något eget FoU-projekt i Skattefunn. Om företaget utnyttjar maxbeloppet 5,5 miljoner för FoU-projekt i egen regi kan man söka ytterligare avdrag för projekt om 5,5 miljoner utlagda på godkända FoU-utförare. 54 Ett företag kan ha flera FoU-projekt med stöd från Skattefunn. I tillägget till beskattningslagen anges också vad som ska räknas som FoU. Detta är avgränsade projekt med syfte att ta fram ny kunskap som i sin tur syftar till utveckling av nya produkter, tjänster eller produktionsprocesser. Experimentell produktion och prototypframtagning är också godkända aktiviteter. Skattefunn innebär med andra ord att en procentsats av godkända FoU-aktiviteter ger ett belopp med vilket man kan minska sin beräknade skatt före avdrag för FoU. För varje företagsenhet finns ett maxbelopp som kan dras av NOK=1,15 SEK. Vid programmets början var maxbeloppet satt till 4 miljoner baserat på egen utförd FoU och lika mycket på utlagd FoU. Beloppen ökades 2009 till summorna som anges i texten (Skattefunn, årsrapport 2009). 30

31 Operativt utförande Tre norska myndigheter arbetar operativt med Skattefunn. Forskningsrådet (NFR) är ansvarigt för att avgöra om ansökningar till avdrag enligt Skattefunn är godkända. Skattestaten (Skatteverket) är ansvarig för att beräkningarna i företagens yrkande för avdrag i samband med självdeklarationen är korrekt utförda. Den tredje myndigheten är Innovation Norge som har uppgiften att stimulera företag att utnyttja de offentliga resurser som finns för utveckling. Innovation Norge motsvaras i Sverige närmast av Almi, Exportrådet och Tillväxtverket. Utvärdering Skattefunns årsrapporter presenterar hur projektmedel fördelas regionalt samt i olika ämnesområden (teknikklasser). Antalet aktiva projekt har stabiliserats kring drygt per år (figur 10). Efter en nedgång av Skattefunnmedel har dessa ökat igen efter 2009, det år som man tillät högre avdragsbelopp. Av figur 10 kan man räkna fram att det genomsnittliga avdraget per projekt är cirka kronor (budgeterade medel) det vill säga lägre än det maximala på 1,1 miljoner. Figur 10. Skattefunn, utveckling 2002 till 2010, miljoner norska kronor Budgeterat skatteavdrag milj kr Totalt skatteavdrag milj kr Aktiva projekt (höger axel) Budgeterade projektkostnader milj kr (höger axel) Källa: Skattefunn, årsrapport 2010, fig. 4.3 s. 10. Totalt skatteavdrag 2010 uppskattning, egen beräkning. Av figuren följer att kostnaderna för skatterabatten förändras påtagligt av förändringar i population och maxbelopp. Intressant är att givet målpopulationen verkar det som om denna landar på en viss nivå sett till antalet projekt. Norges statistiska centralbyrå fick uppdraget att utvärdera Skattefunn i ett tidigt skede. Flera uppföljningsrapporter har publicerats 55, och utvärderingens slutrapport publicerades 55 Uppföljningsrapporterna finns att finna på 31