Fattigdom och människohandel- En strategi för bekämpning av människohandel genom Sveriges internationella utvecklingssamarbete

Transkript

1 Fattigdom och människohandel- En strategi för bekämpning av människohandel genom Sveriges internationella utvecklingssamarbete 1

2 Innehållsförteckning 1 BAKGRUND TILL STRATEGIN DEFINITION OCH GRÄNSDRAGNINGAR PROBLEMETS NATUR, UTBREDNING OCH FÖLJDER Vad innebär människohandel? Utbredning och trender Problemets följder ORSAKER TILL MÄNNISKOHANDELN Ekonomiska orsaker Sociokulturella orsaker Legala och politiska orsaker Parternas perspektiv ÅTGÄRDER FÖR ATT BEKÄMPA MÄNNISKOHANDEL Internationella och regionala överenskommelser Program Internationella organisationer Bilaterala givare Enskilda organisationer Internationella enskilda organisationer Internationella nätverksorganisationer som arbetar mot människohandel Lokala enskilda organisationer SVERIGES AGERANDE Sveriges agerande inom olika politikområden Svenska erfarenheter och resurser Policybeslut inom utvecklingspolitiken med bäring på människohandel Erfarenheter inom utvecklingssamarbetet UTGÅNGSPUNKTER FÖR ATT BEKÄMPA MÄNNISKOHANDEL INOM UTVECKLINGSSAMARBETET STRATEGISKA ÖVERVÄGANDEN OCH PRIORITERINGAR Inriktning och huvudkomponenter Förebyggande åtgärder Öka inkomstmöjligheterna för unga och förbättra arbetsvillkoren Bidra till fri och säker rörlighet Utbildning för barn i särskilt utsatta situationer Främja jämställdhet mellan könen Främja barnets rättigheter Stärka de sociala skyddsnäten Motverka efterfrågan på sexuella tjänster Upplysning och information till människor i riskzoner Relevant och harmoniserad lagstiftning

3 Effektiv lagföring Kurativa åtgärder Underlätta rapportering av övergrepp Omedelbart stöd till offren Reformering av polis- och rättsväsende Utveckling av socialtjänst Förbereda återsändande och återanpassning Samordning mellan verkställande organ Stödja kritiska granskare Analys, genomförande, uppföljning Ökad information Metodutveckling Samverkan mellan olika aktörer Uppföljning och utvärdering En kombination av olika instrument och kanaler inom Sveriges internationella utvecklingssamarbete KONSEKVENSER FÖR ARBETET I SVERIGE Samstämmighet med andra politikområden Aktiv samordning, organisation och uppföljning Finansiella konsekvenser SAMLADE RIKTLINJER I KORTHET...45 Förkortningslista

4 1 BAKGRUND TILL STRATEGIN Människohandel är inget nytt problem men förefaller ha växt i omfattning på flera håll i världen och fått en alltmer global karaktär. Under senare år har problemet också fått ökande internationell uppmärksamhet. Människohandel kan till stor del ses som ett symtom på relativ och absolut fattigdom, samt ett resultat av bristande jämställdhet mellan kvinnor och män liksom bristande respekt för barnets rättigheter. Det övergripande målet för svenskt utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. I samarbetet med länder i Central- och Östeuropa är det övergripande målet att främja en hållbar utveckling samt fördjupad integration och partnerskap i Östersjöområdet och dess omgivningar. Att främja demokrati, minska sociala orättvisor och öka jämställdhet mellan könen är alla delmål för Sveriges utvecklingssamarbete. De kan också vara medel för att utrota fattigdom samt verka för ökad integration och en hållbar utveckling. Som mer konkreta mål på vägen kan man se utvecklingsmålen i FN:s Millenniedeklaration, som generalförsamlingen antog år Den parlamentariska kommittén Globkom har lagt fram sitt betänkande om hur Sveriges politik för global utveckling bör se ut i framtiden och en proposition är att vänta våren Kommitténs betänkande behandlar hur global rättvisa kan främjas genom olika politikområden och visar på hur en sådan politik kan bygga på och integrera såväl ett fattigdoms- som ett rättighetsperspektiv. Det alltmer globala problemet med människohandel måste ses i ljuset av detta utvecklingspolitiska perspektiv. Det är ett exempel som illustrerar behovet av samstämmighet mellan olika politikområden och av gränsöverskridande åtgärder. Människohandel är enligt FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll om människohandel en rekrytering, förflyttning och/eller inhysande av en person med tvång, under falska förespeglingar eller annan otillbörlig påverkan med syfte att utnyttja henne eller honom. Det är ett allvarligt brott som kränker människans värdighet och en rad mänskliga rättigheter. Staten har ett ansvar enligt mänskliga rättighetsinstrument att tillförsäkra människor skydd mot människohandel. Regeringarna i det land varifrån någon bortförs, i de eventuella transitländerna, såväl som i det slutliga destinationslandet är direkt ansvariga för att vidta de åtgärder som krävs för att förebygga och bekämpa människohandeln, samt skydda offren och ge dem stöd. Det behövs en samverkan mellan länder och det internationella samfundet måste bistå. Här har Sveriges utvecklingssamarbete en uppgift att fylla. Sveriges engagemang för att bekämpa människohandel har vuxit snabbt de senaste åren både vad gäller problemets bemötande i vårt eget land, inom EU och i omvärlden i övrigt. Engagemanget har utgått från skilda politikområden och framförallt fokuserat på gränsöverskridande organiserad brottslighet, fattigdomsbekämpning, social trygghet, 4

5 ekonomisk utveckling, migration, jämställdhet och skydd av barn. I Sverige arbetar flera departement och myndigheter, liksom enskilda organisationer mot människohandel och för att stödja dem som blivit offer för handeln. Sverige ger stöd till insatser för att bekämpa människohandel i Centraloch Östeuropa, på västra Balkan, i Syd- och Sydostasien samt i Västafrika. Sverige har inom ramen för EU:s regionala samarbete med Asien tagit initiativ till gemensamma åtgärder för att bekämpa människohandel. Detta initiativ har fungerat som en katalysator för en policyutveckling av frågan inom Sveriges utrikespolitik. Ett motsvarande regionalt samarbete har påbörjats inom dialogen mellan EU och Afrika. För att stärka Sveriges fortsatta ansträngningar för att bekämpa människohandel inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet, och för att få en långsiktig inriktning och institutionell förankring i arbetet, behövs en samlad strategi och vägledande riktlinjer. Denna strategi är inriktad på åtgärder för att bekämpa alla former av människohandel, men har fokus på kvinnor och barn, liksom på de vanligaste och värsta formerna av exploatering som sexuellt utnyttjande, tvångsarbete och skadligt barnarbete. Strategin bygger på en probleminventering och analys av orsaker och behov, lärdomar från hittills gjorda erfarenheter samt Sveriges särskilda förutsättningar. Strategin är avsedd för regeringskansliet, Sida och andra myndigheter som arbetar med frågan inom utvecklingssamarbetet. 2 DEFINITION OCH GRÄNSDRAGNINGAR Strategin tar sin utgångspunkt i den definition som anges i FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. 1 Det internationella samfundet sluter nu upp kring denna efter att tidigare ha använt olika definitioner med åtföljande brister i harmonisering och samordning. I detta protokoll avses med handel med människor: rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av personer genom hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta belägenhet eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person i syfte att utnyttja denna person. Utnyttjande skall innebära åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av 1 UN Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, tilläggsprotokollet till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, som antogs av generalförsamlingen i november

6 sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ. 2 Enligt protokollet framgår att det skall anses som människohandel även om ett offer samtyckt till den åsyftade exploateringen när något av de medel har använts som anges i definitionen. Vidare slås fast att när det gäller barn, d.v.s. en person under 18 år, så behöver heller inte något av de angivna medlen ha använts för att det skall anses vara människohandel. Förenklat uttryckt avses med människohandel en handling som rekrytering, förflyttning eller inhysande av en person med hjälp av medel som tvång, hot, bedrägeri eller andra otillbörliga påtryckningar i syfte att utnyttja personen på något sätt. Protokollets definition utgår från att vuxna och barn av båda könen kan bli offer för människohandel och att offrets fria vilja i något avseende har undergrävts eller begränsats. Den omfattar alla former av utnyttjande, inte bara sexuellt utnyttjande. Definitionen i protokollet är således bred för att vara tillämplig på många olika situationer men lämnar därmed också utrymme för tolkningar. Även om den avser människohandel över nationsgränser, vilket innebär att brottet skall ha begåtts eller organiserats i mer än en stat, så kan den tillämpas analogt på handel med människor inom länder. Människohandel är ett sammansatt fenomen och begrepp. Ser man den som en process kan man tala om tre faser rekrytering, transport och utnyttjande vid destinationen. Människohandel kan ofta brytas ner i en varierad serie kränkningar av någons rättigheter under denna process. Offret kan bli utsatt för bedrägeri, våldtäkt, misshandel, tvångsarbete, stöld av resehandlingar etc. Flera gärningsmän kan vara inblandade och kränkningarna begås på flera orter över tid. Människohandel blir därför ett tänjbart begrepp som ska härbärgera en sammansatt verklighet. Fenomenet överlappar delvis eller hänger samman med flera andra företeelser och frågor så som människosmuggling, migration, prostitution och barnarbete. Denna strategi gäller just människohandel, men analys och åtgärder avseende dessa näraliggande frågor kan ha bäring också på bekämpning av människohandel och omvänt. Nedan beskrivs i korthet några sådana företeelser: Människosmuggling handlar om att i vinstsyfte transportera människor till länder för vilka de saknar visum eller nödvändigt inresetillstånd. Transporten sker på den smugglades initiativ eller med dennes medgivande. Människosmuggling är ett brott som i första hand riktar sig mot staten. Arbetskraftsmigration handlar om människor som själva bestämmer sig för att flytta för att söka arbete eller utkomst på annan ort i landet eller i ett annat land. Migration som begrepp omfattar varken någon otillbörlig påverkan eller vinstsyfte, men behovet eller viljan att migrera kan skapa grogrund för människohandel och en marknad för människosmuggling. 2 Definitionen av begreppet människohandel enligt FN:s protokoll om handel med människor, paragraf 3 6

7 Inte sällan blir människor offer för människohandel när de är på resande fot för att skaffa sig arbete. Tvångsarbete är när en person mot sin vilja tvingas utföra ett arbete under någon form av hot. Offren för människohandel tvingas många gånger till olika former av tvångsarbete, t.ex. i hushåll eller jordbruk, där deras rättigheter och rörlighet inskränkts. Barnarbete är när någon minderårig utnyttjas i skadligt arbete. Arbetet i sig kan vara fysiskt eller psykiskt skadligt eller så hindrar arbetet barnet att åtnjuta sin rätt till utbildning eller utveckling i övrigt. Sexuellt utnyttjande och framförallt prostitution utgör en av de dominerande formerna av utnyttjande som människohandeln syftar till. Efterfrågan på sexuella tjänster utgör således en av de viktigaste orsakerna till att denna typ av människohandel förekommer. Det är framförallt i rättsliga, särskilt straffrättsliga, sammanhang som det finns ett behov att absolut definiera och ringa in människohandel. Men det behövs också gemensamma utgångspunkter för informationsinhämtning, analys och åtgärder. De tre brottsrekvisiten för människohandel enligt FN-protokollet kan användas för avstämning när en bedömning av förekomsten människohandel skall göras. 3 PROBLEMETS NATUR, UTBREDNING OCH FÖLJDER 3.1 Vad innebär människohandel? Handel med människor är ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av andra människors nöd och utsatthet. Ett typiskt fall av människohandel är den unga kvinnan från en fattig familj på landsbygden som lockas till staden, eller till ett välbärgat grannland, under förespeglingar om välbetalt arbete. Ofta är det en bekant som står för de första kontakterna med kvinnan eller hennes familj. Kvinnan som hamnar i ett främmande land är helt beroende av denna kontaktperson. Hon varken förstår språket eller känner till trakten och saknar oftast inresetillstånd. När hon väl lämnat hembyn kanske färden inte går dit det var sagt, arbetsplatsen visar sig vara en bordell, och betalningen inte den som förespeglats. Tvärtom blir hon skyldig för resekostnaderna, fråntagen sina eventuella dokument och ofta sexuellt utnyttjad. I Västafrika är det vanligt att barn ofta pojkar från fattiga omständigheter som lämnar sina familjer för att arbeta på bomulls- eller kakaoplantage. De hamnar istället i arbete under slavliknande former. Människor som dessutom drabbats av krig eller naturkatastrofer, befinner sig på flykt eller under annan svår press blir 7

8 förstås än mer utelämnade. På så sätt utnyttjas människors beroende och utsatthet för andras vinning. 3.2 Utbredning och trender Människohandel förekommer i dag i stora delar av världen och de flesta länder är berörda. Det är en sammansatt och skiftande företeelse som rör sig både över tid och rum. Den består av en kedja av övergrepp. Handeln förekommer inom länder, över nationsgränser och även mellan kontinenter. Eftersom det handlar om brottslig verksamhet är det svårt att veta hur omfattande problemet är. Den information som finns är knapphändig och data är ofta otillförlitliga. Siffror är ofta grova antaganden. De kan utgå från olika definitioner och ha tagits fram för olika syften, vilket gör att de sällan är jämförbara. Människohandel för sexuell exploatering har getts förhållandevis mycket uppmärksamhet. Den ökade dokumentationen om effekterna av väpnade konflikter, exempelvis från Vietnamkriget, Sierra Leone, Balkan och Algeriet, visar på dessa konflikters betydelse för spridningen av människohandel. Rapporterna redovisar hur efterfrågan på sexuella tjänster under konfliktsituationer bl.a. leder till att sexhandel med kvinnor och barn fått fäste och sedan fortsätter då soldater ersätts av sexturister och människohandlare. Tillförlitlig information vad gäller handel med människor för olika former av tvångsarbete i bygg- och restaurangbranschen, jordbruket och vissa industrier är mer bristfällig. Om handel för tiggeri och organhandel finns nästan ingen information. Trots detta kan vissa konturer och trender skönjas. I Europa sker människohandeln främst från Öst- och Centraleuropa och vidare därifrån till Västeuropa. Länderna på västra Balkan fungerar i många fall som knutpunkt för handel med kvinnor och flickor från öst till väst, men de är också själva både ursprungs- och destinationsländer. Offren utnyttjas främst i prostitution eller för annan sexuell exploatering. Kvinnor och barn säljs också till Europa från Sydostasien, Västafrika och Sydamerika. Unga kvinnor från Europa, framförallt Ryssland, rapporteras också ha sålts till USA, Sydostasien och Japan för prostitution. Rapporter finns också om utnyttjande i jordbruks-, restaurang- och hushållsarbete. Det finns även uppgifter om att barn säljs för att utnyttjas som tiggare. I Öst- och Sydostasien är flera länder så som Thailand och Kina både ursprungs- och destinationsländer. Därutöver är de främsta ursprungsländerna för människohandel Filippinerna, Burma/Myanmar, Vietnam och Kambodja medan de huvudsakliga transit- och destinationsländerna är Malaysia och Japan. Kvinnor och flickor säljs framförallt för prostitution och sexuell exploatering, men också för hushållsarbete och giftermål, så kallade "postorderbrudar". Flickor och pojkar säljs som billig arbetskraft för att arbeta på byggen, i restauranger, jordbruk, fabriker och privata hushåll. Flera 8

9 fall av barn som sålts för organiserat tiggeri har också uppmärksammats. I Sydasien är Bangladesh och Nepal ursprungsländer medan Indien och Pakistan är destinationsländer. Det finns också en omfattande handel inom Indien. Flickor och unga kvinnor från fattigare områden på landsbygden säljs för prostitution och för giftermål till städerna. En del pojkar säljs till Pakistan för arbete på byggen och i jordbruk. Det har också förekommit att pojkar sålts till Mellanöstern som kamelryttare. Flera huvudsakligen ursprungs- och transitländer finns i Centralasien och södra Kaukasien. Det handlar främst om unga kvinnor och flickor som säljs från bl.a. Armenien, Georgien, Kazakstan och Tadjikistan till Ryssland, Västeuropa, Turkiet, Förenade Arabemiraten och USA för att framförallt utnyttjas i prostitution. I Mellanöstern förekommer handel med människor för barnäktenskap, kamelridning och hushållsarbete. Det finns lite information och data om problemet i Afrika. Den information som finns gäller huvudsakligen Central- och Västafrika och gäller handel med barn till plantagejordbruk. Flickor säljs också för hushållsarbete tvångsgifte/barnäktenskap och prostitution. Ursprungsländer är framförallt Mali, Togo, Benin, Burkina Faso och Nigeria medan Elfenbenskusten, Ghana, Nigeria och Gabon är mottagarländer. Kvinnor säljs också till Europa och utnyttjas i prostitution och hushållsarbete. Vad gäller andra delar av Afrika är informationen mer bristfällig men det finns indikationer på att människohandel förekommer. Kvinnor och barn transporteras från olika delar av Afrika till Arabiska halvön och till Europa men även inom och mellan olika länder. De som utsätts för människohandel utnyttjas oftast för sexuella ändamål, hushållsarbete eller som billig arbetskraft. Exempelvis har Sydafrika blivit ett destinationsland p.g.a. den växande sexhandeln. Brottssyndikat från Central- och Östeuropa, Sydasien och Västafrika tros vara inblandade i människohandeln. Handeln med människor i Latinamerika sker till en betydande del inom länderna och har tydlig koppling till sexhandeln. Handeln förekommer även över gränserna till andra länder inom regionen och till USA, Kanada, Japan och Västeuropa. Ursprungsländerna i regionen är framförallt Bolivia, Brasilien, Colombia, Dominikanska Republiken och Mexiko, medan Argentina, Venezuela och Costa Rica är de vanligaste destinationsländerna. Det finns information om utnyttjande inom gruvindustri, jordbruk, skogsbruk och hushållsarbete liksom inom narkotikahandel. Uppgifter tyder på att det även förekommer handel med barn för adoptioner bl.a. från Guatemala och Bolivia. 9

10 USA och Kanada är stora destinationsländer för människohandel i första hand från Latinamerika men även från Central- och Östeuropa och Sydostasien. Handeln avser framförallt prostitution, tvångsarbete och "postorderbrudar". 3.3 Problemets följder Det är uppenbart att människohandeln kan få förödande konsekvenser för offrens fysiska och psykiska hälsa och för deras juridiska, sociala och ekonomiska situation, både på kort och lång sikt. Utöver följderna för de drabbade påverkar människohandeln också samhället negativt. Den drabbades hälsa kan ta skada på flera sätt. Det är vanligt att offret utsätts för en psykologisk nedbrytning genom isolering, hot, förnedring, våld och sexuella övergrepp som försätter henne eller honom i en extrem stressituation. Stressen kan i sin tur leda till trauman och depressioner. Risken för sexuellt överförbara sjukdomar och då i värsta fall hiv/aids är stor. Fysiska skador uppstår ofta till följd av våld och misshandel. Oönskade graviditeter bland kvinnor och flickor som utnyttjas sexuellt leder inte sällan till riskfyllda aborter. Kvinnor och barns fysiska, mentala och sociala utveckling hämmas och de blir märkta för livet. De sociala följderna är också mycket allvarliga, inte minst för de unga kvinnor och flickor som sålts för sexuellt utnyttjande. De kvinnor som återvänder accepteras ofta inte av sin familj och blir socialt utstötta i de samhällen de kommer ifrån. De får svårt att bilda familj och att få ett arbete. Det är därför stor risk att de blir än mer utelämnade och på nytt utsätts för olika former av utnyttjande eller återsäljs in i prostitution. Pojkarnas öde vet vi mycket lite om, men risken för att de hamnar i ett utanförskap som kan leda till kriminalitet och missbruk är uppenbar. De negativa samhälleliga följderna av människohandeln är bl.a. att patriarkala attityder legitimeras. I de mest utsatta länderna kan också antalet återvändande offer för människohandel, ofta med svåra psykiska och fysiska men, vara en omedelbar belastning. Handeln förser prostitutionsindustrin med offer, vilket i sin tur får följder för jämställdheten och synen på mäns och kvinnors sexualitet. Den förstärker föreställningen att såväl människor som sexualitet kan köpas och säljas. Dessutom kan det sexuella utnyttjandet av kvinnor och barn bidra till att öka spridningen av hiv/aids, vilket slår både mot individen och samhället genom inkomstbortfall, ökade vårdkostnader, försvagade familjer och socialt lidande. Människohandel, liksom vapen- och narkotikahandel, omsätter stora summor och bidrar till en växande illegal marknad och kriminalitet. Eftersom verksamheten ger förhållandevis stora vinster till relativt låg risk kan människohandlare och andra intressenter bli lockade av möjligheterna att tjäna snabba och säkra pengar. En utbredd illegal marknad av ljusskygga verksamheter underminerar en sund ekonomi och försvårar uppbyggnaden eller upprätthållandet av rättsstaten. Utöver att 10

11 finansiera en alltmer organiserad och avancerad brottslighet finns anledning att tro att intäkterna många gånger bidrar till att finansiera subversiv verksamhet och väpnade rörelser. 4 ORSAKER TILL MÄNNISKOHANDELN Människohandel är ett sammansatt problem. För att förstå dess orsaker behöver man identifiera och analysera både de mer omedelbara och utlösande faktorerna men också de underliggande och strukturella. Orsaker går att finna i såväl politiska och ekonomiska som sociala och kulturella faktorer liksom i samspelet dem emellan. Människohandel kan vidare analyseras utifrån ett utbuds- respektive ett efterfrågeperspektiv, d.v.s. vilka faktorer utelämnar människor till människohandel respektive vilka faktorer påverkar efterfrågan på dessa människor. Den globala människohandeln kan ses som en följd av efterfrågan på människor för olika former av exploatering, fattigdom absolut och relativ, kvinnors och barns underordnade ställning och brist på makt samt bristande respekt för och skydd av mänskliga rättigheter. Det är också tydligt att människor är mer utelämnade vid extrema händelser som naturkatastrofer eller väpnade konflikter när deras hela existens rubbas och sociala strukturer och försörjningssystem faller sönder. Det gäller framförallt kvinnor och barn och då särskilt de som tillhör redan marginaliserade grupper. ökar 4.1 Ekonomiska orsaker Det är framförallt en ojämn fördelning av tillgängliga resurser och bristen på inkomstmöjligheter som utelämnar människor åt människohandel. Det saknas tillgångar och tillräckliga inkomster i familjen. På landsbygden minskar jordbrukets lönsamhet och marken blir för knapp. Kvinnor och barn måste därför i högre grad bidra till familjens uppehälle. Med minskade marginaler blir hushållen sårbarare. Det saknas ofta socialförsäkringssystem eller så nås inte de fattigaste av dessa. Det råder brist på avlönat arbete, särskilt för outbildad arbetskraft. Ungdomsarbetslösheten är hög på många håll. Arbetsmarknaden för unga kvinnor är ofta mycket begränsad och sämre än för unga män. Kvinnors lönearbete värderas relativt sett lägre än männens i t.ex. jordbruket. Kvinnor är därför i allmänhet hänvisade till hushållsarbete och den informella sektorns försäljnings- och servicejobb. De arbeten som finns innebär ofta dåliga arbetsvillkor med långa arbetstider och låga löner. Hushålls- och servicearbeten är ofta dåligt reglerade och arbetarna är inte fackligt organiserade. I många fall börjar unga kvinnor som hembiträden under slavliknande former i hopp om något bättre. Kreditmöjligheter för fattiga till rimliga villkor är mycket begränsade och det saknas 11

12 fortfarande tillgång på mikrokrediter, framförallt för unga kvinnor utan egna tillgångar. Migrationstrycket ökar medan många gränser blir alltmer slutna. Ekonomisk strukturomvandling driver på migrationen från landsbygden till städerna och från fattigare länder till rikare. Arbetarna förflyttar sig också till arbetsplatser som behöver mer temporär arbetskraft t.ex. inom turistnäringen, byggnadsbranschen och jordbruket. Den snabba urbaniseringen bidrar i sin tur till att människor från landsbygden exponeras för andra inkomst- och konsumtionsmöjligheter. Invandringen till många höginkomstländer blir alltmer rigoröst reglerad samtidigt som alltfler gästarbetare och migranter är kvinnor. Det är ofta brist på relevant, god och kostnadsfri skolutbildning, vilket särskilt drabbar flickor. Många barn saknar fortfarande grundläggande utbildning och är beroende av andra som kan läsa och skriva. Finns det överhuvudtaget någon utbildning så innebär den ofta kostnader för föräldrarna. Den är ofta illa anpassad till barnets verklighet och leder sällan till avlönat arbete. I vissa länder och områden, däribland i Central- och Östeuropa, har snabba och genomgripande samhällsomvälvningar eller väpnade konflikter lett till svåra ekonomiska problem och sammanbrott av de sociala skyddssystemen. För många människor har resultatet blivit försämrade inkomstmöjligheter och en ökande fattigdom, inte minst för anställda inom traditionellt kvinnliga sektorer. Många män har också förlorat sin traditionella roll som familjeförsörjare och har hamnat i missbruk. Därmed har många kvinnor fått en tyngre försörjningsbörda. I många länder i Afrika har spridningen av hiv/aids lett till en allt tyngre försörjningsbörda för de överlevande familjemedlemmarna, vilka oftast är barn. Bland de ekonomiska orsakerna på efterfrågesidan är det framför allt möjligheterna att göra stora vinster inom sexhandeln samt efterfrågan på billig arbetskraft som är framträdande. Efterfrågan på sexuella tjänster är också både utbredd och diversifierad. Lönsamheten i prostitutionsindustrin är relativt sett mycket hög och den sexrelaterade turist- och underhållningsindustrin står för en påtaglig del av inkomsterna i flera länder. Det finns en efterfrågan på billig och medgörlig arbetskraft till illegal verksamhet och till verksamhet i den informella sektorn som är svagt rättsligt reglerad och har låg vinstmarginal. Det kan handla om små företag som inte kan flytta sin produktion. Inom vissa regioner och branscher finns en marknad för barnarbetskraft som oftast är billigare och lättare att exploatera än vuxen arbetskraft. Barnarbetskraft är särskilt förekommande i plantagejordbruk för kakao och bomull, räkodling, ädelstenshantering, hushållsarbete och militär verksamhet. Barn utnyttjas också för tiggeri och brottslig verksamhet. Den ekonomiska globaliseringen tillsammans med den nya kommunikationstekniken, snabbare och billigare transporter har underlättat för en växande organiserad brottslighet, som bl.a. länkar samman lokala kriminella individer och gäng med större brottssyndikat. 12

13 4.2 Sociokulturella orsaker Förtrycket av kvinnor och barn, i form av patriarkala familje- och samhällsstrukturer där kvinnor underordnas män, är en dominerande orsak bland de faktorer som bidrar till att utelämna människor åt handel. Det är en samtidigt en huvudorsak till att det finns en efterfrågan på sexuella och andra tjänster som stimulerar människohandel. Flickor och kvinnor ges ofta inte samma möjligheter som män och pojkar, och de utsätts för diskriminerande attityder och handlingar. De ses ofta som en börda i familjen och det satsas genomgående mindre på dem. Ofta får de inte gå i skolan. Kvinnor har mindre att säga till om i familjen och saknar inte sällan rätten att äga eller arrendera land. Förtrycket tar sig nya uttryck i dag, som t.ex. brudköp via Internet. I Sydasien förekommer betungande hemgifter med moderna konsumtionsvaror till brudgummens familj för att få en dotter bortgift. Synen på mäns och kvinnors sexualitet är en viktig del av mönstret, som ofta visar sig i mäns önskan att kontrollera kvinnors och flickors sexualitet. Föreställningar vidmakthålls om mäns sexualitet som naturgiven medan kvinnlig sexualitet skuld- eller skambeläggs. För kvinnor leder det till ett konstant hot om våld, stigmatisering och i vissa fall mord. För den som utpekats som en dålig kvinna kan det betyda total rättslöshet och social utfrysning. Rådande acceptans för prostitution och sexhandel måste förstås som ett symptom på denna sexualsyn. Utnyttjande av prostituerade ingår inte sällan i en initiationsrit av pojkar in i de vuxna männens krets. Det är också vanligt i samband med att män gör affärer, befinner sig på resa eller arbetar långt hemifrån. Såväl prostitution som vissa former av slavliknande arbete återfinns ibland i traditionella kastsystem, hierarkiska sociala mönster eller efter etniska linjer. Via satellit-tv och Internet får också pornografin en ökad utbredning och förstärker föreställningarna om att kroppar går att köpa för pengar, vilket kan leda till en ökad efterfrågan på sexuella tjänster. Barn är utelämnade åt sina föräldrar och andra vuxna. Föräldrar ser sig ofta ha rätt och skyldighet att bestämma över barnen och deras liv. De kan skicka iväg dem till arbete eller till att tas om hand av andra. I delar av Afrika finns en tradition att sända i väg barn för säsongsarbete till närliggande länder. Traditioner som barnäktenskap och brudköp bidrar också till riskerna för att flickor utsätts för människohandel. Mäns våld mot kvinnor, missbruk och andra sociala missförhållanden i familjen är pådrivande orsaker till att kvinnor vill skiljas eller tvingas lämna sina hem för att klara sig på egen hand. Många kvinnor bryts ned av missförhållandena och blir därmed lättare offer för andras utnyttjande. Barn och ungdomar rymmer hemifrån för att de blir utsatta för övergrepp eller för att de inte står ut med att leva med våld och missbruk. Sjukdom och dödsfall kan också ställa kvinnor och barn i en desperat situation när det saknas sociala och ekonomiska skyddssnät. Etnisk diskriminering, eller diskriminering på grund av social bakgrund är faktorer som gör människor beroende och sårbara. 13

14 Många känner inte heller till sina rättigheter eller tror sig inte ha en chans att hävda dem. I många länder är fattiga eller vissa etniska gruppers rättigheter de facto inskränkta av nationell lagstiftning. Fattiga människor möts ofta inte med respekt av polis och andra samhällsföreträdare. Utbredda nedvärderande attityder i samhället banar väg för utnyttjande och övergrepp. Västerländsk livsstil och konsumtionsmönster sprids via medier och varumarknaden. Satellit-TV kablar ut nya förebilder och lockar med spännande och varierande liv. Efterfrågan på olika konsumtionsvaror, och framförallt ungas vilja att tjäna pengar snabbt för att kunna få tag på dessa varor, kan göra att de blir mer sårbara för att hamna i händerna på människohandlare. Bristande framtidstro bland unga människor i många utvecklingsländer är en kompletterande faktor. Det gäller också i vissa av transitionsekonomierna där införandet av demokratiska statsskick och marknadsekonomi inte gett vad folk hoppats på. Människor blir då mer benägna att ta risker. 4.3 Legala och politiska orsaker När det gäller de legala och politiska orsakerna så är det framförallt bristen på tillfredsställande lagstiftning, fungerande förvaltning och effektivt rättsväsende som är slående. De flesta länder har anslutit sig till de internationella instrument som behandlar frågan om människohandel. Men ännu återstår för många länder att anpassa sin nationella lagstiftning till dessa. På nationell nivå har det ofta saknats lagstiftning och en uttalad politik mot människohandel. Finns det en sådan lagstiftning eller politik brister den inte sällan i sin tillämpning och uppföljning. I flera av de länder där människohandel eller liknande brott är kriminaliserat är straffsatserna ibland förhållandevis låga. Genomgående brister respekten för de mänskliga rättigheterna och det samhälleliga skyddet av utsatta och fattiga grupper är svagt. Samhället ger inget eller dåligt skydd åt kvinnor och barn mot olika former av övergrepp. I många länder är korruptionen utbredd inom polisväsendet liksom inom stora delar av den övriga förvaltningen så som tull, militär gränsbevakning och immigrationsmyndigheter. Det saknas ofta mekanismer för att utkräva ansvar bland verkställande förvaltning och tjänstemän. Dessutom är i många fall samordningen mellan angränsande länders rättsmyndigheter bristfällig, både vad gäller lagstiftning och den praktiska tillämpningen. Minskade möjligheter att lagligt immigrera till andra länder utelämnar människor åt människohandlare. Immigrationsbestämmelserna är ofta stränga vilket gör att allt fler stängs ute och därmed är hänvisade till olagliga vägar för att ta sig över gränser. Särskilt redan utsatta grupper blir då lättare offer för människohandlare. 14

15 Vad gäller handel med människor för olika former av tvångsarbete 3 leder brister i arbetsrättslig reglering och efterlevnad till allvarliga problem för offren. Detta gäller särskilt inom den informella sektor som ligger nära den privata sfären, så som hushållstjänster. På efterfrågesidan är bristande straffbarhet för dem som tjänar på exploateringen och sexköparna den viktigaste faktorn. Risken för upptäckt liten och bevisningen ofta svår att få fram. Möjligheterna att få anklagade fällda är därför små. 4.4 Parternas perspektiv Analysen kan också struktureras genom att utgå från de tre berörda parterna: offret, utnyttjaren och dem som tjänar pengar på verksamheten. Det typiska offret en ung kvinna kanske saknar försörjning eller har föräldrar som lever under mycket knappa omständigheter. Det är framförallt hon som behöver bidra till den övriga familjens försörjning. Det finns inget lönearbete på landsbygden där hon bor eller det är mycket dåligt betalt. Tätorten eller storstaden lockar med bättre möjligheter. Hon eller hennes familj saknar kunskap och överblick över möjligheterna bortom orten och måste förlita sig på andras information och råd. En bekant säger sig kunna ordna arbete på servering och kan dessutom ombesörja resan. Utnyttjaren har i regel inte intresse av att förhöra sig om personen, vars tjänster denne köper, har blivit utsatt för människohandel. Möjligen har köparen intresse av personens ålder, etniska eller sociala bakgrund. Det är oftast inte straffbart att köpa någons tjänster, i varje fall inte i god tro. Den sociala kontrollen är också svag vad gäller sexköp och anlitande av billig arbetskraft. I många sammanhang anses de här företeelserna som socialt accepterade. Den som tjänar pengar på verksamheten kan räkna med god vinst. Storleken på denna kan vara beroende av var han/hon befinner sig i människohandelns kedja. För somliga handlar det om brödfödan, för andra om omfattande ekonomisk brottslighet. De går relativt säkra brottet är svårt att upptäcka och bevisa, och straffsatserna förhållandevis låga. Vinstpengarna kan tvättas. Myndigheterna på rättsområdet kanske till och med är inblandade eller får sin procent i mutor. En polis som är dåligt betald, har begränsad utbildning och otränat rättsmedvetande har ofta mindre betänkligheter. Eventuellt har han fått betala för sitt jobb eller måste betala för att behålla det. 5 ÅTGÄRDER FÖR ATT BEKÄMPA MÄNNISKOHANDEL 3 Se: FN:s protokoll mot människohandel, artikel 3 (a): tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor samt träldom. 15

16 Under senare delen av 1990-talet fick problemet snabbt ökad uppmärksamhet och idag tas frågan upp inom flera politikområden såväl i Sverige som i andra länder. Människohandel har kommit att ses som bl.a. en utvecklingsfråga men också en spegling av brist på jämställdhet. Den har getts plats på den utvecklingspolitiska agendan och blivit föremål för åtgärder inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet. Allt fler aktörer, statliga och icke-statliga, har således börjat angripa problemet och då från delvis olika utgångspunkter som migration, organiserad brottslighet eller mänskliga rättigheter. Ett gemensamt mönster av en tredelad åtgärdsstrategi kan dock urskiljas. Den består för det första av förebyggande åtgärder, för det andra av stärkt lagstiftning och lagföring av förövarna, och för det tredje av skydd och hjälp till offren efter det att brottet upptäckts. I ett inledande skede koncentrerade sig aktörerna framförallt de statliga och mellanstatliga på det normativa arbetet och en effektivare lagföring av förövarna, medan stöd och hjälp till offren lämnades till enskilda organisationer. På senare tid har bredare multisektoriella åtgärdsprogram vuxit fram, med flera aktörer inblandade, framförallt i Europa och Asien. 5.1 Internationella och regionala överenskommelser Det normativa regelverket har lyfts fram och vidareutvecklats både internationellt, inom FN och regionalt. Det finns nu ett internationellt regelverk att förlita sig på, men normerna har ännu inte fått genomslag i nationell lagstiftning och politik. Politiken brister ofta i sin tillämpning. Även om initiativ har tagits till harmonisering av nationell lagstiftning, framförallt inom EU, återstår mycket att göra. Det samlande dokumentet idag är FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. Konventionen och protokollet öppnades för undertecknande i Palermo i december Över två tredjedelar av FN:s medlemsländer har undertecknat protokollet och har därmed markerat sin avsikt att ratificera. 4 Protokollet träder i kraft när 40 länder har ratificerat det. Protokollet syftar till - att förebygga och bekämpa handel med människor, med särskild hänsyn tagen till kvinnor och barn - att skydda och stödja offren med full respekt för deras mänskliga rättigheter, och - att främja samarbete mellan staterna för att uppnå dessa syften. 4 Konventionen hade den 6 mars 2003 undertecknats av 147 stater och ratificerats av 30 stater. Protokollet hade samma datum undertecknats av 117 stater och ratificerats av 24 stater, däribland samtliga EU-länder. 16

17 Genom protokollet har man för första gången på global nivå lyckats komma överens om en definition av människohandel som är rättsligt bindande för dess parter. Protokollet innehåller bestämmelser om bl.a. kriminalisering, assistans till och skydd för offer, offrets status i destinationslandet, återanpassning av offer, förebyggande åtgärder, åtgärder mot efterfrågan och utbyte av information och gränskontrollåtgärder. Enligt protokollet så skall parterna vidta lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att motverka sådan efterfrågan som främjar utnyttjande av människor, särskilt kvinnor och barn, som leder till människohandel. Protokollet har redan visat sig få betydelse för att samla världssamfundet i att bekämpa människohandeln. Arbetet med rapporterings- och uppföljningsmekanismer pågår. FN:s konvention om eliminering av alla former av diskriminering av kvinnor (CEDAW) med tillhörande protokoll om enskilds klagorätt har fokus på kvinnors mänskliga rättigheter. Kvinnokonventionen från 1979, som har ratificerats av tre fjärdedelar av världens stater understryker att kvinnor skall ha samma rättigheter som män och att staten skall vidta åtgärder för att försäkra jämställdhet mellan kvinnor och män. Konventionen förbjuder alla former av diskriminering av kvinnor och uppmanar länder att identifiera och eliminera könsspecifika hinder för ett jämlikt utnyttjande av medborgerliga frioch rättigheter. Den föreskriver att länder skall vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa alla former av handel med kvinnor och utnyttjande genom prostitution. En kommitté av oberoende experter bevakar konventionens efterlevnad. FN:s konvention om barnets rättigheter (CRC) från 1989 är idag ratificerad av alla stater utom USA, Somalia och Östtimor. Den gäller alla personer under arton år och omfattar såväl barnets medborgerliga och politiska som dess ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen är inriktad på barnets rätt att få sina grundläggande behov tillfredsställda, att skyddas mot diskriminering och utnyttjande, och deras rätt att uttrycka sin mening och få den respekterad. Den föreskriver att varje land skall skydda varje barn från alla former av sexuellt utnyttjande och att det skall ska vidta åtgärder för att förhindra försäljning av eller handel med barn. Varje stat har skyldighet att se till att den nationella lagstiftningen står i överensstämmelse med konventionens innehåll. I maj 2000 antog FN:s generalförsamling ett tilläggsprotokoll till barnkonventionen om barn, barnprostitution och barnpornografi som utvecklar barnkonventionens skydd. Det har nu trätt i kraft och riktlinjer har utarbetats för hur stater ska rapportera. Genom protokollet åtar sig konventionsstaterna att förbjuda och straffbelägga de i protokollet angivna handlingarna. Protokollet innehåller bestämmelser om utlämning vid anklagelser om brott och om internationellt samarbete för att förhindra brott. 17

18 Den kommitté av oberoende experter som har till uppgift att övervaka barnkonventionens efterlevnad kan förväntas att närmare ta upp frågan om handel med barn och kräva att stater rapporterar om problemet och vidtagna åtgärder i sitt land. ILO antog 1999 konvention 182 om förbud mot och omedelbara åtgärder för avskaffande av de värsta formerna av barnarbete. Barnprostitution och försäljning av barn ingår definitionsmässigt i de värsta formerna av barnarbete. I enlighet med konventionen, som gäller alla barn under 18 år, åtar sig konventionsstaterna att omedelbart avskaffa dessa extrema former av barnarbete. Mer än hundra stater har ratificerat konventionen. Som ett led i uppföljningen av konventionen bedriver ILO ett internationellt biståndsprogram, IPEC (International Programme on the Elimination of Child Labour) som syftar till att stärka ländernas förmåga att avskaffa barnarbete. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har i sin rapport till ECOSOC tagit fram ett antal mänskliga rättighetsprinciper och rekommendationer för att bekämpa människohandel. Dessa utgår från individens rätt till skydd. 5 Förutom de ovan beskrivna internationella instrumenten finns flera regionala överenskommelser om samarbete för att bekämpa fenomenet bl.a. förslag till ramlagstiftning inom EU och Europarådets rekommendation R(2000)11 mot människohandel. Inom organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) antogs vid ministermötet i december 2002 en deklaration om människohandel, vilken är politiskt bindande för OSSE:s medlemsländer. För Asien kan nämnas South Asian Association for Regional Co-operation:s, (SAARC) deklaration mot människohandel i Sydasien, 6 handlingsplanen mot människohandel inom Asia-Europe Meeting, ASEM, 7 liksom Asian Regional Initiative Against Trafficking in Women and Children, (ARIAT) i Sydostasien. I Västafrika finns en handlingsplan inom Economic Community of West African States, (ECOWAS), och Libreville-plattformen i Central- och Västafrika Program Flera FN-organ, och andra mellanstatliga organisationer, som arbetar för kvinnors och barns mänskliga rättigheter och mot organiserad brottslighet, har etablerat särskilda program, för att bekämpa människohandel. Flera bilaterala givare och biståndsorgan har också tagit 5 Rekommendationerna överlämnades till UN ECOSOC 20 Maj 2002, E/2002/68/Add.1 6 SAARC Convention on Preventing and Combating Trafficking in Women and Children for Prostitution 7 ASEM Action Plan to Combat Trafficking in Persons, Especially Women and Children 8 För redogörelse av respektive regional överenskommelse hänvisas till UD:s bakgrundsskrift om människohandel. 18

19 upp frågan och ger stöd till olika insatser för att bekämpa människohandel Internationella organisationer I stort sett alla program var till en början inriktade på medvetandegörande om problemet och stöd till lagstiftning och effektivare lagföring av människohandlare och organiserade brottsnätverk. Under hand har fler och mer diversifierade program vuxit fram. Eftersom de flesta insatser pågått relativt kort tid har några utvärderingar knappats hunnits göras. Bland de mest framträdande aktörerna märks följande. United Nations Development Programme, UNDP, har framförallt bidragit med att samordna aktörer och insatser bl.a. en grupp av FNorgan, bilaterala givare och enskilda organisationer som bekämpar handel med kvinnor och barn i Mekongregionen 9. United Nations Children's Fund, UNICEF, med en väl utbyggd fältorganisation, arbetar bl.a. på Balkan, i Syd- och Sydostasien och i Västafrika för att medvetandegöra, påverka och utbilda myndigheter och enskilda organisationer och att motverka handel med barn och att skydda och hjälpa offren. Den förebyggande humanitära verksamheten omfattar utbildningar och andra insatser som syftar till att motverka sexuell exploatering av barn i konfliktsituationer. United Nations Development Fund for Women, UNIFEM, har länge pekat på problemet som ett uttryck för våld och diskriminering av kvinnor. Fonden har insatser i Afrika, Syd- och Sydostasien för att bekämpa handel med kvinnor. UNIFEM har även sammanställt ett antal rapporter som belyser kopplingen mellan sexualiserat våld mot kvinnor och barn, krig och människohandel. United Nations Fund for Population Activities, UNFPA, har under de senaste åren uppmärksammat människohandel dels genom att peka på kopplingen till prostitution och sexuella övergrepp, och dels genom sitt arbete för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter. International Labour Organisation, ILO, driver ett omfattande internationellt program för att avskaffa barnarbete, IPEC, inom vilket bekämpning av människohandel utgör en viktig komponent. Erfarenheter från verksamheter i flera länder har utvärderats. United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, UNODCCP, arbetar med ett globalt program vad gäller identifiering av organiserade kriminella gruppers inblandning i människohandel och utvecklandet av effektiva rättsliga insatser för att bekämpa denna handel. 9 I Mekong regionen ingår Burma/Myanmar, Kambodja, Laos, Thailand, Vietnam, och södra Kina, 19

20 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, ESCAP, har program i både Syd- och Sydostasien för att skapa ökad medvetenhet om människohandel och om hur barn och unga drabbas. International Organization for Migration, IOM, har program på västra Balkan, i Baltikum samt i flera andra länder i Central- och Östeuropa, i några Sydöstasiatiska länder och även i vissa länder i Central- och Västafrika. Programmen är inriktade på att kartlägga och uppmärksamma människohandel, lagföring och kriminalisering, juridisk och medicinsk rådgivning samt på program för återvändande och återintegrering av offren för människohandel. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, har antagit en uppförandekod för OSSE-personal och riktlinjer för sin bekämpning av människohandel. 10 Insatserna inriktas bl.a. på att öka medvetenheten om problemet, anpassa och harmonisera nationella lagstiftningar, utbilda personal inom rättsväsendet samt samarbeta med enskilda organisationer för rehabilitering och återintegrering av offer. OSSE:s kontor för mänskliga rättigheter, ODIHR, driver ett antal projekt och har inrättat en särskild projektfond för att finansiera insatser på området. Stabilitetspakten för sydöstra Europa har en särskild arbetsgrupp mot människohandel för att komma åt problemet på Balkan. Arbetet har resulterat i att länderna i regionen har åtagit sig att anpassa sin lagstiftning till varandra vad gäller människohandel och utarbeta nationella handlingsplaner mot människohandel. Vidare har man förespråkat temporära uppehållstillstånd och skydd för offren i destinationsländerna för att möjliggöra vittnesförhör med dem i en eventuell rättegång. International Criminal Police Organization, INTERPOL, stödjer olika internationella initiativ för att samla information om och spåra de grupper och nätverk som är inblandade i människohandeln. European Law Enforcement Organisation, EUROPOL, har deltagit i flera internationella utredningar som gäller människohandel och arbetar för att förebygga och bekämpa handel med barn för sexuell exploatering liksom produktion och distribution av barnpornografi. 10 I den europeiska säkerhetsstadgan från 1999 (Istanbul) åtar sig OSSE:s medlemsländer att verka för att eliminera alla former av människohandel genom att främja antagandet och stärkandet av lagstiftning. OSSE:s ministermöte i Wien i oktober 2000 preciserade hur detta kan ske genom att stadfästa riktlinjer och en uppförandekod - the OSCE Anti-Trafficking Guidelines och Code of Conduct. Medan riktlinjerna talar om ökad medvetenhet och utbildning, om behovet av att observera, rapportera och koordinera gäller uppförandekoden för OSSE:s fältpersonal. Sedan dess har många av OSSE:s fältmissioner tagit initiativ för att i respektive land medverka till bekämpningen av människohandel. I juli 2001uppmanade OSSE:s Permanenta råd organisationens internationella samarbetspartners att anta riktlinjer liknande OSSE:s. I ett beslut vid ministermötet i Bukarest 2001 upprepades åtagandet att bekämpa människohandeln. 20