EU:s relation till Kina en inte särskilt gemensam utrikespolitik Lars Danielsson

Transkript

1 EU:s relation till Kina en inte särskilt gemensam utrikespolitik Lars Danielsson Bryssel 6 oktober 2010 Efter ett minst sagt kylslaget toppmöte mellan EU och Kina ställs den traditionella gemensamma presskonferensen in och en irriterad kinesisk premiärminister, Wen Jiabao, lämnar hastigt EU-högkvarteret. När Europeiska rådets ordförande, van Rompuy, och kommissionens chef, Barroso, träffar media efteråt kan de inte dölja sin besvikelse över toppmötets skrala resultat. Rom 7 oktober 2010 Premiärminister Berlusconi och hans kinesiska kollega framträder ständigt skrattande på en gemensam presskonferens och berättar att man kommit överens om att fördubbla sin handel fram till Silvio Berlusconi öser beröm över den kinesiska ledningens förmåga att hantera den finansiella krisen och kallar Kina världens bästa land att investera i. Två bilder från hösten 2010 som speglar en grundläggande svårighet för den Europeiska unionen i dess ansträngningar att skapa en gemensam utrikespolitik visavi Kina. Medan medlemsländerna i sina bilaterala kontakter med Mittens Rike väljer att låta fokus ligga på Kinas ekonomiska styrka, lämnas till de europeiska institutionerna den föga avundsvärda uppgiften att ta hand om den negativa dagordning som finns i relationerna mellan världens mest ambitiösa regionala integrationsprojekt och världens största enpartistat. Varför har det blivit så här? Varför verkar det vara särskilt svårt att forma en gemensam linje i förbindelserna med just Kina? Att Kina blir allt viktigare för EU behöver egentligen inte ledas i bevis. Världens folkrikaste nation, numera världens näst största ekonomi efter USA, permanent medlem av FN:s säkerhetsråd, EU-ländernas näst största handelspartner efter USA uppräkningen kan göras hur lång som helst. Och i andra riktningen: Kinas förhoppningar om att den Europeiska unionen skulle kunna bidra till vad man kallar en mer multipolär värld, att Kinas största handelspartner också kan utvecklas till en viktig global politisk maktfaktor som uppträder enhetligt och konsekvent. Förutsättningarna för att EU skall kunna forma en gemensam politik med just Kina borde vara goda. Under de 35 år som formella relationer existerat har

2 404 Lars Danielsson en mängd olika samarbetskanaler utvecklats. Utöver toppmöten och högnivåevenemang av olika slag finns i dag drygt 50 sektorsdialoger inom alla upptänkliga områden. År 2003 sjösattes ett strategiskt partnerskap som i januari 2007 följdes av starten på förhandlingar om ett brett partnerskaps- och samarbetsavtal (PSA). Bland de senaste årens konkreta framsteg kan nämnas invigningen av en China-Europe School of Law i Peking - efter mönster av China-Europe International Business School i Shanghai från mitten av nittiotalet -, skapandet av Clean Energy Centres i Peking och Wuhan samt inrättandet av ett särskilt Kinafönster i Erasmus Mundus-programmet, vilket möjliggjort för tusentals kinesiska studenter att bedriva akademiska studier i Europa. Men samtidigt har förhandlingarna om ett partnerskaps- och samarbetsavtal sedan starten förts med en hastighet som får lusens vandring på den tjärade stickan att framstå som ett sprinterlopp. I de viktigaste delarna av ett sådant avtal finns överhuvudtaget inga textförslag på bordet. Till viss del är detta en följd av att EU har haft svårt att finna gemensamma positioner i en del nyckelfrågor, men några viktigare orsaker till de uteblivna framstegen, menar jag, står att finna i dels EU:s och Kinas utveckling under senare år, dels också i att två principiella tvistefrågor i relationerna inte gått att lösa hur kan EU:s vapenembargo mot Kina hävas och skall EU tillerkänna landet s.k. marknadsekonomisk status. EU:s utveckling under de senaste femton åren har ökat gapet mellan den europeiska retoriken och den europeiska verkligheten Så länge som Sverige varit medlem i den Europeiska unionen, har EUsamarbetets utveckling styrts av presumtionen att det skall vara möjligt att fördjupa integrationen samtidigt som processen mot fler medlemmar går vidare. Ur ekonomisk synpunkt innebar ju vår egen etapp av utvidgningen att den genomsnittliga utvecklingsnivån i EU snarast höjdes. Samtidigt kan det vara värt att erinra sig att det i början av nittiotalet fanns relativt många skeptiker i den dåvarande medlemskretsen när det gällde vilken effekt som inträdet av tre neutrala stater Finland, Sverige och Österrike skulle få på ambitionerna att utveckla en mer gemensam europeisk utrikes- och säkerhetspolitik. Den stora utvidgningen 2004 innebar att tio nya medlemsstater med betydligt lägre ekonomisk utvecklingsnivå blev en del av världens mest ambitiösa regionala integrationsprojekt. De naturliga påfrestningar som detta kom att innebära för EU-samarbetet har, enligt min mening, varit förvånansvärt små. Där de har funnits har det i första hand handlat om rätts- och inrikesfrågor. På ekonomins område är det som bekant i första hand ett antal av de tolv som haft problem. Och på utrikes- och säkerhetspolitikens område innebar den stora utvidgningen i huvudsak att kretsen av EU-länder som också är medlemmar av Nato utökades kraftigt.

3 EU:s relation till Kina en inte särskild gemensam utrikespolitik 405 De splittringar som funnits under senare år på utrikespolitikens område har i första hand inte funnits längs linjen alliansländer/alliansfria utan snarast i synen på amerikansk utrikespolitik under Bush-administrationen, enkannerligen Irak-kriget. Det som har hänt under de senaste 5-6 åren är dock att den allmänna aptiten och det folkliga stödet för både mer europeisk integration och en större medlemskrets har avtagit. Höjdpunkten som enligt många också var fröet till de svårigheter som vi sett i EU-samarbetet sedan dess var den deklaration om Europas framtid som antogs vid toppmötet i Laeken i december Här lyckades den federalistiskt inriktade belgiske premiärministern Verhofstadt kröna sitt lands ordförandeskap med att få sina kollegor att anta en mycket ambitiös dagordning för europeiska fördragsändringar. Det var inte bara karaktären i dessa fördragsändringar som var ambitiösa, utan även formerna skulle förändras. De mödosamma regeringskonferenserna skulle ersättas av ett europeiskt konvent, och målet förtydligades så småningom till att vara att enas om en europeisk konstitution som kunde förstås och läsas av alla. Det ligger utanför denna framställnings ram att gå in på alla detaljer i den fortsatta processen men man kan lugnt påstå att de senaste åren tydligt visat att en växande folkopinion tyckt att takten i den europeiska integrationen blev för hög. Det räcker med att erinra om det konstitutionella fördragets nesliga nederlag i folkomröstningar i Frankrike och Nederländerna, Irlands piruetter kring sitt eget godkännande av fördragsändringar samt Tjeckiens envishet i sluttampen av processen kring den beundransvärda räddningsaktion som kom att kallas Lissabon-fördraget. Parallellt med detta har skepsisen mot utvidgningsprocessen vuxit i många medlemsländer. Även om motståndet främst handlar om Turkiet, finns också ett mer allmänt utvidgningsnegativt inslag. Sammantaget innebär allt detta att när de flesta medlemsländers regeringar i olika frågor ställs inför valet att go European eller go national så väljer de det senare. När rådets ställning dessutom generellt sett stärkts i EU-samarbetet mer så i verkligheten än på papperet blir det svårare och svårare att finna stöd för gemensamt europeiskt agerande i många frågor. Att ett så ambitiöst projekt som den Europeiska unionen, som vilar på en solid demokratisk grund, genomgår olika faser i sin utveckling beroende på folkviljan i dess medlemsländer är i sig inte så konstigt. Men det blir problematiskt när denna uppenbara minskning av aptiten på europeisk integration inte slår igenom i alla delar av systemet. Även om en del etiketter har ändrats, har det skett en utveckling av institutionerna ungefär på det sätt som det konstitutionella fördraget förespråkade trots att detta dokument inte överlevde ratifikationsprocessen i medlemsländerna.

4 406 Lars Danielsson Europaparlamentets roll har stärkts väsentligt, vilket på många sätt är ett naturligt steg i demokratiseringen av EU-samarbetet. Samtidigt har detta inneburit att utrymmet för vad jag vill kalla en överdriven europeisk retorik har ökat. Parlamentet, ofta med stöd av kommissionen, har ett intresse av att europeisera även frågor som i första hand vilar på mellanstatlighetens grund. Enskilda parlamentarikers vältalighet och på många sätt beundransvärda övertygelse om nödvändigheten av mer Europa ger inte minst omvärlden intryck av att beslutsprocessen i t ex utrikespolitiska frågor är mer gemensam än vad som i själva verket är fallet. Till detta intryck bidrar givetvis även skapandet av den europeiska utrikestjänsten och sammanslagningen av de funktioner på utrikespolitikens område som tidigare fanns i kommissionen resp. hos den höge representanten för utrikes- och säkerhetspolitik. På papperet växer alltså nu fram institutioner som skall ge Henry Kissinger svar på hans fråga om vem man skall ringa om man vill tala med Europa. Men - och det är detta som illustreras med all önskvärd tydlighet i fallet Kina - i verkligheten, är inte medlemsländerna ännu beredda att ge upp så mycket av sitt eget manöverutrymme i relationen med ett av världens viktigaste länder. När trycket från de egna företagen och fackföreningarna ökar på medlemsländernas politiska ledare att på olika sätt få ut så mycket som möjligt ekonomiskt av högnivåbesök i och från Kina, blir det lätt att glömma bort att lägga till sin röst till ett gemensamt, ofta kärvt, europeiskt budskap i frågor som t ex klimat och mänskliga rättigheter. Kina går från att vara försiktighetens apostel till att bli allt mer påstridig i sitt umgänge med omvärlden De i många stycken uteblivna resultaten i samarbetet mellan EU och Kina beror dock inte enbart på europeiska tillkortakommanden. Kinas egen förändringsprocess har en stor del i förklaringen av sakernas tillstånd. Landets mirakulösa ekonomiska förändring sedan Deng Xiaoping deklarerade den öppna dörrens politik i slutet av sjuttiotalet kan illustreras på många sätt. Då, 1978, var den samlade handeln med dagens EU-länder 4 miljarder euro. I dag har den siffran passerat 300 miljarder euro. Genom att öppna landet mot omvärlden och införa en rad ekonomiska reformer har välståndet i landet ökat på ett sätt som få trodde var möjligt för några decennier sedan. Samtidigt har den administrativa apparaten inte alltid hängt med i den ekonomiska förändringsprocessen. Avsaknaden av grundläggande rättsstatsprinciper och en växande korruption har lett till att ett slags rövarkapitalism utvecklats på många områden. Den europeiska handelskammaren i Peking presenterar varje år en diger rapport om svårigheterna för utländska företag att verka i Kina. Rapporten

5 EU:s relation till Kina en inte särskild gemensam utrikespolitik 407 blir syrligare och syrligare för varje år. (Det skall understrykas att problemen inte bara drabbar utländska företag utan även många av de kinesiska företag som är verkligt privata, d v s saknar någon form av offentligt ägande.) Under åttio- och nittiotalet var attityden ofta ursäktande från officiell kinesisk sida när EU och andra förde dessa problem på tal. Man hänvisade till att Kina fortfarande var ett u-land och att omvärlden måste ha viss fördragsamhet med att landet hade en lång väg att gå innan man kunde leva upp till alla internationella regelverk. Det fanns också en allmän policy att ligga lågt i utrikespolitiken. Jag erinrar mig själv kinesiska diplomater i FN i början av nittiotalet som verkligen kunde konsten att inte säga någonting på minst fem olika sätt. Men med en växande ekonomisk styrka har, efter millennieskiftet, också kommit en gradvis tuffare attityd mot omvärlden. En ideologi som predikar att Kina är ett särskilt fall har utvecklats. Det som en del statsvetare kallar Chinese particularism används som argument för att universella principer inte automatiskt kan tillämpas på ett land som närmar sig ett invånarantal på 1,5 miljarder. Parallellt med detta har också följt att centralmaktens främst kommunistpartiets auktoritära reflexer har stärkts på många områden. Detta har parats med en ökande nationalism som ibland går längre än vad som kan anses naturligt i de flesta andra stater. Benägenheten att acceptera internationell kritik mot MRöverträdelser har minskat, samtidigt som behandlingen av dissidenter i många fall hårdnat. Denna mer påstridiga hållning i relationerna till omvärlden innebär dock inte att Kina eftersträvar att på allvar utmana USA som världens dominerande politiska makt, åtminstone inte under överskådlig tid. De säkerhetspolitiska målsättningarna för landet är att ena nationen (vilket ju bl.a. innefattar en återförening med Taiwan) och säkra fortsatt ekonomisk tillväxt. Export av det egna samhällssystemet har Kina inte försökt sig på sedan mitten av sextiotalet, delvis för att efterfrågan inte varit särskilt stor. Ett allvarligt handikapp för Kina i det globala maktspelet är också att man i stor utsträckning saknar allierade. Professor John Ikenberry på Princeton University brukar framhålla att medan USA har säkerhetspolitiska samarbetsavtal med 64 länder så har Kina det med ett Nordkorea. Det är bland annat i detta perspektiv som man skall se Kinas förhoppningar om och förväntningar på EU. Det finns en grundläggande kinesisk obekvämhet med en alltför stark amerikansk politisk dominans. När man inte själv vill utmana, ser man gärna att andra kraftcentra utvecklas som på olika sätt kan balansera USA:s starka position. Därför var det naturligt att EU:s ambitiösa planer i början av 2000-talet välkomnades av Kina. Även om man insåg att den transatlantiska länken var central för Europas länder, närde många kinesiska ledare och akademiker en förhoppning att ett mer enat EU skulle kunna bli en global maktfaktor att räkna med.

6 408 Lars Danielsson Denna förhoppningsfulla attityd ändrades dock efter hand till en besvikelse som numera närmast kan sägas ha övergått i en uppgivenhet med arroganta inslag. Många ledande kineser har vittnat om sin frustration över den bristande samstämmigheten mellan EU:s medlemsländer, främst de stora, och de europeiska institutionerna. Inför klimattoppmötet i Köpenhamn i december 2009 beklagade en ledande kinesisk miljöpolitiker för mig att det i stort sett bara var två-tre av EU:s medlemsländer (Sverige var ett av dem) som hade samma budskap vid bilaterala möten om klimatfrågor som de positioner som EU gemensamt hade kommit fram till. Slutsatsen från kinesisk sida tycks vara allt tydligare. Man prioriterar ned förbindelserna med EU:s institutioner och satsar på medlemsländerna. Delvis sker detta med stor fingerfärdighet. Den kinesiska beredvilligheten att delta i långivningen till de finanskrisdrabbade länderna i Europas södra och västra periferi är ett sådant exempel. Den solidaritet som man får beröm för av de politiska ledningarna i dessa länder har också en mer egennyttig baksida. Kina har allt intresse av att euron kan återhämta sig så att den amerikanska valutans dominans på världsmarknaden kan reduceras. Går det att lösa huvudproblemen i relationen mellan EU och Kina vapenembargot och frågan om Kinas marknadsekonomiska status? Det är framför allt två frågor som stått i vägen för ansträngningarna att skapa en gemensam europeisk politik för Kina och för ett ytterligare närmande i förbindelserna mellan EU och Kina hur länge skall EU:s vapenembargo mot Kina gälla och när skall EU tillerkänna landet marknadsekonomisk status? Den politiskt svåraste frågan är utan tvekan det eventuella hävandet av EU:s vapenembargo. Embargot kom som en del i en deklaration som gjordes av EU:s tolv dåvarande medlemsländer strax efter massakern på Himmelska fridens torg i Peking i juni Embargot är inte rättsligt bindande utan har enbart formen av en rekommendation. Det är inte heller närmare definierat vilka typer av vapen som omfattas av embargot. I de nationella tolkningar som har gjorts har därför Frankrike och Storbritannien dragit slutsatsen att s.k. icke-dödliga vapen inte berörs. En paradoxal konsekvens av detta har blivit att EU:s samlade vapenexport till Kina har ökat sedan embargot infördes, framför allt på grund av franska vapenförsäljningar. Embargots övervägande symboliska betydelse understryks också av att EU numera utvecklat ett betydligt mer sofistikerat regelverk för beslut om vapenembargo och att det aldrig seriöst övervägts att föra in Kina i detta. I början av 2005 gjorde främst Tyskland och Frankrike enträgna försök att få med sig övriga medlemsländer på ett hävande av embargot. Initiativet omin-

7 EU:s relation till Kina en inte särskild gemensam utrikespolitik 409 tetgjordes dock efter starka amerikanska påtryckningar, delvis betingade av att processen sammanföll med en försämring i relationerna mellan Taiwan och fastlandet. Sedan dess har EU gjort försök att etablera kriterier som ett underlag för ett hävande. En kinesisk ratifikation av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, frisläppandet av alla fängslade aktivister från 1989 samt ett avskaffande av systemet med fängslande utan rättegång har ingått i detta paket. Inget av dessa kriterier kan sägas ha uppfyllts och embargot har således inte heller hävts. Kinas irritation över vad man uppfattade som EU:s kovändning i början av 2005 har gjort att frågan hamnat i ett låst läge. I början av 2011 kom mediauppgifter från Bryssel att ett hävande skulle vara möjligt. Viktigt att konstatera är dock att ett sådant beslut kräver enhällighet. Det kan därför till exempel ifrågasättas om en svensk minoritetsregering kan få ett mandat att stödja ett hävande, om man önskar att få ett sådant. Det förtjänar att erinras om att den dåvarande svenska minoritetsregeringen inte hade riksdagens stöd att gå med på ett hävande. Dessutom är det rimligt att tro att Europaparlamentet i ett sådant fall kommer att häva upp sin kritiska stämma på det sätt som en institution som inte behöver ta något övergripande ansvar i frågan kan göra. Parlamentet har ingen formell roll i ärendet men dess tradition av att tydligt stå upp för det som kan kallas grundläggande europeiska värden måste både respekteras och hanteras. Objektivt sett vore det att föredra att avveckla det nuvarande embargot och snarare pröva en eventuell åtgärd inom ramen för det modernare regelverk som numera finns. Men frågan handlar inte så mycket om objektivitet, utan till övervägande del om politik. Svårigheten att lösa frågan understryks också av att MRläget i Kina under senare tid knappast kan anses ha förbättrats. Från kinesisk sida hävdas att ett flertal av EU:s medlemsländer i bilaterala samtal sagt sig vara beredda att verka för ett hävande. En nyckelfråga blir hur central den amerikanska administrationen anser att frågan är i nuvarande läge. Vad som förmodligen krävs är att de tre stora medlemsländernas ledare Merkel, Sarkozy och Cameron i så fall är överens. Frågan om att tillerkänna Kina marknadsekonomisk status härstammar från landets inträde i WTO Enligt det protokoll som reglerar inträdet har övriga medlemmar i Världshandelsorganisationen fram till utgången av 2015 på sig att ge landet marknadsekonomisk status. Detta har framför allt betydelse vid prövning av antidumpingfall. Frågan är till sin karaktär teknisk, vilket kommissionen hela tiden hävdat med emfas. Samtidigt har Kina bedrivit en kraftfull politisk kampanj för att erhålla denna status och därigenom få en som man ser det bekräftelse på att man reformerat ekonomin på ett internationellt godtagbart sätt. Ännu så länge håller dock såväl EU som USA på sitt erkännande, samtidigt som t ex Nya Zeeland gått Kina till mötes i saken. Från EU:s sida har frågan

8 410 Lars Danielsson främst hanterats av kommissionen som på olika sätt försökt få Kina att göra eftergifter, även på områden som inte direkt hänger ihop med sakfrågan. Kommissionens företrädare har dock från gång till annan känt sig underminerade av medlemsländer som återigen utnyttjar konfidentiella bilaterala samtal med Kina till att säga att just de har inget emot att frågan löses så snabbt som möjligt. Det finns inte mycket att erinra mot kommissionens sakliga bedömning att Kina ännu inte lever upp till de kriterier som finns för att kunna ge ett land marknadsekonomisk status. Samtidigt har nu tio år gått utan att EU lyckats få Kina att ge något i de ändlösa diskussioner som ärendet har varit föremål för. Även om frågan regelmässigt kommer tillbaka i diskussioner mellan EU och Kina, verkar kineserna närmast ha givit upp. Den kinesiske EU-ambassadören sade också i en intervju i december 2010 att för honom var frågan numera ointressant. Kan EU:s politik mot Kina bli mer gemensam? Egentligen borde förutsättningarna för att formulera en gemensam, kraftfull och framsynt EU-politik rörande Kina vara de allra bästa. Bredden i det samarbete som finns är enormt, både bilateralt med enskilda medlemsländer och med de europeiska institutionerna som part. Även om Kina numera inte hyser särskilt många illusioner om EU:s kraft som global aktör, finns ändå hos landets ledning fortfarande kvar en grundläggande vilja att bidra till att ge det europeiska samarbetsprojektet möjlighet att växa sig starkare. Insikten är också utbredd på europeisk sida att det behövs en ny ansats i relationerna med världens näst största ekonomi. Bland de nödvändiga framtidsprojekt som EU måste ägna mer tid åt finns bland annat att hitta en gemensam strategi för relationerna med länder som Kina och Ryssland och att utarbeta en ny politik för forskning och utveckling. Mitt recept för att försöka få processen på rätt köl innefattar följande ingredienser: 1. Upphäv vapenembargot och ge Kina marknadsekonomisk status så snart som möjligt. Symbolfrågor kan inte få vara ett hinder för att utveckla EU:s relationer med världens folkrikaste nation. Genom att lägga dem åt sidan skapas, enligt min mening, förutsättningar för att på ett mer meningsfullt sätt föra ett samtal med Kina om de underliggande frågorna hur kan Kina förmås att förbättra situationen för de mänskliga rättigheterna och att acceptera ickediskriminerande regler för utländska företag som vill verka i landet? 2. Gör ett omtag i försöket att få EU och dess medlemsländer att enas om en ny dagordning för samarbetet med Kina. Under hösten 2010 gjordes vällovliga försök att få Europeiska Rådet att anta riktlinjer för det

9 EU:s relation till Kina en inte särskild gemensam utrikespolitik 411 strategiska samarbetet med Kina. Ett imponerande förberedelsearbete gjordes i Peking av EU-kontoret och medlemsländernas ambassader. Men förberedelsetiden var för kort, de institutioner som skulle ta hand om frågan för svaga och inte färdigbildade och den allmänna atmosfären dominerades totalt av de akuta finansiella svårigheterna för ett antal euroländer. Ta fram underlaget igen och ta ett nytt tag i försöken att formulera en gemensam linje. 3. Tvinga fram ett handslag mellan EU:s ledare att man skall försöka hålla sig till en gemensam talelinje i centrala frågor när man träffar kinesiska ledare. EU kommer aldrig att kunna skaffa sig trovärdighet vare sig i Kina eller någon annan stans i världen så länge de gemensamma företrädarna säger en sak och medlemsländerna delvis en annan. EUsamarbetet kring utrikes- och säkerhetspolitiken är fortfarande mellanstatligt till sin karaktär. Men i handelsfrågorna som är så centrala i förbindelserna med Kina har vi valt att samla vår suveränitet i de europeiska institutionerna för att på så sätt öka vår slagkraft. Den typ av enskilda piruetter som många europeiska ledare nu ägnar sig åt när kinesiska ledare kommer på besök eller när man själva dimper ned i Folkets stora sal måste kosta politiskt. Den Europeiska unionen bygger bland mycket annat på gemensamma värderingar. Detta är centralt och måste försvaras. Men om EU utvecklas till ett slags kyrka, vars huvuduppgift blir att tala om vad som är gott och ont med världen utanför kan vi inte uppfylla vår önskan att bli en aktör som har inflytande på historien. Världen genomgår just nu en viktig förändring ett verkligt paradigmskifte. Kina är i färd med att återta sin roll som en global maktfaktor både politiskt och ekonomiskt. Det är närmast en ödesfråga för den Europeiska Unionen att försöka vara med och påverka denna process. Kina är ett auktoritärt samhälle, vars utveckling i många stycken är osäker. Men ett är säkert landet skulle må väl av en samlad europeisk röst som både kan vara en konstruktiv kritiker och en uppmuntrande partner under de kommande åren.

10