Remiss - betänkande Upphandlingsstödets framtid (SOU 2012:32)

Transkript

1 KKV1007, v1.2, YTTRANDE Dnr 351/ (15) Socialdepartementet Stockholm Remiss - betänkande Upphandlingsstödets framtid (SOU 2012:32) Sammanfattning Konkurrensverket delar utredningens uppfattning att det krävs ökade upphandlingsstödjande insatser inom hela upphandlingsprocessen i enlighet med det som i betänkandet benämns det breda synsättet. Kammarkollegiet har för närvarande ansvaret för upphandlingsstödet och har bland annat publicerat ett antal värdefulla vägledningar. Konkurrensverket finner dock inte anledning att inom ramen för detta yttrande närmare kommentera Kammarkollegiets arbete. Konkurrensverket avstyrker utredningens förslag om att inrätta en ny myndighet. Det finns ett antal skäl som istället talar för att ett utvidgat upphandlingsstöd överförs till Konkurrensverket. Det kan enklast ske genom att en ny avdelning bildas vid verket, förslagsvis benämnd Avdelningen för upphandlingsstöd. Omfattningen liksom inriktningen på det framtida upphandlingsstödet bör, i likhet med utredningens förslag, både kunna breddas och fördjupas. Detta bör dock ske med beaktande av var gränsen naturligen går för det statliga åtagandet. Myndighetsuppgifter bör inte blandas samman med sådana uppgifter som bör vara förbehållet den privata rådgivnings- och utbildningsmarknaden. Juridisk eller ekonomisk rådgivning i enskilda upphandlingsärenden bör därför inte ingå i upphandlingsstödet. Inte heller bör upphandlingsstödet delta i framtagandet av partsförhandlade standardavtal. Detta är typiskt sett en fråga för marknadens parter att förhandla fram, utan statlig inblandning. Däremot bör det vara fullt möjligt för upphandlingsstödet att framhålla goda exempel på enskilda klausuler som bidrar till väl fungerande konkurrens och att leverantörer levererar enligt ingångna avtal. Enligt Konkurrensverket finns ingen självklar gräns mellan vad som utgör tillsyn respektive information för generell vägledning. Utredningen underskattar informationsinsatsernas allmänpreventiva effekter och bortser därmed från den Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 351/ (15) fundamentala fördel som tillsynsarbetet har för informationsspridning och vice versa. Genom att samla det framtida upphandlingsstödet hos tillsynsmyndigheten, dvs. hos Konkurrensverket, undviker man ett antal besvärliga gränsdragningsproblem. Med utredarens förslag finns risk för intressekonflikter om en annan instans än domstolar och tillsynsmyndigheten ska vara uttolkare av upphandlingsreglerna. Även stabsrollen att bistå regeringskansliet med stöd i till exempel EUfrågor liksom att bereda och informera om de ändringar i regelverket som följer av reviderade upphandlingsdirektiv, faller naturligen på tillsynsmyndigheten. När förändringarna i regelverket ska implementeras kommer detta att föra med sig ett betydande informationsbehov som en ny myndighet under bildande får svårt att hantera. Det talar för Konkurrensverkets förslag och emot bildadet av en ny informationsmyndighet. Sammantaget anser Konkurrensverket att målgrupperna är bäst betjänta av att en ny avdelning för upphandlingsstödet integreras inom verket. Härigenom kan på kort tid skapas en kostnadseffektiv och trovärdig avsändare av aktuell information inom upphandlingsområdet. Allmänna utgångspunkter Utredningens uppdrag har varit att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet visavi upphandlingsområdets aktörer. Stödet ska bidra till att stärka kompetensen hos såväl upphandlande myndigheter/enheter som leverantörer. Detta bör enligt utredningens direktiv (dir. 2011:78) ske genom att i första hand samordna den upphandlingsstödjande verksamheten inom ramen för en befintlig myndighet men om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. Konkurrensverket delar utredningens uppfattning av det krävs ökade upphandlingsstödjande insatser inom hela upphandlingsprocessen i enlighet med det som i betänkandet benämns som det breda synsättet (jfr förslagen i kap 5). Sedan januari 2009 har Kammarkollegiet enligt myndighetens instruktion haft uppdraget att förvalta ett upphandlingsstöd. Myndigheten har bland annat publicerat ett antal värdefulla vägledningar till nytta för upphandlande myndigheter. Konkurrensverket har bland annat med utgångspunkt i utredningens slutsatser att informationsuppdraget bör breddas valt att inte närmare kommentera Kammarkollegiets hittillsvarande arbete inom ramen för detta yttrande. De skäl som i detta yttrande anförs mot att ett breddat informationsuppdrag tillförs en ny myndighet äger motsvarande giltighet även om sådant breddat ansvar skulle tillföras Kammarkollegiet. Konkurrensverket avstyrker utredningens förslag om att inrätta en ny myndighet. Övervägande skäl talar istället för att ett utvidgat upphandlingsstöd förs till Kon-

3 Dnr 351/ (15) kurrensverket genom att en ny avdelning bildas vid verket, förslagsvis benämnd Avdelningen för upphandlingsstöd. Lösningen med en ny myndighet kommer enligt Konkurrensverkets bedömning att skapa allvarliga gränsdragningsproblem, kräva längre tid för att bli operativ samt vara onödigt kostsam. Omfattningen liksom inriktningen på det framtida upphandlingsstödet är enligt Konkurrensverket starkt förknippat med frågeställningar kring hur långt det statliga åtagandet egentligen sträcker sig. Det innebär att statsmakterna och underliggande statliga myndigheter måste förhålla sig till vad som naturligen utgör kärnuppgifter för det allmänna och vad som bör vara förbehållet den privata rådgivningsmarknaden (jfr kap 9). Enligt Konkurrensverkets principiella uppfattning bör klassiska förvaltningsuppgifter inte sammanblandas med sådana informationsuppgifter som har karaktären av mer kundrelaterade aktiviteter. Juridisk eller ekonomisk rådgivning i enskilda upphandlingsärenden bör således inte ingå i upphandlingsstödet, en bedömning som uppenbarligen delas av utredningen, utan istället vara föremål för interna överväganden alternativ förbehållna marknaden för konsult- och utbildningstjänster. Vidare kan vi inte se att det existerar någon självklar gräns mellan vad som utgör tillsyn respektive information för generell vägledning. Utredningen underskattar informationsinsatsernas allmänpreventiva effekter och bortser därmed från den fundamentala fördel som tillsynsarbetet har för informationsspridning och vice versa. Detsamma gäller vikten av att den information som Konkurrensverket erhåller via tipsfunktionen (helpdesk) i form av ett ständigt flöde av tips och förfrågningar inom upphandlingsområdet. Detta underlag om upplevda problem hos upphandlare och leverantörer kan både systematiseras för tillsynsinsatser av olika slag och ligga till grund för informationsinsatser. Det är viktigt att kunna arbeta aktivt med såväl mjuk tillsyn (information, vägledningar, rapporter etc.) som hård tillsyn (upphandlingsskadeavgift). Det som kännetecknar den mjuka tillsynen är att den normalt sett har betydligt högre grad av informationsinsatser kopplade till sig. Bägge verktygen behövs för att öka effektiviteten inom den offentliga upphandlingen. Fördelar med att föra upphandlingsstödet till Konkurrensverket Att föra det samlade upphandlingsstödet till en redan befintlig myndighet, i detta fall Konkurrensverket, har ett antal tydliga fördelar: - upphandlingsreglerna sätter de yttre ramarna och det är tillsynsmyndigheten som bör ha tolkningsföreträde tills dess att domstolen har sagt sitt - att göra rätt (upphandla inom ramen för regelverket) är en förutsättning för att kunna köpa rätt, dvs. nå den goda affären

4 Dnr 351/ (15) - för att realisera den goda affären krävs insikter både i ekonomiska och upphandlingsjuridiska frågor. Inom Konkurrensverket finns redan omfattande positiva erfarenheter av att kombinera ekonomisk och juridisk kompetens i komplicerade frågor. Detta spänner över områden såsom analys av utvärderingsmodeller, ekonomisk riskfördelning (koncessioner, OPS), upphandling av vård och omsorg (jfr det s.k. medborgarperspektivet) - en placering av stödet hos Konkurrensverket kan ske till en betydligt lägre kostnad, eftersom administrativa stödfunktioner (budget/ekonomi, it, HR, kommunikation etc.) redan finns på myndigheten och extrakostnaden för att hantera en avdelning till är relativt liten (stor- och samdriftsfördelar) Sammantaget finns det enligt Konkurrensverket såväl tidsvinster som kostnadsbesparingar samt kompetensskäl som talar emot bildandet av en ny myndighet och för en placering av aktuellt stöd hos Konkurrensverket. Gränsdragningsproblem undviks om stödet placeras vid Konkurrensverket De mest påfallande gränsdragningsfrågorna som uppkommer med utredningens förslag är oklarheter eller risk för intressekonflikter om någon annan myndighet än domstolarna och tillsynsmyndigheten ska tolka upphandlingsreglerna och uttala sig om rättspraxis (avsnitt 7.8). Den andra frågan gäller betydelsen av att se information som en del av tillsynen eller som viktigt komplement till det som normalt klassas som traditionell tillsyn. Med det sistnämnda avses såväl att väcka talan i domstol mot otillåtna direktupphandlingar som andra förfarande som upphandlande myndigheter och enheter tillämpar i strid med upphandlingslagstiftningen (avsnitt 7.8). Konkreta exempel på (tematisk) vägledning genom informationsinsatser är rapporter såsom Tjänstekoncessioner, när, var, hur? [maj 2012] och skriften Miljöhänsyn och social hänsyn i offentlig upphandling [augusti 2011]. Det tredje området gäller den så kallade stabsrollen/stabsstöd. Att bistå regeringskansliet med olika typer av uppgifter såsom EU-frågor, överträdelseärenden, deltagande som experter i statliga offentliga utredningar är frågor som naturligen hör hemma hos tillsynsmyndigheten (kap 6). Det internationella arbetet är mångfacetterat och består av deltagande vid många olika plattformar, OECD, EU, Norden etc. En grundförutsättning för att göra sin röst hörd är dels gedigen erfarenhet och kompetens, dels att resurserna för sådana insatser inte splittras. Enligt utredningens uppfattning bör Konkurrensverkets deltagande i internationellt samarbete fokuseras till frågor som hör till tillsyn av offentlig upphandling. Utredningens förslag innebär ett delat ansvar för deltagande i det nordiska samarbetet samt att tre myndigheter ska samsas kring internationella frågor avseende miljöorienterad produktpolitik och grön upphandling (avsnitt 6.1.3). Detta riskerar att leda till otydligheter och splittrad kompetens.

5 Dnr 351/ (15) Ett femte område avser de nya EU-direktiven. Direktiven kommer att ställa större krav på medlemsstaterna vad gäller tillsyn och information än vad som gäller i dag (avsnitt 4.3.2). Med Konkurrensverkets förslag kommer dessa krav att väl kunna tillgodoses. Konkurrensverket vill särskilt erinra om de förhandlingar som pågår i Rådet av EU-kommissionens förslag till nya upphandlingsdirektiv. I utkastets artikel regleras medlemsstaternas skyldigheter att tillhandahålla en väl fungerande offentlig tillsyn, statistikinsamling och stöd till upphandlande myndigheter och företag avseende offentlig upphandling. Hur direktiven slutligen kommer att vara formulerade är för Konkurrensverket i dagsläget svårbedömbart, men tydligt är ändå att kraven på medlemsstaterna att tillhandahålla omfattande tillsyn samt information och rådgivning kommer att öka. I detta sammanhang väcks åter igen frågan om vilken myndighet som ska ha tolkningsföreträde avseende lagstiftningen, den myndighet som utövar tillsyn över verksamheten eller den myndighet som ska tillhandahålla information och rådgivning. Enligt utkastet till direktiv ska tillsynsmyndigheten övervaka tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling med särskild fokus på inköpscentraler, erbjuda juridisk rådgivning till upphandlande myndigheter vad gäller offentlig upphandling, utfärda initiativyttranden och råd i frågor av allmänt intresse, med särskilt fokus på rödflaggning för att förebygga bedrägeri och korruption m.m., inrätta och tillämpa omfattande praktiskt genomförbara indikatorsystem för rödflaggning för att förebygga och upptäcka bedrägerier och korruption m.m. uppmärksamma nationella behöriga institutioner, bl.a. revisionsmyndigheter på särskilda överträdelser som har upptäckts och systematiska brister, undersöka klagamål för medborgare och företag, och övervaka beslut som fattas av nationella domstoler och myndigheter efter avgörande från EU-domstolen på grundval av artikel 267 i fördraget. Vidare ska bl.a. de upphandlande myndigheterna överlämna den fullständiga texten till alla kontrakt som slutits till ett värde av minst en (1) miljon euro för kontrakt avseende varor och tjänster och 10 miljoner euro för kontrakt avseende byggentreprenader till tillsynsmyndigheten. Dessa ska omfattas av offentlighetsprincipen och kunna lämnas ut till den som önskar ta del av handlingarna. Den nationella statistiken ska bli bättre och bland annat innehålla information om alla upphandlande myndigheter och enheter.

6 Dnr 351/ (15) En del av nämnda arbetsuppgifter utför Konkurrensverket redan idag, andra inte. För att kunna uppfylla alla de uppräknade åtaganden kommer det att krävas en samordning som bäst uppnås genom att en myndighet ges det övergripande ansvaret. Konsekvensbeskrivning av Konkurrensverkets förslag till organisatorisk lösning Framtida uppgifter Konkurrensverket delar utredarens slutsats att det finns mycket att vinna på att utveckla dagens stöd till upphandlare inom stat och kommun. Även om upphandlande myndigheter/enheter svarar för inköp av mycket varierande slag, bland annat beroende på stora skillnader mellan verksamheternas ansvar och ekonomiska omfattning, visar utredningens kartläggning på att det finns en stor efterfrågan på upphandlingsstödjande aktiviteter från statens sida. Det samlade stödet bör därför inriktas mot både bredd och djup. Var gränsen ska sättas för det statliga åtagandet är en angelägen fråga som Konkurrensverket vill lyfta fram. Vi har vid flera tillfällen pekat på att det uppstår problem när myndigheter agerar på konkurrensutsatta marknader, särskilt allvarligt är det om myndighetsuppgifter sammanblandas med egen näringsverksamhet (jfr rapporten Myndigheter och marknader tydligare gräns mellan offentligt och privat [oktober 2004]). Det finns i Sverige en utvecklad privat utbildnings- och rådgivningsmarknad som kan ta sig an den mer kundspecifika efterfrågan som uppkommer i enskilda fall, exempelvis förstudier av marknadsförhållanden inför en ny upphandling och utformning av förfrågningsunderlag. Upphandlingsstödet bör således vara inriktat mot generell vägledning och inte utgöra ett substitut för de tjänster som den privata marknaden erbjuder. Det är naturligtvis upp till regeringen att klarlägga gränsdragningen i ovan nämnda avseende för det framtida upphandlingsstödet. Det är centralt att detta tydliggörs genom de styrdokument som reglerar uppgifter för statlig verksamhet (instruktion, regleringsbrev etc.), så att inte ambitionen bakom ett ökat stöd förfelas. Merparten av de så kallade verktyg som utredningen beskriver i kap 5 och kap 6 utförs redan idag av Konkurrensverket och de flesta avdelningar är involverade men i olika utsträckning. Att så är fallet beror på att Konkurrensverket har en matrisorganisation där större ärenden normalt drivs i form av projekt med kompetenser hämtade från olika delar av organisationen. Samverkan mellan olika avdelningar är en förutsättning för effektiva arbetsprocesser. En ny avdelning för upphandlingsstöd har förutsättningar att utnyttja de synergier som följer av att offentlig upphandling i mångt och mycket handlar om att utnyttja befintliga konkurrensmöjligheter. Här ligger som bekant grunden för den goda affären. Utredningen räknar upp ett antal förslag på verktyg;

7 Dnr 351/ (15) - Upphandlingsstödet ska ha en webbplats med aktuell information om upphandlingslagstiftningen och länkar till vägledningar och nyhetsbrev - Vägledningar och informationsmaterial - Ge exempel på och kommentera hur olika situationer kan hanteras avseende hela upphandlingsprocessen - Löpande information om utvecklingen, dvs. tolkningar och ändringar av lagen, rättsfall från EU-domstolen och vägledande nationell praxis (här nämns nyhetsbrevet ) - Upprätthålla och vidareutveckla en helpdeskfunktion - Främja framtagandet av partsförhandlade avtalsvillkor och gemensam nomenklatur i branscher där detta saknas - Informationspaket bör tas fram för olika målgrupper i form av presentationer, filmer etc. - Upphandlingsstödet bör kunna anordna seminarier och delta i externt anordnade konferenser - Till upphandlingsstödet bör knytas ett upphandlingsråd Det samlade upphandlingsstödet bör enligt utredningens förslag få det övergripande ansvaret för statistik rörande offentlig upphandling. Forskning om offentlig upphandling bör tas över från Konkurrensverket bara om området tillförs ett substantiellt tillskott av medel till forskningen. Nedan följer en beskrivning av hur Konkurrensverket redan i dag arbetar inom de områden eller verktyg som utgör utredarens förslag till kärnuppgifter för det framtida upphandlingsstödet. Konkurrensverkets webbplats och informationsspridning Utredningen framhåller att upphandlingsstödet bör ha en webbplats med uppdaterad information om upphandlingslagstiftningen med länkar till relevant information. Av utredningens direktiv framgår även att utredaren ska beakta frågan om tillgänglighet och synlighet.

8 Dnr 351/ (15) Konkurrensverkets webbplats är anpassad efter användarnas behov. Den utvecklas kontinuerligt och utformning och innehåll har disponerats efter direkta önskemål från i första hand upphandlare. Ett konkret exempel på detta är den internaktiva tjänsten Upphandling- steg för steg där upphandlare men även leverantörer kan klicka på olika delar eller steg i upphandlingsprocessen för att på så vis få den information som efterfrågas. På årsbasis har Konkurrensverket cirka besökare på webbplatsen, varav omkring 70 procent går direkt till informationen om offentlig upphandling. Ett annat exempel är det elektroniska nyhetsbrev om upphandling som Konkurrensverket publicerar och distribuerar till närmare e-postmottagare (prenumeranter) en gång per månad. Sedan Konkurrensverket övertog tillsynsansvaret från Nämnden för offentlig upphandling (NOU) hösten 2007 har verket haft en bred spridning av grundläggande information om upphandlingsreglerna. Som exempel kan nämnas skriften Upphandlingsreglerna - en introduktion, som har tryckts och distribuerats till offentliga upphandlare i närmare exemplar. Skriften har dessutom laddats ner från Konkurrensverkets webbplats gånger. Vår slutsats är att Konkurrensverkets webbplats och skriftliga information redan idag utgör uppskattade och väl utnyttjade verktyg som är såväl synliga som användarvänliga och tillgängliga. En viktig förklaring till den höga besöksfrekvensen och efterfrågan är sannolikt att Konkurrensverket har en hög trovärdighet och legitimitet som avsändare av information om offentlig upphandling. Helpdesk/Tipsfunktionen Konkurrensverket har sedan ett flertal år tillbaka utvecklat en gemensam tipsfunktion eller s.k. helpdesk för att ta om hand nya tips och förfrågningar på konkurrens- och upphandlingsområdet. Tipsfunktionen är tillgänglig under normal kontorstid och tar emot både muntliga och skriftliga förfrågningar. Funktionen är bemannad med tre heltidstjänster samt assistentstöd. De tre handläggarna har alla kompetens att besvara frågor kring offentlig upphandling. Som princip gör Konkurrensverket inga uttalanden om rättsliga sakförhållanden i ett enskilt ärende där frågan inte varit föremål för utredning hos oss. Däremot informerar vi självfallet om upphandlingsreglerna och gällande rättsläge/praxis, dvs. lämnar generell vägledning eller annorlunda uttryckt hjälp till självhjälp. Frågor om offentlig upphandling kommer i första hand från upphandlare och leverantörer och i mindre utsträckning från andra intressenter såsom politiska beslutsfattare, konsulter m.fl. Vi delar utredningens bedömning att det finns starka skäl för att i det understödjande arbetet bredda synsättet på upphandlingsprocessen. Detta får också stöd av vår erfarenhet från alla de frågor som löpande ställs till Konkurrensverket. Dessa frågeställningar är av varierande natur och det

9 Dnr 351/ (15) finns inget tydligt mönster över tiden. De är även koncentrerade till en viss del av upphandlingsprocessen, nämligen den del som avgränsas av tidpunkten för annonsering fram till och med kontraktsskrivande. Vi får således mycket sällan frågor från upphandlare som kretsar kring planering/behovsanalys eller uppföljning av kontrakt. Det beror sannolikt på att dessa viktiga delar av upphandlingsprocessen faktiskt inte tillmäts tillräcklig betydelse eller ges den uppmärksamhet som de förtjänar. Att se inköp enbart som en administrativ (juridisk) process är inte ägnat att leda fram till den goda affären. Företeelser som strategiska anbud där viss del eller delar prissätts till noll kronor och som sedan leverantören försöker krångla sig ur är ett bland flera exempel som enligt Konkurrensverkets erfarenhet visar på betydelsen av att beställaren använder sig av genomtänkta uppföljningar. Periodvis svarar telefonförfrågningar och skriftliga frågor om offentlig upphandling för omkring hälften av det totala antalet kontakter med externa intressenter som tipsfunktionen tar hand om. Alla skriftliga tips och förfrågningar registreras av tipsfunktionen och för de två senaste åren var utfallet följande. Totalt registrerades fall år 2010, varav 446 avsåg LOU/LUF 1 och 9 gällde LOV. Motsvarade uppgifter för 2011 var totalt 1 024, varav 337 avsåg LOU/LUF och 29 gällde LOV 2. Såväl det totala flödet av skriftliga propåer liksom andelen upphandlingsrelaterade frågor är förhållandevis stabila mätt över tiden. Konkurrensverkets syn på förslaget om att främja framtagandet av partsförhandlade avtalsvillkor En av statsmakternas viktigaste uppgift är att svara för stabila och långsiktiga spelregler. Staten bör emellertid inte ingripa i processen med att ta fram kommersiella avtalsvillkor. Enligt Konkurrensverkets uppfattning bör staten inte blanda ihop rollen som normgivare med den roll och ansvar som marknadens parter har att i förhandling utarbeta branschspecifika standardavtal inom exempelvis byggoch anläggningsområdet. Av marknadsaktörernas gemensamt framförhandlade avtal ökar med all sannolikhet benägenheten hos avtalsparterna att leva upp till de rättigheter och skyldigheter som följer av avtalsuppgörelsen. Konkurrensverkets bedömning är att utredningens förslag i denna del faller utanför det som tidigare benämnts det statliga åtagandet och uppgiften bör därför inte ingå i det framtida upphandlingsstödet. Däremot bör det vara fullt möjligt för upphandlingsstödet att identifiera goda exempel på enskilda klausuler som bidrar till väl fungerande konkurrens och att leverantörer faktiskt levererar enligt ingångna avtal. 1 Lag (2007:1091) om offentlig upphandling och Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 2 Lag (2008:962) om valfrihetssystem

10 Dnr 351/ (15) Forskning och statistik om offentliga upphandlingar bör hanteras av Konkurrensverket Utredningen föreslår att det samordnade upphandlingsstödet bör få det framtida övergripande ansvaret för statistik beträffande offentlig upphandling. Därmed bör även ekonomiska resurser överföras från Konkurrensverket till det samordnade upphandlingsstödet. 3 Konkurrensverket anser att ansvaret för statistiken om offentliga upphandlingar av flera skäl bör ligga kvar på Konkurrensverket: Insamlingen av statistik om offentliga upphandlingar är nära förknippad med tillsynen av upphandlingsreglerna. Statistiken om offentliga upphandlingar är viktig för konkurrensforskning och forskning om offentliga upphandlingar. Insamlingen av statistik om offentliga upphandlingar är nära förknippad med tillsynen av upphandlingsreglerna Konkurrensverket anser att en effektiv tillsyn av upphandlingsreglerna kräver att tillsynsmyndigheten har tillgång till information om alla offentliga kontrakt som tecknas. Tillsynen av upphandlingsreglerna ligger således nära ansvaret för statistiken om offentliga upphandlingar. Det bör därför införas regler i upphandlingslagstiftningen som innebär att annonsdatabaserna ska lämna uppgifter om de kontrakt som annonseras i enlighet med upphandlingslagstiftningen till tillsynsmyndigheten. Konkurrensverket har föreslagit att det ska införas en tydligare reglering av vilka uppgifter som ska anges i annonser om offentliga upphandlingar och att annonsdatabaserna ska ges ett tydligt uppdrag att kontrollera att uppgifterna är rimliga och korrekta. Annonsdatabaserna ska därefter lämna dessa uppgifter till den myndighet som ansvarar för upphandlingsstatistiken. 4 En sådan reglering skulle på ett relativt enkelt sätt innebära att det skapas en ändamålsenlig statistik om offentliga upphandlingar som även är användbar för tillsynsarbetet, utan att det skulle behöva uppstå några större kostnader för upphandlande myndigheter och enheter. Statistiken om offentliga upphandlingar är viktig för konkurrensforskning och forskning om offentliga upphandlingar Forskning är ofta beroende av att det finns en relevant och rättvisande statistik om det område som ska studeras. Trots att den offentliga upphandlingen i Sverige omfattar mycket stora belopp och har stor betydelse för samhällsekonomin är forskningen relativt begränsad. Konkurrensverket anser att en viktig orsak till att 3 Sid Bättre statistik om offentliga upphandlingar, Konkurrensverkets rapport 2011:5, sid 36 ff

11 Dnr 351/ (15) relativt få forskare valt att fokusera på offentliga upphandlingar är bristen på ändamålsenlig statistik. Flera av de forskare som intresserat sig för området har fått ägna mycket tid och stora resurser åt att samla in egen statistik, och bristen på övergripande statistik har gjort det svårt att uttala sig om de resultat som framkommit är generella eller specifika för ett visst område. Konkurrensverket anser forskning om konkurrens och upphandling är nära förknippade med varandra. Det förekommer att forskningsprojekt kan vara intressant både för konkurrensforskare och för upphandlare som ska välja vilka metoder som ska användas vid kommande upphandlingar. Det är viktigt att den som ansvarar för att ta fram statistik har ett intresse för att använda den, och att statistiken tas fram för att kunna användas. Konkurrensverket har under de senaste åren visat att det går att ta fram omfattande statistik med hjälp av information ur annonsdatabaser, och att det t.ex. går att jämföra antalet anbudsgivare vid upphandlingar med olika förfaranden och på olika områden. 5 Upphandlingsstatistiken kan således ge underlag för analyser hur olika marknader fungerar och vilka effekter upphandlingsreglerna kan ha. Eftersom statistiken om offentliga upphandlingar är ett viktigt underlag för både konkurrensforskning och forskning om offentliga upphandlingar är det naturligt att Konkurrensverket, som har ett intresse för båda dessa frågor, också har ansvaret för statistiken om offentliga upphandlingar. Forskningsverksamheten inom Konkurrensverket Konkurrensverket har ett forskningsanslag för år 2012 på 13,5 miljoner kronor för forskning inom konkurrens- och upphandlingsfrågor. Forskningsanslaget är uppdelat på bidragsfinansiering till forskare på högskolor och universitet (ca 80 %) samt egeninitierade uppdrag till forskare (ca 20 %). Dessutom används en mindre del av anslaget till en uppsatstävling samt seminarier och informationsinsatser inom upphandlings- och konkurrensområdet. Jämför man forskningsanslaget med andra forskningsfinansiärer har Konkurrensverket ett relativt blygsamt anslag. Upphandlingsfrågor är ett förhållandevis nytt forskningsfält. Den forskningsfinansiering som Konkurrensverket står för är viktig för att utveckla kunskapen inom konkurrens- och upphandlingsområdena men också för att etablera dessa som viktiga forskningsområden. Konkurrensverket har idag ett stort och upparbetat nätverk bland forskare inom det konkurrenspolitiska området, både i Sverige och internationellt. Denna typ av kunskap om vilka befintliga och kommande forskare som finns inom specifika frågeställningar inom både konkurrens- och upphandlingsområdena tar tid att jobba upp och kräver en hel del arbete att upprätthålla. 5 Siffror och fakta om offentlig upphandling, Konkurrensverkets rapport 2012:3

12 Dnr 351/ (15) Kunskapsspridning En viktig del av den forskningsverksamhet som bedrivs av Konkurrensverket är givetvis att öka kunskapen inom både konkurrens- och upphandlingsområdet. Detta görs genom publicering av de forskningsrapporter som verket tar fram, både bidragsfinansierade och egeninitierade rapporter. Det finns en stor efterfrågan för denna typ av rapporter. Detta ser vi bland annat genom antalet nedladdningar av uppdragsforskningsrapporter som under år 2011 var ca stycken. Till denna siffra tillkommer då givetvis de publicerade forskningsrapporter som genererats utifrån den bidragsfinansiering som lämnas till forskare på högskolor och universitet. Utöver detta finns det en seminarieverksamhet där forskare bjuds in regelbundet för att presentera sin forskning på Konkurrensverket. Organisatoriska frågor Konkurrensverket har ett forskningsråd knutet till sig Rådet för forskningsfrågor. Ledamöterna i detta Råd är i huvudsak akademiska forskare inom ämnena nationalekonomi, juridik och företagsekonomi. Ordförande är Konkurrensverkets GD. Rådets ledamöter har hög kompetens inom Konkurrensverkets forskningsområden och har väl utbyggda kontaktnät till svenska och internationella forskare samt andra intressenter. Rådet bedömer alla bidragsansökningar för att garantera en hög kvalitetsnivå på den forskning som finansieras och bedrivs med hjälp av forskningsanslaget. Rådet lämnar dessutom förslag på både innehåll och utförare när det gäller den del av forskningen som är egeninitierad. Konkurrensverket har även ett upphandlingsråd som utgör ett led i myndighetens kvalitetsarbete för upphandlingsfrågor. Upphandlingsrådets medlemmar utses av Konkurrensverket bland personer som har erfarenhet av offentlig upphandling eller sakkunskap i upphandlingsfrågor. Andra viktiga frågor Utöver förslagen till verktyg tar utredningen även upp ett antal viktiga frågor, nämligen vård och omsorg, miljöhänsyn, sociala hänsyn, små och medelstora företag, innovationsfrågor och frågor om korruption (jfr kap 7). Vad gäller dessa frågor vill Konkurrensverket påtala följande. Vård och omsorg Konkurrensverket är idag tillsynsmyndighet över lagen om valfrihetssystem (LOV). Verket har därutöver fått ett flertal uppdrag av regeringen att följa och särskilt rapportera utvecklingen av lagens tillämpning och effekter. Upphandling av vård och omsorg är, såsom utredningen framhåller, mycket komplexa. En viktig aspekt är vikten av uppföljning och kontroll av leverantörer av vård och omsorg. En annan viktig aspekt är att i förfrågningsunderlag kunna ange vad god kvalitet i vård och omsorg är. Det bedrivs, vilket utredningen framhåller, ett utvecklingsarbete av Socialstyrelsen och Sverige kommuner och landsting (SKL). Men man har i detta avseende ännu inte kommit i mål. Mycket arbete återstår innan frågorna kring kvalitet i upphandlingar av vård och omsorg är avslutade.

13 Dnr 351/ (15) Konkurrensverket har genom arbetet med upphandling av vård och omsorg genom både LOU och LOV goda kunskaper om komplexiteten av upphandlingarna och om de bakomliggande lagarna. Miljö- och sociala hänsyn Konkurrensverket följer med stort intresse frågorna kring miljökrav och sociala krav vid upphandlingar och har bland annat genom skriften Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling visat sitt engagemang för frågorna. Små och medelstora företag (SME) Av Konkurrensverkets regleringsbrev framgår att Konkurrensverket särskilt ska beakta de små och medelstora företagens (SME) möjligheter att delta i offentlig upphandling. Detta uppdrag har medfört att verket sedan flera år tillbaka aktivt arbetat med SME-frågor, dels i särskilda projekt, dels genom information om faktorer som underlättar för SME att delta i upphandlingar men även genom samarbete med andra myndigheter. Innovationsupphandling Konkurrensverket besitter en stor sakkunskap när det gäller innovationsvänlig upphandling, förkommersiell upphandling och innovationsupphandling. Verket har regelbundet informella kontakter med Vinnova rörande dessa frågor. Frågor om korruption Korruption och andra typer av fusk i samband med anbudsgivning leder inte bara till att förtroendet för den offentliga upphandlingen undermineras. Det uppstår även rent faktiska konkurrenssnedvridningar till förmån för de företag som väljer att fuska. Enligt Konkurrensverkets uppfattning kan korruption och andra oegentligheter i samband med offentlig upphandling också vara kopplat till olika former av konkurrensbegränsande samarbete, något som Konkurrensverket erfarit i tidigare kartellutredningar. Mot bakgrund av detta har Konkurrensverket tagit en aktiv del i arbetet mot korruption både inom ramen för sitt uppdrag som tillsynsmyndighet över offentlig upphandling och genom arbetet med att tillämpa och sprida kunskap om konkurrensreglerna. Förutom att t.ex. finansiera forskning inom området har Konkurrensverket ett väl utvecklat och fungerade samarbete med Riksenheten mot korruption och Skatteverket. Samarbetet syftar både till att gemensamt arbeta med förebyggande åtgärder och att bistå och få hjälp av respektive myndighet inom den lagtillämpande verksamheten. Personal- och kompetensförsörjning Konkurrensverket är en väl känd central förvaltningsmyndighet och har sedan hösten 2007 varit ansvarig för tillsynen över offentlig upphandling. Konkurrensverket är en myndighet där jurister och ekonomer gärna vill arbeta. Konkurrensverket har därför lätt att anställa medarbetare med rätt kompetens.

14 Dnr 351/ (15) Dimensioneringen av den nya avdelningen bör med hjälp av de synergier som finns vara omkring 15 personer, vilket kan jämföras med de 25 personer som utredningen föreslår. Budgetfrågor Om den nya avdelningen för upphandlingsstöd skulle inrättas inom Konkurrensverket så bedömer verket att bemanningen skulle behöva öka med 20 tjänster, varav cirka 15 skulle placeras på en ny avdelning för upphandlingsstöd och resterande i anknytande funktioner (tipsfunktion, assistentfunktion, it- och informationsfunktioner m.m.). Uppskattningen tar sin utgångspunkt i organisationen av Konkurrensverkets nuvarande avdelning för tillsyn över offentlig upphandling. Där finns idag 15 heltidstjänster. Därutöver åtgår idag, i enlighet med de uppgifter Konkurrensverket tillställt utredningen, resurser motsvarande 7 årsarbetskrafter på andra avdelningar i diverse anknytande funktioner. Räknat på de kostnader Konkurrensverket har idag, skulle dessa tillkommande 20 tjänster innebära ökade årliga kostnader på ca 20 miljoner kronor, räknat i 2012 års kostnadsnivå. Om Konkurrensverket skulle öka bemanningen med 20 tjänster så behöver verket även utöka lokalytan och inreda arbetsplatser för dessa medarbetare. Den årliga kostnadsökningen till följd av detta bedömer verket ligga på runt 3 miljoner kronor. Konkurrensverket bedömer således att kostnaden att ansvara för det förslagna upphandlingsstödet är ca 23 miljoner kronor räknat i 2012 års prisnivå. Denna summa ska jämföras med utredningens förslag där en ny myndighet kostar ca 21 miljoner kronor och den årliga kostnaden uppskattas till 40 miljoner kronor för en personalstyrka på 25 personer. Enligt utredningens bedömning saknas dessutom förslag till finansiering på cirka 6,5 miljoner kronor (avsnitt 10.3 Kostnader för staten). Sammanfattande slutsatser Det sker för närvarande ett omfattande förändringsarbete av lagarna om offentlig upphandling genom utkastet till nya EU-direktiv och Wijkmans utredning (Fi 2010:06). Det förändrade regelverket kommer att ställa krav på omfattande informationsinsatser och att dessa kan levereras i rätt tid, dvs. när ändringarna träder ikraft. Sammanfattningsvis anser Konkurrensverket att det kommer att krävas ett förstärkt upphandlingsstöd inte bara på grund av identifierade kompetensbrister utan även med anledning av de förändringar av lagstiftningen som kommer att komma. Upphandlande myndigheter/enheter och leverantörer behöver en stark myndighet som kan tillgodose målgruppernas behov och inte en splittrad myndighetsstruktur.

15 Dnr 351/ (15) Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit avdelningschefen Peter Delden. Dan Sjöblom Peter Delden Kopia till: Finansdepartementet/BA Näringsdepartementet/MK