A-kassans organisation

Transkript

1 RAPPORT Till Förbundsrådet A-kassans organisation

2 Innehållsförteckning Inledning... 3 Syfte Vad är en försäkring? Dagens arbetslöshetsförsäkring Vad en arbetslöshetsförsäkring ska uppnå Hur vill Unionen att a-kassan ska se ut? Olika länder, skilda system Tre tänkbara system Frivillig, facklig a-kassa - Gentsystemet Obligatorisk, facklig a-kassa Obligatorisk, offentlig a-kassa Påverkan på inkomstförsäkring och trygghetsavtal Vad tycker medlemmarna? Förhållandet mellan Unionen och Unionens A-kassa idag Sammanfattande synpunkter: Bilaga 1: Sveriges arbetslöshetsförsäkring och dess historik Bilaga 2: En gemensam facklig a-kassa inom TCO (31)

3 Inledning Det har genomförts stora förändringar inom arbetslöshetsförsäkringen de senaste åren. De höjda avgifterna i a-kassan har resulterat i att ytterligare individer står utan skydd i denna lågkonjunktur. Kortfattat kan man säga att medlemmarna får betala alltmer för en försäkring vars villkor blivit tuffare och i vilken alltfler är underförsäkrade. A-kassan har länge uppfattats som en tillgång för facket men i samband med de senaste höjningarna av medlemsavgiften till a-kassan och andra förändringar och försämringar i försäkringen så har röster höjts som ifrågasätter detta. Ska relationen mellan Unionen och Unionens A-kassa vara densamma som idag? Hur ska ett framtida system se ut? Vad ska en arbetslöshetsförsäkring uppnå och vilka krav ska vi ställa på försäkringen? Vi får aldrig glömma bort att a-kassans utformning i grund och botten är ett politiskt och värderingsmässigt ställningstagande. Det handlar om hur Unionen vill att samhället ska se ut hur tycker vi att försäkringen ska organiseras och hur mycket tycker vi att det är skäligt att löntagarna i allmänhet och Unionens medlemmar i synnerhet ska betala för och få ut av arbetslöshetsförsäkringen. Syfte Bakgrunden till denna skrift är två motioner som bifölls på Unionens kongress maj Motion Ö17 Att Motion Ö18 Att Förbundsstyrelsen förutsättningslöst utreder konsekvenserna av att separera Unionens A-kassa mer från fackförbundet Unionen. Med att separera mer avses att a-kassan till exempel byter namn eller går samman med annan a-kassa. Ge Förbundsstyrelsen i uppdrag att ta fram underlag och utifrån detta lägga fram ett konkret förslag för hur Unionen och Unionens medlemmar vill se en framtida a-kassa att senaste presenteras vid 2009 års förbundsråd Först följer ett underlag kopplat till motion 18 och därefter motion 17 3 (31)

4 1. Vad är en försäkring? Huvudsyftet med en försäkring är riskspridning, det vill säga att många delar på risken. Men bara några drabbas. 1 För att en försäkring ska fungera krävs det att tillräckligt många är med i försäkringen och att avgifterna, det vill säga premierna, är tillräckligt stora för att kunna täcka de ersättningar som ska betalas ut. Det är därför förstås önskvärt att så många som möjligt är med och tecknar en försäkring. Sjukförsäkringen omfattar alla som har arbetat och försäkringen finansieras av arbetsgivaravgifter och egenavgifter (från egenföretagare). Det är individens inkomst och inte sjukdomsrisken som avgör storleken på bidraget till sjukförsäkringen per individ. Den tidigare inkomsten avgör också hur mycket den försäkrade får i ersättning vid sjukdom. Arbetslöshetsförsäkringen är uppdelad i två delar, en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Försäkringen finansieras dels genom arbetsmarknadsavgifter (arbetsgivar- och egenavgifter), dels genom medlemsavgifter. Medlemsavgifter betalas vid medlemskap i den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen som administreras av de fackliga arbetslöshetskassorna, det som i dagligt tal brukar kallas a-kassa. För att få ersättning från grundförsäkringen krävs däremot inget medlemskap i en arbetslöshetskassa men att vissa villkor; ex. arbetsvillkor är uppfyllda samt att man fyllt 20 år. Försäkringarna omfördelar alltså risker: de med låg risk finansierar sjukskrivningen/arbetslösheten för dem med hög risk När man diskuterar arbetslöshetsförsäkringen är det många olika parametrar man måste tänka på. Först kommer det administrativa och det finansiella systemet. Hur finansieras försäkringen? Vem beslutar om avgiften, tar in den och vem beslutar om ersättning och betalar ut den? Utöver detta tillkommer naturligtvis hur innehållet i försäkringen ser ut; hur mycket ersättning får man, vilka villkor finns och vilka krav ställs på individen. Ambitionen i den här rapporten har varit att fokusera på för- och nackdelarna med olika administrativa system. Trots det är det viktigt att påpeka att även de andra delarna i försäkringen med finansiering och villkor inverkar på effekterna i de administrativa systemen och kommer att beröras. 2. Dagens arbetslöshetsförsäkring Idag har Sverige ett system med huvudsakligen fackligt administrerade, offentligt subventionerade arbetslöshetskassor med frivilligt medlemskap. Försäkringen som är inkomstrelaterad kompletteras med en allmän grundförsäkring, för den som inte 1 Vad är försäkring?, Anna Hedborg. 4 (31)

5 är medlem/ansluten till en a-kassa eller i övrigt inte uppfyller villkoren för den inkomstrelaterade försäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen finansieras genom avgifter från medlemmarna och från arbetsgivar- och egenavgifter. Kostnaderna för arbetslöshetskassornas administration täcks helt genom medlemsavgifterna, som också delvis går till att finansiera ersättningen till arbetslösa. Medlemmarna står idag via sina medlemsavgifter för ungefär 40 procent av arbetslöshetsförsäkringens kostnader 2. Den inkomstrelaterade a-kassan har ett tak på kr vilket innebär att man under de första 200 dagarna får en ersättning motsvarande 80 procent av sin tidigare inkomst, upp till kr (högsta dagpenning 680 kr). Dag 201 och framåt är ersättningsnivån 70 procent och från dag 301 får man 65 procent. För grundförsäkringen gäller en högsta dagpenning om 320 kr. En ersättningsperiod är 300 dagar, men möjlighet till 450 dagar om du har barn under 18 år. Arbetslöshetsförsäkringen har under senare tid genomgått många relativt stora förändringar. Från 2007 infördes den nya förhöjda finansieringsavgiften, numera arbetslöshetsavgiften. Idag beräknas avgiften som 33 procent av utbetald inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning inom en a-kassa, vilket innebär att avgifterna varierar mellan a-kassor beroende på andelen arbetslösa i förhållande till medlemsantalet. Individen får alltså i högre grad själv bära ansvaret för arbetslöshetsrisken i den a-kassa man tillhör och systemet/försäkringen omfördelar mindre del av risken. Idag har Unionens a-kassa en medlemsavgift motsvarande 214 kr/månad. Medlemstalen har under 2007 och 2008 sjunkit kraftigt och nästan en halv miljon människor har lämnat a-kassorna vilket kan antas bero på den ökade medlemsavgiften för den enskilde. Andelen a-kasseanslutna i arbetskraften har sjunkit från 86 procent 1995 till 70 procent En stor grupp av utträdena är de i åldersgruppen år (låg risk för arbetslöshet) men det största antalet som lämnat försäkringen är de med normal eller hög risk och ofta med låg inkomst (ex. unga och viss- och deltidsanställda). Under 2007 genomfördes dessutom ett antal stora villkorsförändringar i försäkringen, såsom förändrade beräkningsgrunder för normalarbetstid och dagsförtjänst, deltidsbegränsning, höjning av arbetsvillkoret, borttagande av studerandevillkor och kortare överhoppningsbar tid. Dessa förändringar leder till att det för vissa blivit betydligt svårare att få ersättning eller att ersättningen som räknas fram blivit betydligt lägre. Dessa regelförändringar har säkert också påverkat utträdena ur a-kassan. 4 Förra året hade 55 procent av de arbetslösa som var inskrivna vid Arbetsförmedlingen arbetslöshetsersättning. 2 Åtta myter och åtta sanningar om a-kassan, TCO 3 Konjunkturläget Mars 2009, Konjunkturinstitutet 4 Arbetslöshetskassornas samorganisation SO, 5 (31)

6 Andelen arbetssökande med arbetslöshetsersättning har sjunkit de senaste åren, från att ha legat på ca 70 procent fram till Siffror från augusti 2008 visar att av alla medlemmar i a-kassan är 75 procent av de heltidsarbetande underförsäkrade d.v.s. får inte ut 80 procent av sin tidigare inkomst. Motsvarande andel underförsäkrade i Unionen är över 85 procent. Taket i a-kassan har inte höjts sedan 1 juli TCO gjorde nyligen en jämförelse mellan Sverige och sju andra europeiska länders arbetslöshetsförsäkringar. I ett europeiskt perspektiv visade sig den svenska arbetslöshetsförsäkringen vara medelmåttig och till och med sämst av de nordiska arbetslöshetsförsäkringarna. 7 Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken tillhör politikområdet arbetsmarknad och finns placerat under arbetsmarknadsdepartementet. Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad, öka sysselsättningen och minska utanförskapet Vad en arbetslöshetsförsäkring ska uppnå Man brukar kalla arbetslöshetsförsäkringen en omställningsförsäkring. Det företag du arbetar på är inte längre lönsamt, det blir arbetsbrist och du måste hitta ett nytt arbete. Under denna omställning får du a-kassa som ger en viss ekonomisk trygghet tills du funnit nästa arbete. Idag har vi en typ av arbetsmarknad där många av dem som uppbär a-kassa gör det återkommande. Den idag ganska stora andelen tillfälligt anställda är ett uttryck för arbetsmarknadens önskan om kontinuerlig flexibilitet och en av arbetslöshetsförsäkringens uppgifter blir då att täcka upp även för dessa individer som arbetsgivaren väljer att inte tillsvidareanställa. Under åren var mer än varannan person i befolkningen någon gång inskriven som arbetssökande utan jobb vid Arbetsförmedlingen. Egen erfarenhet av arbetslöshet blir allt vanligare, även för tjänstemän, framförallt lägre tjänstemän. 9 En viktig del av den svenska samhällsmodellen har varit den generella välfärden och de inkomstbaserade socialförsäkringarna. Det sociala kontraktet som upprätthållit detta system är att de stora mellangrupperna, medelinkomsttagarna, har kunnat ta del av de förmåner som avgifterna har genererat. På så sätt har lojaliteten med systemet behållits. I och med a-kassans försämring, är frågan om de breda grupperna i Sverige är villiga att fortsätta finansiera en arbetslöshetsförsäkring som blivit allt mer urholkad, där individen betalar mer men får ut mindre. Om så inte är fallet riskerar ett grundfundament i den svenska samhällsmodellen att raseras. 5 Arbetslösa med och utan arbetslöshetsersättning, 2009:7, IAF 6 Arbetslöshetskassornas samorganisation SO, 7 TCO granskar: Svensk A-kassa i strykklass 2/09, TCO 8 Arbete/Arbetsmarknad 9 TCO granskar: Allt fler får egen erfarenhet av arbetslöshet 18/06, TCO 6 (31)

7 Den optimala arbetslöshetsförsäkringen Teoribildningen kring arbetslöshet och arbetslöshetsförsäkringen är omfattande och resultaten spretar en hel del. Det har under ett flertal år funnits ett tydligt, ganska ensidigt fokus i forskningen, i alla fall i den forskning som förs fram som underlag till dagens politik, på hur ekonomiska drivkrafter påverkar individen att skaffa sig ett nytt jobb, hur individens sökbeteenden påverkas. Mindre kraft verkar ha lagts på att fundera över tillgången på jobb och stödet till individen för att nå fram till ett arbete och att nå fram till rätt arbete. Korta arbetslöshetsperioder För det första finns det studier som visar att en högre ersättning förlänger arbetslöshetsperioderna. Genom en hög arbetslöshetsersättning väntar vi med att intensivt söka jobb, ibland ända till slutet av arbetslöshetsperioden. Med en lägre ersättning tvingas den arbetssökande att bli mer aktiv tidigare och på detta sätt förkortas perioden i arbetslöshet. Mot detta står annan forskning som visar att samma effekt (kortare arbetslöshetsperioder) kan uppnås genom att öka sanktionerna/kontrollen av de arbetslösa, antingen genom en aktiv arbetsmarknadspolitik eller genom en striktare kontroll av sökaktiviteten. Det finns ytterligare andra studier som till och med visar att hot om framtida sanktioner/kontroll räcker för att den arbetslöse ska öka sin sökaktivitet. Viss forskning visar dock att när sökaktiviteten ökar, innebär det inte att man nödvändigtvis får arbete tidigare d.v.s. arbetslöshetsperioden förkortas inte10. Lägre löner Annan forskning fokuserar mer på att höga ersättningsnivåer leder till högre arbetslöshet. Eller tvärtom, en lägre ersättning vid arbetslöshet ökar sysselsättningen, genom att en försämrad a-kassa pressar de så kallade reservationslönerna nedåt. Reservationslönen är den lägsta lönenivå som en individ är villig att ta ett arbete för. Teorin bakom detta är att med en lägre ersättning vid arbetslöshet är du som individ också villig att ta ett arbete med en motsvarande lägre lön eftersom skillnaden mellan inkomsten av arbete och inkomsten av arbetslöshet då är oförändrad. I praktiken sker denna process genom de regler som finns i a-kassan den arbetslöse måste ta ett erbjudet lämpligt arbete om lönen uppgår till minst 90 procent av a-kasseersättningen (inte av inkomstförsäkringen om man har en sådan). I förlängningen pressar den låga arbetslöshetsersättningen lönerna nedåt. Och den kan även pressa löneanspråken nedåt för att få behålla jobb. Den ökade sysselsättningen kommer alltså till stånd genom lägre löner. 10 Vacancy referrals, job search and the duration of unemployment, a randomized experiment, Per Engström, Patrik Hesselius, Bertil Holmlund, IFAU 7 (31)

8 I diskussionerna om effekterna av en hög ersättning från a-kassan finns ett annat argument; att det kan motivera individer att ge sig ut på arbetsmarknaden och därför i sig fungera som sysselsättningsbefrämjande, utbudet av arbetskraft ökar. Om vi tillfälligt lämnar arbetslöshetsförsäkringen så har även den fackliga organisationen ansvar för arbetslösa medlemmar. Historiskt sett har de fackliga organisationerna i Sverige haft kvar de arbetslösa som medlemmar i förbundet. Detta innebär att organisationen också tar hänsyn till de samhällsekonomiska förutsättningarna och riskerna för en ökad arbetslöshet och därmed modererar sina avtalskrav kostnadsmässigt. Tanken bakom den nyligen införda differentieringen av avgiften är att medlemmar i a-kassor med högre arbetslöshet också ska betala en högre avgift. På detta sätt kommer de fackliga organisationerna, är det tänkt, hålla igen lönekraven när arbetslösheten är hög i deras a-kassor. Det faktum att a- kassornas områden i regel inte sammanfaller med gällande avtalsområden leder till att ökade kostnader för arbetslöshet inte kan få effekter på förbundens agerande i avtalssammanhang. Det blir dessutom onödigt om man antar att detta incitament redan finns sedan tidigare och att lönebildningen fungerar väl. Rätt person och kompetens för rätt jobb Andra effekter av ersättningsnivån är att en generös a-kassa förbättrar möjligheten för den arbetslöse att inte tvingas ta det allra första jobbet som dyker upp, utan kunna avvakta lite för att hitta ett jobb som passar bättre mot utbildningen och kompetensen. På detta sätt bidrar generositeten till en bättre matchning på arbetsmarknaden rätt person för rätt jobb, ett varaktigt, långsiktigt val. Att tvingas ta första bästa jobb är inte optimalt för samhällsekonomin - människors kompetens går förlorad, samhället hushållar inte med den kompetens som finns tillgänglig och produktivitetstillväxten riskerar att bli lägre än vad den hade kunnat vara. En annan effekt av en bra a-kassa är att företag vågar investera i högproduktiva jobb då de kan räkna med att få sökande till dessa tjänster och att människor vågar ta dessa arbeten, fast de samtidigt innebär större risk. En mer generös a-kassa ger också en signal till individen att det lönar sig att investera i sin egen utbildning/sitt humankapital. Allt detta är naturligtvis utvecklande för samhället som helhet. Generös a-kassa ökar produktiviteten Ett annat perspektiv är att ett litet och mot omvärlden öppet land som Sverige har tjänat på att ha en generös a-kassa. Genom detta har de yrkesverksamma accepterat och bejakat strukturomvandlingen och globaliseringen eftersom det funnits en försäkring och en politik i övrigt, som har tagit hand om de som drabbats av arbetslöshet. Detta har bidragit till vår framgång globalt och till den höga produktiviteten. A-kassan blir med detta synsätt en brygga mellan det gamla och det nya. Länder med en generös a-kassa har i genomsnitt en högre 8 (31)

9 produktivitetstillväxt och en högre andel sysselsatta i branscher utsatta för höga risker och snabb strukturomvandling Som synes är det inte helt enkelt att utröna hur den optimala ersättningsnivån ser ut. Utifrån den forskning som finns idag är det svårt att säga var den optimala arbetslöshetsersättningsnivån ligger. Man kan också diskutera andra delar i utformningen såsom ersättningens varaktighet, en avtrappning av ersättningsnivån, kontroll och sanktioner och en aktiv arbetsmarknadspolitik som kan testa individens arbetsvilja. Det som genomgående i flera olika studier framställs som det bästa verktyget för att kunna ha en relativt generös ersättning utan alltför stort överutnyttjande är kontroll och sanktioner eller hot om sådana. I Sverige har vi också, i alla fall ur ett europeiskt perspektiv, haft mycket aktiv arbetsmarknadspolitik. 4. Hur vill Unionen att a-kassan ska se ut? Unionen menar att syftet med arbetslöshetsförsäkringen är att: Ge ett rimligt inkomstskydd vid arbetslöshet Vara en omställningsförsäkring - ge individen möjlighet att ställa om och ta sig vidare, till utbildning eller nytt jobb Underlätta produktivitetsutveckling och strukturomvandling och samtidigt begränsa de sociala kostnaderna Underlätta bra rörlighet och matchning på arbetsmarknaden Motverka press nedåt på lönerna Unionen bör verka för följande principer i arbetslöshetsförsäkringen Att försäkringen ska vara förutsägbar och rättssäker A-kassan ska vara arbetsbefrämjande och inte straffa individer som tar arbete Att försäkringen ska vara könsneutral i möjligaste mån Att försäkringen ska ge ett reellt skydd för inkomstbortfall arbetslöshetsförsäkringen tak och ersättningsnivå borde befinna sig i paritet med sjukförsäkringen och som ett långsiktigt mål att 80 % av de yrkesverksamma får 80 % av sin inkomst vid arbetslöshet 11 Åtta myter och åtta sanningar om a-kassan, TCO 12 Arbetslöshetsförsäkring i teori och praktik, Bertil Holmlund, Nationalekonomiska inst., Uppsala universitet och Hur ser en optimal arbetslöshetsförsäkring ut?, Peter Fredriksson och Bertil Holmlund, Ekonomisk debatt vol 32,nr4 9 (31)

10 Att man får ersättning för det antal timmar man arbetat och nu söker arbete på, oavsett om man är helt eller delvis arbetslös, oavsett om anställningen är tillsvidare eller tillfällig Att försäkringen ger möjlighet till ersättning även för den som arbetat deltid och/ eller haft kortare frånvaro under en period. Villkor i försäkringen ska vara satta så att enstaka dagar av frånvaro inte innebär att man riskerar att inte få ersättning alls Att det ska vara möjligt att göra avbrott för ex. studier eller föräldraledighet och kunna få a-kassa efteråt Att samma längd på ersättningsperioden gäller för alla Att perioder av viss, tillfällig frånvaro ex. dagar med föräldraledighet, vård av barn, förtroendeuppdrag eller sjukdom inte ska få genomslag vid beräkning av ersättning Att de differentierade arbetslöshetsavgifterna upphör eftersom nuvarande avgiftssystem drabbar den enskilde på ett orimligt sätt 10 (31)

11 5. Olika länder, skilda system I jakten på det ultimata a-kassesystemet tänker man naturligtvis att det enklaste skulle vara att titta på andra länder, se hur de har byggt upp sina system och jämföra dessa. Det är dock mycket svårare än det låter. Ett problem är att de olika arbetslöshetskassornas system: organisation, finansiering och villkor i hög grad är resultatet av de olika ländernas historia, traditioner och värderingar. A-kassan interagerar med andra delar i ett lands samhälls- och trygghetssystem och försäkringens varierande utveckling beror på att det finns och har funnits olika politisk acceptans för olika nationella lösningar. Därför är det inte helt enkelt att ens jämföra effekterna av enskilda villkorsförändringar i olika länder, då förutsättningarna varierar så. Någon typ av arbetslöshetsförsäkring finns i de flesta av de europeiska länderna. Systemen ser dock ganska olika ut; vissa länder har obligatoriska, offentliga försäkringssystem, ibland som en del i socialförsäkringssystemet. Dessa system är ofta avgiftsfinansierade och/eller ibland skattefinansierade. Andra länder har system som är frivilliga och som är mer eller mindre tätt knutna till de fackliga organisationerna. Det system som arbetslöshetsförsäkringen har i Sverige refereras ofta till som Gentsystemet. Exempelvis Belgien där Gentsystemet har sitt ursprung har idag en obligatorisk avgifts- och skattefinansierad socialförsäkring som omfattar alla anställda. Försäkringen administreras av den statliga arbetsförmedlingen som beslutar om rätt till ersättning men utbetalningen sköts dock av en av de tre fackliga arbetslöshetskassorna eller en nationell kassa för de som inte är anslutna till fackens a-kassor. 13 System ser alltså mycket olika ut. Arbetslöshetsförsäkringen skiljer sig också åt mellan länderna beträffande om den är inkomstrelaterad eller inte. Många länder har en kombination av både inkomstrelaterad ersättning och en grund- eller behovsprövad ersättning. 14 De jämförelser som har gjorts mellan olika länder under senare tiden har mer fokuserat på själva ersättningssystemen, olika nivåer och villkor i dessa. I en relativt ny fransk rapport visar man på att utvecklingen i hela EU går mot hårdare inträdeskrav, minskade ersättningsbelopp, kortare ersättningsperioder, hårdare kontroller, villkor för ersättning i form av krav på aktivitetsåtgärder och nya definitioner på vad som ska anses vara lämpligt arbete. Den utvecklingen påbörjades redan i samband med 90-talets arbetslöshet och har fortsatt under detta decennium. Rapporten påpekar också att många av våra modeller har byggts upp med utgångspunkt från heltidsarbetande tillsvidareanställda löntagare och att detta inte håller längre, vilket också är del i problematiken. Man menar dock att det 13 Arbetsmarknaden, nr 5, Arbetslöshetsersättning inom EU- Fakta PM 1:2007, IAF 14 Chronique internationale de l'ires - n novembre 2008 ( Institut de recherches économiques et sociales) 11 (31)

12 fortfarande finns stora skillnader i fråga om kvaliteten på skyddet mot risken för arbetslöshet, både mellan olika länder och mellan olika kategorier av sysselsatta. 6. Tre tänkbara system Hur kan man tänka sig att en svensk arbetslöshetsförsäkring ska se ut i framtiden? Här följer en beskrivning av tre olika tänkbara administrativa system: Tabell.1 Offentlig Facklig Obligatorisk Allmän arbetslöshetsförsäkring Obligatorium med fackliga a-kassor Frivillig X Fackförbundens a-kassor det vill säga dagens system Frivillig, facklig a-kassa - Gentsystemet För många medlemmar är fortfarande a-kassan och fackförbundet samma sak. Det innebär att i tider när a-kassan uppfattas som positiv är det till glädje för förbundet och när det stormar kring a-kassan kopplas även detta till Unionen som förbund. Det finns fler länder som har liknande system som det vi har i Sverige; fackligt administrerade arbetslöshetskassor med frivilligt medlemskap. De länder som har varianter av Gentsystemet är, utöver Belgien (där Gent ligger), de nordiska Sverige, Danmark och Finland (ej Norge). Anders Kjellberg har i sina studier av facklig organisationsgrad visat på att i de länder som har Gentsystemet ligger den fackliga organisationsgraden mellan procent och i länder med andra system är organisationsgraden mellan procent. Kjellberg påpekar dock att man bör vara försiktig med att betrakta förekomsten av fackliga arbetslöshetskassor som huvudförklaringen till varför organisationsgraden är hög i dessa länder. 15 Även andra forskare visar att Gentsystemet ger bättre förutsättningar för en hög facklig organisationsgrad, givet att Gentsystemet får omfattande offentliga subventioner eller att arbetstagarna starkt ogillar att ta risker d.v.s. inkomstvariationer. 16 Det innebär att ökad medlemsfinansiering av arbetslöshetsförsäkringen troligtvis reducerar den fackliga anslutningsgraden men hur stor påverkan storleken av de statliga subventionerna har i detta system är oklart. Av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen - IAFs rapport om effekterna av den förhöjda finansieringsavgiften kan man utläsa att från september 2006 till och med juni 2008 minskade arbetslöshetskassornas medlemsantal med ca personer vilket 15 The Swedish unemployment insurance - will the Ghent system survive?, Anders Kjellberg, Transfer European Review of Labour and Research nr Arbetslöshetsförsäkringar - Är lägre och kortare alltid bättre?, s 8, Anna Thoursie 12 (31)

13 motsvarar en minskning med 13 procent. Under 2008 har medlemsantalet i kassorna totalt sett minskat i lägre takt än under Några kassors medlemsantal har under 2008 varit relativt konstant eller till och med ökat något, däribland Unionens A-kassa, vars medlemsantal åter stigit sedan september Den primära orsaken till de generellt sjunkande medlemstalen i kassorna är sannolikt den ökade medlemsavgiften för den enskilde. Effekten kan i början också ha förstärkts av en god arbetskraftsefterfrågan och dessutom av andra förändringar/försämringar i försäkringsvillkoren. Vi vet att samtidigt minskade den fackliga organisationsgraden under 2007 och 2008 med 6 procentenheter, från en facklig organisationsgrad på 77 procent till 71 procent. Detta motsvarar medlemmar. 17 Tappet för a-kassorna är alltså större än nedgången av den fackliga organisationsgraden. För- och nackdelar En stor fördel med nuvarande system är naturligtvis den koppling som finns mellan fackligt knutna a-kassor och den fackliga organisationsgraden. Som fackförbund är vi beroende av en hög facklig organisationsgrad för att få legitimitet och kraft att kunna verka i det partsystem som är det gällande i Sverige. Om de politiska värderingar man har innebär att man föredrar en arbetsmarknad där merparten av regelsystemet bestäms via kollektivavtal, snarare än lagstiftning, kan ett system av Gentmodell vara att föredra framför ett obligatorium Anna Thoursie 18 Nuvarande finansieringssystem där individen får betala alltmer själv, kan dock göra så att effekten i Gentsystemet delvis urholkas. Risken finns att de med liten försäkringsrisk kommer lämna sitt medlemskap i a-kassan och kvar i försäkringen blir de med hög risk. Till slut kan det tänkas bli svårt att finansiera försäkringen eller så får man sätta upp mycket strikta regler (ex stark anknytning till arbetsmarknaden) för medlemsvillkoren. Eventuellt har detta redan skett då många av dem som redan lämnat försäkringen har svag anknytning (ex. unga och viss- och deltidsanställda). En av nackdelarna med dagens system är att det regelverk som finns för arbetslöshetsförsäkringen bestäms politiskt och att fackförbunden inte har något direkt inflytande över det. Men det kan ofta finnas en förväntan från medlemmar och kanske allmänheten i stort att förbundet äger frågan, har beslutanderätt över den eller åtminstone ett mycket stort inflytande. Upplevelsen av att a-kassan och förbundet är ett, slår igenom. Unionens Arbetslöshetskassa är en egen juridisk person som bedriver myndighetsutövning när beslut fattas i ersättningsärenden och i ärenden om in- och utträden. Verksamheten regleras i lagen om arbetslöshetskassor respektive lagen om arbetslöshetsförsäkring. Unionen kan 17 Facket och a-kassan" i P1-programmet OBS, , Anders Kjellberg 18 Arbetslöshetsförsäkringar - Är lägre och kortare alltid bättre?, Anna Thoursie, 13 (31)

14 naturligtvis försöka påverka de politiska beslutsfattarna genom remissvar och lobbying men har inget särskilt inflytande över lagförändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Däremot kan Unionen (i högre grad) använda sig av den sakkunskap som anställda på Unionens a-kassa besitter för att driva den politik som förbundet finner lämplig. A-kassorna och deras samarbetsorganisation är också en diskussionspart till lagstiftarna. Förbundet kan inte heller påverka tillämpningen av lagen om arbetslöshetsförsäkringen. Men genom ett samarbete med Unionens A-kassa kan Unionen däremot ge kassans anställda liknande kunskaps- och värdegrunder som anställda inom Unionen. Ett exempel på detta är att använda sig av de avtal som är ingångna mellan Unionen och Unionens A-kassa beträffande bl.a. policys, riktlinjer och internutbildning, som innebär att alla anställda vid Unionens A-kassa ska omfattas av Unionens introduktionsutbildning samt nödvändiga interna kurser som Unionen anordnar. Unionen kan även påverka hur Unionens a-kassa ska organiseras. Då det finns en betydande samstämmighet mellan vilka som är ledamöter i Unionens A-kassas styrelse och i Unionens förbundsstyrelse och alla som sitter i Unionens A-kassas styrelse(undantag statens representant) är medlemmar i Unionen, så finns det på så sätt ett stort inflytande för Unionen i Unionens A-kassa och hur denna organiseras. En annan fördel med att arbetslöshetskassorna hanterar administrationen av utbetalning av arbetslöshetsersättning är att de, i alla fall vid tidigare mätningar (2003), varit mer kostnadseffektiva beträffande administrativa kostnader för utbetalningar än försäkringskassan. Detta beror troligtvis på att man har mindre enheter, har branschkunskap och på att kassornas administration helt finansieras av medlemsavgifter, vilket gör att man är intresserade av att hålla kostnaderna nere. Ett annat värde i att arbetslöshetsförsäkringen administreras av fackliga a-kassor är att den branschanknytning och kännedom som finns i en facklig a-kassa rimligtvis borde underlätta att få kvalitet vid handläggningen. Den riktigt stora nackdelen med nuvarande system är självklart att det inte omfattar hela arbetskraften. Som tidigare nämnts har andelen a-kasseanslutna i arbetskraften sjunkit från 86 procent 1995 till 70 procent Av dessa 70 procent finns dessutom ett antal som med nya villkor och beräkningsregler inte kommer att bli beviljade någon inkomstrelaterad ersättning. Många står i denna lågkonjunktur utan skydd och en del av dem är de som har störst behov av ett fungerande trygghetssystem. En gemensam facklig a-kassa inom TCO Frågan om en möjlig gemensam arbetslöshetskassa har utretts av TCO på uppdrag av TCO-styrelsen. Uppdraget var att undersöka möjligheten till en gemensam a- 19 Konjunkturläget Mars 2009, Konjunkturinstitutet 14 (31)

15 kassa och möjligheten till en a-kassa för akademiker. Syftet med en gemensam a- kassa med branschindelning är att undvika priskonkurrens mellan a-kassor på basis av differentieringen av medlemsavgifterna. Rapporten presenterades för TCOförbunden på TCO-styrelsen den 3 november Vid detta tillfälle konstaterade styrelsen att stor osäkerhet råder när det gäller det fortsatta reformarbetet för a- kassan och beslutade att ytterligare beslut om en gemensam a-kassa nu får anstå, samt att i övrigt godkänna rapporten. Förslaget ligger nu vilande. 20 För- och nackdelar Genom en gemensam TCO-kassa undviker vi priskonkurrens mellan TCOförbundens a-kassor på basis av differentieringen av medlemsavgifterna. Med nuvarande finansieringssystem finns till och med risken att vissa mindre kassor kan slås ut. Genom en TCO-kassa hanterar vi högre och lägre arbetslöshet i olika grupperingar och branscher solidariskt och utjämnar riskerna. En fara med en TCO-kassa kan bli att a-kassorna tappar kunskap om förbundens verksamhetsområden, trots förslaget med branschavdelningar motsvarande nuvarande kassastruktur. En fördel är en möjligtvis billigare a-kassa än idag bl.a. på grund av rationaliseringseffekter. Med en TCO-kassa kvarstår de för- och nackdelar som finns med att de facklig kopplade a-kassorna står för administrationen: Gentsystemet, påverkan över kassans organisation, kontakt med kassans personal, förväntan från medlemmar att förbundet har stort inflytande, negativ feedback etc. Däremot kan den fackliga kopplingen bli något svagare med en centralorganisationskassa, vilket påverkar styrkan i både för- och nackdelarna. Obligatorisk, facklig a-kassa Ett förslag om utforming av en obligatorisk a-kassa kom nyligen i och med utredningen Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, SOU 2008:54. Förslaget innebar att nuvarande system med frivillig, fackligt administrerad a-kassa skulle kvarstå för dem som redan valt att vara medlemmar där. Förändringen skulle bestå i att för övriga, som valt att inte vara medlemmar i en a-kassa, görs avgiften till arbetslöshets-försäkringen obligatorisk, för dem med årliga arbetsinkomster över 2,7 prisbasbelopp ( kr år 2008). Denna månadsavgift skulle enligt förslaget vara samma som den högst gällande a-kasseavgiften. Sannolikt skulle människor som ställs inför detta alternativ, frivilligt välja att bli medlemmar i en billigare a- kassa, om möjligt. Förslaget innebar också att differentieringen av avgiften efter arbetslöshetsnivån i respektive a-kassa skulle finnas kvar. Därför räknar man, i ett 20 Vidare om rapporten i bilaga 2 15 (31)

16 sådant system, med en tillströmning även till de fackliga a-kassorna, särskilt de med låg avgift. Utredningen vill att alla som uppfyller arbetsvillkoret ges rätt till en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet och att grundförsäkringen avskaffas. I den nya försäkringen skulle finnas ett minimibelopp som motsvarar dagens grundförsäkring. Alfa-kassan föreslås sköta utbetalning av ersättningen till dem som ingår i denna obligatoriska arbetslöshetsförsäkring. Det delbetänkande som presenterades fick i remissvaren mycket kritik bl.a. av Unionen. Redan innan slutbetänkandet var färdigt meddelade regeringen att den ville klargöra att den inte hade för avsikt att gå vidare med det förslag som utredningen avlämnat, då den föreslagna lösningen skulle innebära ett alltför tekniskt komplicerat system. Istället hänvisade man till att en parlamentarisk utredning skulle tillsättas för att formulera principer för ett sammanhållet, balanserat och hållbart socialförsäkringssystem. Formerna för hur en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring ska kunna åstadkommas kommer ev. att prövas vidare inom ramen för denna parlamentariska utredning. Även TCO har periodvis varit förespråkare för en allmän arbetslöshetsförsäkring, men i den formen att arbetslöshetsförsäkringen ska vara fristående från socialförsäkringen, både organisatoriskt och finansiellt och att arbetslöshetsförsäkringen inte ska vara en allmän inkomstgaranti utan en omställningsförsäkring. I och med sitt remissvar till obligatorieutredningen verkar TCO dock ha svängt i åsikt, då man avstyrkte den grundläggande utgångspunkten för utredningen, en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. För- och nackdelar Syftet med ett obligatoriskt system är att se till att alla på arbetsmarknaden är försäkrade. I obligatorieutredningens förslag görs, för dem som tidigare inte valt att vara medlemmar i en a-kassa, avgiften till arbetslöshetsförsäkringen obligatorisk vid viss årsarbetsinkomst. Eftersom dessa personer skulle få betala den högst gällande a-kasseavgiften är naturligtvis motivet att gå med i någon a-kassa med lägre avgift starkt. Det kommer att innebära ett ökat antal medlemmar i fackens a- kassor, men inte nödvändigtvis någon ökad organisationsgrad i förbunden, då dessa individer inte valt ett medlemskap frivilligt. Med en bibehållen differentiering av arbetslöshetsavgiften kommer sannolikt de a-kassor som har en lägre avgift få många av de nya tvångsanslutna medlemmarna (ex. AEA) och kassornas koppling till förbundens verksamhetsområden luckras upp ännu mer. Kopplingen mellan medlem i fackförbund och medlemskap i a-kassa kommer ytterligare försvagas. Idag finns inget land som har en obligatorisk, facklig a-kassa. Därför är det svårt att finna svar på vad ett fackligt obligatorium skulle kunna få för effekter och hur ett 16 (31)

17 obligatoriskt medlemskap i a-kassa skulle påverka organisationsgraden. Ett tänkbart scenario är att uppfattningen om a-kassan och förbundet som ett, förändras genom ett obligatorium och att delningen mellan a-kassan och fackförbunden blir tydligare. Det kan leda till ett klargörande av att a-kassan är en självständig, från förbundet fristående organisation, men samtidigt därigenom till en lägre organisationsgrad. Eller så kan vi utnyttja det ökade medlemsantalet av ofrivilliga i a-kassorna som en rekryterings-potential, som istället kan ge en ökad organisationsgrad. Positivt med ett obligatorium är att betydligt fler omfattas av försäkringen och av en inkomstrelaterad ersättning. Det finns dock ett problem i att tvinga in personer i ett system med en för tillfället relativt hög medlemsavgift då ett antal av dem som ofrivilligt kommer att betala avgift, inte kommer att ha rätt till ersättning, ex. på grund av att de inte uppfyller arbetsvillkoret. Frågan om indrivningen av medlemsavgift från avgiftsskyldiga som inte är frivilliga medlemmar i en a-kassa är också problematisk. Även här finns för- och nackdelarna med att de facklig kopplade a-kassorna står för administrationen delvis kvar. Obligatorisk, offentlig a-kassa Det har kommit ett antal politiska utspel/förslag de senaste åren om en allmän a- kassa. Miljöpartiet presenterade ett förslag där a-kassa och sjukförsäkring slås samman och har samma ersättningsnivå och tak. Försäkringen skulle finansieras via skattesedeln. Några riksdagsledamöter från centerpartiet har också nyligen varit ute och föreslagit ett obligatorium, en allmän omställningsförsäkring i vilken alla arbetande omfattas. Bilden av en allmän a-kassa nedan innehåller inslag av de förslagen. Intentionen med en allmän arbetslöshetsförsäkring är naturligtvis att alla omfattas, inget eget initiativ till medlemskap krävs. Detta gäller inte bara en grundförsäkring, som idag, utan även den inkomstrelaterade ersättningen. En allmän arbetslöshetsförsäkring skulle innebära att det nuvarande systemet med frivilliga a- kassor slopas och arbetslöshetsförsäkringen endast finansieras med arbetsmarknadsavgifter (arbetsgivar- och egenavgifter), d.v.s. på samma sätt som sjukförsäkringen. Liksom i sjukförsäkringen blir då arbetsmarknadsavgiften indirekt en betydande omfördelning från lågriskgrupper till högriskgrupper. Oavsett risk betalar individen via kollektivet samma avgift procentuellt. En tanke med ett allmänt system kan vara att ge sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen samma ersättningsnivåer och samma tak, men i övrigt olika regelsystem när försäkringarna så kräver. Genom att båda försäkringarna har 17 (31)

18 samma ersättningsnivåer och samma finansieringssätt borde de två försäkringarna kunna få samma värde och samma status, även om de inte vänder sig till samma gruppering. En kontinuerlig uppräkning av det slag som sker i den sjukpenninggrundande inkomsten genom prisbasbeloppet borde därmed också bli en självklarhet. Ett allmänt system borde ge förutsättningar för mer enhetlighet och samordning mellan försäkringarna. I debatten har idén om att framtidens sjukförsäkring bör vara självständig framförts. Genom att sjukförsäkringen frikopplas från statsbudgeten skapas möjligheter att från dagens överskott investera i förebyggande verksamhet och rehabilitering. På samma sätt kan man tänka sig ett finansieringssystem i arbetslöshetsförsäkringen som utgår från så kallade buffertfonder där man sparar under goda tider när arbetslösheten är låg för att ha vid lågkonjunktur/hög arbetslöshet. Det går också att överväga att fonderna ger utrymme för en omställningsförsäkring med starka inslag av utbildning. För- och nackdelar Den första och största uppenbara risken med en allmän försäkring är att när Gentsystemet avskaffas kommer det sannolikt att innebära ett medlemstapp. Det ger lägre organisationsgrad, vilket i längden försvagar partssystemet och den svenska modellen. Alternativt är det positivt att vi måste klara oss på egna meriter trots en trolig minskande organisationsgrad. Den största fördelen är självklart att systemet blir generellt, alla på arbetsmarknaden ges en trygghet vid arbetslöshet och inget eget initiativ till medlemskap krävs. Detta att jämföra med dagens 70-procentiga anslutning till a- kassan. Viktigt är dock att inse att regelverkets begränsningar fortfarande kan utestänga individer från att få ersättning i ett allmänt system. Genom att försäkringarna samordnas bättre kan förhoppningsvis flödena dem emellan bli tydligare. Det kan också ge en möjlighet till ett helhetsansvar och ett helhetsgrepp, så att risken minskar för att personer ska trilla mellan stolarna och skyfflas fram och tillbaka mellan olika myndigheter, vilket tenderar att ske idag. Dagens utveckling går mot att det i allt högre grad kommer att vara en stor variation på klientel som hanteras i försäkringen; från högutbildade med hög anknytning till arbetsmarknaden till de med begränsad arbetsförmåga med låg anknytning. Detta kan bli lättare att hantera i ett mer enhetligt, samordnat system. Att nivåerna i sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen harmoniseras underlättar också övergången från sjukskrivning till omställning. Genom att ev. samma myndighet hanterar båda försäkringarna kan administrativa besparingar sannolikt uppnås. 18 (31)

19 På den negativa sidan får man nog räkna med att obligatoriskt offentligt system kommer ge ännu mindre inflytande för facket, över arbetslöshetsförsäkringens innehåll och framförallt organisering, än idag. Däremot borde förväxlingsrisken mellan a-kassan och facket rimligtvis upphöra med tiden och med andra ord slipper facket ta ansvar/klä skott för regler och förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Detta ger förhoppningsvis också allmänheten en tydligare bild av vem som ansvarar för vad, beträffande de allmänna försäkringarna kontra våra tilläggsförsäkringar (inkomstförsäkringen). Inkomstförsäkringen kan då i ännu högre utsträckning knytas till medlemskap i facket, vilket kan underlätta rekrytering av medlemmar. (beroende av villkoren i den allmänna försäkringen) Genom att flytta ihop arbetslöshetsförsäkringen med socialförsäkringen finns en risk att den politiskt inte på samma sätt kommer uppfattas som en del av arbetsmarknadspolitiken och arbetsmarknadens funktionssätt och tilldelas samma vikt. 7. Påverkan på inkomstförsäkring och trygghetsavtal Hur påverkar då dessa alternativ Unionens inkomstförsäkring och trygghetsavtalen? Egentligen påverkar valet av administrativt system inte inkomstförsäkringen. Det är fortfarande det politiska systemet som förfogar över regelverket i arbetslöshets-försäkringen oavsett om det är ett allmänt obligatoriskt eller fackligt frivilligt system. Tänkbart är att de fackliga organisationerna kommer ha mindre kunskap och färre argument att sätta emot vid olika förändringar av försäkringen då våra a-kassor inte längre är utförande organisationer, men för övrigt lär det inte vara någon större skillnad. Större påverkan har istället villkoren i försäkringen, såsom tak och ersättningsnivåer. Naturligtvis ger en dålig a-kassa större värde till den kompletterande inkomstförsäkringen och organisationen bakom, men samtidigt påverkas också möjligheterna till en god inkomstförsäkring för vissa personer, då beräkningen av inkomstförsäkringen bygger på a-kassans beräkningsgrunder. Beträffande trygghetsavtalet ser situationen lite annorlunda ut. Trygghetsråden och trygghetsavtalen är kopplade till Unionen som part på arbetsmarknaden. De av våra medlemmar som omfattas är de som har kollektivavtal på sin arbetsplats. Möjligheten för Unionen att bibehålla värdet av och innehållet i trygghetsavtalet är kopplat till vår styrka som part och därmed vår fackliga organisationsgrad och därför innebär sannolikt nuvarande system, Gentsystemet en fördel. Beträffande a- kassans utformning så bör påpekas att medlemskap i a-kassa/utbetalning av a-kassa inte är en förutsättning för att få till exempel avgångsersättning, AGE, genom trygghetsavtalet. Beräkningsgrunden är också en helt annan än a-kassans. 19 (31)

20 8. Vad tycker medlemmarna? Att ställa frågor om hur medlemmarna vill se sin framtida a-kassa är väldigt svårt. Det har gjorts, bl.a. av SO a-kassornas samarbetsorganisation, men ofta blir svaret mycket svårt att tyda och mer eller mindre oanvändbart. Det krävs mycket kunskap för att som individ veta vad man väljer mellan, särskilt när man pratar om administrativa system, d.v.s. en allmän eller facklig a-kassa. Däremot vet vi något om hur medlemmarna uppfattar a-kassan. I Unionens medlemsundersökning, september-november 2008 (2929 svar) var 94 procent medlemmar i både Unionen och Unionens a-kassa, 4 procent enbart medlem i Unionen och 2 procent vill inte svara/vet ej. Av de 4 procent i undersökningen som enbart var medlemmar i Unionen och inte i Unionens a-kassa svarar 39 procent att de varit medlemmar där tidigare. De 55 procent som uppger att de inte varit medlemmar i Unionens a-kassa tidigare anger olika anledningar till detta, vanligast är att de är med i en annan a-kassa. 42 procent av dem som inte är med i Unionens a-kassa menar att om avgiften till Unionens a-kassa skulle sänkas kan ett medlemskap bli aktuellt. Angående den upplevda servicen i samband med arbetslöshet (skala 1-10 = Mkt dålig - Mkt bra) visar medlemsundersökningen resultatet att man är mer nöjd med servicen från Unionens a-kassa än servicen från Unionen vid arbetslöshet (jan 2008-mars 2009) Hur var servicen och stödet från Unionen alt. servicen från Unionens A-kassa i samband med att du blev arbetslös? Dålig (värde 1-3) Unionen Unionens AK Bra (värde 8-10) 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 20 (31)