Styrning och kontroll inom Svenska Kyrkan

Transkript

1 SYSTEMREVISION 2002:2 Styrning och kontroll inom Svenska Kyrkan Mars 2002 STYRELSEN FÖR INTERNATIONELLT UTVECKLINGSSAMARBETE Avdelningen för samverkan med enskilda organisationer och humanitärt bistånd

2

3 Innehållsförteckning Förkortningar 1 Sammanfattning Genomförandet av systemrevisionen Syfte Uppdraget Utgångspunkter Studerade styrformer Metod Genomförande Avrapportering Åtgärdsplan Den bärande idén (mission and vision) Tre verksamhetsområden en beskrivning Verksamhetsområde Internationell diakoni/lutherhjälpen Verksamhetsområde Internationell mission/skm Verksamhetsområde EFS Utland Svenska kyrkans mandat Svenska kyrkans internationella uppdrag Slutsatser och rekommendationer Omvärldsförändringar Svenska kyrkans system för omvärldsanalys Slutsatser och rekommendationer Resultatstyrningen Målformuleringar Inriktningsmål Målformuleringsprocessen Slutsatser och rekommendationer Kvalitetssäkring Slutsatser och rekommendationer Utvärdering Utvärderingen idag Slutsatser och rekommendationer Den finansiella styrningen (ekonomistyrningen) Avtal och uppföljning av avtalsenliga förpliktelser Avtalens innehåll Uppföljning av avtalsenliga förpliktelser Slutsatser och rekommendationer Attester Attestregler Slutsatser Medelsöverföring samt bank- och kassahållning Gällande rutiner Slutsatser Budgetering Slutsatser och rekommendationer Projekthanteringssystem och kontoplan... 23

4 6.5.1 Slutsatser och rekommendationer Främjande av god administration, transparens i medelshantering och motverkande av korruption Nuvarande insatser Exempel från Tanzania Slutsatser och rekommendationer Möjligheter till omfördelning mellan anslagsposter Gällande regler Slutsatser Redovisning och kontroll Kontinuerlig uppföljning och resultatredovisning Nuvarande situation Slutsatser och rekommendationer Årsredovisningen Övrig statistikproduktion Revision i alla led, kvalitet på revisionsintyg Generellt Iakttagelser vid fältstudierna Slutsatser och rekommendationer Svenska kyrkans revisors granskning av rambidrag från Sida Genomförandet av revisionen Slutsatser Lagar och förordningar Svenska kyrkans system och rutiner för upphandling Slutsatser Svenska kyrkans organisatoriska förutsättningar Svenska kyrkans relation till Lutherska Världsförbundet och Kyrkornas Världsråd Slutsatser och rekommendationer Val av samarbetspartners Generellt Exemplet Tanzania Slutsatser och rekommendationer Utformningen av Svenska kyrkans organisation Kyrkokansliets organisation och arbetsformer Nuvarande organisation Slutsatser och rekommendationer Verksamhetsplaneringen Slutsatser och rekommendationer Personalpolitiken Personalens syn på personalpolitiken Slutsatser och rekommendationer Dialog/samrådsformer mellan Svenska kyrkan och Sida Dialog/samrådsformer mellan Svenska kyrkan och Sida Slutsatser och rekommendationer Normer, värderingar och attityder Värdegrund Slutsatser och rekommendationer... 44

5 13 Den dagsaktuella agendan Biståndsdebatten Slutsatser och rekommendationer Bilaga 1 Förteckning över granskade dokument Bilaga 2 Förteckning över intervjuer Bilaga 3 Fältstudien i Tanzania Bilaga 4 Fältstudien i El Salvador och Guatemala Bilaga 5 Besöket vid Lutherska Världsförbundet och Kyrkornas Världsråd Bilaga 6 CQM-modellen Bilaga 7 Riskanalysmodell Bilaga 8 Genombrott...84 Bilaga 9 Rekommendationer English Summary

6 Förkortningar EFS ELCT ELCT-NWD KV LFA LH LVF LWF LMC PHC PHS PME SKM TSHS WCC Evangeliska Fosterlandsstiftelsen Evangelican Lutheran Church in Tanzania Evangelican Lutheran Church in Tanzania North Western Diocese Kyrkornas Världsråd (engelsk förkortning WCC) Logical Framework Analyses Lutherhjälpen Lutherska Världsförbundet (engelsk förkortning LWF) The Lutheran World Federation Lutheran Mission Cooperation Tanzania Primary Health Care Projekthanteringssystem Planning, Monitoring, Evaluation Svenska kyrkans mission Tanzanias valuta The World Council of Churches

7 1 Sammanfattning Sida/SEKA har gett Professional Management AB i uppdrag att genomföra en systemrevision av Svenska kyrkan. Följande styrområden och styrformer ingår i systemrevisionen: Den bärande idén med organisationen Omvärldsförändringar Resultatstyrningen Den finansiella styrningen Redovisning och kontroll Lagar och förordningar Svenska kyrkans organisatoriska förutsättningar Utformningen av Svenska kyrkans organisation Dialog/samrådsformer mellan Svenska kyrkan och Sida Normer, värderingar och attityder Den dagspolitiska agendan Systemrevisionen innehåller för dessa områden en analys av systemens tillförlitlighet och relevans, samt en generell bedömning avseende Svenska kyrkans rapportering till Sida och kommunikationen inom den egna organisationen. Analysen innefattar även kyrkokansliets organisatoriska struktur och dimensionering i förhållande till sina funktioner och uppgifter. Våra slutsatser är sammanfattningsvis följande: Styrsystemen är relevanta och tillförlitliga, generellt väl utvecklade, kända av personalen och tillämpade i praktiken. Det finns inom Svenska kyrkan ett starkt engagemang och ansvarstagande, kombinerat med både formella och informella stödstrukturer. Ambitionsnivån och arbetsbelastningen är hög. Vi bedömer att de uppgifter som lämnas till Sida beträffande projekten återspeglar verkliga förhållanden på ett rimligt sätt och därför kan anses fungera som ett gott beslutsunderlag för Sida i handläggningsprocessen. Utvecklingen av projekthanteringssystemet ger mycket goda förutsättningar för en bättre styrning av projekten. Arbetet vid kyrkokansliet har under senare år strukturerats upp och vi bedömer att Svenska kyrkan är på väg att skapa en god bas för utvecklingsbiståndet. Vi bedömer dock att sårbarenheten fortfarande är stor med nuvarande organisation och personaldimensionering. Enligt vår uppfattning bör utvecklingsarbetet vid Svenska kyrkan framförallt inriktas mot att ta till vara fördelarna med en integrering av styrorganen, samt en tyngdpunktsförskjutning av arbetet i riktning mot mer av uppföljning, utvärdering och spridning av erfarenheter. En programöversyn bör initieras i anslutning till integreringen av styrorganen. Omvärldsanalysen bör utvecklas, så att utvecklingsbiståndets inriktning kan baseras på ett allsidigt beslutsunderlag. Det är vidare angeläget med en utvärdering av nuvarande organisationsstruktur vid kyrkokansliet. Genom de förbättringsförslag som har framkommit under systemrevisionen pekas en färdriktning ut för det fortsatta utvecklingsarbetet. I avsnitt 2.8 föreslås ett systematiskt arbete för att påbörja genomförandet av förslagen. Vi rekommenderar där att Svenska kyrkan utarbetar en långsiktig utvecklingsplan, för att ta tillvara de identifierade förbättringsmöjligheterna. I detta arbete, som initialt bör planeras för ca två år, är det första steget att ta fram en konkret arbets- och tidsplan. Denna bör fastställas inom ca 2 månader. Därefter inleds en utvecklingsfas, som syftar till att successivt genomföra beslutade 1

8 åtgärder. Flera av dessa kan med fördel testas i liten skala innan de genomförs fullt ut. Vi föreslår därför att metoden Genombrott används i utvecklingsarbetet. Vi föreslår också att Svenska kyrkan åtar sig att följa upp resultatet av systemrevisionen och det därpå följande förbättringsarbetet genom att anordna ett uppföljningsseminarium på temat Ett år efter systemrevisionen. Efter två år bör det fortsatta genomförandet av rekommendationerna vara helt integrerat i verksamhetsplaneringen. Samtliga rekommendationer som vi har lämnat i övriga kapitel har samlats i punktform i bilaga 9. 2 Genomförandet av systemrevisionen 2.1 Syfte Inom ramen för sitt kontrollansvar har Sida som uppdrag att följa upp att biståndsmedlen används effektivt för avsedda ändamål, oavsett hur medlen kanaliserats. Sidas grundläggande synsätt vad gäller ägarskapet till insatser innebär att samarbetspartnern har ansvaret för genomförandet. Detta har som konsekvens att samarbetspartnern i sin administration har ett ansvar även för kontrollen av verksamheten. Systemrevisionerna genomförs för att Sida skall kunna följa upp huruvida ramorganisationerna förmår uppfylla sina avtalsmässiga förpliktelser gentemot Sida. Syftet med systemrevisionen är: att granska tillförlitligheten och relevans i de system för verksamhets- och ekonomistyrning som existerar inom Svenska kyrkan; att på grundval av granskningen avgöra om den dokumentation som enligt gällande avtal inkommer till Sida återspeglar verkliga förhållanden och därför kan anses fungera som gott beslutsunderlag för Sida i handläggningsprocessen; att ge Svenska kyrkan underlag för sitt interna förändringsarbete. 2.2 Uppdraget Sida har uppdragit åt Professional Management AB att genomföra systemrevisionen. Innan slutgiltig rapport föreligger skall ett utkast på rapporten presenteras på ett seminarium för Svenska kyrkan och Sida. Uppdraget påbörjades och utkast till slutrapport överlämnades Uppdraget har genomförts av ett konsultteam bestående av Arne Svensson (Team leader), Lena Furmark Löfgren, Sören Häggroth, Lennart Gustafsson, Håkan Jarskog och Stina Waern. Systemrevisionen innefattar hela Svenska kyrkans organisationskedja, i såväl hemmaorganisationen som verksamheten i fält. Även samarbetet med Lutherska Världsförbundet (LVF) och Kyrkornas Världsråd (KV) innefattas i revisionen. Uppdraget omfattar en kartläggning av rutiner och system för verksamhetsstyrning och ekonomistyrning. Därtill skall vi komma med rekommendationer avseende förbättringar av Svenska kyrkans styrning av sin verksamhet. 2

9 2.3 Utgångspunkter I systemrevisionen ska analysen fokuseras på hur organisationen arbetar genom att granska rutiner och system inom organisationen, som garanterar tillförlitligheten i arbetet och rapporteringen. Principiellt kan en systemrevision ha tre olika fokus Kontroll (Finns fastställda system och rutiner? Hur är dessa dokumenterade?) Säkring (Hur säkerställs att system och rutiner tillämpas av alla i organisationen? Hur fungerar det i verkligheten?) Utveckling (Hur kan system och rutiner förbättras? Hur kan förändringar förankras?) I uppdragsbeskrivningen anges att syftet med systemrevisionen i detta fall innefattar alla tre perspektiven. 2.4 Studerade styrformer Systemrevisionen skall täcka in de vanligaste styrformerna (samt vissa stödsystem). Nedanstående styrområden och styrformer har ingått i systemrevisionen. Samtliga som har preciserats i uppdragsbeskrivningen är inkluderade i nedanstående lista och har här markerats med kursiv stil. Vi har inledningsvis översiktligt studerat samtliga aspekter, för att sedan inför den fördjupade granskningen i etapp 2, i samråd med Sida och Svenska kyrkan valt ut vilka som ska ingå. Vår analys avseende vart och ett av följande styrområden presenteras i kapitel Den bärande idén med organisationen (mission and vision) Tydligheten i Svenska kyrkans mandat (uppdraget) Tydligheten i mandatfördelningen visavi LVF och KV Förankringen av mandatet internt och externt Omvärldsförändringar (kunskap om, behov av anpassning till, samt förmåga att möta förändringarna) Den internationella utvecklingen Förändringar i Sverige Krockar mellan mandat och omvärldsförändringar Incitamenten till utveckling av verksamheten Resultatstyrningen Målformuleringar ( Abstraktionsnivån. Mängd och detaljeringsgrad. Anges genom inriktningsmål en klar viljeinriktning? Finns tydliga effektmål, som anger vilka resultat som förväntas? Hur är målen förankrade?) Insatsbedömning Uppföljning av insatser Avvikelserapportering Utvärdering Återrapportering Den finansiella styrningen (ekonomistyrningen) Avtal och uppföljning av avtalsenliga förpliktelser Attester Medelsöverföring samt bank- och kassahållning Budgetering 3

10 Projekthanteringssystem och kontoplan Främjande av god administration, transparens i medelshantering och motverkande av korruption Utbetalningsvillkor och andra villkor Möjligheter till omfördelning mellan anslagsposter Redovisning och kontroll Öppenhet för insyn (transparens) Kontinuerlig uppföljning och resultatredovisning Övrig statistikproduktion Årsredovisningen Revision i alla led, kvalitet på revisionsintyg Svenska kyrkans revisors syn på granskning av rambidrag från Sida Lagar och förordningar Inom respektive sakområde Övriga lagar och förordningar Svenska kyrkans organisatoriska förutsättningar Svenska kyrkans relation till Lutherska Världsförbundet och Kyrkornas Världsråd Associationsform Val av samarbetspartners Utformningen av Svenska kyrkans organisation Beslutsordning Ledningsform Kyrkokansliets organisation och arbetsformer Förbättringar och rationaliseringar föranledda av inrättandet av en gemensam styrfunktion för Svenska kyrkans Mission och Lutherhjälpen (som väntas träda i kraft under 2002, genom en sammanslagning av nämnderna för SKM och LH) Initiativrätt Verksamhetsplaneringen IT-strategi Personalpolitiken Svenska kyrkans system och rutiner för upphandling Dialog/samrådsformer mellan Svenska kyrkan och Sida Ansökningarna Formell dialog i övrigt Informell dialog Organisatorisk nivå för dialogen Tillgänglighet Normer, värderingar och attityder Inom Svenska kyrkan Hos samarbetspartners I Svenska kyrkans målgrupp(-er) Bland andra intressenter i samhället Den dagsaktuella agendan Den aktuella debatten i Sverige Den aktuella debatten i samarbetsländerna Massmediakontakter 4

11 2.5 Metod I kartläggningen av system och rutiner skall enligt uppdragsbeskrivningen ingå de styrområden och styrformer som är markerade med kursiv stil ovan. Initialt överlämnade vi en lista till Sida och en till Svenska kyrkan med en precisering av vilken dokumentation vi önskade. Samtidigt uppmanades även Sida och Svenska kyrkan att på eget initiativ överlämna dokument av vikt för systemrevisionen. Granskade dokument framgår av bilaga 1. Kartläggning och granskning av dokumentation av system och rutiner har kompletterats med intervjuer med ett antal nyckelpersoner utifrån en intervjuguide, som utarbetats i samråd med arbetsgruppen 1. I uppdraget har även ingått besök hos samarbetsorganisationer i Tanzania, El Salvador och Guatemala, samt vid Lutherska Världsförbundets och Kyrkornas Världsråds huvudkontor. De förutsättningar och problem som samarbetsorganisationerna har att möta är naturligtvis väldigt olika i olika länder och varierar också över tiden. I vissa länder baseras samarbetet på hundraåriga traditioner, i andra är det i sin linda. Motiveringen till vårt förslag till urval av länder för fältbesöken var i korthet följande: En utgångspunkt för vårt urval av länder för fältstudierna har varit Svenska kyrkans val av samarbetspartners. Vi har också beaktat vilket utvecklingsskede landet befinner sig i och den politiska situationen. En annan utgångspunkt har varit att få en rimlig geografisk spridning. Det viktigaste urvalskriteriet har emellertid varit att de valda länderna ska utgöra ett representativt tvärsnitt av Svenska kyrkans verksamhet. Vi har bland annat utgått från Svenska kyrkans indelning av verksamheten i delprogram, samt de prioriterade områden som de tre styrorganen har fastställt för respektive verksamhet. De enda delprogram som innefattar samtliga tre verksamhetsområden är Afrika och Asien. EFS (Evangeliska Fosterlandsstiftelsen) koncentrerar sin delaktighet i dessa delprogram till östra Afrika och Afrikas horn respektive Indien. Eftersom tyngdpunkten i Svenska kyrkans verksamhet ligger på Afrika 2 var vårt första val ett land på denna kontinent. När det gäller valet av land för fältbesöket var vår preliminära bedömning att Tanzania och Etiopien hade bäst förutsättningar att ge en relevant bild av hur Svenska kyrkans styrsystem fungerar i praktiken. I båda länderna har Svenska kyrkan haft en omfattande verksamhet under lång tid. De prioriterade områdena är väl företrädda i projekten i dessa länder. Det finns problem redovisade i årsrapporten, som gör en närmare granskning intressant. I Etiopien bedrivs projekt inom bl a MR, livsmedelssäkerhet och hälsovård. I Tanzania bedrivs projekt avseende MR, hälsovård, utbildning och lokal resursmobilisering. Etiopien har sammantaget över tiden enligt uppgift varit det största biståndslandet och verksamheten där förefaller mera genomlyst. Då verksamheten i Tanzania dessutom synes vara något bredare föreslog vi att fältstudien skulle genomföras där. Även i Asien har Svenska kyrkan en betydande verksamhet. Vi föreslog fältbesök i Indien, då Svenska kyrkan där har en bred verksamhet av olika karaktär. Detta fältbesök kunde dock inte organiseras p g a långtidssjukskrivning vid Svenska kyrkan. Efter Afrika har Svenska kyrkan den mest omfattande verksamheten i Latinamerika. I samråd med arbetsgruppen valdes El Salvador och Guatemala i stället ut för fältbesök. 1 Med arbetsgruppen avses i rapporten den av Svenska kyrkan och Sida bildade gemensamma arbetsgruppen, bestående av Carin Gardbring, Peter Karlsson Sjögren och Maria Nordström från Svenska kyrkan samt Ylva Lindström och Kerstin Nordvaller från Sida. 2 Enligt den reviderade årsansökan för 2001 avser närmare 24 miljoner utvecklingsprojekt i Afrika, jämfört med drygt 12 miljoner i Latinamerika och drygt 10 miljoner i Asien. För 2000 utgjorde Sidas rambidrag till Afrika drygt 23 miljoner och egeninsatsen närmare 33 miljoner. 5

12 Under fältbesöken studerades ett antal projekt i varje land, så att de valda projekten sammantaget utgör ett representativt tvärsnitt beträffande sektor, prioriterade områden, partner, målgrupp och projektstorlek. 2.6 Genomförande Vi har delat upp genomförandet i fyra etapper enligt följande: Etapp 1 Förstudie och detaljplanering Etapp 2 Kartläggning och dokumentation av system och rutiner Etapp 3 Analys och bedömning Etapp 4 Utarbetande av slutrapport med rekommendationer Systemrevisionen har innefattat fältstudier i Tanzania, El Salvador och Guatemala. Fältbesöket i Tanzania beskrivs kortfattat i bilaga 3 och de båda andra länderna i bilaga 4. Besöket vid Lutherska Världsförbundet och Kyrkornas Världsråd redovisas i bilaga 5. Våra iakttagelser under fältbesöken analyseras under respektive styrområde. 2.7 Avrapportering En första muntlig presentation av iakttagelser och preliminära rekommendationer har skett för all personal vid Svenska kyrkan i december Ett preliminärt utkast till slutrapport överlämnas likaledes i december. Arbetsgruppen har gett oss värdefulla synpunkter på detta utkast inför rapportens slutliga utformning. Denna slutrapport avlämnas i januari Åtgärdsplan Genom de förbättringsförslag som har framkommit under systemrevisionen pekas en färdriktning ut för det fortsatta utvecklingsarbetet. Detta måste åtföljas av ett systematiskt arbete för att genomföra förslagen. Vi har i rapporten lämnat många rekommendationer, som avser utvecklingen på både kort och lång sikt. Alla dessa rekommendationer kan självfallet inte genomföras omedelbart och samtidigt. Vi rekommenderar därför att Svenska kyrkan utarbetar en långsiktig utvecklingsplan, för att ta tillvara de identifierade förbättringsmöjligheterna. I detta arbete, som initialt bör planeras för ca två år, är det första steget att ta fram en konkret arbets- och tidsplan. Denna bör fastställas inom ca 2 månader. Därefter inleds en utvecklingsfas, som syftar till att successivt genomföra beslutade åtgärder. Flera av dessa kan med fördel testas i liten skala innan de genomförs fullt ut. Detta gäller exempelvis de rekommendationer som syftar till att skapa en tyngdpunktsförskjutning av arbetet i riktning mot mer av uppföljning, utvärdering och spridning av erfarenheter. En metod för kontinuerligt förbättringsarbete som kan användas är Genombrott. Hur denna metod kan användas vid genomförandet av våra rekommendationer beskrivs i bilaga 8. Där lämnas också i underbilagor exempel på hjälpmedel i utvecklingsarbetet. Vi föreslår också att Svenska kyrkan åtar sig att följa upp resultatet av systemrevisionen och det därpå följande förbättringsarbetet genom att anordna ett uppföljningsseminarium på temat Ett år efter systemrevisionen. Till detta uppföljningsseminarium kan även Sida inbjudas. Sammanfattningsvis föreslås en åtgärdsplan i fem steg för genomförandet av de rekommendationer som lämnas i systemrevisionen: 6

13 Steg 1 (febr 2002): Information till medarbetare och förtroendevalda om rekommendationerna Diskussioner i ledningen om vilka åtgärder som ska prioriteras Diskussion med personalen om vilka åtgärder som ska prioriteras Steg 2 (mars 2002): Ledningen utarbetar en arbets- och tidsplan Arbets- och tidsplanen diskuteras inom kyrkokansliet Arbets- och tidsplanen fastställs Steg 3 (mars 2002 febr 2003): Utvecklingsarbete genomförs enligt arbets- och tidsplanen Steg 4 (febr 2003): Uppföljningsseminarium Ev revideringar av arbets- och tidsplanen Steg 5 (febr dec 2003): Fortsatt utvecklingsarbete enligt arbets- och tidsplanen Utvecklingsarbetet bör så långt möjligt integreras i verksamhetsplaneringsprocessen. De åtgärder som kvarstår efter 2003 bör helt inlemmas i verksamhetsplaneringen. 3 Den bärande idén (mission and vision) Denna del av systemrevisionen har innefattat följande: Tydligheten i Svenska kyrkans mandat (uppdraget) Tydligheten i mandatfördelningen visavi LVF och KV Förankringen av mandatet internt och externt 3.1 Tre verksamhetsområden en beskrivning Det finns en lång tradition av internationellt arbete inom Svenska kyrkan. Detta är djupt förankrat. Följande tre verksamhetsområden är relevanta att studera i sammanhanget Verksamhetsområde Internationell diakoni/lutherhjälpen Lutherhjälpen(LH) är Svenska kyrkans organ för internationellt långsiktigt utvecklingssamarbete, flyktinghjälp och katastrofinsatser. Lutherhjälpen skall samordna Svenska kyrkans och dess församlingars arbete för internationell diakoni. Lutherhjälpens arbete fokuseras på fyra prioriterade områden: Lokal resursmobilisering Ekologiskt hållbar utveckling Livsmedelssäkerhet Ekonomisk och social rättvisa 7

14 Verksamheten i utlandet initieras, planeras och genomförs i första hand av partners i samarbete med Lutherhjälpen. Sammanlagt i årets budget har Lutherhjälpen i utlandsprogrammet 107 partners. Den största delen av Lutherhjälpens kostnader utgörs av anslag. För Lutherhjälpen är det multilaterala arbetssättet prioriterat varför det i huvudsak handlar om anslag till Lutherska Världsförbundet och Kyrkornas Världsråd Verksamhetsområde Internationell mission/skm Svenska kyrkans mission har allt sedan tillkomsten varit en kyrkomission och betonar att mission är hela kyrkans ansvar och en integrerad del av kyrkans verksamhet. SKM ska samordna Svenska kyrkans och dess församlingars arbete med internationell mission. Verksamheten är uppdelad i tre huvudprogram: Utlandsprogrammet Sverigeprogrammet Programmet för analys, policy och påverkan I verksamheten återkommer sex prioriterade arbetsområden: Kyrko- och församlingsutveckling Teologisk utbildning och reflexion Hälso- och sjukvårdsarbete Utbildning för förändring Mänskliga rättigheter och demokrati Religionsmöten Verksamheten initieras, planeras och genomförs i första hand av partners i samarbete med SKM. Sammanlagt i årets budget har SKM i utlandsprogrammet 127 partners som genomför verksamheten i 232 projekt. Inom Sverigeprogrammet har ett projekt Vårt gemensamma uppdrag initierats. Detta sker i samarbete med Lutherhjälpen och syftar till att med varje stift utveckla samarbetsformer mellan den nationella och regionala nivån vad gäller Svenska kyrkans internationella arbete och på sikt få stiften att bära ett ökat ansvar för detta arbete. Detta sker inte minst som ett resultat av remissvaren på utredningen Frivillighetens former. Projektet beräknas pågå Intäkterna utgörs framför allt av insamlade medel och statliga medel via Sida. Det totala Sidabeloppet är ungefär detsamma som tidigare år, men tendensen är en procentuell ökning i takt med att insamlade medel minskar Verksamhetsområde EFS Utland EFS Utlands övergripande mål är att tillsammans med partners i Afrika och Asien gestalta Guds evangelium i världen och fördjupa ömsesidiga relationer, samt att med öppenhet för nya utmaningar fullfölja EFS kallelse och uppgift. Inriktningsmålen är formulerade tillsammans med sex prioriterade områden: Kyrko- och församlingsutveckling Teologisk utbildning och reflexion Hälso- och sjukvård Integrerade utvecklingsprogram Katastrofarbete Missionärer 8

15 Verksamheten initieras, planeras och genomförs i första hand av partners i samarbete med EFS Utland. Sammanlagt i årets budget finns 28 partners som genomför verksamheten i 60 projekt. Under de senaste åren har EFS Utland inte fullt ut kunnat använda de Sidamedel som funnits för projektverksamhet. Ambitionen har varit högre än vad de faktiska förhållandena, präglade av krig och katastrofer, medgivit. Partners kompetens och kapacitet måste utvecklas och fördjupas för att de på ett effektivare sätt ska kunna genomföra sitt arbete. Därför fortsätter arbetet med att i samverkan med partners uppmuntra och stödja kompetens- och kapacitetshöjande insatser. 3.2 Svenska kyrkans mandat Svenska kyrkans internationella uppdrag Efter en lång process fastställdes 2000 ett program för Svenska kyrkans mission (SKM) och Lutherhjälpen (LH) med titeln Svenska kyrkans internationella uppdrag. I detta beskrivs värderingsgrund och inriktningen på det framtida internationella arbetet. Tanken är att programmet ska tjäna som riktningsgivare i arbetet med att prioritera inom och utveckla den internationella verksamheten. Dokumentet har två delar, en gemensam text och en del med texter för SKM respektive LH. Den gemensamma texten innehåller för det första en omvärldsanalys av den värld, i vilken Svenska kyrkans internationella arbete tar form. Avsikten med denna analys är att ringa in centrala problemområden som arbetet måste relatera till och utgå ifrån. För det andra innehåller den gemensamma texten ett avsnitt om kyrkans roll och uppgift. Avsikten med detta avsnitt är att ge en teologisk bas för Svenska kyrkans internationella arbete bland annat genom att åstadkomma en gemensam bestämning av vissa centrala begrepp. I detta avsnitt finns en inledande del om kyrkans samlade uppdrag och dess olika delar och därefter en bestämning av Svenska kyrkans missions och Lutherhjälpens respektive uppgift utifrån den beskrivna helheten. De texter som är separata för Svenska kyrkans mission respektive Lutherhjälpen fördjupar frågor om verksamhetens värderingsgrund och inriktning. De avslutas med ett gemensamt avsnitt kring arbetet med internationell solidaritet och opinionsbildning. Det internationella arbetet drivs i huvudsak i samarbete med kyrkor och ekumeniska organisationer till vilka Svenska kyrkan har långvariga relationer. Det multilaterala arbetet sker i huvudsak genom KV och LVF. De tre verksamhetsområdena SKM, LH och EFS Utland är indelade i olika huvudprogram 3. Den del av verksamheten som direkt berörs av ramavtalet med Sida återfinns inom huvudprogrammet Utland, som i sin tur är indelat i ett antal delprogram. EFS internationella arbete är integrerat i kyrkokansliets övriga verksamhet och samarbetet regleras genom avtal med EFS. Kyrkostyrelsen har inrättat ett EFS-råd, som i princip är identiskt med EFS styrelse. LH beslutade 1996 att aktivt söka biståndspengar från EU. EU sluter dock inte avtal med kyrkor. Därför har avtalet med EU slutits med Stiftelsen Lutherhjälpen. 3 Från 2002 ändras huvudprogramindelningen för alla tre verksamhetsområdena. Den indelning i huvudprogram som avses i denna rapport är den som gällde under kartläggningsfasen under systemrevisionen hösten

16 Stiftelsen Lutherhjälpen har, liksom andra stiftelser, redan idag ett avtal med kyrkokansliet om att detta skall sköta verksamheten. Den nya Nämnden för Internationell Mission och Diakoni förutsätts erhålla samma uppdrag. En viktig förutsättning för Svenska kyrkans möjligheter att ge stöd till sina samarbetspartners är medlemmarnas ekonomiska stöd till verksamheten. Såväl LH som SKM har stark legitimitet och förtroendet för deras oegennyttiga insatser är stort bland medlemmarna. Flera av dem vi har intervjuat har poängterat hur viktigt det är ur insamlingssynpunkt att behålla båda dessa varumärken, som man uttrycker det, då de appellerar till olika grupper av människor. Vid intervjuerna konstateras att konkurrensen på insamlingsmarknaden ökar, där lättbegripliga och kortsiktiga budskap lockar många. Det startas också internationella missions- och diakoniprojekt inom kyrkan vid sidan av SKM, LH och EFS. Analys av marknaden och förfining av insamlingsmetoderna är en del av ett ständigt pågående arbete inom kyrkokansliet Slutsatser och rekommendationer Tydligheten i Svenska kyrkans mandat och uppgift i biståndssammanhang har flera dimensioner. Mandatet och uppgiften tolkas både externt och internt. När det gäller den externa dimensionen bedömer vi att kyrkans roll, uppgift och mandat uppfattas som tydligt av svenska och internationella samarbetspartners. Denna iakttagelse gäller också för samarbetet med LVF och KV. Den interna tolkningen av mandatet förefaller präglat av att tre delvis olika kulturer skall samarbeta inom den helhet som biståndsfrågorna utgör. Det finns olika kunskaper, traditioner och attityder kring bistånd inom LH, EFS och SKM. En ny gemensam organisationskultur tycks nu vara på väg att växa fram. Denna process kommer troligen att påverka tydligheten i uppdraget internt. Att ge bistånd som kyrka ställer särskilda krav och det pågår ett arbete för att definiera vilka dessa krav är. Processen att hitta balansen mellan verksamhetsområdenas historiska identitet och helheten i en gemensam organisation pågår. I programmet Svenska kyrkans internationella uppdrag presenteras värderingsgrund och inriktning för LH och SKM separat. En fråga man kan ställa sig är om det är möjligt och önskvärt att när verksamheterna samlas under samma nämnd även fortsättningsvis ha två skilda inriktningar för verksamheten. Vad betyder denna profilering för helheten? Tillskapandet av ett gemensamt styrorgan bör enligt vår uppfattning som en naturlig konsekvens förutsätta att även verksamhetens inriktning bli tydligare och mera enhetlig. En översyn av programmet synes därför vara en naturlig åtgärd. Om EFS väljer att ingå i den nya nämnden torde det vara självklart att ett gemensamt program måste utarbetas. Vid ett par av intervjuerna har framförts farhågor om att en långtgående integrering av LH och SKM skulle kunna leda till en minskning av insamlade medel. En fråga som bör ställas är om denna uppfattning har sin grund i en faktiskt gjord riskbedömning eller om det är en mer hypotetisk föreställning om gåvogivarnas preferenser och värderingar. Detta bör enligt vår uppfattning också beaktas i diskussionen om förutsättningarna för att på sikt hitta en gemensam profil för LH, SKM och EFS i insamlingsarbetet. Det påpekas ofta att de svenska församlingarnas arbete med de internationella frågorna måste bli en mer självklar del av församlingslivet. Ett medvetet arbete krävs för att under kommande år motivera församlingarna att avsätta pengar ur sin budget för internationell diakoni och mission. Vi rekommenderar att En programöversyn initieras i anslutning till integreringen av styrorganen. 10

17 4 Omvärldsförändringar Denna del av systemrevisionen har innefattat följande: Den internationella utvecklingen Förändringar i Sverige Krockar mellan mandat och omvärldsförändringar Incitamenten till utveckling av verksamheten 4.1 Svenska kyrkans system för omvärldsanalys Organisationen för omvärldsanalys har förstärkts genom att ansvaret för utveckling av området tydligt har lagts på tematiker/strateger. Den generellt höga kompetensen hos organisationens medarbetare medför att kvaliteten i den löpande omvärldsbevakningen är hög. Varje medarbetares personliga nätverk är här av stor betydelse. Det är genom kontakter med dessa personer som mycket av den löpande bevakningen sker. Även de vanliga arbetsplatsmötena innehåller inslag av omvärldsbevakning och omvärldsanalys. Seminarier kring dagsaktuella frågor, utbildningar, resor och konferenser av olika slag är ett naturligt tillfälle för organisationens medarbetare att inhämta viktiga omvärldssignaler. Svenska kyrkan har genom sitt breda internationella engagemang unika möjligheter till ett systematiskt organisatoriskt lärande. Flertalet av de vi har intervjuat menar att dessa kunskaper och erfarenheter ännu inte tas till vara på ett effektivt sätt. Det är svårt att hitta metoder för att bygga också gemensam kunskap. 4.2 Slutsatser och rekommendationer Det är viktigt att det finns någon eller några som har ett uttalat ansvar för en systematisk omvärldsanalys och kunskapsuppbyggnad samt spridning av erfarenheter och slutsatser. Det är också mycket viktigt att skapa verkliga förutsättningar för dem som har detta ansvar att kunna fylla denna funktion. Om det interna lärandet sker mera ad hoc ökar också risken för en selektiv omvärldsbevakning som snarare stärker den självupplevda bilden än ger en allsidig beskrivning av verkligheten utifrån olika perspektiv. En omvärldsanalys som sker med utgångspunkt från ett starkt värdeperspektiv har också särskilda utmaningar att beakta. Svenska kyrkan är inte bara är en professionell biståndsorganisation utan har också som kyrka ett uppdrag att betrakta verkligheten utifrån den utsattes perspektiv. Detta utgör dock inget hinder för en saklig och allsidig omvärldsanalys. Avsikten med programmet Svenska kyrkans internationella uppdrag är att det ska ange inriktningen för biståndet och styra prioriteringarna. Som har framgått av redovisningen av fältstudierna i bilagorna 3 och 4 har det val av inriktning som görs, baserat på omvärldsanalysen, avgörande betydelse för vägvalen lokalt. Ett felaktigt vägval riskerar att leda in människor i samarbetslandet i ett långsiktigt bidragsberoende. För Svenska kyrkan är det självfallet en huvuduppgift att ange en tydlig värdeprofil och att göra ställningstaganden utifrån sin kristna grundsyn. Värderingarna kan presenteras som slutprodukten av en kedja där faktabakgrund och överväganden beskrivs på ett så 11

18 allsidigt sätt som möjligt. Enligt vår bedömning skulle den omvärldsanalys som t ex görs i skriften Svenska kyrkans internationella uppdrag vinna på att de värdegrundade ställningstagandena tydligare byggdes upp enligt en sådan struktur. Analysen skulle då kunna byggas upp enligt följande tankemodell: Faktabakgrund Överväganden mot bakgrund av fakta (dvs en beskrivning av möjliga infallsvinklar och tolkningsmöjligheter) Värdemässigt ställningstagande mot bakgrund av dessa överväganden På detta sätt renodlas och förtydligas det värdemässiga perspektivet. Vi rekommenderar att Svenska kyrkan fortsätter att utveckla sin omvärldsbevakning och omvärldsanalys, för att säkerställa att de prioriteringar som görs baseras på relevanta fakta och bredast möjliga bas Omvärldsanalys prioriteras resursmässigt och att de som har ett uttalat metodansvar för omvärldsbevakning och omvärldsanalys får reella möjligheter att utföra denna arbetsuppgift. 5 Resultatstyrningen Denna del av systemrevisionen har innefattat följande: Målformuleringar (Abstraktionsnivån. Mängd och detaljeringsgrad. Anges genom inriktningsmål en klar viljeinriktning? Finns tydliga effektmål, som anger vilka resultat som förväntas? Hur är målen förankrade?) Insatsbedömning Uppföljning av insatser Avvikelserapportering Utvärdering Återrapportering 5.1 Målformuleringar Inriktningsmål Inriktningsmålen för utlandsverksamheten är följande: LH: Skapa förutsättningar för social utjämning och bärkraftiga ekosystem SKM: Tillsammans med andra kyrkor och organisationer stärka det kristna vittnesbördet i ord och handling i internationell mission EFS Utland: Medverka till fördjupning av kristen tro, ekumenisk samverkan, evangelisation och förnyelse Medverka till förbättrad utbildning av präster och ledare i kyrkan Medverka till en effektivare hälso- och sjukvård för utsatta grupper Medverka till att ge förutsättningar för fattiga människor att själva möta sina basbehov 12

19 Ha beredskap att möta akuta basbehov i kris- och katastrofsituationer Kalla, förbereda och sända missionärer Fältstudierna visar att inriktningen är känd i samarbetsländerna. I Guatemala och El Salvador fanns ingen kritik mot inriktningen, medan vissa synpunkter framfördes i Tanzania. Denna kritik gäller dock inte nytillkommande aktuella projekt utan den kvarvarande effekten av de prioriteringar som gjorts historiskt. Enligt samstämmiga uppgifter från Svenska kyrkans samarbetspartners i Tanzania har dock aldrig ett projekt misslyckats. Det händer att de blir försenade och att de ändrar inriktning, men det finns en uthållighet i Svenska kyrkans engagemang som uppskattas och som sägs vara unikt. Till skillnad från mycket av det övriga bistånd som har gått till statsmakterna i Tanzania hävdar ELCT och LMC att Svenska kyrkans inte har resulterat i en massa vita elefanter (med ett undantag). Den kritik som finns inom ELCT riktas mot att insatser och planering i huvudsak avser konsumtion (av sjukvård etc), men borde vara mera inriktad mot investeringar i program, som leder till att människor kan bli mera självförsörjande. Därför önskar man omprioriteringar för att möjliggöra ökade insatser till program som exempelvis SACCOs. En likartad kritik är att ELCT har tillförts fasta tillgångar till ett värde av 50 miljarder TSHS, som kräver betydande underhåll för att undvika kapitalförstöring, men som inte duger som säkerhet för lån till nya produktiva investeringar. ELCT har därmed hamnat i ett ekorrhjul av bidragsberoende, vilket hade kunnat undvikas om stöd istället från början hade gått till att skapa förutsättningar för självförsörjning genom ett fungerande lokalt företagande samt alternativa icke-korrumperade distributionskanaler Målformuleringsprocessen Inriktningsmålen anger en viljeinriktning. Utifrån dessa formuleras genom en dialog med nyckelaktörer mål för förväntat resultat i varje projekt. Det finns viss kritik inom Svenska kyrkan och dess samarbetspartners mot LFA-metoden, som uppfattas som formalistisk, med långtgående krav på en detaljerad återrapportering. Detaljeringsgraden gör det svårt för fältpersonalen att engagera sig, varför det i vissa fall blir en skrivbordprodukt. I bilaga 4 beskrivs målarbetet i vissa av de organisationer i Latinamerika som studerats under fältbesöken. Målformuleringarna och processen att utarbeta dessa är i flertalet fall bra. Det finns också goda exempel på hur man har förenklat användningen av LFA genom att fokusera på ett antal nyckelfrågor. I Tanzania använder ELCT sedan 2000 den sk PMEmodellen (Planning, Monitoring, Evaluation). Den har under några år dessförinnan utvecklats tillsammans med andra NGOs. Bakgrunden till detta utvecklingsarbete är framförallt avsaknaden av uppföljning och utvärdering. För att resultatet ska kunna värderas krävs att det preciseras tydliga mål under planeringsfasen. Angreppssättet är i flera avseenden likartat LFA, men modellen är enklare. Ändå har den mött samma typ av problem som LFA svårigheter att finna lämpliga indikatorer, obehag hos ansvariga för projekten inför att prestationerna ska mätas och värderas etc. PME är också ett sätt att bredda synen på uppföljning och utvärdering genom att flera olika metoder presenteras från självvärdering, som kan göras kontinuerligt på ett systematiskt sätt, till extern effektutvärdering av de långsiktiga effekterna. SWOT-analys har också genomförts centralt och vid flertalet av ELCTs stift, som underlag för prioriteringarna i det egna utvecklingsarbetet. För 2001 baseras målen i verksamheten vid kyrkokansliet på den mål- och rambudget som förelades Kyrkomötet år Omfattningen av målen var stor och en direkt uppföljning av alla dessa är inte möjlig. Styrorganen har därför preciserat de mål som särskilt ska prioriteras och dessa kommenteras i respektive verksamhetsområdes rapport. Generellt genomförs verksamheten i enlighet med uppsatta mål, dock i flera fall med en förskjutning i tiden. Omständigheter hos samarbetspartners som krig, konflikter och interna förhållanden liksom bristande återrapportering har ibland försenat utbetalningen till projekten. Dessutom har det funnits vakanser bland såväl handläggare som internationella 13

20 ekonomer. I tertialrapporterna sammanfattas viktiga punkter som redovisas i verksamhetsområdenas rapportering och som berör avvikelser från planerna. Det finns bland de intervjuade litet olika uppfattningar om kvaliteten på målstyrningen genom mål- och rambeslutet. Å ena sidan anser många att det under senare år skett en klar förbättring och att det hela tiden går framåt. Vissa anser ändå att målen är svåra att relatera till, p g a att de inte är tillräckligt tydliga. Bland annat är det fortfarande oklart på vissa punkter vilken som är målgruppen för ett visst arbete. När det gäller målformuleringsprocessen finns det stora förväntningar på den nya gemensamma nämnden. Det finns idag vissa oklarheter när det gäller bärande principer, prioriterade områden och metoder/arbetsformer som härrör från de tre olika verksamhetsområdenas sätt att presentera sig och sina mål. Inga direkta målkonflikter har identifierats, men målen är många och otydliga. Det är en stor utmaning att foga samman dessa målhierarkier Slutsatser och rekommendationer Möjligheterna att följa upp graden av måluppfyllelse ex post förutsätter att det utarbetas tydliga och uppföljningsbara mål ex ante. Vi föreslår att måldialogen utvecklas, så att det för varje enskild medarbetare skapas tydliga åtaganden, som preciserar vilka effektmål som ska uppnås. Det är viktigt att målen inte upplevs som så övergripande och urvattnade att målstyrningen endast blir en chimär. Det blir då i praktiken upp till den enskilde medarbetaren att själv efter bästa förmåga göra prioriteringarna och definiera vad som är rätt i varje fråga. I praktiken hanteras problemet genom att de enskilda medarbetarna utifrån sin kompetens och erfarenhet ser till att jobbet blir gjort. Detta fungerar visserligen kortsiktigt, men tenderar långsiktigt att skapa en ohanterlig arbetssituation. Det är enligt vår bedömning mindre ändamålsenligt att olika målhierarkier existerar parallellt för LH, SKM och EFS. Det är en komplikation för berörda inom Svenska kyrkan och dess samarbetspartners att hantera tre organ med skilda mål. Visserligen finns det historiska skäl till detta, men det är ändå av stor vikt att diskutera möjligheterna att få ut en större effekt av de samlade resurserna genom en samlad mål- och prioriteringsprocess. Det ligger i sakens natur att inriktningsmålen är tämligen abstrakta. Dessa mål bryts ned till effektmål som styr projektbedömning och verksamhet. Vår bedömning är att en del av målen i Svenska kyrkans verksamhetsplan ännu inte är tillräckligt konkreta och uppföljningsbara. De synes vara för optimistiska och tar sikte mot alltför höga ideal. Att arbeta med verksamhetsplanering på ett långsiktigt, realistiskt och balanserat sätt ökar både planerbarheten och uppföljningsbarheten. Svenska kyrkan har goda förutsättningar för detta. Att utveckla tydligare mål, som dessutom logiskt hänger samman, handlar dock om ett interaktivt lärande över en längre tidsperiod. Att dessutom säkerställa att dessa mål är realistiska utifrån tillgängliga resurser och andra förutsättningar är en process som innefattar ett nät av kontakter och förhandlingar. Verksamhetsplaneringen bör enligt vår uppfattning vidareutvecklas, så att det finns en tydlig koppling mellan val av ambitionsnivå (uttryckt i måltermer) och resurstilldelning. Det behövs ett bättre underlag för bedömning av resursdimensionering och resursfördelning i budget- och planeringsprocessen. Det är viktigt att de mått som används för att beskriva den interna effektiviteten ger en rättvisande bild av verksamheten. Det är i en så komplex verksamhet som Svenska kyrkans inte möjligt att ge en heltäckande beskrivning av allt som görs. De indikatorer som väljs måste på ett rimligt sätt återspegla de viktigaste aktiviteterna och vad dessa leder till. 14