Förslag till remissvar: En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24)

Transkript

1

2 Kommunledningskontoret Jonas Olsson TJÄNSTESKRIVELSE Datum: D.nr: Förslag till remissvar: En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) Bakgrund Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft 1992 har samhället genomgått stora förändringar. Urbaniseringen, it-utvecklingen, globaliseringen och EU-medlemskapet påverkar allt mer den kommunala verksamheten. Allt fler kommuner och landsting styrs dessutom av stora koalitioner eller har ett oklart parlamentariskt läge. Detta har sammantaget medfört att kommuner och landsting i allt större utsträckning reformerar sina organisationer, vilket bland annat inneburit att mål och resultatstyrning med ökat krav på uppföljning tillämpas i allt större utsträckning, som ett alternativ till den traditionella detaljstyrningen av den kommunala verksamheten. Den kommunala organisationen kräver därför i större utsträckning anställda med olika former av specialistkompetens. Kommuner och landsting har flera olika roller. De är ansvariga för centrala välfärdstjänster, myndighetsutövare, samhällsbyggare, arbetsgivare, upphandlare och demokratiska arenor för olika former av beslutsfattande. Kommunallagen ska bidra till att dessa olika roller kan hanteras på ett effektivt och rättssäkert sätt. Nuvarande lag reglerar mycket om rollen som demokratisk arena medan frågor om rättssäkerhet och arbetsgivarrollen är mera sparsamt reglerade. Ska kommuner och landsting fungera som attraktiva arbetsgivare, attrahera alla de olika professioner som behövs för en kommunal verksamhet och garantera en rättssäker hantering av ärenden behöver lagen stärkas i dessa avseenden. EU-rätten påverkar den kommunala verksamheten på ett stort antal områden. Detta gäller bland annat statsstödsreglerna vars betydelse bör markeras tydligare i kommunallagen. Regeringen beslutade därför den 11 oktober 2012 att uppdra åt en särskild utredare att föreslå en modernisering av kommunallagen. Utredarna har utifrån bakgrund och uppdrag enligt ovan lämnat förslag till revidering av kommunallagen i En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) som nu är på remiss och ska besvaras senast den 30 oktober Den nya kommunallagen föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari Utgångspunkt för yttrande I följande översyn av remissen har remissyttranden från främst Småkom, SKL och övriga dalslandskommuner beaktats. Det omfattande utredningsarbetet innehåller en lång rad förslag till små och större förändringar. Allt kommenteras inte i följande förslag till remissvar men några delar lyfts ändå upp som särskilt positiva eller som mindre ändmålsenligt. Småkom lyfter i sitt remissvar den mindre kommunens perspektiv utifrån de föreslagna förändringarna. Bedömning görs om att yttrandet från Småkom kan utgöra en grund för Dals-Eds kommuns remissvar. De delar som nedan redovisas ska därför ses som en komplettering till Småkoms yttrande. Postadress Besöksadress Telefon Bankgiro Box 31 Storgatan (0) S ED Telefax Org.nr +46 (0) Internet: kommun@dalsed.se

3 Kommunledningskontoret Jonas Olsson TJÄNSTESKRIVELSE Datum: D.nr: Förslag till remissvar Kommuner och landsting i en förändrad värld I förslaget till ny struktur finns ett nytt kapitel om samverkan men det innehåller inte mycket nytt. Frågan om bättre förutsättningar för samverkan grundad på avtal förbigås vilket är olyckligt. För att i framtiden klara personalförsörjningen på bland annat specialistfunktioner, behövs flexibla och enkla samarbetslösningar. Kommunallagen behöver därför erbjuda ett väl avvägt rättsligt utrymme för enklare avtalssamverkan som också ansluter till de nya upphandlingsdirektiven. I bakgrunden till remissen framhålls just att det är viktigt för kommuner och landsting i sin roll som arbetsgivare, attrahera alla de olika professioner som behövs för en kommunal verksamhet i framtiden. För en mindre kommun hade det därför ur det avseendet varit angeläget att kommunallagen varit tydligare på det området. Det hade t ex underlättat för viktig samverkan mellan kommunerna när det gäller att rekrytera kompetens i framtiden, om möjlighet att delegera till anställd i annan kommun funnits med i förslaget. Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation När det gäller förslaget om majoritetsstyre är det principiellt tveksamt utifrån riskerna för bristande insyn för oppositionen. Skilda lokala förutsättningarna kan dock innebära att det kan finnas ett värde i en försöksverksamhet under en mandatperiod som sedan utvärderas noggrant. Det är också viktigt att lagstiftningen ska utgöra en möjlighet för den enskilda kommunen att införa ett majoritetsstyre. Att styrelsen enligt förslaget ges möjlighet att på mandat från fullmäktige, fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet, innebär ett förstärkt verktyg i styrelsens utövande av sin tillsyns- och uppsiktsplikt gentemot övriga nämnder. Detta gäller kanske inte minst styrelsens övergripande ansvar för kommunens ekonomi. I de fall styrelsen fattar beslut som rör en viss nämnd och som då styrelsen är ansvarig för bör dock vara så avgränsat så att inte handlingsutrymmet för nämnden påverkas i övrigt. Detta bör klargöras lagstiftningsmässigt eller i fullmäktiges beslut för att undvika otydlighet i ansvar och utifrån ett revisionellt perspektiv. Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Vidare i delen som avser förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag, är det bra att rollfördelningen förtydligas. Däremot bör inte utformandet av organisationen regleras så tydligt som sker i förslaget. Det bör vara den enskilda kommunen som är bäst skickad att avgöra kommundirektörens roll och ansvar samt förvaltningsstrukturen under kommunstyrelsen. Det är bra om formerna för anmälan om delegation förenklas men det är dock otydligt utifrån det förslag som presenteras huruvida administrationen verkligen kommer att underlättas. Postadress Besöksadress Telefon Bankgiro Box 31 Storgatan (0) S ED Telefax Org.nr +46 (0) Internet: kommun@dalsed.se

4 Kommunledningskontoret Jonas Olsson TJÄNSTESKRIVELSE Datum: D.nr: En kommunallag i bättre samklang med EU-rätten Utredarna gör en grundlig genomgång av EU-rättsliga regler med betoning på statsstödsreglerna och vad som kan definieras som s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI. Även om utredningen inte framhåller några egentliga förändringar som sådan så blir det med förslaget ändå en ökad tydlighet i kommunallagen om kommunernas befogenheter att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse enlighet med EU-rätten. I detta sammanhang förutsätts dock att den kommande upphandlingsmyndigheten ska utgöra ett stöd för kommunerna. Förslaget ger dock ingen ökad tydlighet i avtalssamverkan mellan kommuner i enlighet med upphandlingsdirektivet men hänvisning görs till upphandlingslagstiftningen. En webbaserad kommunal anslagstavla Kommunerna ska enligt förslaget använda sina webbplatser för att kommunicera med medborgarna om att kungörelser och tillkännagivanden om att protokoll justerats. Webbplatserna ska och får ge ytterligare information än vad som givits på de fysiska anslagstavlorna. För de som inte har tillgång till internet föreslås att en dator tillgängliggörs på kommunen men det är tveksamt om det är tillräckligt då såväl den fysiska anslagstavlan försvinner liksom kravet på att annonsera i lokaltidningen. Laglighetsprövning Tveksamhet råder även kring förslaget om att utvidga medlemskapet till företag med fast driftställe och till ideella föreningar med verksamhet lokalt. Genom förslaget utvidgas rätten att begära laglighetsprövning till dessa organ. Laglighetsprövning är en form av medborgartalan där prövningen kan leda till att beslut som innehåller formella felaktigheter undanröjs. Genom att låta prövningsmöjligheten utvecklas i enlighet med förslaget, riskeras att lokala beslutsprocesser bromsas upp och att antalet laglighetsprövningar utökas. Övrigt I övrigt vad gäller förslagen och de övriga kapitlen om En förbättrad kommunal revision och Lagteknisk översyn, hänvisas till Småkoms yttrande. Beslutsförslag - Kommunstyrelsen beslutar att ställa sig bakom Småkoms yttrande samt kompletteringar i eget remissvar enligt ovan. Jonas Olsson, kommunsekreterare Postadress Besöksadress Telefon Bankgiro Box 31 Storgatan (0) S ED Telefax Org.nr +46 (0) Internet: kommun@dalsed.se

5 (adress) xx Yttrande över SOU 215:24: En kommunallag för framtiden En förnyelse av kommunallagen behövs, inte minst med tanke på den digitala utvecklingen och att nuvarande lag härrör från tiden före vårt inträde i EU. SmåKoms synpunkter och kommentarer lämnasnedan. 5.5 Styrelsen får stärkt ställning Förslaget tillstyrks. Vår bedömning är att förslaget ger styrelsen ett verktyg i den övergripande uppgiften att följa upp kommunen som helhet. 5.8 Försöksverksamhet med majoritetsstyre SmåKom avstyrker förslaget. Vi ser en risk för att demokratin kan urholkas, och att oppositionen försvagas. De föreslagna åtgärderna om god tillgång till information för oppositionen tror vi inte kan kompensera det befarade demokratiska underskottet. En minoritet, 20 %, av de tillfrågadeordförandena i kommunstyrelserna har svarat ja på frågan intresse för majoritetsstyre, medan 77 % svarat nej. 6.6 Styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi ska ske på samma sätt som konkurrensutsatt verksamhet. Det tycker SmåKom är en rimligt hållning Styrelsen ska utse en direktör. En instruktion ska fastställa hur förvaltningen leds och vilka direktörens uppgifter är. Kommundirektörerna har efterfrågat en tydligare roll, och SmåKom anser det lämpligt att en reglering sker i lagen. Det resonemang om delegation som följer, instämmer vi också i Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag ska kunna utses på icke-partipolitisk grund. SmåKom tillstyrker denna ändring, och ser det som positivt att styrelser därigenom kan professionaliseras. Det skulle kunna leda till effektivare förvaltning och bättre resultat. Kapitel 10-13: om EU Utredningen har på ett grundläggande sätt beskrivit EU:s påverkan på och roll för kommunerna i Sverige. EU:s stora påverkan också på kommunernas verksamheter konstateras, genom regleringar som rör bland annat arbetsgivarroll, upphandling, konkurrens och myndighetsutövning. Att tränga in i bestämmelserna om statsstöd är komplicerat. SmåKom konstaterar dock att de bedömningar utredningen gör verkar rimliga, men det återstår många frågetecken kring tillämpningen. Ansatsen att få en kommunallag som harmonierar med EU-regelverket är god, men skillnader återstår och bedömningar behövs också framöver. Utredningen bedömerunder punkterna just detta: Det finns stort utrymme för medlemsstaterna att avgöra vad som ären ekonomisk tjänst av allmänt intresse (SGEI). Staten bör utreda, bedöma, reglera en sådan tjänst. SmåKom välkomnar detta, då främst små kommuner inte själva har resurser till att i varje enskilt fall göra dessa bedömningar. Om ett ramverk finns, finns också möjlighet att använda sig av SGEI på bästa sätt. Det är dock tveksamt om det på nationell nivå måstefastställas en ordning för kraven på registrering, rapportering tillsyn och särredovisning i fråga om statsstöd. Det låter som att 1

6 konsekvensen kan bli en omfattande, betungande och icke önskvärd byråkrati, besvärande för i synnerhet små kommuner (p ). Kapitel 12 och 13: EU:s upphandlingsregler och samklang med EU-rätten I kapitel 12 bedöms att EU:s upphandlingsregler påverkar kommuner i stor utsträckning. En ny svensk lag förbereds, som vi hoppas ska tydliggöra hur samarbete mellan myndigheter kan ske utan att upphandlingsreglerna blir tillämpliga, som utredaren skriver (s 444). EU:s upphandlingsregelverk är svårtillämpliga för i synnerhet många kommuner. En bristande praxis i rättsligt hänseende besvärar också i nuläget. I den nya kommunallagen föreslås i kapitel 13 att det ska förtydligas hur EU:s regler om statsstöd och tjänster av allmänt intresse påverkar kommunerna, liksom att kommuner på en marknad ska uppträda konkurrensneutralt. Det kan fylla sin funktion. SmåKom tillstyrker förslaget i punkt 13.5 om att den nya upphandlingsmyndigheten får uppdraget att vägleda och stödja kommuner. Del IV: Kontroll och revision av kommunal verksamhet (kapitel 14-17) I kapitel 14 föreslås att juridiska personer inklusive ideella föreningar verksamma i en kommun bör kunna vara medlemmar i kommunen, och att unionsmedlemmar ska kunna delta i folkomröstningar. Småkom avstyrker förslaget. Innebörden skulle bli att även juridiska personer kan överklaga kommunala beslut. Risken är stor för överklaganden i egen sak, och särintressen, där den samhällsutvecklande helhetssynen kan saknas.en fördröjning av planerad utveckling kan också bli följden. Kapitel 15 handlar om att skärpa reglerna om verkställighet, så att laga kraft ibland måste inväntas (15.7). Småkom avstyrker detta. SmåKom anser att kommunerna har omdömet att bedöma, om verkställighet kan ske omgående eller om laga kraft måste inväntas. Kapitel 16: En webbaserad kommunal anslagstavla Kapitlet innehåller lagföränderingar som i stort sett är en anpassning till rådande förhållanden. Det är också klokt resonerat, att tillgång till fysiska dokument ska finnas på kommunens fysiska plats. Som bekant är snabbt bredband ännu inte tillgängligt för alla; på landsbygden bara för ca 13 procent av befolkningen. Det underlättar att inte längre ha skyldighet att annonsera sammanträden i lokalpressen. Förslagen om en förbättrad kommunal revision i kapitel 17 tycker vi är bra. Del V: Lagteknisk översyn SmåKom har inget att invända mot den lagtekniska strukturen. Vi avstyrker dock förslaget om att politiska uppdrag ska kunna behållas hela mandatperioden vid avflyttning från orten. Då företräder vederbörande enligt vår mening inte längre medborgarna i kommunen. 2

7 Avslutande reflektioner Särskilt små kommuner har et stort behov av att samverka. Det finns i nuvarande lagstiftning möjligheter till att bilda kommunalförbund och inrätta gemensamma nämnder. Kommuner köper och personella tjänster av varandra. Det är viktigt att kommunallagen är utformad på ett sådant sätt att samarbeten i olika former underlättas. Anpassningen till EU-lagstiftningen har påbörjats. Den behöver utvecklas vidare. SmåKoms styrelse har antagit detta yttrande xx Enligt uppdrag Peter Lindroth Ordförande Hilkka Eskelinen Sekreterare 3

8 En kommunallag för framtiden Del A Slutbetänkande av Utredningen om en kommunallag för framtiden Stockholm 2015 SOU 2015:24

9 SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, Stockholm Ordertelefon: E-post: Webbplats: fritzes.se För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Svara på remiss hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Martin Nordström. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm ISBN ISSN X

10 Till statsrådet Ardalan Shekarabi Regeringen beslutade den 11 oktober 2012 att uppdra åt en särskild utredare att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900). Departementsrådet Johan Höök utsågs samma dag som särskild utredare. Den 7 december 2012 förordnades som experter i utredningen ämnesrådet Anna Barklund, Utbildningsdepartementet, avdelningsjuristen Ingrid Brännare, Statens skolinspektion, departementsrådet Klara Cederlund, Finansdepartementet, enhetschefen Peter Delden, Konkurrensverket, kammarrättsrådet Eva Edwardsson, Kammarrätten i Stockholm, departementssekreteraren Johan Fallenius, Miljödepartementet, verksjuristen Georg Lagerberg, Socialstyrelsen, förbundsjuristen Helena Linde, Sveriges Kommuner och Landsting, projektledaren Anna Lindström, Sveriges Kommuner och Landsting, professorn Olle Lundin, Uppsala universitet, ämnesrådet Kent Löfgren, Socialdepartementet, kanslirådet Eva Melander, Finansdepartementet, ämnessakkunnige Roger Molin, Socialdepartementet, professorn Stig Montin, Göteborgs universitet, regiondirektören Barbro Naroskyin, Östergötlands läns landsting, rättssakkunnige Mats Rundström, Socialdepartementet, departementssekreteraren Stefan Sagebro, Näringsdepartementet, kommundirektören Anna Sandborgh, Karlstads kommun, departementssekreteraren Sara Sandelius, Socialdepartementet och rättssakkunnige Carl Wetter, Justitiedepartementet. Den 22 april 2013 förordnades rättssakkunnige Håkan Eriksson att vara expert i utredningen från och med den 23 april Den 25 juni 2013 entledigades ämnesrådet Anna Barklund, ämnessakkunnige Roger Molin, rättssakkunnige Mats Rundström, departementssekreteraren Sara Sandelius, avdelningsjuristen Ingrid Brännare och verksjuristen Georg Lagerberg från sina uppdrag som experter från och med den 1 juli Samma dag förordnades f.d. kammarrättslagmannen Christer Sjödin och kansli-

11 rådet Johanna Möllerberg Nordfors, Socialdepartementet, som experter. Den 2 december 2013 förordnades kanslirådet Björn Räftegård, Justitiedepartementet, och ämnesrådet K A Stefan Svensson, Socialdepartementet, som experter. Den 3 mars 2014 entledigades departementssekreteraren Johan Fallenius från sitt uppdrag som expert i utredningen. Samma dag förordnades departementssekreteraren Johan Karlander som expert. Den 26 augusti 2014 förordnades departementssekreteraren Mårten Hyltner, Näringsdepartementet, som expert i utredningen under Stefan Sagebros föräldraledighet från och med den 18 september 2014 och tills vidare, dock längst till och med den 28 februari Departementssekreteraren Niklas Ridoff, Finansdepartementet, förordnades som expert i utredningen från och med den 11 november 2014 i stället för Johan Karlander. Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades den 7 december 2012 Carina Adolfsson Elgestam, Socialdemokraterna, Jörgen Hellman, Socialdemokraterna, Lena Micko, Socialdemokraterna, Mats Einarsson, Vänsterpartiet, Thoralf Alfsson, Sverigedemokraterna, Joakim Larsson, Miljöpartiet de gröna, Eva Nypelius, Centerpartiet, Anders Sellström, Kristdemokraterna, Ewa Thalén Finné, Moderata Samlingspartiet, Gustav Nilsson, Moderata Samlingspartiet, och Pernilla Wikström Pehrson, Folkpartiet Liberalerna. Den 3 mars 2014 entledigades Eva Nypelius från hennes uppdrag och samma dag förordnades Peter Helander, Centerpartiet, som ledamot. Thoralf Alfsson entledigades från hans uppdrag den 12 maj 2014 och samma dag förordnades Jonas Åkerlund, Sverigedemokraterna, som ledamot. Utredningen har också haft en referensgrupp för organisationer och näringsliv knuten till sig. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 16 november 2012 jur. kand. Susanne Ritseson. Kammarrättsassessorn Annika Rudestad anställdes från och med den 15 oktober 2012 som sekreterare i utredningen. Från den 5 december 2012 till den 31 december 2013 har utredaren vid Statskontoret Jonas Widell deltagit i utredningens arbete som stabsbiträde. Vidare anställdes rättssakkunnige Mats Rundström som sekreterare från och med den 1 augusti Slutligen anställdes jur. stud. Linnéa Wisell från den 20 oktober till den 30 november 2014 som biträdande utredningssekreterare.

12 Utredningen har antagit namnet Utredningen om en kommunallag för framtiden. Den 28 juni 2013 överlämnade utredningen sitt delbetänkande Privata utförare kontroll och insyn, SOU 2013:53. Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet, En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24. Stockholm i mars 2015 Johan Höök /Susanne Ritseson Annika Rudestad Mats Rundström

13

14 Innehåll Förkortningar Sammanfattning Författningsförslag Förslag till kommunallag (2017:000) Förslag till lag (2017:000) om försöksverksamhet med majoritetsstyre Förslag till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Förslag till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263) Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

15 Innehåll SOU 2015: Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617) Utredningens uppdrag och arbete Direktiven Utgångspunkter och begränsning av uppdraget Utredningsarbetet Andra pågående utredningar Del I Från sockenstyre till EU kommunallagens roll 3 Kommuner och landsting i en förändrad värld Bakgrunden till nuvarande kommunallag Kommunallagens struktur Partiella reformer Omvärldsförändringar Nordisk utblick Danmark

16 SOU 2015:24 Innehåll Finland Norge Utgångspunkter för en ny kommunallag Kommunernas och landstingens olika roller Vilka roller och värden behöver regleras i kommunallagen? Roller och värden behöver hanteras tydligare i lagen Del II En tydligare och bättre reglering av den kommunala organisationen 5 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Utredningens utvärdering av den fria nämndorganisationen Utredningens tilläggsuppdrag Regler om de kommunala organen och deras uppgifter Grundläggande regler i regeringsformen Vilka är de kommunala organen? Fullmäktiges uppgifter Delegering av beslutanderätt Nämndernas uppgifter Styrelsens särskilda uppgifter En betydande frihet att själv bestämma sin organisation men vissa begränsningar finns Underställd nämnd Utredningens enkät Bättre förutsättningar att styra kommunal verksamhet Styrelsen får en stärkt ställning i förhållande till de övriga nämnderna Bestämmelserna om underställd nämnd utmönstras

17 Innehåll SOU 2015: Tydligare rättsliga förutsättningar för en beställar utförarorganisation Klargöra att en beställar utförarorganisation är möjlig Verksamhet utan anslag i budgeten Fördelning av ansvar Överenskommelser mellan nämnder Försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting Utredningens uppdrag Val till styrelsen sker proportionellt Tidigare diskussion om majoritetsstyre Undersökningar om majoritetsstyre Det finns ett behov av försöksverksamhet En försöksverksamhet ska genomföras under en mandatperiod Oppositionens arbetsförutsättningar Styrning och uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi Uppföljning och kontroll av privata utförare Utredningens tilläggsuppdrag Regler om styrning och kontroll av den egna verksamheten Hur styrs och kontrolleras den egna verksamheten? Den egna verksamheten och de privata utförarna bör behandlas likvärdigt Programmet ska även omfatta styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting Förtroendevaldas rättigheter och skyldigheter Återkallande av förtroendeuppdrag

18 SOU 2015:24 Innehåll Kommunalråd och landstingsråd Borgarråd i Stockholm Fullmäktigeordförande Fullmäktigeberedning Nämndordförande Nämndutskott Nämndberedning Regleringen av de anställda i kommunallagen Valbarhetshinder för anställda Personalföreträdares närvarorätt Gemensamma bestämmelser för förtroendevalda och anställda Jävsregler Delegering av beslutanderätt Delegering, ren verkställighet eller faktiskt handlande? Restriktiv tolkning av ren verkställighet i praxis JO-uttalanden om delegering Regleringen av anställdas roll i speciallagstiftningen Socialtjänstlagstiftningen Hälso- och sjukvårdslagstiftningen Plan- och bygglagstiftningen Miljö- och livsmedelslagstiftningen Räddningstjänstlagstiftningen Skollagstiftningen Lagstiftningen om överförmyndare Utkrävande av ansvar Politiskt ansvar Revisionsansvar Juridiskt ansvar Kommundirektören och landstingsdirektören Kommundirektörsföreningens checklista Instruktioner för direktörer och chefer Rapporten Uppdrag och samspel mellan ledande politiker och tjänstemän Den stora omsättningen av kommundirektörer

19 Innehåll SOU 2015: Ansvarsfördelningen i aktiebolag och staten Aktiebolag Statsförvaltningen Förtroendevalda och anställda i en ny kommunallag Utredningens uppdrag Utmaningar för förtroendevalda och anställda Förvaltningspolitiska värden påverkar regleringen av förtroendevalda och anställda Rollfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda bör synliggöras Direktörens roll och uppgifter Reglering av ordförandens roll i styrelsen? De anställdas beslutsfattande Allt för mycket betraktas som ren verkställighet De anställda bör inte ha en i kommunallagen fastslagen beslutanderätt Anmälningsskyldigheten till nämnderna Ett alternativ till att reglera de anställdas beslutanderätt i kommunallagen? Ingen absolut anmälningsskyldighet för delegationsbeslut Ingen absolut anmälningsskyldighet för beslut som fattats med stöd av vidaredelegation Andra frågor om delegering Förvaltningscheferna och vidaredelegation Delegering till nämndernas presidier Delegering till annan än anställd? Krav på saklighet och opartiskhet Ingen utökad rätt för anställda att få en avvikande mening antecknad Ett särskilt kapitel om anställda

20 SOU 2015:24 Innehåll 9 Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser Utredningens uppdrag Mycket verksamhet bedrivs i aktiebolag Regleringen av de kommunala bolagen Styrelsens ansvar i ett aktiebolag Svensk kod för bolagsstyrning Regeringens ägarpolicy SKL:s principer för bolagsstyrning Hälften av alla kommuner och landsting har en övergripande ägarpolicy Hur utses styrelseledamöter i praktiken? Behov av annan kompetens Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag ska kunna utses på icke-partipolitisk grund Del III EU och den kommunala nivån 10 EU:s allmänna påverkan på kommuner och landsting EU:s påverkan är omfattande Rollen som arbetsgivare Rollen som upphandlare Rollen som myndighetsutövare Tillsyn Tjänstedirektivet Rollen som samhällsbyggare Exploateringsavtal Avfallshantering Strukturfonder och program Kommunallagen och samhällsbyggarrollen

21 Innehåll SOU 2015: Ansvaret för välfärdstjänster Hälso- och sjukvård ehälsa Socialtjänst EU påverkar alla kommunala områden Påverkan från EU:s konkurrensrätt Sammanfattande introduktion EU:s konkurrenslagstiftning Allmänt om regleringen Företag och ekonomisk verksamhet Icke-ekonomisk verksamhet Statsstöd EUF-fördragets bestämmelser Kommissionens roll och förordningar som tillåter stöd Olagligt statsstöd Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI Utredningens uppdrag EU-rättslig reglering Begreppen tjänster av allmänt intresse och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Sociala tjänster av allmänt intresse Tjänster som kan vara av allmänt ekonomiskt intresse SGEI i Sverige SGEI inom EU-rätten SGEI och statsstöd Kommissionens paket för SGEI Kommissionens beslutspraxis SGEI i andra länder Den senaste utvecklingen av SGEI och statsstöd Utrymmet för kommunsektorn att ge statsstöd till allmännyttig verksamhet

22 SOU 2015:24 Innehåll SGEI är ekonomiska tjänster av allmänt intresse Hur förhåller sig EU-rättens regler om statsstöd och SGEI till tjänster med allmänintresse i kommunsektorn? Vilket kommunalrättsligt utrymme finns att ge stöd? När aktualiseras det i statsstödssammanhang att bedöma om kommunala tjänster är SGEI? Vem bör nationellt bedöma om en tjänst är en SGEI? Kommuner och landsting kan tillämpa reglerna om SGEI Krav på registrering, rapportering, tillsyn och särredovisning Påverkan från EU:s upphandlingsregler Upphandlingsreglernas påverkan på organisationsfriheten SGEI i förhållande till upphandling Utrymmet att utnyttja organisationsfriheten får avvägas genom upphandlingslagstiftningen En kommunallag i bättre samklang med EU-rätten Kommunallagen behöver närma sig EU-rätten Befogenheter på näringslivsområdet Ett förtydligande om tjänster av allmänt intresse Hänsyn ska tas till konkurrensneutralitet Nationell vägledningsfunktion för stödgivning Del IV Kontroll och revision av kommunal verksamhet 14 Laglighetsprövning Utredningens uppdrag

23 Innehåll SOU 2015: Historisk tillbakablick Laglighetsprövning eller förvaltningsrättsligt överklagande? Talerätt Överklagbara beslut Förfarandet vid överklagande Prövningsgrunderna Budgetbeslut som kan bli föremål endast för en begränsad laglighetsprövning Beslut att underbalansera budgeten Ianspråktagande av resultatutjämningsreserver Beslut om reglering av ett negativt balanskravsresultat Tidigare reformförslag Statistik om laglighetsprövningsmål Regler om laglighetsprövning ska finnas kvar Utvidgning av medlemskap och talerätt vid laglighetsprövning Utredningens uppdrag Vem som är medlem har förändrats under åren Kopplingen medlemskap och talerätt Talerätt för berörd enskild som inte är medlem? Fler juridiska personer bör vara medlemmar Medlemskap för juridiska personer som bedriver näringsverksamhet Medlemskap för vissa ideella föreningar Medlemskap för vissa unionsmedborgare Lagen om kommunala folkomröstningar ska ändras Följder av ett utvidgat medlemskap Vilka beslut ska kunna överklagas? Utredningens uppdrag

24 SOU 2015:24 Innehåll Alla kommunala beslut ska kunna överklagas Bibehållet undantag för beslut av rent förberedande och rent verkställande art Begränsningen av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut tas bort Tydligare prövningsgrunder Utredningens uppdrag Prövningsgrunderna ska förtydligas Handläggningen i domstol Verkställighet och rättelse av beslut Utredningens uppdrag Bakgrunden till reformbehovet Statskontorets rapport Beslut får verkställas direkt Verkställighet av kommunala beslut Rättelse av kommunala beslut Sanktioner mot utebliven rättelse Tidigare reformförslag Beslut som inte kan rättas bör inte verkställas före laga kraft Reglerna om verkställighet ska skärpas En webbaserad kommunal anslagstavla Utredningens uppdrag Reglerna för kommunala anslagstavlor Regler av betydelse för tillkännagivanden på internet Offentlighets- och sekretesslagen Personuppgiftsregleringen Övrig lagstiftning Hur långt har medlemmarna till anslagstavlorna?

25 Innehåll SOU 2015: It-användningen i Sverige Kommunala beslut på internet De kommunala anslagstavlorna ska finnas på internet Tidigare remissbehandling Den fysiska anslagstavlan bör ersättas med en webbaserad Anslagstavlans innehåll Innehållet på anslagstavlan ska tillkännages på internet Annat som ska tillkännages på den webbaserade anslagstavlan Annat som får finnas på anslagstavlan Anslagstavlans utformning En utökad serviceskyldighet Angränsande lagändringar Ledamöterna ska kallas till sammanträde Inget krav på kungörelse i ortstidning Bevis om anslagsdag ska inte längre regleras Tillkännagivande av budgetsammanträde i kommunalförbund Lagen om vissa anslag på kommuns anslagstavla ska upphävas Lagen om kommunala indelningsdelegerade ska ändras Lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska ändras Plan- och bygglagen ska ändras Behov av ytterligare följdändringar Ansvar, säkerhet och genomförande Ansvar och säkerhet Praktiska frågor

26 SOU 2015:24 Innehåll 17 En förbättrad kommunal revision Den kommunala revisionens uppgift Förändringar i regelverket sedan Propositionen En stärkt kommunal revision Propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting Propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen Förändringar med anledning av andra utredningar Sammanfattande slutsats Utredningens uppdrag Kommunal revision i jämförelse med andra former av revision Kommunala revisorers granskning Revision i privaträttslig form Revision i staten Konstitutionsutskottets granskning Likheter och skillnader Revisorernas granskningsuppdrag och resurser Stärkt oberoende i revisionen Förtroendevalda ska fortsatt ansvara för revisionen De sakkunnigas roll ska stärkas Ordförande i revisionen ska utses från minoriteten Revisorer ska inte kunna utses till ledamöter i fullmäktige Uttalande om ansvarsfrihet Revisorerna bör fortsätta att uttala sig om ansvarsfrihet Processen i fullmäktige Övriga frågor

27 Innehåll SOU 2015:24 Del V Lagteknisk översyn 18 Lagteknisk översyn Nuvarande struktur En ny kommunallag med tydligare och modernare struktur En enhetlig struktur i varje kapitel Vissa mindre ändringsförslag Rätt att behålla uppdrag trots flytt Förtroendeuppdragens upphörande Minimiantal för ersättare i styrelsen Andra än förtroendevalda ska få väljas till en nämndberedning Kommunalförbundens förbundsordningar Bättre insyn i årsredovisningen och i budgetförslaget Minskad särreglering i kommunallagen Nuvarande bestämmelser om borgarråd Tillsättning av kommunalråd, landstingsråd och borgarråd utan förtroendeuppdrag Vissa borgarrådsbestämmelser ska finnas kvar Antalet fullmäktigeledamöter i Stockholms kommun Särregleringen för Stockholms läns landsting slopas Ska regleringen om partssammansatta organ finnas kvar? Terminologin i lagen Den kommunala kompetensen Olika personkretsar i lagen Begreppet föreskrift Övriga terminologiska frågor

28 SOU 2015:24 Innehåll 18.8 Närmare om de olika kapitlena kap. Grunderna för den kommunala verksamheten kap. Kommunala angelägenheter kap. Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer kap. Förtroendevalda kap. Fullmäktige kap. Styrelsen och övriga nämnder kap. Anställda kap. Medborgarna kap. Kommunal samverkan kap. Överlämnande av kommunala angelägenheter kap. Ekonomisk förvaltning kap. Revision kap. Laglighetsprövning Följdändringar i andra författningar Del VI Övrigt 19 Konsekvenser av förslagen Kraven på konsekvensanalysen Övergripande konsekvenser av en ny kommunallag Organisation och styrning Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Försöksverksamhet med majoritetsstyre Programmet för styrning och uppföljning av kommunal verksamhet Förtroendevalda och anställda Direktörens uppgifter Anmälan och delegering Breddad rekrytering till bolagsstyrelser EU-frågorna

29 Innehåll SOU 2015: EU-rättsliga kopplingar i en ny kommunallag Vägledningsfunktionen Laglighetsprövning Den utvidgade talerätten Slopandet av begränsningen av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut Information om hur man överklagar kommunala beslut Omfattningen av kostnadsökningarna Verkställighet av kommunala beslut Kommunala anslagstavlan Anslagstavla på webbplatsen Utökad serviceskyldighet Slopade kungörelser i ortstidning Övriga angränsande lagändringar Revisionen De lagtekniska förslagen Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Förslag till kommunallag Förslag till lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre Förslag till övriga lagändringar Författningskommentarer Förslaget till kommunallag (2017:000) Förslaget till lagen (2017:000) om försöksverksamhet med majoritetsstyre Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar

30 SOU 2015:24 Innehåll 21.5 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter Förslaget till lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263) Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617) Särskilt yttrande Litteratur- och källförteckning

31 Innehåll SOU 2015:24 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012: Bilaga 2 Kommittédirektiv 2013: Bilaga 3 En studie om delegationsordningar Bilaga 4 Bilaga 5 Bilaga 6 Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser Jämförelsetabell mellan kommunallagen (1991:900) och förslaget till kommunallag Jämförelsetabell mellan förslaget till kommunallag och kommunallagen (1991:900)

32 Förkortningar ABL Aktiebolagslagen (2005:551) BNP BrB EU EUF-fördraget FB Bruttonationalprodukten Brottsbalken Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Föräldrabalken FL Förvaltningslagen (1986:223) FPL HFD HSL HVB JO Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Högsta förvaltningsdomstolen Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Hem för vård eller boende Riksdagens ombudsmän (Justitieombudsmannen) KL Kommunallagen (1991:900) LOA LOU LOV LPT Lagen (1994:260) om offentlig anställning Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling Lagen (2008:962) om valfrihetssystem Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård 25

33 Förkortningar SOU 2015:24 LRV LSS LVM LVU OSL Lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk tvångsvård Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) PBL Plan- och bygglagen (2010:900) PuL Personuppgiftslagen (1998:204) RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen (2014:801) RÅ SCB SFS Regeringsrättens årsbok Statistiska centralbyrån Svensk författningssamling SGEI Ekonomiska tjänster av allmänt intresse (tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) SKL Sveriges Kommuner och Landsting SKYREV Sveriges kommunala yrkesrevisorer SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen Vd Verkställande direktör 26

34 Sammanfattning Den kommunala verksamheten har förändrats Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft 1992 har samhället genomgått stora förändringar. Urbaniseringen har fortsatt liksom it-utvecklingen. Globaliseringen och EU-medlemskapet påverkar allt mer den kommunala verksamheten. Utvecklingen mot ett allt mer fragmenterat partisystem har fortgått. Allt fler kommuner och landsting styrs av stora koalitioner eller har ett oklart parlamentariskt läge. Omvärldsförändringar och ideologiska ställningstaganden har motiverat kommuner och landsting att i allt större utsträckning reformera sina organisationer. Reformarbetet har inneburit att måloch resultatstyrning tillämpas i allt större utsträckning, som ett alternativ till den traditionella detaljstyrningen av den kommunala verksamheten. Beställar- och utförarorganisation var under en period intressant. Målstyrningen har även gett upphov till en mer aktiv uppföljning av kommunal verksamhet. Allt mer verksamhet sköts av privata utförare. Den kommunala organisationen kräver i större utsträckning anställda med olika former av specialistkompetens. Kommuner och landsting har flera olika roller. De är ansvariga för centrala välfärdstjänster, myndighetsutövare, samhällsbyggare, arbetsgivare, upphandlare och demokratiska arenor för olika former av beslutsfattande. Kommunallagen ska bidra till att dessa olika roller kan hanteras på ett effektivt och rättssäkert sätt. Det kan konstateras att nuvarande lag reglerar mycket om rollen som demokratisk arena medan frågor om rättssäkerhet och arbetsgivarrollen är mera sparsamt reglerade. Ska kommuner och landsting fungera som attraktiva arbetsgivare, attrahera alla de olika professioner som behövs för en kommunal verksamhet och garantera en rättssäker hantering av ärenden behöver lagen stärkas i dessa avseenden. 27

35 Sammanfattning SOU 2015:24 Bättre förutsättningar för en ändamålsenlig organisation Styrelsen har en särställning bland nämnderna genom att den förutsätts ha en ledande och samordnande roll. Detta kommer till uttryck genom styrelsens särskilda uppgifter i beredningsprocessen, inte minst när det gäller budgetbehandlingen. Styrelsen kan dock inte tvinga någon annan nämnd att vidta en viss åtgärd. Utredningen har gjort en enkät som visar att en stor grupp av ordförandena i kommun- och landstingstyrelserna efterfrågar mer rättsliga befogenheter till styrelsen. Utredningen föreslår därför att fullmäktige ska få rätt att föreskriva att styrelsen ska få fatta beslut rörande andra nämnders verksamhet. Det är fullmäktige som bestämmer om, och i så fall, på vilka områden det ska få ske. Styrelsen ska dock inte kunna ges rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning eller ärenden som i övrigt rör enskilda. En rätt att delegera ärenden även till presidiet i nämnder ska också införas eftersom det i många fall kan finnas ett praktiskt behov av sådan delegation. Utredningen föreslår också ändringar i kommunallagen för att klargöra att det är möjligt att använda en beställar utförarorganisation. Försöksverksamhet med majoritetsstyre Utredningen har efter enkäten kunnat konstatera att en betydande minoritet av ordförandena i kommun- respektive landstingsstyrelserna efterfrågat en möjlighet att pröva ett system med majoritetsstyre. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en lag som ska möjliggöra en försöksverksamhet med majoritetsstyre under mandatperioden Fullmäktiges beslut om en försöksverksamhet ska fattas av en kvalificerad majoritet senast den 31 december Om systemet införs ska fullmäktige i ett särskilt reglemente ange hur oppositionen ska ges insyn i styrelsens arbete och administrativt stöd i övrigt. 28

36 SOU 2015:24 Sammanfattning Styrning och uppföljning av verksamhet i egen regi Efter förslag i utredningens delbetänkande har en skyldighet för fullmäktige införts i kommunallagen att anta ett särskilt program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs av privata utförare. Programmet ska även ange hur uppföljning ska ske. Fullmäktige ska varje mandatperiod anta ett sådant program. Enligt utredningen finns skäl att låta programmet omfatta även verksamhet som bedrivs i egen regi. Om uppföljning av privata utförare exempelvis sker med besök med en viss frekvens bör övervägas om samma modell ska tillämpas för verksamhet i egen regi. Utredningen föreslår därför att programmet även ska omfatta egenregiverksamhet. Det är dock endast sådan verksamhet som skulle kunna överlåtas till privata utförare som omfattas av programmet. Exempelvis ska tillsyn och myndighetsutövning som måste utföras i egen regi inte omfattas av programmet. De anställda De anställda är en central del av den kommunala verksamheten. I kommunallagen finns endast en mycket begränsad reglering av de anställda. Ur ett medborgarperspektiv är det en brist att lagen inte tydligare reglerar hur den kommunala organisationen faktiskt fungerar. I kommunallagen bör de anställda därför synliggöras. Utredningen föreslår därför att det i kommunallagen ska anges att det är styrelsen som utser direktören i kommunen eller landstinget. Direktören ska ha den ledande ställningen bland personalen och vara chef för den förvaltning som finns under styrelsen. Direktören ansvarar för att det finns ett underlag till beslut i samtliga ärenden som styrelsen ska behandla och svarar för att styrelsens beslut verkställs. Styrelsen ska i en instruktion fastställa hur direktören ska leda förvaltningen under styrelsen samt direktörens övriga uppgifter. Vilka frågor som direktören ska ansvara för kan variera mellan kommuner och landsting. Detta är något som får avgöras lokalt. 29

37 Sammanfattning SOU 2015:24 Utredningen har övervägt att ge de anställda en i kommunallagen fastslagen beslutanderätt, men bedömt att nackdelarna med en sådan reglering överväger fördelarna. Reglerna om delegation av beslutanderätt till den anställde bör dock förenklas genom att det inte ska vara ett ovillkorligt krav att alla beslut som fattats på delegation anmäls till nämnden. Beslut som inte behöver anmälas ska, om de kan överklagas genom laglighetsprövning, dokumenteras i särskilda protokoll som tillkännages på den kommunala anslagstavlan. Styrelseledamöter i kommunala aktiebolag Styrelsen i ett kommunalt aktiebolag består ofta av ledamöter från de politiska partierna. Det är möjligt att utse även ledamöter utan partipolitisk bakgrund men med exempelvis särskild branschkunskap. Ett stort antal kommuner och landsting har i dag ledamöter i sina bolagsstyrelser utan partipolitisk bakgrund. En förutsättning för att så ska vara möjligt är dock ett mycket brett partipolitiskt stöd i fullmäktige. Om en begränsad minoritet kräver det måste valet ske proportionellt. Utredningen anser att det finns ett värde i att, särskilt i aktiebolag som bedriver verksamhet affärsmässigt, lättare kunna utse ledamöter med annan än partipolitisk bakgrund. Utredningen föreslår därför att fullmäktige kan besluta att utseendet av en minoritet av styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag ska kunna utses utan att lagen om proportionellt valsätt ska tillämpas. Om fullmäktige väljer att använda sig av möjligheten ska riktlinjer antas där fullmäktige klargör vilken kompetens och erfarenhet ledamöter i sådana styrelser ska ha. En kommunallag i bättre samklang med EU-rätten EU-rätten påverkar den kommunala verksamheten på ett stort antal områden. I exempelvis rollen som myndighetsutövare ska kommuner och landsting tillämpa olika former av EU-rättsliga regler. Den påverkar främst andra lagar än kommunallagen. EU:s konkurrens- och statsstödsregler kan dock påverka den kommunala kompetensen och möjligheten att organisera sin verksamhet. 30