Tio iakttagelser om kommunreformer i Danmark och Finland

Transkript

1 Artikler: Varför det som förefaller enkelt i Danmark 63 Tio iakttagelser om kommunreformer i Danmark och Finland En finländsk kommentar till Carsten Henrichsens artikel om kommunalreformer Av Siv Sandberg, forskare, Statsvetenskapliga institutionen vid Åbo Akademi, siv.sandberg@abo.fi Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2013, 90. årgang Siv Sandberg Artikler: Varför det som förefaller enkelt i Danmark 1. I ett komparativt perspektiv hör Danmark och Finland till de få länder som lyckats genomföra kommunindelningsreformer I en antologi som analyserar kommunindelningsreformer i elva europeiska länder, identifierar redaktörerna Harald Baldersheim och Lawrence E. Rose fyra olika förlopp för nationella initiativ om ändringar av kommunindelningen (Baldersheim & Rose 2010, 241): 1) Att reformer aldrig initieras, eftersom försvaret för status quo är så starkt. 2) Att reformer misslyckas, dvs. att regeringens initiativ inte leder till några förändringar av kommunindelningen. 3) Att reformer genomförs partiellt. 4) Att reformförslag leder till radikala förändringar av de territoriella indelningarna. Förslag om förändringar av kommunindelningen stöter i regel på starkt motstånd bland befolkningen och de kommunala beslutsfattarna. Sannolikheten för att reforminitiativ inte genomförs (kategorierna 1 och 2) är större än att förslagen förverkligas helt eller delvis (kategorierna 3 och 4). I ett vidare historiskt och komparativt perspektiv hör Danmark och Finland till undantagen, dvs. de länder där regeringar haft framgång i sina strävanden att genomdriva förändringar i kommunindelningen. Som Carsten Henrichsen skriver i sin artikel har danska regeringar två gånger, 1970 och , genomdrivit radikala för-

2 64 Siv Sandberg ändringar av kommun- och regionstrukturen i Danmark (kategori 4). I den senaste kommunreformen, verkställd 2007, minskade antalet kommuner från 271 till 98. Finland kan placeras i kategori 3, partiella reformer. Finländska regeringar har under två tidsperioder, och under 2000-talet, aktivt drivit frågan om förändringar av kommunindelningen. Den senaste vågen av kommunreformer inleddes år Kännetecknande för de finländska reformerna är att de betonat den kommunala självstyrelsen och givit kommunerna flera alternativ för att genomföra strukturella förändringar. Utfallet av reformerna har varit skevare och mer moderat än i Danmark. Mellan åren 2005 och 2013 har antalet kommuner i Finland minskat med 112, från 432 till Likartade kommuner, likartade motiv för kommunreformer I både Danmark och Finland har primärkommunerna fler uppgifter än kommuner i motsvarande länder. I Danmark omfattar kommunernas ansvar bl.a. socialförsäkringsuppgifter, i Finland ligger finansieringsansvaret för hela hälso- och sjukvården på primärkommunerna. Kommunerna har en stark ställning i den nationella samhällsorganisationen. Bakgrunden till initiativ om kommunreformer, både den första vågen på 1960-talet och den andra vågen på 2000-talet, är en upplevd obalans mellan kommunernas lagstadgade skyldigheter och kommunernas kapacitet att hantera sina lagstadgade uppgifter (Blom-Hansen et al 2012, Prättälä 2012, RP 31/2013). 3. Originalet och kopian? Det finns ett tydligt samband mellan kommunreformerna i Danmark och Finland på 2000-talet. Danmarks beslut om strukturreformen 2004 gav inspirationen till beslutet om kommun- och servicestrukturreformen i Finland 2005 (Sandberg 2010). Finländska reformmakare har lånat metoder och resonemang från den danska reformen. När det gäller upplägg och utfall är reformerna i Danmark och Finland olika. Punkterna 4 10 analyserar varför. Punkterna 4 6 beskriver skillnaderna i genomförandet av reformerna. Punkterna 7 10 diskuterar reformernas politiska förutsättningar. 4. Stora reformer i Danmark. Kontinuerlig reformaktivitet i Finland Danmark har genomfört kommunreformer vid två tillfällen, 1970 och Båda reformerna var genomgripande. Reformen gällde i praktiken alla kommuner. Mellan de två stora reformerna var kommunindelningsfrågan i praktiken politiskt död, med undantag för 1990-talets diskussion om huvudstadsområdets organisering I Finland kännetecknas reformpolitiken av större kontinuitet. Under två perioder, och från 2005 framåt, har regeringen aktivt drivit på förändringar i kommunindelningen. De stora förändringarna i antalet kommuner kan dateras till dessa reformvågor, men indelningsfrågan har varit politiskt aktuell också mellan dessa tidpunkter. 13 av 23 regeringar under åren har haft kommunindelningsfrågan på sin dagordning. Sedan 1987 har samtliga regeringar deklarerat en ståndpunkt i förhållande till kommunindelning och kommunalt samarbete. Verkställighet-

3 Artikler: Varför det som förefaller enkelt i Danmark 65 en av indelningsförändringar har i motsats till Danmark skett över en längre tidsperiod. I Danmark kopplades både 1970 och 2007 års reformer till omfattande reformer av kommunernas uppgifter och finansieringssystem (Blom-Hansen et al 2012). I Finland har förändringar av kommunernas uppgifter och finansiering löpt omlott med strävandena att förändra kommunindelningen. Kopplingarna mellan de olika reformerna har varit svaga. Sektorlagstiftningens krav på ett visst befolkningsunderlag för bestämda tjänster (t.ex. brand- och räddningsväsen, livsmedelskontroll) har haft stor betydelse för kommunernas vägval. 5. En huvudmodell i Danmark. Flera handlingsalternativ i Finland I båda de danska reformerna har huvudmodellen varit att åstadkomma starkare underlag för den kommunala serviceproduktionen med hjälp av kommunsammanslagningar. I 2007 års reform fanns en möjlighet till undantag, den s.k.»kattelemmen«(kattluckan) som gav möjlighet för kommunerna att uppnå ett större befolkningsunderlag för servicen genom förpliktande samarbete. Bara fem kommuner kom slutligen att använda sig av möjligheten till undantag (Blom-Hansen et al 2012, Økonomiog indenrigsministeriet 2013). Till den finländska reformtraditionen hör att ge kommunerna flera handlingsalternativ. Kommunsammanslagningar och kommunalt samarbete formulerades som parallella handlingsalternativ på 1970-talet och även i kommun- och servicestrukturreformen Fördelen med flera handlingsalternativ är att det politiska motståndet mot reformen minskar. Partier, kommuner och medborgare som motsätter sig sammanslagningar kan i regel acceptera kommunalt samarbete. Nackdelen är att de många olika handlingsalternativen skapar oenhetliga strukturer och härmed ett kontinuerligt behov av nya reformer. Jyrki Katainens sexpartiregering, som tillträdde 2011, deklarerade sin avsikt att minska behovet av samarbetsstrukturer genom att åstadkomma större och starkare kommuner. Ambitionen har mött stort motstånd bland kommunerna. (Prättälä 2012, Valtiovarainministeriö 2013, RP 31/2013). 6. Frivillighet betyder olika saker i Danmark och Finland Det finns en politisk beställning på att framställa strukturreformer som frivilliga. Jämförelsen mellan Danmark och Finland visar att det finns omfattande nationella skillnader med vad man avser mer frivillighet. Den danska strukturreformen har beskrivits som frivillig. Kommunerna fick själva avgöra med vilka grannkommuner man förverkligade målsättningen om att de nya kommunerna ska ha minst. Det fanns en konfliktlösningsmekanism, en nationell förlikningsman (opmanden), som tog vid ifall kommunerna inte kunde komma överens. Sammantaget var statens styrning av kommunalreformen mycket tydlig, men slutresultatet framställs ändå ofta i termer av frivillighet och decentralisering (Mouritzen 2010, Henrichsen 2013). I Finland är tolkningen av frivillighet mer rigid. Respekten för den kommunala självstyrelsen är grundmurad, vilket bl.a. tar sig uttryck i att den statliga kontrollen över kommunernas ekonomi är minimal i jämförelse med Danmark (jfr Blom-

4 66 Siv Sandberg Hansen et al 2012, ). I strukturreformssammanhang definieras kommunernas frihetsgrader på följande sätt: 1) att det finns en möjlighet att välja bort kommunsammanslagning, 2) att kommunerna väljer med vem och hur man verkställer kraven på samarbete eller sammanslagning, 3) att statsmakten inte griper in i enskilda kommuners vägval. Den pågående kommunreformens (2011 ) syfte är att åstadkomma en enhetlig kommunstruktur, men regeringen har givit politiska utfästelser om att nya strukturer inte ska åstadkommas med tvång. I praktiken är det en omöjlig ekvation, eftersom kommuner har divergerande intressen. Det lagförslag regeringen avlät till riksdagen i april 2013 ålägger alla kommuner att utreda framtida kommunsammanslagningar, men lagen innehåller inga mekanismer för att se till att utredningsresultaten verkställs (RP 31/2013). 7. Minoritetsregeringars beslut går i arv i Danmark. Kompromisser som stafettpinne i Finland Kommunreformer handlar om politik. Det kan finnas objektiva fakta som talar för eller emot en viss kommunstruktur, men utan politiska beslut på regeringsnivå kan inga kommunreformer genomföras. Orsaken till att initiativ om indelningsreformer ofta rinner ut i sanden (se punkt 1) är politisk oenighet. I Danmark genomfördes både den första (1970) och den andra (2007) av borgerliga minoritetsregeringar, låt vara med ett latent stöd av socialdemokratiska kommunalpolitiker (Mouritzen 2010). Senare socialdemokratiska regeringar har valt att förvalta snarare än att riva upp de borgerliga regeringarnas strukturbeslut (Henrichsen 2013). Finland styrs av koalitionsregeringar, ofta över den traditionella blockgränsen höger vänster. I kommunfrågan har Centerpartiet förespråkat kommunal självstyrelse, medan Samlingspartiet och Socialdemokraterna eftersträvat större kommuner. Den traditionella reformlösningen med en kombination av sammanslagningar och samarbete är ett uttryck för behov av kompromisser mellan Socialdemokraterna och Centern. Kompromisserna har fortplantats från regering till regering, eftersom ett av de stora regeringspartierna (C, Saml, SDP) i vanliga fall fortsätter i regeringen efter nyval (Sandberg 2010). 8. Antalet förvaltningsnivåer påverkar spelplanen och konfliktlinjerna En väsentlig strukturell skillnad mellan Finland och Danmark är att Finland bara har en folkvald och beskattande kommunnivå. Danmark har ett tvånivåsystem, tidigare bestående av kommuner och amtskommuner, efter 2007 av kommuner och regioner. Tvånivåsystemet är en viktig förklaring till att det gick att nå en politisk kompromiss kring den danska strukturreformen. Förenklat spelades amtskommunerna och kommunerna ut mot varandra. Högerpartierna, som arbetat för att avskaffa amtskommunerna, kunde verkställa sina politiska målsättningar. Kommunernas Landsförening ställde sig bakom strukturreformen, eftersom kommunerna fick ta över en del av

5 Artikler: Varför det som förefaller enkelt i Danmark 67 amtskommunernas uppgifter. Amtskommunerna och deras företrädare förlorade, kommunerna vann. Konfliktlinjen gick bara i mindre utsträckning mellan stora och små kommuner (Henrichsen 2013, Blom-Hansen et al 2012). I det finländska ennivåsystemet går konfliktlinjerna antingen mellan stat och kommun, eller mellan olika typer av kommuner. För att åstadkomma förändring måste regering och riksdag konstruera sådana spelregler att mönstret av förespråkare och motståndare förändras. Den skarpaste intressekonflikten står mellan stora städer, t.ex. Helsingfors, Tammerfors och Åbo, och deras kranskommuner. Spelreglerna för kommun- och servicestrukturreformen (RP 155/2006) möjliggjorde lösningar där kranskommunerna bildlikt talat vände ryggen till centralorten när de letade efter samarbets- eller sammanslagningsparter. Spelreglerna för den nya kommunreformen (RP 31/2013) betonar det funktionella sammanhanget mellan kommunerna. Pendling mellan kommuner är ett av kriterierna som tvingar kommunerna att utreda sammanslagning. Reformprocessen har emellertid snarast fördjupat än minskat konflikterna mellan centralorter och kranskommuner (Valtiovarainministeriö 2013, Prättälä 2012). 9. Starka kopplingar mellan nationell och lokal politik i Finland påverkar regeringars handlingsutrymme i kommunindelningsfrågan Danska forskare har konstaterat att de danska regeringspartierna både 1970 och 2004 i själva verket agerade i strid med sina snäva politiska egenintressen när de genomförde strukturreformerna försvagade de konservativa sin egen position när köpstäder och landskommuner slogs samman (Blom-Hansen et al 2012). Strukturreformen innebar att regeringspartiet Venstre tappade mandat i kommunerna. Partipolitisk taktik, så kallad gerrymandering, spelade liten roll när nya kommuner bildades (Bhatti & Hansen 2011). Finländsk politik präglas av att territoriella och partipolitiska intressen sammanflätas. Partiernas understöd är starkt territoriellt uppdelat. Av de stora partierna är Samlingspartiet och Socialdemokraterna starka i storstadsregionerna, Centern i de många små kommunerna (Sandberg 2010). Eftersom det politiska understödet är skevt fördelat, har indelningsförändringar omedelbar inverkan på partiernas maktposition. Riksdagsledamöterna är valda på personliga mandat. Ungefär 70 procent av riksdagsledamöterna är också fullmäktigeledamöter i sina hemkommuner. Väljarna uppfattar regional intressebevakning som viktigare än partipolitiska intressen. Enskilda riksdagsledamöter och ministrar befinner sig ofta i ett korstryck mellan partiets övergripande linje (för kommunsammanslagningar) och hemkommunens intresse (förlorar på en kommunsammanslagning) fullmäktigeledamöter har mer att förlora än fullmäktigeledamöter? Den lokala demokratins karaktär har förändrats mer drastiskt i Danmark än i Finland under de senaste 50 åren. År 1965 fanns det totalt kommunfullmäktigeleda-

6 68 Siv Sandberg möter i kommuner i Danmark. Antalet kommunalt anställda var Tjugo år senare, 1985, fanns det folkvalda och kommunalt anställda i 275 kommuner. År 2010 var fullmäktigeledamöterna och de kommunalt anställda Antalet kommuner 98 (Blom-Hansen et al 2012). Siffrorna illustrerar att det skett en stark tyngdpunktsförskjutning i de danska kommunerna, från ett utpräglat lekmannastyre till en stark professionell verksamhet. Politikerna är få och har ansvar för de stora strategiska frågorna. Finland är i jämförelse fortsättningsvis ett starkt lekmannastyrt samhälle gick det 11 anställda på varje finländsk fullmäktigeledamot ( anställda/ fullmäktigeledamöter) hade relationstalet stigit till knappt 17 ( anställda/ fullmäktigeledamöter). Kommunernas verksamhet expanderade under och 1980-talen hade antalet anställda per fullmäktigeledamot ökat till 34 ( anställda/ fullmäktigeledamöter. Efter den senaste reformvågen (2010) går det 42 kommunalt anställda på varje folkvald ( anställda/ fullmäktigeledamöter). Kommunfullmäktige och andra organ har en dubbelroll. De fattar strategiska beslut, men uppfattas också som en kanal för representation och deltagande. I Danmark har antalet folkvalda i kommunerna minskat med 75 % sedan talet, i Finland med 25 %. Kommunsammanslagningar innebär framför allt en förändring för de kommunala beslutsfattarna. Färre blir invalda, koalitionerna förändras, maktpositionerna blir färre. Det finns många förklaringar till varför reformer som ter sig enkla i Danmark verkar omöjliga i Finland. En av dem är möjligen att det finns över folkvalda i de finländska kommunerna. Litteratur Baldersheim Harald & Lawrence Rose (eds) (2010): Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders. Hampshire, Palgrave McMillan. Bhatti Yosef & Hansen Kasper M. (2011): Who marries whom? The influence of societal connectedness, economic and political homogeneity, and population size on jurisdictional consolidations European Journal of Political Research 50: Blom-Hansen Jens, Marius Ibsen, Thorkil Juul & Poul Erik Mouritzen (2012): Fra sogn til velfærdsproducent. Kommunestyret gennem fire årtier. Odense, Syddansk universitetsforlag. Henrichsen Carsten (2013): Kommunalreformer i Danmark. Nordisk Administrativt Tidsskrift 1/2013. Mouritzen Poul Erik (2010): The Danish Revolution in Local Government: How and Why? ss i Baldersheim Harald & Lawrence Rose (eds) (2010): Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders. Hampshire, Palgrave McMillan. Prättälä Kari (2012): Hur gick det sen? Kommunreformen i Finland i stormens öga. Nordisk Administrativt Tidsskrift 2/3/2012, RP 155/2006: Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om en kommun- och servicestrukturreform samt om ändring av kommunindelningslagen och lagen om överlåtelseskatt. RP 31/2013 Regeringens proposition till riksdagen med förslag om ändring och temporär ändring av kommunindelningslagen, upphävande av vissa bestämmelser i kommunindelningslagen och ändring av språklagen. Helsingfors.

7 Artikler: Varför det som förefaller enkelt i Danmark 69 Sandberg Siv (2010): Finnish Power-Shift: The Defeat of the Periphery?, ss i Baldersheim Harald & Lawrence Rose (eds) (2010): Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders. Hampshire, Palgrave McMillan. Valtiovarainministeriö (2013): Yhteenveto kuntarakenneluonnosta koskevista lausunnoista (Sammandrag av utlåtandena om förslaget till kommunstrukturlag). Helsingfors, Finansministeriet. Økonomi- og indenrigsministeriet (2013): Evaluering af kommunalreformen. Afrapportering fra udvalget om evaluering af kommunalreformen.