Finansiering och frihandel internationella trender på högskoleområdet 2

Transkript

1 Finansiering och frihandel internationella trender på högskoleområdet 2 Högskoleverkets rapportserie 2002:34 R

2 Finansiering och frihandel internationella trender på högskoleområdet 2 Högskoleverket 2002

3 Högskoleverket Birger Jarlsgatan 43 Box 7851, Stockholm tfn fax e-post Internationella trender på högskoleområdet II Producerad av Högskoleverket i oktober 2002 Högskoleverkets rapportserie 2002:34 R ISSN X Innehåll: Högskoleverket, utredningsavdelningen, Helena Mähler Grafisk form: Högskoleverkets informationsavdelning Tryck: Högskoleverkets vaktmästeri, Stockholm, november 2002 TRYCKT PÅ MILJÖVÄNLIGT PAPPER

4 Innehållsförteckning Förord 5 Sammanfattning 7 Finansiering av högre utbildning: debatt, trender och transatlantiska jämförelser 7 GATS-avtalet frihandel för högre utbildning? 8 Finansiering av högre utbildning debatt, trender och transatlantiska jämförelser 9 Bakgrunden 9 Staten eller studenten några generella trender i finansieringsdebatten 10 Några exempel från olika delar av världen på kontroverser kring finansieringsfrågan 12 Transatlantiska jämförelser i europeisk debatt 16 Finansieringsfrågor i USA 20 Finansieringsfrågor i Kanada 27 Finansieringsfrågor i Storbritannien 29 Finansieringsfrågor i Tyskland 34 Finansieringsfrågor i Ryssland 38 Finansieringsfrågor i Australien 40 Avslutande observationer 43 Frihandel för högre utbildning? Diskussionen om GATS-avtalet inom WTO 47 Det allmänna tjänstehandelsavtalet inom WTO och eventuella följder för högre utbildning 47 Relativt omfattande handel med utbildning 47 Det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) 50 Sverige och GATS 53 Andra utbildningsexporterande länders syn på GATS och högre utbildning 54 Möjliga följder av en liberalisering av handeln med högre utbildning undersökningar, debattinlägg och deklarationer 56 Slutsatser 61 Litteratur- och Internettips 63

5

6 Förord Den här rapporten tar i två delavsnitt upp ett par ämnen som just nu är centrala i den internationella debatten på den högre utbildningens område: finansieringsproblemen och frågan om frihandel för utbildningstjänster. Den syftar inte till att ge några djupare vetenskapliga analyser eller bestämda svar på de frågor som ställs och är inte heller avsedd som något debattinlägg. I stället är tanken att ge en övergripande bild av den diskussion som förs internationellt. I avsnittet om det internationella frihandelsavtalet (GATS) görs dessutom en kort analys ur ett svenskt perspektiv. Båda ämnena har ett betydande politiskt intresse. Finansieringsdiskussionen är i många länder en partiskiljande fråga och den har dessutom fått en stark studentopinion att aktivera sig. Den fokuseras ofta på den transatlantiska klyfta som finns i resurshänseende mellan universitet och högskolor i USA respektive Europa. Frihandelsöverläggningarna har för sin del ännu ingen större påverkan på den svenska situationen, men i andra delar av världen ser man både möjligheter och hot med den föreslagna liberaliseringen. Vi räknar med att också i kommande omvärldsrapporter återvända till de nu behandlade frågorna som säkert kommer att behålla sin aktualitet under de närmaste åren. Torsten Kälvemark Helena Mähler 5

7

8 Sammanfattning Finansiering av högre utbildning: debatt, trender och transatlantiska jämförelser Den offentliga sektorns finansiering av högskoleutbildningar runt om i världen utsätts för en allt starkare press. I flera länder har därför diskussionen om alternativa eller kompletterande finansieringsformer kommit att föras, och i några fall har det lett till att studieavgifter införts. Rapporten diskuterar bl.a. den ökande användningen av terminsavgifter samt beskriver finansieringsstrukturer och därtill knuten debatt i några olika universitetssystem. De studerandes och andra privata aktörers betydelse för studiefinansieringen är kanske särskilt tydlig i det amerikanska systemet. Andra exempel på trenden mot ökande kostnadsdelning är Australien, som har infört studieavgifter och möjligheter att betala dem efter examen i form av statliga lån, och Storbritannien, där beslutet att införa studieavgifter och göra om bidrag till lånemöjligheter har mött hårt motstånd. I Tyskland har finansieringen av den högre utbildningen blivit en politisk stridsfråga. Det kanadensiska finansieringssystemet sägs i många avseenden följa det amerikanska exemplet. Högskolesektorn i Ryssland har under det senaste årtiondet fått genomgå stora omvälvningar, inte minst ekonomiskt sett. Ett genomgående drag i den europeiska högskoledebatten är jämförelser med USA. Frågan är om det finns en stor och ökande klyfta mellan USA och andra länder när det gäller finansieringen av högre utbildning och forskning. Är det faktum att amerikanska universitet och högskolor är mindre beroende av offentlig finansiering någonting som ger dem möjlighet att möta framtiden tryggare än de europeiska institutioner som är beroende av ett krympande utrymme inom den offentliga sektorn? Rapporten syftar inte till att ge något entydigt svar på den frågan, men man kan konstatera att de amerikanska lärosätenas större ekonomiska och institutionella frihet verkar ha gjort dem till ett attraktivt alternativ för europeiska forskare och studenter. Vad som samtidigt bör betonas är dock att förhållandena i USA ibland kan tendera att framställas i en alltför positiv dager, när jämförelsematerialet främst består av de kända elitinstitutionerna med deras ojämförligt stora resurser. Den stora majoriteten av de tusentals amerikanska högskolorna arbetar trots allt under likartade begränsningar som de europeiska. 7

9 GATS-avtalet frihandel för högre utbildning? Utbildning, inklusive högre utbildning, är ett av många områden som är föremål för förhandlingar inom Världshandelsorganisationen (WTO), med syfte att fortsätta liberaliseringen av den internationella handeln med tjänster genom förhandlingar inom det s.k. allmänna tjänstehandelsavtalet (General Agreement on Trade in Services, GATS). Avtalet trädde i kraft 1995 och en andra, flerårig förhandlingsomgång påbörjades officiellt under 2000 och skall avslutas Tjänstehandelsavtalet syftar till att eliminera handelshinder och förhindra diskriminering av utländska tjänsteleverantörer. Det gäller principiellt sett all tjänstehandel och omfattar alla WTO:s medlemsländer. Länderna bestämmer själva inom vilka tjänsteområden och i vilken utsträckning de vill göra liberaliseringsåtaganden inom ramen för GATS. Handel med högre utbildning kan ske på olika sätt. Studentrörlighet är ännu det största handelssättet, men också gränsöverskridande distansutbildning via Internet och universitet som startar filialer i utlandet är i tillväxt. Sverige har inte gjort några liberaliseringsåtaganden i GATS inom utbildning. I nuläget verkar den svenska regeringen heller inte ha något intresse för att göra sådana åtaganden. Andra EU-länder har hittills gjort åtaganden endast inom privatfinansierad utbildning och de flesta av dem tycks inte idag vara beredda till mer långtgående bindningar. Stora utbildningsexporterande länder som USA och Australien arbetar dock aktivt med GATS för att öka liberaliseringen och eliminera handelshinder på utbildningsområdet. I den internationella debatten kan man se att det på många håll går en skarp skiljelinje mellan GATS-avtalets kritiker och dess förespråkare. Beroende på ståndpunkt finns en oro för de offentligt finansierade utbildningssystemens framtid, men också förhoppningar om liberaliseringsvinster för det egna landets utbildningsproducenter. Det är viktigt att framhålla att tjänstehandelsavtalets paragrafer bara kommer att kunna tillämpas på den svenska utbildningsmarknaden om Sveriges regering tar ett aktivt beslut att göra liberaliseringsåtaganden inom utbildning. GATS är inte heller det enda instrumentet för en liberalisering av handeln med högre utbildning. Exempelvis är arbetet inom Bolognaprocessen och med Lissabonkonventionen kanske av större vikt för utbildningssektorn i nuläget. I rapporten konstateras att GATS-avtalet ännu är nytt och oprövat och att man än så länge inte vet exakt hur det kommer att tillämpas i praktiken. Det är därför viktigt att bevaka utvecklingen både av tjänstehandelsavtalet i sig och av dess förhållande till högre utbildning. Inte minst bör uppmärksamheten riktas på det konsekvenser som avtalet kan få för resurssvaga länder i den tredje världen där det finns ett starkt behov av att bygga en egen kapacitet inom utbildning och forskning som ett led i en bredare samhällsutveckling. 8

10 Finansiering av högre utbildning debatt, trender och transatlantiska jämförelser Bakgrunden Den statliga finansieringen av högskoleutbildningar runt om i världen utsätts för en allt starkare press. Högre utbildning skall konkurrera om medel med andra statliga utgiftsområden som grund- och gymnasieskola, socialförsäkringar och sjukvård. Samtidigt växer kraven på att högskolesystemet skall expandera för att ta emot en ökad andel av ungdomskullarna. Flera nationer har satt ambitiösa mål för omfattningen av en sådan expansion. I många länder har därför diskussionen om alternativa eller kompletterande finansieringsformer kommit att föras, oftast under en betydande politisk oenighet. I länder som traditionellt haft en helt statlig finansiering av högskolesektorn har diskussionen varit särskilt intensiv. Det gäller i huvudsak Västeuropa där universitet och högskolor historiskt sett växt fram som institutioner inom en statligt reglerad ram. I några fall har sökandet efter alternativa finansieringsformer lett till att studieavgifter införts. Den här delrapporten diskuterar bland annat trenden mot en allt större medfinansiering av de studerande genom terminsavgifter och de kontroverser som detta har givit upphov till i ett antal länder. Förutom rent partipolitiska motsättningar kan man konstatera att en en stark europeisk studentopinion står emot denna lösning. Rapporten beskriver också de mer generella finansieringsstrukturerna och de aktuella debatterna i några olika universitetssystem (i USA, Kanada, Storbritannien, Australien, Ryssland och Tyskland). Eftersom den högre utbildningen till sin natur är internationell har också finansieringsdiskussionen en gränsöverskridande och ofta jämförande aspekt. Den ledande forsknings- och utbildningsnationen USA ses av många som en förebild genom sin diversifierade högskolesektor som också får sin finansiering ur en lång rad källor: donationer från företag, stiftelser och enskilda givare, inte minst från tidigare studenter (alumni). Framför allt de ledande amerikanska institutionerna får genom denna mångfald av inkomstkällor en betydande rörelsefrihet med tillgång till fria resurser för innovation och förändring som t.ex. europeiska högskolor ofta saknar. En fråga som ofta diskuterats i den internationella debatten är därför om den transatlantiska klyftan när det gäller forskningspotential och utbildningsmöjligheter riskerar att vidgas genom skilda ekonomiska förutsättningar. Den här rapporten syftar inte till att ge något absolut svar på den senare frågan, utan har som syfte att snarare skildra några av huvuddragen i den debatt som förs av både europeiska och amerikanska aktörer. Den kan också ses 9

11 som ett underlag för framtida och fördjupade studier kring en del av de frågor som tas upp på de följande sidorna. Staten eller studenten några generella trender i finansieringsdebatten I rapporten Internationella trender på högskoleområdet, som Högskoleverket publicerade 1999, konstaterades att frågorna om finansieringen av den högre utbildningen var ett centralt diskussionsämne över hela världen. En tydlig trend kunde också urskiljas. Från det generella mönstret att vara en kollektiv, nationell och offentlig angelägenhet är den högre utbildningen idag i många länder typiskt präglad av blandfinansiering. De studerande själva liksom olika privata, kommersiella och ofta globala aktörer är viktiga medverkande finansiärer. Den förändrade finansieringsbilden konstaterades bestå i en ökad marknadsorientering, ibland driven av ekonomisk nödvändighet men i en del fall också av ideologiska motiv. En pådrivande kraft mot denna utveckling i vissa länder har Världsbanken varit. Hur man från dess sida ser på marknadsorienteringens olika komponenter framgår av en rapport som banken lade fram i samband med Unescos World Conference on Higher Education 1998: A market orientation includes (a) tuition, fees, and the sale of research and instruction via grants, contracts, and entrepreneurial training; (b) the private sector, including both non-profit and proprietary providers of tertiary education; (c) regional decentralization, or the devolution of authority from the central government to the regions; and (d) institutional autonomy, or the devolution of authority from government, at whatever level, to institutions. Much of what may look like the agenda of the neo-liberal economist may also be more opportunistic than ideological. With taxes increasingly avoidable and otherwise difficult to collect, and with competing public needs e.g. basic education, public health, public safety, transfer payments, and public infrastructure so compelling in all countries, an increasing reliance on tuition, fees, and the unleashed entrepreneurship of the faculty may be mainly the only alternatives to a totally debilitating austerity. Vilka alternativ står då till buds när man i många länder med alltmer ansträngda ekonomier försöker hitta finansieringslösningar vid sidan av de traditionella vägarna? I Världsbanksrapporten pekade man på fem alternativa möjligheter: Governmental revenues are supplemented by non-governmental revenues by shifting the burden of higher educational costs from the general taxpayer or general citizen to parents and students especially but also to philanthropists and to purchasers of university services. When the government shifts costs to the students, it must introduce a parallel system of financial assistance in order 10

12 to maintain accessibility and provide equity. Following are the five primary vehicles of this supplementation, or shift in cost sharing, or cost incidence: (a) the introduction of, or substantial increases in, tuition and full or more nearly full-cost fees into higher education sectors hitherto supported primarily or wholly by public revenues, (b) the introduction of means tested grants and loans, (c) the encouragement of private higher education supported mainly through tuition fees, (d) the encouragement of entrepreneurial activities on the part of the faculty and/or the university, and (e) the encouragement of philanthropy for endowment, for direct operations, and for scholarships to students. Vid Unescos världskonferens framgick det tydligt att Världsbankens pessimism när det gäller den offentliga sektorns förmåga till finansiering av den högre utbildningen är mycket kontroversiell. I slutdeklarationen från konferensen betonades därför den offentliga sektorns fortsatt viktiga roll: The funding of higher education requires both public and private resources. The role of the state remains essential in this regard. (a) The diversification of funding sources reflects the support that society provides to higher education and must be further strengthened to ensure the development of higher education, increase its efficiency and maintain its quality and relevance. Public support for higher education and research remains essential to ensure a balanced achievement of educational and social missions. (b) Society as a whole must support education at all levels, including higher education, given its role in promoting sustainable economic, social and cultural development. Mobilization for this purpose depends on public awareness and involvement of the public and private sectors of the economy, parliaments, the media, governmental and non-governmental organizations, students as well as institutions, families and all the social actors involved with higher education. Under de år som gått efter Unesco:s världskonferens har frågan verkligen inte mist sin aktualitet. Diskussionen om balansen mellan en offentligt eller privat finansierad utbildning har fortsatt i många länder. En avgiftsfri högre utbildning på brukarsidan motiveras traditionellt med de fördelar som den ger till samhället i form av att fler blir högutbildade, tjänar bättre och betalar mer skatt samt bidrar till samhällsutvecklingen på andra sätt. Tillgång till utbildning ses ofta som en grundläggande rättighet som inte bör avgiftsbeläggas, och frågan om avgiftsfrihet brukar inte sällan kopplas till strävan att höja deltagandet i högre utbildning. Mot detta framförs ibland argumentet att den enskilde borde bidra till finansieringen av sin utbildning eftersom den medför stora personliga fördelar, bland annat genom högre lön efter examen. Denna åsikt återfinns hos många forskare och debattörer med en mer nyliberal åskådning, men tonar också fram i vissa länders beslut att avgiftsbelägga utbildning. Med hänvisning till 11

13 den sneda sociala fördelningen i många länders högre utbildning är ett annat vanligt argument för avgifter att en utbildning utan medfinansiering från studenterna i praktiken innebär att arbetarklassen skattevägen betalar för medelklassens utbildning. De studerandes och andra privata källors betydelse för studiefinansieringen är kanske särskilt tydlig i det amerikanska systemet. Andra exempel på trenden mot ökande kostnadsdelning är Storbritanniens beslut att införa studieavgifter och göra om bidrag till lånemöjligheter samt Australiens Higher Education Contribution System, som bl.a. involverar studieavgifter och möjlighet att betala dem efter examen i form av statliga lån. Har den privata finansieringen ökat? Hur stark är då den tendens som finns på många håll internationellt sett, att statliga medel till högre utbildning ersätts med icke-statliga, dvs. att kostnaderna flyttas över från skattebetalarna främst till studenterna och deras familjer, men också till andra icke-statliga finansiärer? OECD samlar regelbundet olika typer av statistik om utbildningssektorn, och det kan därför vara intressant att se vad som sägs om denna fråga i organisationens senaste genomgång av situationen för utbildning i medlemsländerna. Rapporten Education at a Glance, 2001 visar att det finns en ökad efterfrågan på högre utbildning i många länder, något som lett till att den del av kostnaden som betalas privat (t.ex. av studenterna och deras familjer) har ökat. Åtta av sjutton OECD-länder rapporterade att de privata utgifterna för högre utbildning ökade med mer än 20 procent mellan 1995 och Andelen privata medel i finansieringen av högre utbildning är stor i flera länder. Exempelvis är den högre än 30 procent i länder som USA, Australien, Kanada och Storbritannien. I Japan kommer mer än hälften av all finansiering från privata källor och i Sydkorea överstiger siffran 80 procent, enligt OECD. När det gäller fördelningen mellan statlig och privat finansiering kan man i vissa länder också se en klar förändring av proportionerna. I Italien ökade t.ex. den privata sektorns andel av finansieringen från 17 till 25 procent mellan 1995 och 1998 och i Ungern från 2 till 23 procent under samma tidsperiod. Det finns dock undantag: i Österrike, Tjeckien och Mexiko minskade, enligt OECD, andelen privata medel som lades på högre utbildning med runt hälften mellan 1995 och Några exempel från olika delar av världen på kontroverser kring finansieringsfrågan Frågor relaterade till den högre utbildningens finansiering är ofta återkommande i nyhetsrapporteringen inom området. Det verkar särskilt vara studieavgifterna som engagerar och ger upphov till protester från föräldrar och 12

14 studenter och i extremfallen t.o.m. till stora demonstrationer som ytterst kan leda till sammandrabbningar med polis och militär. Nedan ges några exempel på finansieringsrelaterade nyheter som väl illustrerar olika aspekter av ämnet. Kanada: University of British Columbia (UBC) har mer än tredubblat studieavgifterna för vissa utbildningsprogram sedan provinsregeringen avslutade en sexårig frysning av avgifterna i februari Den största ökningen vid UBC skedde för det femton månader långa MBA-programmet, för vilket avgiften kommer att höjas från till kanadensiska dollar. Avgifterna för undergraduate-utbildningar inom humaniora och naturvetenskap kommer att stiga från till dollar, och man planerar att stegvis höja priserna till det nationella genomsnittet om ca dollar. Man tror att de höjda avgifterna kommer att generera ett tillskott på 11,5 miljoner per år för universitetet. Avgiftsnivåerna har stigit generellt i hela Kanada medan tillförseln av statliga medel till de flesta lärosäten har minskat. Paul Axelrod vid York University i provinsen Ontario oroas av de stigande avgifterna: Canadians have a fascination with American universities like Harvard, säger han, but we have to remember that 80 percent of Americans go to public colleges, and our fees are now beginning to surpass theirs. (Chronicle of Higher Education, 12 april 2002) Uganda: De ekonomiska omständigheterna vid Ugandas Makerere University var vid slutet av 1980-talet mycket svåra, och en av de åtgärder som man då vidtog för att undvika total kollaps var att införa kostnadsdelning. År 1989 togs stipendierna för transport och studiemateriel bort, och Makerere informerade de studerande om sitt beslut att stegvis införa terminsavgifter. Studenterna svarade med strejker och det förekom våldsamma sammanstötningar med polisen, vilket 1990 resulterade i två dödsfall bland studenterna. Universitetet stängdes till sist temporärt av myndigheterna. När det åter öppnade, fanns en plan för att låta behövande studenter arbeta för universitetet istället för att betala avgifter. Planen bröt emellertid samman p.g.a. studenternas motstånd och att det var svårt att identifiera dem som verkligen behövde hjälp. Makerere fortsatte att utveckla nya inkomstvägar började man ge kvällskurser för avgiftsbetalande studenter inom bl.a. juridik och företagsekonomi och 1994 beslöt universitetet att stegvis börja ta in betalande studenter också på andra utbildningsprogram. Universitetet har även introducerat nya utbildningar för att dra till sig betalande studenter, t.ex. turism och IT. 13

15 Också andra delar av verksamheten vid Makerere University drivs nu med vinstintresse, t.ex. universitetets bokhandel, bageri och tryckeri. En konsultfirma hjälper lärare att finna arbeten som rådgivare för företag och offentliga verk och därigenom tjäna pengar både åt sig själva och åt universitetet. För tio år sedan kom nästan alla Makereres inkomster från staten. Idag tjänar universitetet självt ungefär 40 procent av sin budget, enligt rektor John Ssebuwufu. (Chronicle of Higher Education, 12 juli 2002) Indien: År 2001 tillkännagav Indiens finansminister att ett nytt studielånesystem, administrerat av bankerna, skulle hjälpa alla som ville att få en högre utbildning. Systemet verkar dock hittills gynna främst det övre skiktet av det indiska samhället. Räntorna är höga, återbetalningsperioden på 3 år är kort och den blivande studentens föräldrar måste visa att de tjänar tillräckligt för att kunna betala tillbaka lånet om studenten själv inte kan. Inkomstkravet för att få låna är 209 USD per månad, vilket utesluter de flesta indier. Dessutom är ansökningsprocessen komplicerad och tidskrävande. Fördelen med lånen är att det inte behövs någon säkerhet för lån upp till USD och att räntan är bunden till en nivå som sätts av Indiens riksbank (Reserve Bank of India). I december 2001 låg räntan på 12 procent och vid lån av större belopp stiger räntenivån progressivt. De ekonomiska villkoren för att få låna innebär att begåvade men fattiga studenter, som lånesystemet var avsett att hjälpa, i praktiken inte kvalificerar sig till att få lånen. Trots detta kan även de minst välbärgade indierna faktiskt ha råd med en ut-bildning vid statliga universitet och colleges om de kan komma in. Vid de statliga lärosätena kostar nämligen ett års undergraduate-utbildning less than a movie ticket, enligt tidningen Chronicle of Higher Education. Problemet är att det finns alldeles för få platser för det stora antalet sökande till statliga lärosäten. Alternativet är privata utbildningsinstitutioner med högre avgifter, vilka är långt bortom de ekonomiska möjligheter som de flesta indier har. (Chronicle of Higher Education, 7 december 2001) Polis i Bihar, en delstat i nordöstra Indien, sköt skarpt mot en samling studenter vid ett tillfälle i början på Minst två personer avled och åtta andra blev allvarligt skadade. Studenterna protesterade mot ett beslut av Tilka Manjhi Bhagalpur University i staden Bhagalpur att höja terminsavgifterna. (Chronicle of Higher Education, 4 februari 2002) Sydkorea: Det sydkoreanska utbildningsministeriet planerar att låta åtta av landets universitet själva bestämma om tillträde och studieavgifter under Under 2003 kommer ytterligare 36 universitet och 6 professional colleges att få följa efter. 14

16 Från början hade ministeriet planerat att ge samtliga universitet frihet att bestämma sin egen policy i år, men starka protester från studenter och föräldrar som fruktade stora avgiftshöjningar fick tjänstemännen att skjuta upp reformen. Man begränsade också avgiftsökningarna till högst 20 procent över de kommande tre åren. (Chronicle of Higher Education, 11 januari 2002) Israel: Avgifterna för grundutbildningen vid Israels statliga universitet och högskolor skall halveras över en femårsperiod, beslutade i januari 2001 Israels dåvarande regering under Ehud Barak. Man planerade att sänka avgifterna, som då låg på ca USD per år, med 375 dollar under läsåret 2001/02 och sedan med 225 per år i ytterligare fyra år. Hur minskningen skulle utföras var ännu inte bestämt, men det kunde antingen handla om direkta sänkningar av avgifterna eller om en studentpeng (voucher) till studenterna för att betala delar av avgifterna. De privata lärosätena hoppades att detta skulle bli början på statligt stöd också till dem. (Chronicle of Higher Education, 19 januari 2001) Kina: Det var inte förrän 1994 som Kinas universitet började ta ut terminsavgifter, och då handlade det om de studenter som placerade sig under genomsnittet på det nationella inträdesprovet började man ta ut avgifter för alla studenter och nu överstiger den genomsnittliga kostnaden för ett års universitetsutbildning USD. Den årliga inkomsten i Kina ligger på 800 USD. Även i Kinas ekonomiskt mest framgångsrika städer Peking, Shanghai och Guangzhou har nu invånarna börjat få svårigheter att klara avgiftshöjningarna, enligt en rapport från den kinesiska statistikmyndigheten. I rapporten sade 54 procent av de utfrågade att ökningstakten var snabbare än vad de hade råd med. Most people in China just can t afford a university education anymore, and it s becoming only more so, säger Teng Xing, anställd vid Central University of Minorities i Peking. (Chronicle of Higher Education, 2 november 2001) Ryssland: De flesta ryssar anser att staten skall garantera befolkningen en avgiftsfri högre utbildning och vid de statliga universiteten finns fortfarande ett visst antal gratisplatser för de bästa studenterna. Sådana platser är dock långt färre än efterfrågan inom de populäraste ämnena som juridik, ekonomi och marknadsföring. De som inte får så goda resultat på inträdesproven får istället betala för sin utbildning. En familj i Moskva kan, enligt tidningen Chronicle of Higher Education, få betala upp till USD för att sätta sin son i juridikutbildning. Andelen studenter som betalar för sin utbildning i Ryssland har ökat från runt 8 procent 1995 till ca en tredjedel år (Chronicle of Higher Education, 7 december, 2001) 15

17 Österrike: Den konservativa regeringskoalitionen i Österrike har från höstterminen 2001 infört studieavgifter i Österrike. Beslutet föregicks av en omfattande debatt och starka studentprotester. Avgiften kallas för Studienbeitrag och utgår för österrikiska medborgare och studenter från EU-länder med 363 euro per termin (cirka SEK). För studenter som kommer från andra länder är terminsavgiften dubbelt så hög. (Källa: Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur, Wien) Transatlantiska jämförelser i europeisk debatt Debatten om finansieringen av den högre utbildningen pågår med varierande grad av intensitet i praktiskt taget alla europeiska länder. En gemensam faktor i de europeiska diskussionerna är den likartade historiska bakgrunden: ett system för högre utbildning som vuxit fram med i huvudsak offentlig finansiering, därtill ofta starkt reglerat av statliga eller regionala myndigheter. Ett genomgående drag i denna debatt är också ständiga jämförelser med USA. Att sådana jämförelser görs är förklarligt med hänsyn till den dominerande roll som amerikanska universitet spelar inom forskning och utvecklingsarbete i världen. De är också naturliga mot bakgrund av skillnaderna i den högre utbildningens organisation på de båda kontinenterna, en skillnad som gör sig gällande på många olika plan men inte minst i graden av ekonomisk flexibilitet. Ibland tenderar kanske förhållandena i USA att framställas i en alltför positiv dager. Man koncentrerar då uppmärksamhet på de stora elitinstitutionerna med deras ojämförligt stora resurser medan man glömmer bort att den stora majoriteten av universitet och colleges i USA arbetar under likartade begränsningar som de europeiska. Ändå är det naturligtvis så att också de stora och internationellt ryktbara högskolorna i europeiska länder med en viss avund blickar över Atlanten. Man kan som exempel på detta ta en intervju som den brittiska tidningen The Guardian den 22 maj 2002 gjorde med Sir Richard Sykes, rektor för Imperial College i London, en högskola specialiserad på teknik och medicin och som i anslagsnivå och forskningsintensitet bara överträffas av de klassiska universiteten i Oxford och Cambridge. He looks to the money raised and the fees charged by his competitors, especially in the US, and despairs. Harvard charges $26,019 ( 18,500) a year in tuition fees plus $8,250 ( 6,000) for room and board, although more than half its students receive some form of financial aid. Princeton charges $26,160 a year tuition fees plus $7,583 in room and board. Harvard has an endowment revealed last year of $18.3bn ( 13bn) more than double the endowment of all UK universities. The top 20 US universities all have an endowment of more than $1bn. The US spends nearly three times as much of its GDP on higher education and around half of that spending is privately provided. 16

18 How the hell can we compete with them? says Sir Richard. We re losing a lot of our good students now, being sucked in by the Americans. America runs on creaming the best from everywhere in the world. It s not a better education system than we have, it s just they pull out from everybody s education system. We re losing the battle because we can t say to people we ll give you some help we haven t any help, we re falling behind quite rapidly. So freedom means freedom to charge higher fees. Graduates earn an extra 400,000 on average over their working lives than non-graduates. The Guardian återger i samma artikel också ett samtal med Sir Colin Campbell, rektor för Nottingham University. Han betonar att universiteten inte behöver vara fria och oavhängiga institutioner för att kunna ges en större flexibilitet i sin finansiering. Också han pekar på förhållandena i USA och omöjligheten att på lång sikt konkurrera med de amerikanska universiteten: What you d find in the States you d find here, that there would be some flexibility and maybe you d find fees going from 1,000 to 3,500 4,000. But other guys would say if they re going to 3,500 I m going to 2,800 and you ve got a proper market. You would never have us going to full cost because it must always be the case that the state invests in universities. If this brilliant guy applies to me and says I want to fill your chair but I need 5m start-up, I can afford that, but I can afford it only two, three or four times whereas Princeton or Johns Hopkins can afford it 60 or 70 times... if you re trying to be globally competitive then you ve got to have top scientists, you ve got to recruit internationally and you ve got to give them leading edge equipment. We re not the only people thinking about this. The Germans, the Australians, the Malaysians, the Thais and the Chinese are thinking about this. Det sista konstaterandet är verkligen sant. I stora delar av världen rör sig högskoledebatten hela tiden om jämförelser med det amerikanska systemet (eller snarare den brist på övergripande system som är en del av den beundrade flexibiliteten). En stor del av utvecklingen i Europa är för övrigt driven av denna konkurrens, inte minst den s.k. konvergensprocessen med Bolognadeklarationen från 1999 som huvuddokument. Här är det de amerikanska universitetens dragningskraft på unga människor från hela världen som oroat den europeiska opinionen och fått länder som Tyskland att snabbt och revolutionerande lämna en gammal examensstruktur till förmån för en s.k. anglosaxisk modell. Men även om de europeiska universiteten anpassar sina strukturer till en amerikansk förebild är det fortfarande en stor skillnad i modellerna för finansiering. Skillnaden blir ytterligare markerad i ett läge där man i flera europeiska länder sätter nya och högre mål för deltagandet i den högre utbildningen. Hur skall högskolor och universitet kunna byggas ut för en ökad rekrytering inom rimliga kostnadsramar? Hur skall man kunna ge en utbildning med 17

19 kvalitet om man vill öka studentantalet med procent samtidigt som nationella eller regionala skattebetalare pressas av stigande kostnader för bl.a. vård och omsorg för en åldrande befolkning? En brittisk kommitté som tittat på universitetens finanser konstaterade i maj 2002 att de senaste årens expansion skett på bekostnad av minskade anslag per student. Och den brittiska rektorskonferensen, Universities UK, har i olika sammanhang talat om ett investeringsbehov på närmare 10 miljarder pund (c:a 150 miljarder kronor) fram till år I en debattartikel i The Guardian den 3 september 2002 konstaterade den kända amerikanska utbildningsforskaren Sheldon Rothblatt att det över hela världen klagas över en underfinansierad högre utbildning. Han konstaterar att knappast något land har expanderat sitt högskolesystem så snabbt som Storbritannien. I takt med detta och i takt med ständigt stigande kostnader för en frontlinjes forskning tenderar universitetens situation i längden att bli ohållbar. På sikt leder utvecklingen förmodligen mot ett mer amerikanskt system med en större blandning av högskolor med olika program och uppdrag. Att göra alla universitet till framstående forskningsinstitutioner är knappast möjligt: No modern government can fund an indefinite number of research universities. Only a few perhaps 100 universities in the US can be described as fundamentally leading research institutions, and perhaps 100 more have some sort of applied or basic science capacity. The exact number is not important. What is significant is that some 3,000 colleges and universities are fundamentally teaching institutions at all cost levels depending upon geography, competition and the nature of alumni and supporters. Institutions define their own missions and strive to be excellent in that mission. Private institutions wishing to change their goals must find the means to do so. A few public ones, hoping to move upward on the prestige scale, experience frustration and disappointment as funding remains elusive. The universities of Britain, it already seems evident, are moving in directions familiar from the American experience, except that the constraints imposed by government are stronger. They are being asked to adjust their circumstances to income and to maintain quality while staffing ratios deteriorate. The financial expedients that are available to British universities are similar to those elsewhere: rich foreign students, contract research, consulting services, start-ups and spin-offs. Each has merits but also produces its own accounting, political and ethical dilemmas. Collegial questions also arise, the difficulty of maintaining any semblance of an academic community when substantial salary differentials exist within and across subject areas. Tuition charges, presently capped, are the source to which any academic leader turns, no matter how reluctantly. 18

20 Rothblatt pekar på att mycket av debatten i Storbritannien utgår från förhållanden som inte längre gäller. Det finns inte så många vanliga studenter längre. De som nu befolkar universitet och högskolor har en mycket varierande bakgrund, både åldersmässigt, etniskt och kulturellt. En gemenskap av den typ som de gamla universiteten i Oxford och Cambridge representerar kommer att bli allt svårare att upprätthålla. Samtidigt framhåller han att institutionell frihet inte löser alla problem. Staten kommer fortfarande att ha en central roll att spela, Också i USA är de federala anslagen viktiga för både forskning och utbildning. Och de stora egna tillgångarna i form av endowments är ett undantag som gäller några utvalda prestigeuniversitet: I certainly favour institutional freedom in meeting the extraordinary challenges of the current university environment. Bureaucracies by definition have difficulty drawing distinctions and making exceptions. But in the world of higher education, the role of government will remain critical. I read with interest that elite universities in the UK take two-thirds of their research income from non-governmental sources. But in the US a research capacity remains heavily dependent upon the public purse, whether a campus is legally private or public. Even students in private colleges and universities in the US receive federal assistance if they meet income and work-study guidelines. In other words, Washington is still Croesus, and it is difficult to believe that Westminster will not be engaged in system steering even if alternative revenue sources become available. Unquestionably, endowment income increases the latitude for university discretion. Nevertheless, endowments are customarily restricted Harvard s staggering $18bn is a one-off. And reliance on private enterprise requires vigilance in order to safeguard institutional decision-making and preserve the idea of public knowledge. Rothblatts ord kan möjligen vara trösterika för europeiska universitetspolitiker som ofta får höra argumenten om USA:s alla fördelar. Ändå finns det en attraktionskraft i de stora amerikanska institutionerna som är ofrånkomlig och som europeiska forskare ofta lyfter fram. Den franske professorn Jean- Claude Latombe är chef för Stanfords Robotic Department och han motiverade i en intervju i en fransk tidning sin flytt över Atlanten med det stela och centraliserade systemet för forskningsfinansiering i Frankrike. I den tyska debatten återkommer man regelbundet till samma tema och argumenten är inte heller okända i den diskussion som förs på svensk mark. Ibland kan dock avvikande röster höras i diskussionen. I Tyskland har t.ex. sammanslutningen av forskare och lärare i ämnet engelska, Deutscher Anglistenverband, reagerat mot det ständiga framhävandet av USA som exempel och producerat ett dokument där man belyser det problematiska i att utan vidare jämföra tyska och amerikanska universitet. Man påpekar att de som gör sådana jämförelser ofta bortser från den stora spännvidden för de amerikanska högskolorna och från det faktum att en tysk Abitur och examen från 19