Granskning av kvaliteten i den brottsutredande verksamheten

Transkript

1 Granskning av kvaliteten i den brottsutredande verksamheten Gemensamt regeringsuppdrag för Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen ÅM-A 2013/0556 POA /12

2

3 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning Arbetets bedrivande Regeringsuppdraget Genomförande Centralt samverkansforum Direktiv Projektplan/urval/arbetsmetod Projektorganisation centralt projekt Tidsåtgång Urvalet för granskning Avgränsning av projektet Granskningsmallarna Arbetsgången och tidsplanen i projektet Iakttagelser vid granskningen Allmän bakgrund hos projektansvariga, projektledare och medgranskare Närmare om statistiken i projekten Något om kvalitetsskillnaden mellan åklagarledda och polisledda förundersökningar Sammanfattning, iakttagelser och slutsatser vid tillsynsrapport för bostadsinbrott (tillsynsrapport 2012:1) Sammanfattning, iakttagelser och slutsatser av tillsynsrapport för barnpornografi (Tillsynsrapport 2012:2) Sammanfattning, iakttagelser och slutsatser av tillsynsrapport för misshandel av obekant (Tillsynsrapport 2012:3) Sammanfattning av tillsynsrapport för våldtäkt av vuxen (Tillsynsrapport 2012:4) Sammanfattning av tillsynsrapport för misshandel av barn under 15 år (Tillsynsrapport 2012:5) Sammanfattning av tillsynsrapport för rån mot barn under 18 år (Tillsynsrapport 2012:6) Sammanfattning av tillsynsrapport för fakturabedrägerier (Tillsynsrapport 2012:7) Iakttagelser och samlad bedömning av kvaliteten i den brottsutredande verksamheten Utgångspunkt för kvalitetsbedömningen av den brottsutredande verksamheten Totalbedömningen av förundersökningarnas kvalitet Faktorer som påverkar kvalitetsbedömningar och jämförelser mellan de olika tillsynsrapporterna... 31

4 3 4.4 Förklaring av frågeställningarna i granskningsmallen Har relevanta utredningsåtgärder vidtagits? Bedrivs förundersökningen snabbt? Har brottsofferperspektivet beaktats? Var det avslutande beslutet korrekt? Iakttagelser rörande kvalitetsbrister som konstaterats i två eller flera tillsynsrapporter Kan PKC-anmälningarna leda till lägre kvalitet? Kontroll av förekomst av övervakningskameror Förbättrad skadedokumentation och inhämtande av rättsintyg Förbättrad samordning och analys av uppgifter från förundersökningar Dokumentationsbrister Dokumentation av direktiv Målsägandeförhör och målsägandebiträde vid brott med unga brottsoffer samt vid våldtäkt Polisens beslutsmotiveringar för avskrivningsbeslut Felkodningar och felregistreringar i Cåbra Analys, slutsatser och förslag till åtgärder rörande kvalitetsbrister som konstaterats i två eller flera tillsynsrapporter PKC-anmälningarna bör utredas Kontrollen av förekomst av övervakningskameror bör förbättras Förbättrad skadedokumentation Förbättrad samordning och analys av uppgifter från förundersökningar Förbättrande av polisens dokumentation av utredningsåtgärder Förbättrad dokumentation av direktiv Målsägandeförhör och förordnande a målsägandebiträde vid unga brottsoffer samt vid våldtäkt Skapande av enhetlighet i polisens beslutsmotiveringar Felkodningar och felregistreringar i Cåbra Bilaga 1 Granskningsmall Bilaga 2 Sammanfattande kvalitetsvärdering rapport för rapport Bilaga 3 Sammanställning kvalitetsvärderingar Bilaga 4 Tillsynsrapport Bostadsinbrott Bilaga 5 Tillsynsrapport Barnpornografibrott Bilaga 6 Tillsynsrapport Misshandel av obekant Bilaga 7 Tillsynsrapport Våldtäkt mot vuxen Bilaga 8 Tillsynsrapport Misshandel av barn under 15 år Bilaga 9 Tillsynsrapport Rån mot barn Bilaga 10 Tillsynsrapport Fakturabedrägerier

5 4 1 Sammanfattning Inom ramen för regeringsuppdraget Kvaliteten i den brottsutredande verksamheten har tillsyn skett av sju brottstyper. Tillsynen har ägt rum vid Åklagarmyndighetens utvecklingscentra (UC) i Stockholm, Göteborg och Malmö. Tillsynen har utmynnat i att sju stycken tillsynsrapporter färdigställts. Brottstyperna som granskats är bostadsinbrott (Tillsynsrapport 2012:1, UC Stockholm), barnpornografi (Tillsynsrapport 2012:2, UC Malmö), misshandel av obekant (Tillsynsrapport 2012:3, UC Göteborg), våldtäkt mot vuxen (Tillsynsrapport 2012:4, UC Göteborg), misshandel av barn under 15 år (Tillsynsrapport 2012:5, UC Göteborg), rån mot barn under 18 år (Tillsynsrapport 2012:6, UC Stockholm) och fakturabedrägeri (Tillsynsrapport 2012:7, UC Stockholm). Inom ramen för tillsynen har sammanlagt förundersökningar granskats, av vilka varit polisärenden och misstankar som lottats in på åklagare. Vid urvalet av ärenden har endast förundersökningar som lagts ned eller inte inletts med beslutsgrunder som haft med bevisläget att göra valts ut. Förundersökningar som lett till lagföring har inte granskats. Skälet är dels att direktiven från regeringen var att lägga särskild fokus på de förundersökningar som inte lett till lagföring, dels att tillsynen inte skulle bli för omfattande. Granskningarna har gjorts med utgångspunkten att undersöka om utredningsåtgärderna varit tillräckliga i nedlagda ärenden och brottsmisstankar. Granskningen har utgått ifrån följande huvudfrågeställningar: - Har relevanta förundersökningsåtgärder vidtagits? - Har förundersökningen bedrivits snabbt? - Har brottsofferperspektivet beaktats? - Var det avslutande beslutet korrekt? Dessa frågeställningar har delats upp i tolv underfrågeställningar. Förundersökningarna har åsatts en kvalitetsvärdering avseende dels dessa frågeställningar, dels avseende totalbedömningen. Kvalitetsvärderingen är något av uttrycken god kvalitet, tillfredsställande kvalitet och bristande kvalitet. Bedömningen bristande kvalitet av en enskild frågeställning innebär att det i tillsynen har noterats att det finns en förbättringspotential rörande en viss utredningsåtgärd och att en förbättring skulle kunna påverka möjligheterna till lagföring. Vid totalbedömningen innebär bristande kvalitet att brister konstaterats som bedömts kunna påverka möjligheterna till lagföring. Om en frågeställning inte varit aktuell att granska markeras detta med ej aktuell. I tillsynen rörande bostadsinbrott, barnpornografi, våldtäkt av vuxen, misshandel av obekant och misshandel av barn har de granskade polis- och åklagarledda förundersökningarna bedömts hålla tillfredsställande kvalitet. De åklagarledda förundersökningarna rörande rån mot barn har bedömts hålla tillfredsställande kvalitet, även om vissa förbättringsområden finns. I tillsynen rörande fakturabedrägerier och rån mot barn har konstaterats brister i de polisledda förundersökningarna som bedömts kunna påverka möjligheterna till lagföring. Dessa förundersökningar bedöms hålla bristande kvalitet.

6 5 I tillsynen rörande fakturabedrägerier har som huvudsakliga brister konstaterats - att förundersökning i många fall inte har inletts trots att så borde ha skett, - att i de ärenden där förundersökning inletts har relevanta förundersökningsåtgärder inte vidtagits i den utsträckning som kan krävas och - att det finns såväl strukturella som andra brister i samordningen. Tillsynen rörande rån mot barn har konstaterat att bättre och fler adekvata utredningsåtgärder måste vidtas i ett tidigt skede av förundersökningarna. I samtliga tillsynsrapporter redogörs för ett antal iakttagelser rörande kvalitetsbrister i förundersökningarna. Detta gäller alltså även de rapporter där helhetsbilden av kvaliteten bedöms vara tillfredsställande. I samtliga rapporter föreslås åtgärder för att förbättra kvaliteten vid förundersökningar, företrädesvis inom de frågeställningar som åsatts bristande kvalitet. Följande två tabeller visar en sammanställning av kvalitetsvärderingarna: Polisledda förundersökningar Bostadsinbrott Barnpornografibrott Misshandel av obekant Våldtäkt mot vuxen Misshandel av barn under 15 år Rån mot barn Fakturabedrägeri = God = Tillfredställande = Bristande = Ej aktuell Inledande utredningsåtgärder Vittnes- och målsägandeförhör Skadedokumentation Brottsplats/teknisk undersökning Förhör misstäkt/offentlig försvarare Dokumentation Samordning/analys Bedrivs förundersökningen snabbt? Förordnande av målsägandebiträde Skadestånd/underrättelse till målsägande Beslutsmotivering avslutande beslut Borde förundersökning inletts?

7 6 Åklagarledda förundersökningar Bostadsinbrott Barnpornografibrott Misshandel av obekant Våldtäkt mot vuxen Misshandel av barn under 15 år Rån mot barn Fakturabedrägeri = God = Tillfredställande = Bristande = Ej aktuell Inledande utredningsåtgärder Vittnes- och målsägandeförhör Skadedokumentation Brottsplats/teknisk undersökning Förhör misstäkt/offentlig försvarare Dokumentation Samordning/analys Bedrivs förundersökningen snabbt? Förordnande av målsägandebiträde Skadestånd/underrättelse till målsägande Beslutsmotivering avslutande beslut Borde förundersökning inletts? Den sammanfattande bedömningen av de granskade förundersökningarnas kvalitet har gjorts fristående från kvalitetsvärderingarna avseende de enskilda frågeställningarna. De frågeställningar rörande förundersökningskvaliteten som påverkar lagföringsmöjligheterna mest är kvaliteten på de inledande utredningsåtgärderna, vittnes- och målsägandeförhören, skadedokumentationen, brottsplatsundersökning/teknisk undersökning och förhör med skäligen misstänkt/förordnande av offentlig försvarare. De granskade polis- och åklagarledda förundersökningarna avseende bostadsinbrott, barnpornografibrott, misshandel av obekant, våldtäkt mot vuxen och misshandel av barn under 15 år samt de åklagarledda förundersökningarna rörande rån mot barn har avseende dessa frågeställningar i hög utsträckning åsatts god eller tillfredsställande kvalitet.

8 7 De åklagarledda förundersökningarna har generellt åsatts bättre kvalitetsvärdering än de polisledda. Skillnaden synes i hög utsträckning bero på att ärendena har hunnit längre. En åklagare tar i de allra flesta fall över förundersökningsledarskapet först när det finns en eller flera personer som är skäligen misstänkt. Flera inledande förundersökningsåtgärder har alltså redan gjorts när åklagaren tar över ärendet. Det är därför naturligt att de åklagarledda förundersökningarna är mer fylliga än de polisledda och att de har nått en viss kvalitet. Av samma anledning är det troligt att tillsynen hade visat på en högre kvalitet i den brottsutredande verksamheten om den omfattat även förundersökningar som lett till lagföring. Sådana förundersökningar hade nämligen sannolikt varit mer omfattande än de förundersökningar som nu granskats. I flera av tillsynsrapporterna tas likartade iakttagelser upp rörande bristande kvalitet av enskilda utredningsåtgärder som bedöms vara av betydelse för en framgångsrik förundersökning. De återkommande brister som bedöms vara av störst vikt framgår av rutan nedan. Brister av återkommande karaktär som kunnat konstateras i två eller flera tillsynsrapporter - att anmälningar som skett till polisens kontaktcenter (PKC) kan vara bristfälliga, - att polisen alltför sällan kontrollerar förekomsten av övervakningskameror vid brottsplatsen eller dess närhet, - att polisens skadedokumentation kan förbättras, - att polisens samordning och analys av utredningsuppgifter från förundersökningar inte är tillfredsställande, - att polisens dokumentation av utförda utredningsåtgärder varit bristfällig, - att såväl åklagare som polis bör förbättra dokumentationen av givna direktiv, - att kvaliteten på målsägandeförhören med unga brottsoffer och våldtäktsoffer kan bli bättre, - att ett andra målsägandeförhör hålls för sällan med unga brottsoffer, - att målsägandebiträde förordnas för sällan för unga brottsoffer och våldtäktsoffer, - att polisens beslutsmotiveringar för avskrivningsbeslut inte är utformade på ett enhetligt sätt, - att brottsmisstankar alltför ofta har felregistrerats eller felkodats i Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem Cåbra. För att åtgärda de kvalitetsbrister som konstaterats i flera tillsynsrapporter och öka kvaliteten i förundersökningar föreslås i slutrapporten ett antal åtgärder. Åtgärderna framgår i rutan nedan. Utöver dessa förslag föreslås som anförts ett antal kvalitetshöjande åtgärder i de enskilda tillsynsrapporterna.

9 8 För att öka kvaliteten i brottsutredningar kan generellt följande åtgärder vidtas: - Rikspolisstyrelsen och PKC-myndigheterna bör närmare utreda kvaliteten på de anmälningar som tas upp via PKC och hur ärendena hanteras därefter. - Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten bör verka för att polisiära förundersökningsledare och åklagare i ökad utsträckning ger tydliga anvisningar i direktiv rörande kontroll och dokumentation av förekomsten av övervakningskameror. - Den metodik som beskrivs i polisens metodstöd för utredning av grova våldsbrott rörande övervakningskameror bör tillämpas även vid utredning av misshandel av obekant och personrån. - Åklagarmyndigheten och polismyndigheterna bör tillse att skadedokumentationen vid våldsbrott och vid våldtäkt förbättras. - Rikspolisstyrelsen bör verka för att det utvecklingsarbete som pågår rörande förbättrad samordning och analys av utredningsuppgifter fortsätter. - Polisen bör utarbeta generella rutiner för dokumentation av utförda förundersökningsåtgärder. Detta bör ske inom ramen för utvecklingen av polisens nya utredningsstöd Pust. - Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten bör verka för att direktiv i högre utsträckning än vad som nu sker dokumenteras. - Åklagarmyndigheten och polismyndigheterna bör verka för att målsägandebiträde ska förordnas tidigt vid utredningar om misshandel av barn, rån mot barn och våldtäkt i enlighet med riktlinjerna i Utvecklingscentrum Göteborgs rapport Metodutveckling av arbetet med våldsoch sexualbrott i nära relation och mot barn. - Polismyndigheterna bör eftersträva att det första förhöret som hålls med ett barn som målsägande innefattar alla relevanta detaljer. Om förundersökningsledare bedömer det nödvändigt ska ett andra förhör hållas, och då vanligtvis med målsägandebiträde närvarande. - Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten bör verka för att kvaliteten på genomförda barnförhör vid våldsbrott granskas och utvärderas på ett mer djupgående sätt än som varit möjligt vid denna tillsyn. - Polismyndigheterna bör fortsätta de utbildningsinsatser som görs rörande införandet av Åklagarmyndighetens beslutsmotiveringar för avslutande beslut.

10 9 2 Arbetets bedrivande 2.1 Regeringsuppdraget I regeringens regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Åklagarmyndigheten beslutade regeringen att Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen utifrån respektive myndighets ansvars- och kompetensområde skulle granska kvaliteten i handläggningen i den brottsutredande verksamheten. Uppdraget innebar följande: Särskild uppmärksamhet skulle riktas mot ärenden som inte lett till lagföring, inklusive ärenden där förundersökning inte inletts. Granskningen skulle, när det gäller åklagares handläggning och beslut, genomföras inom ramen för Åklagarmyndighetens rättsliga tillsynsverksamhet. Granskningen skulle avse ett urval av brottstyper, både av enkel och komplicerad beskaffenhet. Brottstyperna sexualbrott, brott mot barn och bostadsinbrott skulle ingå i granskningen. Myndigheterna skulle göra en samlad bedömning av om de utredningsåtgärder och andra åtgärder som vidtagits har varit enhetliga och ändamålsenliga ur ett effektivitets- och kvalitetsperspektiv. Även frågan om ytterligare åtgärder hade varit motiverade skulle bedömas. Om myndigheterna uppmärksammade systematiska brister i den brottsutredande verksamheten ingick också i uppdraget att redovisa vilka åtgärder som behövde vidtas. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Justitiedepartementet) i en gemensam rapport senast den 30 mars Genomförande Centralt samverkansforum Den 3 februari 2012 hölls ett centralt samverkansforum mellan Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen. Vid detta forum fastställdes de övergripande formerna för uppdragets genomförande Direktiv Riksåklagaren beslutade att uppdra åt överåklagare Thomas Häggström att ansvara för samordningen och redovisningen av regeringsuppdraget. I direktivet anfördes att en projektplan skulle utarbetas och avstämmas med Rikspolisstyrelsen och övriga tillsynsansvariga överåklagare. Under arbetet skulle en rapport utarbetas som var avstämd med de tillsynsansvariga överåklagarna och därefter skulle den slutliga rapporten utformas tillsammans med Rikspolisstyrelsen Projektplan/urval/arbetsmetod 1 Överåklagare Thomas Häggström och avdelningschefen vid Rikspolisstyrelsen Ulrika Herbst beslutade en projektplan för det fortsatta projektet. Det fastslogs att ett urval av akter, avslutade under 2011, skulle göras med hjälp av statistiker vid Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen. Såväl polis- som åklagarakter skulle granskas utifrån framtagna granskningsmallar med avse- 1 Avsnittet baseras på innehållet i den projektplan för regeringsuppdraget som fastställdes den 15 mars 2012.

11 10 ende på utredningsåtgärderna i respektive ärenden. Urvalet av akterna skulle begränsas på så sätt att endast förundersökningar som lagts ned eller inte inletts skulle vara en del av underlaget för urvalet. Detta urval låg i linje med regeringens uppdrag, enligt vilket särskild fokus skulle vara utredningar som inte lett till lagföring. Åklagares handläggning och beslut skulle granskas inom ramen för Åklagarmyndighetens rättsliga tillsynsverksamhet. Granskningen skulle ske på Åklagarmyndighetens tre utvecklingscentra i Stockholm, Göteborg och Malmö. Även polisens handläggning i ärenden där åklagare inte varit förundersökningsledare eller beslutande skulle granskas vid respektive utvecklingscentrum. Rikspolisstyrelsen skulle delta i granskningen såvitt den avsåg de polisiära arbetsmetoderna i de ärenden där åklagare inte varit inkopplade som förundersökningsledare eller slutlig beslutsfattare. Cheferna för respektive utvecklingscentrum ansvarade för granskningen av de brottstyper som låg inom utvecklingscentrumens ansvarsområde. För varje brottstyp skulle en projektplan och en tillsynsrapport upprättas. De olika rapporterna skulle sedan ligga till grund för ett mellan Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen gemensamt analysarbete, där generella slutsatser av granskningarna skulle dras och förslag på eventuella åtgärder skulle tas fram. I projektplanen fastslogs att granskningen skulle avse följande brottstyper: Brottstyper av komplicerad beskaffenhet Brottskoder Ansvarigt UC Våldtäkt mot vuxna Göteborg Misshandel av barn under 15 år Göteborg Barnpornografibrott Malmö Rån mot barn under 18 år Stockholm Brottstyper av enkel beskaffenhet Brottskoder Ansvarigt UC Bostadsinbrott Stockholm Bedrägeri med hjälp av faktura 0912 Stockholm Misshandel av obekant 0355, 0357, Göteborg 0365, Projektorganisation centralt projekt Överåklagare Thomas Häggström har varit projektledare, och ansvarat för redovisningen av Åklagarmyndighetens del av regeringsuppdraget. Enhetschef Per Blomqvist, avdelningschefen Ulrika Herbst (fram till och med den 2 maj 2012) och avdelningschefen Anders Hall (från och med den 2 maj 2012) har varit projektansvariga hos Rikspolisstyrelsen. Kammaråklagaren Sara Malmhester har varit projektsekreterare fram till och med den 30 april 2012 och kammaråklagaren Jerker Asplund för tiden därefter. Riksåklagarens planeringsavdelning och Ekonomiavdelningen, Enheten för resultatstyrning på Rikspolisstyrelsen har deltagit i arbetet med frågor rörande urvalet av ärenden för granskning. Arbetet har rört såväl storleken av urvalet som det praktiska urvalet och framtagande av olika statistiska underlag. Den

12 11 statistiska bearbetningen av materialet har gjorts av Riksåklagarens planeringsavdelning Tidsåtgång Sammanlagt har sjutton åklagare och tio polisutredare deltagit i granskning och rapportskrivning. Under själva granskningen har samtliga åklagare och poliser arbetat nästintill heltid med granskningen. För granskning och rapportskrivning bedöms grovt att sammanlagt 440 arbetsdagar eller 21 månaders arbete för åklagarna i projektet åtgått. Polisernas arbetstid beräknas grovt till 150 arbetsdagar, eller sju månaders arbete. Till detta kommer merarbetet för kanslipersonal. Utöver detta har planeringsavdelningen vid Riksåklagarens kansli arbetat med projektet sammanlagt 55 arbetsdagar. Arbetstiden för projektsekreteraren har sedan den 2 maj 2012 uppskattningsvis varit hälften av dennes arbetstid vid UC Stockholm. Slutligen tillkommer arbetstid för två statistiker på Rikspolisstyrelsen samt arbetstiden för aktframtagning hos polisen och på åklagarkamrarna Urvalet för granskning Projektets statistiker arbetade fram urval utifrån kriterier och önskemål från projektledningen. Stor vikt lades vid att arbetsbördan för de som skulle aktgranska inte skulle bli alltför stor. Kravet var samtidigt att vedertagna statistiska metoder skulle användas. De sju brottsområden som skulle kvalitetsutredas förutsattes vara fristående från varandra och urvalen behövde därmed ske separat per brottstyp. Det bedömdes dock vara viktigt att urvalsmetoderna metodmässigt skulle vara likartade. Som anförts i avsnitt beslutades redan vid utarbetandet av projektplanen att en granskning av hela den brottsutredande verksamheten för de områden som ingår i projektet skulle innebära en för hög arbetsbelastning för granskarna. En avgränsning gjordes därför så att granskningar skulle göras med utgångspunkten att undersöka om utredningsåtgärderna varit tillräckliga i nedlagda ärenden och brottsmisstankar. En ytterligare avgränsning gjordes genom att ta bort de beslutsgrunder som inte haft med utredningens bevisläge att göra, som exempelvis preskription, förundersökningsbegränsning och att den misstänkte avlidit. De slutliga kriterierna för avgränsning blev därför: - Granska nedlagda ärenden och brottsmisstankar med vissa beslutsgrunder. - Statistisk felmarginal om 15 procent. - Obundet slumpmässigt urval. Urvalsmetoden var inledningsvis densamma för samtliga sju brottsområden. För två brottsområden valde delprojekten däremot att frångå detta. Tillsynsprojektet för brottsområdet för barnpornografibrott valde att göra en totalundersökning. Tillsynsprojektet för brottstypen bedrägeri med hjälp av faktura frångick urvalsmetoden efter att man i delprojektet upptäckt att i stort sett hela urvalet avseende Åklagarmyndighetens brottsmisstankar kom från en och

13 12 samma bedrägerihärva. För att en stor härva inte skulle avgöra kvaliteten för hela brottsområdet valdes därför att en totalundersökning skulle göras rörande de åklagarledda förundersökningarna på de brottsmisstankar som inte ingick i härvan. I nedanstående tabell återfinns urvalsstorlek, bortfallsvolym samt antal analyserade akter för de sju brottsområden som ingick i projektet. Analyserade Brottsområde Urval Bortfall akter Barnpornografibrott 1) Rån mot barn Bostadsinbrott Bedrägeri med hjälp av faktura 2) Våldtäkt mot vuxna Misshandel mot barn 3) Misshandel av obekant 3) TOTALT ) Inget urval genomfördes, utan en totalundersökning avseende 249 akter gjordes. 2) Det initiala urvalet (394 akter) användes inte, p.g.a. att en bedrägerihärva upptäktes vid granskningen. 253 akter ingick istället i urvalet. 3) Ärenden som i urvalet ingick i brottstypen "Misshandel mot barn" har registrerats i brottstypen "Misshandel av obekant" då man vid inmatningen noterat att aktuell person varit över 15 år Avgränsning av projektet I föregående avsnitt redogörs för att urvalet av ärenden som tagits ut för tillsyn har begränsats till ärenden och brottsmisstankar som avslutats med besluten att inte inleda förundersökning, förundersökning nedläggs och åtal väcks inte. Beslutsgrunder för nedläggning som inte har med bevisläget att göra, som exempelvis preskription och förundersökningsbegränsning, har inte tagits med. Detta innebär att tillsynsprojektet inte granskat kvaliteten i hela den brottsutredande verksamheten. Utgångspunkten är istället att kvaliteten granskats utifrån frågeställningen om någon ytterligare utredningsåtgärd hade kunnat göras i de nedlagda förundersökningarna för att öka möjligheterna till lagföring Granskningsmallarna I projektet har varje delgranskning använt sig av en granskningsmall. Grunden till granskningsmallen togs fram på UC Stockholm. Utgångspunkten för granskningsmallen var att den skulle kunna användas vid granskning av samtliga sju brottstyper. Syftet var att den skulle kunna utgå från fyra huvudfrågeställningar som allmänt sett kan anses visa kvalitet i en förundersökning. Dessa är att förundersökningen bedrivits snabbt, att relevanta utredningsåtgärder vidtagits, att brottsofferperspektivet har beaktats och att det avslutande beslutet fattats på korrekt grund. Dessa frågeställningar har delats upp i ett antal ytterligare frågeställningar rörande exempelvis inledande utredningsåtgärder och vittnes- och målsägandeförhör. Under tillsynen har kvalitetsbrister på områden som inte täckts av granskningsmallen konstaterats, framförallt rörande bristande dokumentation av utredningsåtgärder och samordning/analys. Granskningsmallen finns bifogad denna slutrapport som bilaga 1.

14 13 Alla tillsynsprojekt utom det för bostadsinbrott har kompletterat granskningsmallen med tillsynsspecifika frågor. Respektive tillsynsrapport har den egna undergranskningsmallen som bilaga Arbetsgången och tidsplanen i projektet Projektet har, i förhållande till sin omfattning, arbetat med en relativt snäv tidsplan under 2012 och En sammanfattning av arbetets gång följer nedan: - Den 15 mars antogs projektplanen. - Den 18 april hölls ett inledande planeringsmöte med alla inblandade i projektet. - Den 18 april skickades information till samtliga polismyndigheter om den kommande aktkopieringen och behov av personella resurser från utvalda polismyndigheter. - Den 26 april hade statistikerna på planeringsavdelningen tagit fram riktlinjer för urvalet. - Den 27 april gick en begäran ut från Rikspolisstyrelsen om att erfarna polisiära förundersökningsledare skulle utses för att bistå granskningen. - Den 2 maj begärdes de utvalda brottsmisstankarna ut av de olika polismyndigheterna och av Åklagarkamrarna. - Den 8 maj skickades resurshemställan till de utvalda polismyndigheterna. - Den 28 maj var de fem granskningsmallar som användes i projekten framtagna och kvalitetsgranskade. Direkt efter detta påbörjades kvalitetsgranskningen i de sju tillsynsgrupperna. Granskningen av akterna pågick sedan under juni till augusti. - Mellan den 5 och den 14 juni pågick upphandling av personal från bemanningsföretag. - Mellan den 25 juni och den 6 juli samt mellan den 6 och den 17 augusti skedde inmatning av granskningsmallar. - Mellan den 20 och den 31 augusti bearbetade statistikerna på Riksåklagarens planeringsavdelning det inmatade materialet. Den 31 augusti redovisades resultatet av inmatningarna i tabellform till de sju tillsynsgrupperna. - Under augusti till november författade de sju tillsynsgrupperna sin respektive tillsynsrapport. Samtliga rapporter färdigställdes den 21 november. Under september gjorde statistikerna på Riksåklagarens planeringsavdelning ytterligare bearbetning av det statistiska materialet. - Parallellt med arbetet med tillsynsrapporterna påbörjades arbetet med slutrapporten. Under december 2012 till mars 2013 färdigställdes slutrapporten.

15 14 3 Iakttagelser vid granskningen 3.1 Allmän bakgrund hos projektansvariga, projektledare och medgranskare Samtliga granskare har stor åklagar- eller poliserfarenhet av respektive brottstyp. De iakttagelser och slutsatser som dras i tillsynsrapporterna och i slutrapporten grundar sig delvis på av projektledarna och granskarna kända faktorer, som erfarenhetsmässigt leder till framgång vid förundersökningar i de aktuella brottstyperna. 3.2 Närmare om statistiken i projekten Samtliga iakttagelser utgår från den statistiska bearbetningen av granskningsmallarna. Olika tillsynsprojekt har begärt olika kompletterande bearbetningar av det statistiska materialet. All statistik rörande respektive tillsyn är diarieförd i respektive tillsynsprojekts diarienummer. I denna slutrapport och i de sju tillsynsrapporterna har redovisats de statistiska resultat som bedömts vara mest intressanta. En kvalitetsvärdering har gjorts över bedömningen av förundersökningarnas kvalitet avseende tolv olika frågeställningar (se närmare avsnitt 4). Några kriterier över vilken procentuell fördelning av svaren i granskningsmallarna som krävs för en viss kvalitetsvärdering har inte ställts upp. Vilken kvalitetsvärdering som åsatts har gjorts utifrån det helhetsintryck av granskningen som de ansvariga granskarna i respektive tillsynsprojekt har haft. 3.3 Något om kvalitetsskillnaden mellan åklagarledda och polisledda förundersökningar I alla tillsynsprojekt har fastslagits ett antal iakttagelser rörande bristande kvalitet. Åtgärder har föreslagits för att förbättra kvaliteten vid förundersökningar av den aktuella brottstypen. Den bristande kvaliteten har i de flesta fallen rört utredningsåtgärder som inte utförts av polisen, eller utredningsåtgärder som har utförts men på ett otillräckligt sätt. I flera av dessa fall har ansvaret delvis legat på åklagaren, eftersom åklagare har varit förundersökningsledare och inte har gett direktiv om att utföra åtgärderna. I de flesta fallen har de åklagarledda förundersökningarna bedömts hålla högre kvalitet än de polisledda förundersökningarna. Skillnaden synes i hög utsträckning bero på att ärendena har hunnit längre. Ett åklagarinträde sker i de allra flesta fall när det finns en person som är skäligen misstänkt. Flera inledande förundersökningsåtgärder har alltså redan gjorts när åklagaren tar över ärendet. Det är därför naturligt att de åklagarledda förundersökningarna är mer fylliga än de polisledda och att de har nått en viss kvalitet. Det bör här även nämnas att motsvarande resonemang hade gått att föra om tillsynen även omfattat förundersökningar som lett till lagföring. Dessa förundersökningar hade sannolikt varit mer omfattande än de förundersökningar som nu granskats. Det är därför troligt att tillsynen hade visat på en högre kvalitet i den brottsutredande verksamheten om även dessa förundersökningar tagits med i urvalet.

16 Sammanfattning, iakttagelser och slutsatser vid tillsynsrapport för bostadsinbrott (tillsynsrapport 2012:1) Överåklagaren Thomas Häggström har varit projektansvarig för granskningen. Kammaråklagaren Roger Waldenström har varit projektledare. Kammaråklagaren Lucas Eriksson och inspektör Tony Martin har varit medgranskare. Inom ramen för tillsynen av bostadsinbrott togs 205 polisärenden och 161 brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten ut för granskning. Granskningen kom slutligen att avse 200 ärenden vid polismyndighet och 140 brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten. Tillsynsprojektet använde den granskningsmall som tagits fram för hela kvalitetsprojektet och tog inte fram någon egen undergranskningsmall. Som framgångsfaktorer tas följande utredningsåtgärder upp som viktiga vid utredning av stöld genom inbrott i bostad: - Direkt utskickande av polispatrull till plats och omedelbara utredningsåtgärder. - Detaljerad polisanmälan. - Hundspårning vid färsk gärning. - Målsägandeförhör så snart som möjligt rörande om iakttagelser gjorts som kan bidra till att brottet klaras upp. - Dörrknackning för kontroll av grannars iakttagelser. - Brottsplatsundersökning av tekniskt kunnig personal. Iakttagelser vid tillsynen Kvaliteten i förundersökningarna har i huvudsak bedömts som god. Mot bakgrund av att endast fyra procent av de polisanmälda bostadsinbrotten klarades upp under 2011 enligt statistik från Brottsförebyggande rådet, anförs i tillsynsrapporten att det finns anledning att utveckla förundersökningsmetodiken. De viktigaste iakttagelserna har varit följande: - Förundersökning har inletts i så gott som samtliga fall. - Teknisk undersökning har utförts i mycket stor utsträckning och i nära anslutning till att brotten har anmälts. Det har dock i många fall inte gått att utläsa om de som utfört undersökningarna har haft för ändamålet tillräcklig utbildning/kompetens. - De tekniska spår som säkrats har vid behov analyserats. - Beträffande målsägandeförhör har det i en fjärdedel av ärendena inte hållits förhör i den omfattning det varit befogat. - Vittnen, när det noterats att sådana funnits, har överlag hörts i tillräcklig omfattning. - Få ärenden har skrivits av i omedelbar anslutning till brotten och det är även få ärenden som har haft en orimligt lång handläggningstid. - De avslutande besluten har huvudsakligen varit korrekta. - Brister i dokumentation finns bl.a. av brottsanalys, forensisk analys, godsspårning och rörande vilka åtgärder som vidtagits för att hitta eventuella

17 16 vittnen. Det är möjligt att åtgärder i dessa hänseenden har vidtagits men det har genomgående, även om undantag finns, saknats dokumentation därom. Slutsatser och förslag till åtgärder Eftersökning av vittnen, förhör med målsägande och brottsplatsundersökningar bör ske oftare än vad som görs idag. Förhören med målsägande bör vara mer inriktade på att ställa frågan varför en målsägande utsatts för inbrott (har han eller hon varit borta och skrivit det på facebook eller liknande). Detta kan vara uppgifter som, sett i ett större sammanhang och tillsammans med bättre samordning, kan hjälpa polisen att klara upp fler inbrott än idag. Dokumentationen i polisärendena måste förbättras. Det har ofta inte framgått av akten om exempelvis dörrknackning eller godsspaning har gjorts. Det är viktigt att samtliga åtgärder i ett ärende dokumenteras och kvalitetssäkras av polisen vid avrapportering och överlämnande för fortsatt utredning. Kvaliteten på brottsplatsundersökningar skulle öka om samtliga kriminaltekniska undersökningar genomförs av särskilt utbildad personal. Rikspolisstyrelsen har genomfört en inspektion av hur polismyndigheterna använder sig av lokala brottsplatsundersökare 2. I rapporten lämnas flera förslag på åtgärder, och de brister som konstateras rörande vilken personal som genomför brottsplatsundersökningar anses omhändertagen genom rapporten. Uppgifterna om samordning och analys av de uppgifter som framkommer i förundersökningarna är sparsamma. I en stor del av de uppklarade bostadsinbrotten kan den misstänkte knytas till brottsplatsen genom spår eller vittnesiakttagelser. Det kan ofta vara fråga om en indiciekedja med uppgifter som leder fram till att en hel serie av bostadsinbrott kan klaras upp. I tillsynen bedöms att samordning och analys av uppgifter i förundersökningarna kan förbättras, för att seriebrottslighet skall kunna utredas på ett bättre sätt. Det ska dock nämnas att i polisens pågående satsning mot mängd- och seriebrottslighet har, i brottssamordningssyfte, nationell tillgång till polisens anmälningssystem RAR skapats under Sammanfattning, iakttagelser och slutsatser av tillsynsrapport för barnpornografi (Tillsynsrapport 2012:2) Överåklagaren Jörgen Lindberg har varit projektansvarig för granskningen. Projektledare har varit kammaråklagaren Ulla Karlbrink. Chefsåklagaren Ingela Sörgård och kammaråklagaren Hans Åkesson har biträtt i granskningsarbetet av de åklagarledda ärendena. Kriminalkommissarien Thomas Bull vid Polismyndigheten i Skåne har granskat de ärenden som avslutats utan att åklagare varit inkopplad som förundersökningsledare eller slutlig beslutsfattare. 2 Rikspolisstyrelsens inspektionsrapport 2011:8 Inspektion av polismyndigheternas hantering av lokala brottsplatsundersökare. Den i rapporten föreslagna centrala utbildningen för lokala brottsplatsundersökare bedrivs sedan hösten 2012.

18 17 Inom ramen för tillsynen av barnpornografibrott granskades samtliga ärenden med brottsmisstankar om barnpornografi. Skälet var att antalet ärenden var så litet att något urval inte var nödvändigt. 184 brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten som inte avslutats med lagföring och 62 ärenden hos polismyndigheten som avslutats med beslut om att inte inleda förundersökning eller att förundersökningen lades ned granskades inom ramen för tillsynen. I tillsynsprojektet togs en egen granskningsmall fram, där ytterligare frågor lades till. De tillagda frågorna har i huvudsak rört behov av att göra teknisk undersökning av beslagtagna hårddiskar eller mobiltelefoner m.m. Iakttagelser vid tillsynen Utredningarna håller överlag god kvalitet. Givna direktiv och genomförda utredningsåtgärder har varit adekvata och oftast vidtagna i anslutning till anmälningsupptagningarna. Avslutande beslut har också till övervägande del bedömts korrekta utifrån föreliggande utredningsmaterial. Däremot har handläggningstiderna, dvs. tiden från anmälan till avslutande beslut, i en del fall varit anmärkningsvärt långa. De långa handläggningstiderna har oftast berott på att det varit stora ärendebalanser på den enhet där den tekniska undersökningen av hårddiskar, mobiltelefoner och andra datamedier genomförts. Vidare har det misstänkta barnpornografiska materialet varit väldigt omfattande, vilket har inneburit att granskningen av materialet har tagit lång tid. Slutsatser och förslag till åtgärder Den huvudsakliga utredningsåtgärden vid barnpornografibrott är tekniska undersökningar av hårddiskar, mobiltelefoner och andra datamedier. Tillgången till bra datateknik, tillräckliga resurser för att inom rimlig tid genomföra tekniska undersökningar samt tillräckliga resurser för granskning och bedömning av barnpornografi är direkt avgörande för hur väl en förundersökning kan genomföras. Det bör säkerställas att tillräcklig kompetens rörande IT-forensiker och polisiära fingranskare finns, för att minska handläggningstiden i förundersökningarna. Samverkan mellan de brottsutredande myndigheterna har visat sig vara betydelsefull vid utredningar om barnpornografibrott. Ett nära samarbete mellan IT-forensiker, fingranskare, utredare och åklagare har visat sig vara en framgångsfaktor, både vad gäller kvaliteten och handläggningstiderna i utredningarna. Sådant samarbete bör utvecklas. 3.6 Sammanfattning, iakttagelser och slutsatser av tillsynsrapport för misshandel av obekant (Tillsynsrapport 2012:3) Vice överåklagaren Mikael Björk har varit projektansvarig för granskningen. Chefsåklagaren Magnus Bolin och kammaråklagaren Elena Severin har varit projektledare. Vid granskningen av de åklagarledda förundersökningarna har projektledarna biträtts av chefsåklagaren Ingela Sörgård och kammaråklagaren Johan Bülow vid Utvecklingscentrum Malmö. Projektledarna har vid granskningen av de polisledda förundersökningarna biträtts av kommissarie Agneta Alkner. Därutöver har den projektansvarige och överåklagaren Marianne Ny i viss mån deltagit i granskningsarbetet.

19 18 Inom ramen för tillsynen av misshandel av obekant avsåg slutligen granskningen 190 brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten och 247 ärenden hos polisen. Granskningsgrupperna för misshandel av obekant, misshandel av barn och våldtäkt av vuxen tog fram en gemensam granskningsmall. Denna bestod av den ursprungliga granskningsmallen, kompletterad av specifika frågeställningar för de tre brottskategorierna som granskades av Utvecklingscentrum Göteborg. Dessa frågeställningar rör i huvudsak skadedokumentationen och kontroll huruvida övervakningskameror och liknande har dokumenterats. Granskningsgruppen har som utgångspunkt tagit Åklagarmyndighetens handböcker Kriminalteknik en handbok för åklagare, Bemötande av brottsoffer och Handläggningen av ärenden rörande övergrepp mot barn samt rapporterna Tvångsmedelsanvändning och beslutsfrister m.m. vid vålds- och sexualbrott i nära relation och mot barn samt Metodutveckling av arbetet med vålds- och sexualbrott i nära relation och mot barn. En utredningsåtgärd av särskild vikt är enligt granskningsgruppen att kontrollera om det på brottsplatsen finns övervakningskameror och säkra eventuellt bildmaterial. Iakttagelser vid tillsynen I tillsynsrapporten konstateras att kvaliteten på förundersökningarna i stort har varit i vart fall tillfredsställande. Den övergripande slutsatsen vid granskningen av såväl de polisledda som de åklagarledda förundersökningarna har varit att det i de nedlagda förundersökningarna inte varit möjligt att genom ytterligare utredningsåtgärder (förhör, användning av personella tvångsmedelsåtgärder eller läkarundersökning av misstänkts skador) öka möjligheterna till lagföring. Inledande åtgärder samt vittnes- och målsägandeförhör har hållits i tillräcklig omfattning. En genomgående brist i de polisledda och de åklagarledda förundersökningarna är att det inte framgår av utredningarna om det funnits övervakningskameror och om de kontrollerats. Skadedokumentationen har genomgående dokumenterats genom en kort beskrivning i anmälan eller i förhör. Fotografier har varit sällsynta. Rättsintyg har sällan inhämtats, oftast pga. att målsäganden inte uppsökt sjukhus. Skadedokumentationen har dock i stor utsträckning bedömts vara tillräcklig. I hälften av de granskade polisledda ärendena har det saknats dokumentation om direktiv. Detta kan ha berott på dokumentationsbrist eller på att direktiv inte getts. I fyra femtedelar av de åklagarledda förundersökningarna har inledande direktiv dokumenterats. I en fjärdedel av de polisledda förundersökningarna har beslutsmotiveringarna för avslutande beslut inte varit korrekta. Beslutsmotiveringen annat har ofta fyllts i tillsammans med en egenformulerad beslutsformulering. I vissa ärenden har brottsmisstankarna i Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem Cåbra varit felregistrerade när beslut fattats. Det vanligaste är att endast en misstanke registrerats när det varit fråga om flera misstankar.

20 19 Slutsatser och förslag till åtgärder - Polismyndigheterna bör verka för att det i högre utsträckning kontrolleras och dokumenteras om övervakningskameror funnits på eller i nära anslutning till brottsplatsen. - Åklagarmyndigheten bör verka för att det i direktiv ges tydligare anvisningar om kontroll och dokumentation av förekomsten av övervakningskameror. - Polismyndigheterna bör verka för att beslutsmotiveringar vid polisens nedläggningsbeslut är enhetligt utformade och att de beslutsmotiveringar som finns används i de fall där de är tillämpliga. Alternativet annat bör användas endast när inget av de tidigare alternativen är tillämpliga. 3 - Polismyndigheterna bör verka för att polisens förundersökningsledare använder en korrekt beslutsmotivering vid nedläggningsbesluten. - Polismyndigheterna bör verka för att polisen underrättar målsäganden om nedläggningsbeslutet och att underrättelsen dokumenteras. - Polismyndigheterna bör verka för att samtliga poliser som varit med vid ett ingripande var och en dokumenterar sina iakttagelser från brottsplatsen. - Åklagarmyndigheten och polismyndigheterna bör verka för att direktiv givna under förundersökningen dokumenteras och diarieförs på ett enkelt och kontrollerbart sätt av både polisiära förundersökningsledare och åklagare. - Åklagarmyndigheten och polismyndigheterna bör verka för att vittnesförhör i så stor utsträckning som möjligt hålls vid ett personligt sammanträffande och inte på telefon. 3.7 Sammanfattning av tillsynsrapport för våldtäkt av vuxen (Tillsynsrapport 2012:4) Vice överåklagaren Mikael Björk har varit projektansvarig för granskningen. Chefsåklagaren Magnus Bolin och kammaråklagaren Elena Severin har varit projektledare. Vid granskningen av de åklagarledda förundersökningarna har projektledarna biträtts av chefsåklagaren Ingela Sörgård och kammaråklagaren Johan Bülow vid Utvecklingscentrum Malmö. Kommissarien Lars Johansson har biträtt i arbetet såvitt avser de polisledda förundersökningarna. Därutöver har den projektansvarige och överåklagaren Marianne Ny i viss mån deltagit i granskningsarbetet. Inom ramen för tillsynen av våldtäkt av vuxen avsåg slutligen granskningen 177 brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten och 142 ärenden vid polisen. Granskningen ägde rum på Utvecklingscentrum Göteborg och på Utvecklingscentrum Malmö. 3 En ny gemensam beslutsstruktur mellan polis och åklagare har införts under I den nya gemensamma beslutsstrukturen finns numera inga fritextfält för ifyllande av skäl (däremot finns det på den underliggande nivån). Detta torde förbättra enhetligheten i beslutsstrukturen.