En professionsreform med förhinder: Lärarlegitimationens följdverkningar på lokal nivå

Transkript

1 Handelshögskolan vid Örebro universitet September 2012 En professionsreform med förhinder: Lärarlegitimationens följdverkningar på lokal nivå Bidrag till konferensen Professioner - gamle autoriteter og ny legitimitet, NORDPRO, Århus, oktober Magnus Frostenson (ekon dr, docent) Handelshögskolan vid Örebro universitet Örebro Sverige +46 (0) Magnus.Frostenson@oru.se

2 En professionsreform med förhinder: Lärarlegitimationens följdverkningar på lokal nivå Sammanfattning I det svenska skolsystemet införs så kallad lärarlegitimation. Denna artikel undersöker följdverkningarna av reformen ur lokalt styrperspektiv. Även om legitimationen är statlig är en stor del av hanteringen decentraliserad till huvudmanna- och skolnivå. Konferensbidraget bygger på intervjuer med skolledare och identifierar hur dessa agerar för att förverkliga reformen i sina organisationer. Den organisatoriska aktivitet som följer på lokal nivå tolkas som decentralisering, prioritering och förhandling. Detta innebär att genomförandeansvaret stegvis skjuts längre ned i organisationerna, att skolledare aktivt prioriterar och selekterar lärare för exempelvis fortbildning och att en viktig del av det lokala reformarbetet handlar om att i förhandlingar, framför allt med de lokala fackföreningarna, fastställa villkor för genomförandet. Ur ett professionsperspektiv illustrerar studien övergripande tendenser som kan knytas till reformen, nämligen (organisatorisk) autonomisering, professionsreformering utan professionens medverkan och särskiljning (mellan skolor). Nyckelord Autonomi, Lärarlegitimation, Profession, Skola, Skolledning

3 Bakgrund Skolan har under de senaste årtiondena präglats av en mångfald av reformer. Många av dessa anses ha fått följder för lärarprofessionen, som, enligt många forskare, har kommit att utmanas alltmer under de senaste årtiondena (se till exempel Jacobsson & Sahlin-Andersson 1995; Selander 2006; Stenlås 2009; 2011; Fredriksson, 2010; Parding, 2010). En reform som däremot, åtminstone retoriskt, går i professionsstärkande riktning har nyligen lanserats i Sverige. Från och med 1 december 2013 införs så kallad lärarlegitimation. Lärare i det svenska skolsystemet (gymnasium, grund- och förskola) ska, med vissa undantag, vara legitimerade för att få utföra vissa grundläggande aktiviteter förknippade med läraryrket, exempelvis sätta betyg och kunna erhålla tillsvidareanställningar. Lärarlegitimationen är en reform som har motiverats av flera skäl. Bland annat har ansvariga hänvisat till kvalitetssäkring och utveckling av verksamheten, stärkt professionalism genom högre krav på lärare, ökad måluppfyllelse för elever och en ambition att öka läraryrkets status. En uttalad avsikt är att fler ska vilja bli lärare. Genomförandet av reformen har dock visat sig vara problematiskt. I mars 2012, då endast runt av de cirka lärare som ansökt om legitimation hade hunnit få den, meddelade det svenska utbildningsdepartementet att införandet av lärarlegitimationen skjuts upp. Legitimationen, vars första tillämpningsdatum var satt till 1 juli 2012, kommer nu att träda i kraft 1 december Skälet till fördröjningen är administrativt. Skolverket, den legitimerande instansen, har inte hunnit pröva ansökningar i det tempo som har varit nödvändigt för att reformen skulle kunna genomföras som planerat. I skrivande stund, september 2012, har lärare av de totalt som ansökt fått sin legitimation. Både denna fördröjning och ett antal andra aspekter av organisatorisk karaktär har skapat oklarheter kring reformen. Något paradoxalt har lärarna själva en ganska begränsad roll i reformen. Själva hanteringen av reformen ligger till stor del på huvudmanna- eller lokal skolnivå. Legitimeringen som sådan, och i förlängningen kontrollen och tillsynen av legitimationen, är statlig. Lärarnas roll är, något förenklat, att ansöka om legitimationen. Skolledningar måste aktivt engagera sig för att hantera reformen organisatoriskt, till exempel genom att tillgodose att lärare som saknar den behörighet som krävs för att få legitimation vidareutbildas. Skolor som har en stor andel obehöriga lärare kommer i framtiden att få stora problem av organisatorisk karaktär, till exempel vid betygsättning, som bara får utföras av

4 legitimerade lärare. Detta innebär att enskilda skolor i praktiken avkrävs strategisk och organisatorisk reformberedskap. Konferensbidraget antar ett styrperspektiv på frågan om lärarlegitimationen som professionaliseringsreform. Fokus ligger på skolledningars och huvudmäns hantering av reformen under den osäkerhet som föreligger. Syftet är att visa hur lärarlegitimationsreformen har hanterats strategiskt av lokala skolledningar och huvudmän. Texten kommer också att dra övergripande slutsatser som knyts till ett professionsteoretiskt resonemang. Studien bygger på intervjuer med skolledare. I bidraget redogörs först för olika aspekter av reformen och dess karaktär av professionsstärkande aktivitet. Därefter diskuteras organisatoriska aspekter, primärt på lokal nivå. Upplägg och metod följer sedan. Studiens empiri, som följer därpå, är en redogörelse för hur skolledare i ett antal gymnasie- och grundskolor organiserar reformen lokalt. Analys samt slutsatser och diskussion följer sist. Lärarlegitimationen som professionsreform Den svenska lärarlegitimationsreformen är en reform som i högsta grad angår lärarprofessionen, då den kommer att få betydande konsekvenser för vilka lärare som får utföra vissa arbetsuppgifter och under vilka former lärare får anställas. Legitimationen är statlig och har Skolverket som utfärdande instans. I sak innebär den att alla som har en lärarexamen (eller förskollärarexamen) och har arbetat som lärare (alternativt förskollärare) i åtminstone ett läsår på heltid kan ansöka om legitimation, vilken kommer att bli en förutsättning för att erhålla fast anställning och möjlighet att sätta betyg. (Vissa undantag görs för modersmålslärare generellt och för yrkeslärare på gymnasial nivå.) En skiljelinje går mellan de lärare som har examensbevis från före 1 juli 2011 och de lärare som har bevis från och med detta datum. För de förra räcker det med att även uppfylla arbetskravet för att ansöka om legitimation. För de senare krävs ett introduktionsår med mentor samt lämplighetsintyg från rektor eller motsvarande. Övergångsregler gäller för lärare som inte har fullständig lärarutbildning men som uppfyller arbetskravet före 31 mars Om dessa lärare tar ut examen senast 30 juni 2018 kommer de att anses vara formellt behöriga och kan ansöka om legitimation. Det är den enskilda läraren som ansöker om legitimationen. Examensbevis med tjänstgöringsintyg eller motsvarande

5 undertecknat av rektor eller annan chef krävs för ansökan. Huvudmän och enskilda skolor har fram till 2015 på sig att komma till rätta med problem som har att göra med betygssättning (som från och med 2015 måste ske av legitimerade lärare). Inom forskningen har man pekat på det något motsägelsefulla förhållandet att legitimationen i begränsad utsträckning hanteras av professionen själv (Lilja, 2011). Snarare är det aktörer utanför professionen (Skolverket) som har formell beviljanderätt och som har inflytande över vem i skolans organisation som ska få möjlighet att erhålla legitimation. Åtminstone gäller detta för lärare som av någon anledning saknar vissa behörigheter och som behöver utbildningsinsatser, introduktionsår, mentorskap eller andra åtgärder för att kvalificera sig för legitimationen. Detta resursstöd måste erhållas från de enskilda skolorna där läraren arbetar eller möjligen från huvudmannen som driver skolorna. (Sedan tidigt nittiotal är den offentliga svenska skolan kommunaliserad och har därför kommuner som huvudmän samtidigt som det finns ett stort antal aktörer som driver friskolor. Alla dessa huvudmän kan driva många olika skolenheter.) Skolledare har också att intyga att lärarna uppfyller arbetsvillkoret som krävs för legitimationen. I förhållande till professionen rymmer reformen en dubbelhet. Den starka roll som huvudmän och skolledningar har i legitimeringsrollen går hand i hand med ett slags professionsförstärkning som reformen innebär för de lärare som erhåller legitimation. Reformen stöds av de centrala fackliga organisationerna och kan sägas vara i enlighet med professionell annektering av en viss domän genom formaliserade gränser och definierat kunskapsinnehåll. En starkare professionell identitet kan skapas genom utestängningsmekanismer och ett tydligare definierat professionellt kunskapsinnehåll (se till exempel Freidson, 1984; 2001; Sahlin-Andersson, 1994). Men samtidigt är lärarlegitimationsfrågan trots sin karaktär av professionsreform i högsta grad en lokal ledningsangelägenhet utanför professionens direkta inflytandesfär. Man kan fråga sig i vilken mån den är ett uttryck för professionell autonomi (jfr Frostenson, 2012). Möjligen kan den särställning som reformen ger legitimerade lärare ses som ett slags ökad autonomi men i så fall mer som ett resultat av en reform som man själv har begränsat inflytande över. Dessutom rymmer den olika former av legitimering för olika lärargrupper, vilket har tolkats som en diversifiering av professionen (Lilja, 2011). Inom organisationslitteraturen diskuteras detta slags utveckling ofta i termer av fragmentering av professionen, ofta som en följd av ökad (kunskaps-

6 )specialisering inom professionen (se till exempel Scott, 2008). I fallet med lärarlegitimationen handlar det om än tydligare gränser både vertikalt (olika legitimationer för olika lärarkategorier) och horisontellt (legitimationen avser behörighet i vissa ämnen men inte i andra). Lärarlegitimationsreformen genomförs i ljuset av en tilltagande avprofessionalisering av läraryrket, där en central föreställning inom forskningen och den allmänna debatten har varit att lärarnas autonomi har minskat under de senaste årtiondena, mycket till följd av de många reformer som skolan har genomgått (se till exempel Stenlås, 2009). Låga löner, allt mindre inflytande över arbetet, låg status, ledningsmässig styrning av arbetet utifrån tveksamma pedagogiska styrfilosofier, krav på att utföra alltfler irrelevanta arbetsuppgifter och högre krav på närvaro i skolan och fler undervisningstimmar är några av de orsaker som brukar anges till att lärarnas arbetssituation har blivit alltmer besvärlig (Fredriksson, 2010; Frostenson, 2011; 2012; Parding, 2010; Stenlås, 2009; 2011). Genom att rikta in reformen mot professionen som sådan gör statsmakterna ett försök att stärka statusen på yrket utan att direkt ingripa i skolornas arbetsformer eller styrning av lärarnas arbete. Detta är också ett sätt att hantera den relativa komplexitet som finns i fråga om det mångfasetterade huvudmannaskapet i dagens svenska skola. Det blir, som en följd av reformen, skolornas egen angelägenhet att efter bästa förmåga leva upp till den. Exempelvis blir frågan om kompetenshöjande åtgärder och korrekta administrativa rutiner någonting som hamnar på huvudmännens eller de enskilda skolornas bord. Även om staten gör vissa insatser, till exempel genom det så kallade Lärarlyftet 2 (en statligt finansierad satsning på höjning av lärarkompetenser) är det huvudmännens och, i de fall dessa delegerar ansvaret, enskilda skolors ansvar att organisera och hantera reformen, vilket medför kostnader, till exempel för vikarier när lärare fortbildas för att kunna få legitimationen. Genom införandet av obligatoriskt introduktionsår för nyutexaminerade som anställs uppkommer också kostnader och planering för det mentorskap som ska åtfölja introduktionen. I den politiska diskussionen har det därför framförts krav på statlig kompensation för dessa åtaganden. För att förstå hur reformen slår och i förlängningen också vad den innebär ur ett professionsperspektiv är därför mikronivån central att undersöka. Den grundfråga som blir aktuell att studera är helt enkelt vilka följder reformen får på lokal nivå. Eftersom det är

7 huvudmäns och skolledningars sak att hantera reformen genom organisatoriska aktiviteter, förberedelser och strategier, riktas studien mot dessa aktörer, och då i synnerhet skolledare. Lokal organisering av en professionsreform Den aktiva lokala organisering som följer av reformen är ett uttryck för ett delegerat (påtvingat) utförandeansvar för huvudmän och lokala skolledningar. Skolledningar och i förekommande fall huvudmän med ansvar för ett större antal skolenheter som måste planera verksamheten på ett sätt som gör att de lever upp till reformens krav. De organisatoriska uppgifterna varierar. Exempelvis har huvudmän och enskilda skolor att inventera och hantera det kompetensutvecklingsbehov som följer av reformen, att ordna mentorskap för nyanställda och att lösa organisatoriska frågor med anledning av nya betygsättningsregler. Reformen kan sägas medföra ett stort mått av lokal processautonomi, där den reformerande aktören, staten, inte har någon annan roll än som en formell utfärdare av legitimationen och, om än i begränsad utsträckning, som finansiär av vissa fortbildningsinsatser för lärare. Möjligen kan reformen ses som ett särfall av den spänning som ofta tillskrivs situationer där exempelvis myndigheter ges ökad autonomi samtidigt som den politiska ramstyrningen och kontrollen är stark (Christensen & Lægreid, 2004; Lægreid, m.fl., 2008; Christensen, 2012). Som legitimerande instans kontrollerar staten input och kommer genom sitt övervakningsansvar att ha ansvar för output-kontroll. Däremot åligger process- eller utförandeansvaret (se till exempel Roness m.fl., 2008) huvudmän och skolor. Man kan notera att det inte är skolorna själva som riskerar att bli underkända utan bara enskilda lärare som av någon anledning kan fråntas legitimationen. Det är inte givet att ramstyrningen och kraven som finns i föreskrifterna om legitimationen går hand i hand med tydliga kontroll- eller sanktionsmekanismer utövade av staten. Exempelvis har frågan om vem som av något skäl kan fråntas sin legitimation ännu inte aktualiserats. Vad gäller legitimationsreformen är det dock viktigt att peka på att de autonoma aktörerna på den mångfasetterade svenska skolmarknaden inte bara är kommunala. Som nämnts ovan finns friskolor idag i hög utsträckning. Till dessa hör skolor med skiftande huvudmän, alltifrån vinstdrivande koncerner till stiftelsedrivna eller föreningsdrivna skolor.

8 Förhållandet mellan skoldrivande huvudmän och enskilda skolor, ofta inom en större koncern om det rör sig om friskolor eller inom ett kommunalt huvudmannaskap, komplicerar bilden av lokal organisering. Organisering med relevans för legitimationsreformen kan nämligen ske både på huvudmanna- och skolnivå. En större kommun, till exempel, kan välja att anta vissa principer som ska gälla för de enskilda skolorna och ansvarar för om finansiella medel tillskjuts för exempelvis utbildningsinsatser. Frågorna kan också delegeras till enskilda skolor. En problematik blir därför vem som egentligen organiserar reformen på lokal nivå. Det är således en öppen fråga på vilket sätt den autonomi gestaltas som reformen förutsätter. Ledningars allt större befogenheter och möjligheter att styra organisationer som tidigare varit detaljreglerade kan förstås som uttryck för ökad manageriell autonomi (jfr till exempel Evetts, 2003; 2009; 2011). I skolvärlden förstås ofta skolledarens roll alltmer som en chefsroll i näringslivet i enlighet med paradigment New Public Management (Neu Morén, m.fl., 2012), inom vilket paradigm driften av offentliga verksamheter alltmer antas likna privata verksamheter med ökat fokus på kontroll, mätbarhet, utvärdering och styrning. Frågan kompliceras däremot av det faktum att det svenska skolsystemet bara till viss del är public i dag. Friskolornas andel av marknaden är hög. Förutom de kommunala skolorna (där den enskilda kommunen är huvudman) finns en flera olika former av friskolor som alla varierar i fråga om form och storlek. Större privata friskolekoncerner samsas med små stiftelsedrivna skolor där antalet skolenheter kan variera från flera tiotals (om inte mer) till en enda. Detta gör att frågan om hur reformens följdverkningar och de organisatoriska åtgärder som den ger upphov till kan variera betydligt beroende på vilken roll huvudmannen ger den enskilda skolan. Om frågan delegeras kommer den att avgöras av enskilda skolledare utifrån skolenhetens särskilda behov. Om den däremot bibehålls som en huvudmannafråga kommer den att organiseras utifrån en vidare organisatorisk bas. Frågan om organisering är med andra ord i högsta grad öppen genom att reformen förutsätter lokal hantering och handhavande. Studiens upplägg Studien bygger på kvalitativ metod och data har samlats in genom intervjuer med skolledare. Dessa återfinns i sammanlagt fem svenska kommuner (Stockholm, Huddinge, Sollentuna,

9 Örebro och Malmö). Semistrukturerade intervjuer har genomförts där skolledarna har fått redogöra för hur de strategiskt hanterar eller avser hantera legitimationsfrågan. Till övervägande del har intervjuerna genomförts med skolledare i kommunala skolor. En intervju har genomförts med en rektor i en stiftelsedriven friskola. Hälften av intervjuerna har gjorts med rektorer på gymnasieskolan och hälften grundskolan. I undersökningen har det varit särskilt viktigt att få med rektorer med ansvar för lärare i skolans högre stadier eftersom dessa (från och med årskurs sex i grundskolan enligt den senaste betygsreformen) har att hantera eventuella problem vid betygsättning som följer av legitimationen. Ambitionen har varit att få god geografisk spridning och att innefatta en mångfald av skolor, bland annat med olika stora andelar behöriga lärare. Dock uppvisar skolorna relativt likartade bilder i fråga om andelen obehöriga nu aktivt arbetande lärare. Dessa utgör enligt uppgift 5-15% av samtliga lärare på skolorna. Begreppet skolledare omfattar i praktiken olika titlar. Vanligen har skolledaren titeln rektor, men enskilda skolor kan organisera skolledningen genom att också ha flera rektorer, biträdande rektorer eller en samordnande skolchef som är överordnad rektorn. Samtliga intervjuade skolledare i denna studie har just titeln rektor, varför detta begrepp i huvudsak kommer att användas. Resultat Legitimationsreformen är i ett införandestadium. Det innebär att frågor om hur den ska hanteras fortfarande är öppna på flera skolor. Det är knappast fallet att lärarna i någon högre utsträckning har hunnit beröras mycket av reformen, annat än exempelvis av introduktionsåret för nyanställda. Rektorerna gör antagandet att reformen kommer att märkas i högre grad framåt 2015, då bland annat betygsättningsreglerna träder i kraft. Men redan tidigt hamnar frågan på rektorernas bord. I samtliga fall har endast en begränsad andel av lärarna hunnit få sina legitimationer, även om de flesta har ansökt. Ur ledningssynpunkt innebär dock reformen att ett visst strategiskt arbete måste utföras på ett tidigt plan. En typisk direkt följd av reformens krav är att skolor och huvudmän genomför en kompetensinventering där lärarnas examina granskas. Men även om en sådan inventering har genomförts, vilket är fallet i samtliga skolor, är det inte givet att den praktiska hanteringen har behövt vara särskilt omfattande eller att inventering har resulterat i en omfattande konsekvensanalys. Rektorer i kommunala skolor hänvisar till att

10 inventeringen har gjorts av administratörer hos huvudmannen (kommunen) men också lokalt på skolnivå. I ett par kommuner har programvara införskaffats för att underlätta inventeringen och matchningen mellan behörigheter hos lärare och krav på behörigheter i tjänsterna. En rektor (CN) betonar att detta var förvaltningsinitierat, men det låg på skolornas ansvar att de enskilda lärarna lade in sina behörigheter i verktyget. Givet olika behörigheter och det utbildningsbehov som finns för lärare som saknar examina uppkommer diskussioner med enskilda lärare kring hanteringen av legitimationen för dessa. Detta hamnar på skolledarnas bord liksom vissa andra insatser, till exempel att skriva instruktioner för hur mentorskapet för introduktionsåret ska hanteras. Ett par rektorer har delegerat dessa uppgifter. Det strategiska arbetet handlar sedan om att stötta lärarna och fundera på vilka som är behöriga och inte och vilka åtgärder som behöver vidtas av skolledningen eller om lärarna själva ges ansvar fullt ut för sina behörigheter. Det finns olika kategorier lärare som saknar olika former av examina eller behörigheter. En gymnasierektor (KG) nämner specifikt tre grupper: Sådana som har så kallad lokal behörighet (ett begrepp som tidigare användes för att markera att en person inte har full formell kompetens men av den lokala organisationen getts villkorad behörighet på grund av lång anställning och faktisk kompetens eller andra skäl) men inte rätta eller tillräckliga examina, sådana som har behörighet för grund- men inte gymnasieskola, samt yrkeslärare som inte kommer att behöva legitimation. Den sistnämnda gruppen utgör inget problem eftersom inga insatser behövs. Lärare med endast lokal behörighet eller grundskolebehörighet måste däremot fortbildas för att kunna fortsätta undervisa på gymnasiet. Ett särskilt fokus läggs på lärare i ämnen där det är svårt att rekrytera, i praktiken matematik och naturkunskap. En tendens finns att fortbildning av lärare i dessa ämnen prioriteras eftersom det i framtiden, på grund av reformen, inte blir möjligt att fylla vakanser med obehöriga lärare. Sådana vakanser kommer att uppstå om insatser inte vidtas. I en skola exemplifierar rektorn (KG) detta genom att nämna ett par matematiklärare som endast har grundskolebehörighet och som inte kommer att få undervisa på gymnasiet. Det blir inga omedelbara konsekvenser för dem förutom att de får undervisa på grundskolan eller introduktionsprogrammet, men i förlängningen kommer det att få konsekvenser. Det blir ett rekryteringsbehov för att fylla den undervisning som de har tagit på gymnasiet.

11 Det är tydligt att rektorerna lägger ett stort ansvar på de enskilda lärarna. En gymnasierektor säger till exempel: Ja, vi står med många lärare som saknar fem poäng och så. Min personliga åsikt och nog också kommunens. Där vill vi inte gå in och betala en kurs och lärare som inte skött sina studier. (CN) Detta synsätt stöds av en annan rektor: Jag har så vikande elevunderlag att jag tror nog att jag drar in på tjänsten ändå i alla fall, så får de fixa det på egen hand (snarare) än att jag ska betala för det. (VT) Detta handlar dels om lärarnas eget ansvar för sina behörigheter, dels, på ett högre plan, om reformen som ett slags verktyg eller i alla fall omständighet för personalplanering. Den blir ett sätt att hantera övertalighet. En rektor hävdar att reformen absolut är ett styrmedel också i ekonomiskt hänseende. (VT) Insatser är mer aktuella i fall där man vill att lärare ska arbeta i ämnen utanför sin formella behörighet. Detta är alltså ytterligare ett fall av behörighetskomplettering. Lärare som är formellt behöriga att undervisa i vissa ämnen på högre nivåer kan behöva bredda sin behörighet även till andra. Men detta är primärt en arbetsgivarfråga. Var behoven finns och vem man vill satsa på definieras av arbetsgivaren. Framför allt lärare som saknar behörighet i vissa delämnen, till exempel samhällsorienterande ämnen på grundskolan, kan vara aktuella att stödja. Reformen är också särskiljande mellan skolor som sedan tidigare av olika skäl har valt att endast anställa behöriga lärare och sådana som inte har haft samma policy. I det förra fallet är reformens påverkan mycket begränsad. Enstaka fall är ofta sådana som nuvarande rektorer ärvt från tidigare skolledningar som har anställt obehöriga. I de intervjuade skolorna den rapporterade andelen obehöriga lärare (som inte har lärarexamen) på 5-15%. Ett större problem är att behöriga lärare undervisar i ämnen som de formellt sett inte är behöriga i och som dessutom fungerar väl. Där finns, menar rektorerna, större anledningar att gå in och stötta med fortbildningsinsatser. Särskilt på grundskolenivå betonas hur viktigt det är att se på helheten, om läraren fungerar bra även om han eller hon inte har formell behörighet. Möjligen kan frågan lösas genom att man i framtiden har en ämnesansvarig med formell behörighet och rätt att sätta betyg samtidigt som man fortsätter att låta redan anställda väl fungerande lärare undervisa. (NX, VU) Så gott som samtliga rektorer rapporterar att det som har fått följder är det så kallade introduktionsåret med åtföljande mentorskap. Alla nyutexaminerade som anställs har hunnit beröras av det från och med hösten Här finns ett mått av lokal improvisation för vilken modell som ska tillämpas. En rektor i en grundskola (VU) tvingas att retroaktivt ge en lärare ett

12 introduktionsår eftersom hon, trots att hon är nyutexaminerad, redan fått fast anställning. En annan rektor (CN) betonar att frågan också är en viktig förhandlingsfråga med de lokala fackföreningarna. Hur mentorer ska arvoderas och vilken tid de ska tilldelas för uppdraget återstår att lösa. Andra aspekter av legitimationsreformen blir också en förhandlingsfråga där frågor om generella anställningsvillkor och turordningsregler måste lösas. Samme rektor (CN) pekar på att reformen, även om den i grunden är positiv, medför problem som berör huvudmannen generellt. Samordning sker på arbetsgivarsidan, där huvudmannens (kommunens) rektorer arbetar gemensamt kring vissa frågor. Förhandlingsaspekten är viktig. Det handlar om ersättningar, tid, ansvar, ämnesbehörigheter och eventuella undantag som är möjliga. Sådant ska förhandlas fram och konsolideras i lokala avtal mellan arbetsgivare och fackföreningar. Detta handlar inte om vem som ska fortbildas i sig utan snarare de generella ramarna och frågor kring övertalighet, till exempel vilka principer som ska ha företräde, ämnesbehörighet eller anställningstid, när övertalighet finns i organisationen. En tendens som flera rektorer är inne på är att utvecklingen går mot att formell kompetens (behörighet) får allt större betydelse, helt i linje med legitimationsreformen. Detta är också en skiljelinje mellan de två fackföreningarna Lärarnas Riksförbund och Lärarförbundet, där de förra stöder behörighetslinjen mer än de senare. (CN) Som behörig räknas man dock om man påbörjat en utbildning som sedermera ger formell behörighet. Noterbart är alltså att legitimationsreformen i en mening blir en bricka i ett vidare arbetsrättsligt och personalplaneringsmässigt spel. Reformen blir ett hjälpmedel för arbetsgivarna eller i alla fallen faktor i sammanhanget vid övertalighet. Dess betoning av behörighet skärper fokus på formell utbildning som merit på bekostnad av anställningstid. En rektor illustrerar detta genom att säga att för fem år sedan var det LAS (Lagen om Anställningsskydd, som i stora drag bygger på principen om anställningslängd som avgörande för anställningsskyddet), sedan har vi varit i en fas där vi inte vetat (CN). Legitimationsreformen påverkar dock i riktning bort från LAS prioriteringar. På lokal nivå har avtalet med facket kommit att betona behörighet snarare än anställningstid. Legitimationsreformens betoning av behörigheter bör, menar rektorerna, sättas in i ett sammanhang där frågan om kompetenslyft, utbildning och behörigheter har varit på agendan i flera år. Behörighetsgivande kompetenssatsningar är i sig ingenting nytt även om reformen

13 accentuerar behovet av sådana. En rektor (NX) nämner till exempel en utvärdering för fem år sedan av personalens kompetenser. Utbildningsinsatserna är i många fall ett led i en redan befintlig personalutvecklingspolitik där vissa frågor varit på tapeten under flera år innan reformen sjösattes. Snarare än huvudmannaskapet i sig är frågan om skolans storlek ofta avgörande för förmågan att hantera reformen. En rektor (KG) anser att en skola med tvåhundra lärare oftast lösa problemen själv. Lärare med begränsad behörighet kan ges möjlighet att undervisa på introduktionsprogram i gymnasiet (avsedda för elever som inte blivit godkända på grundskolan), eller så finns grundskolan som en möjlighet om lärarna bara har behörighet att undervisa där. För större huvudmän som kommuner behöver lärarplaneringen som följer på reformen inte vara något betydande problem. Samarbetsmöjligheter finns om man har flera gymnasieskolor med en och samma kommunala huvudman. En annan rektor (CN) pekar på att friskolor med hög andel obehöriga lärare kan få problem liksom mindre kommunala skolor. Särskilt gymnasiet med den flora av något mindre ämnen och mer omfattande betygsättning nämns också som en mer komplicerad miljö än grundskolan. (VT) En rektor (VU) med ansvar för en mindre stiftelsedriven friskola pekar på att problemen med legitimationen är hanterbara men att skolan samtidigt är mycket sårbar om nyckelpersonal slutar. För att lösa betygsättningsproblemet krävs egentligen bara en legitimerad lärare per ämne, där en enskild lärare kan ha behörighet i flera olika ämnen. Detta gör dock beroendet av enskilda lärare stort. Större kommuner har goda samordnings- och personalplaceringsmöjligheter. Detta är dock inte bara positivt. En rektor (VT) karakteriserar personalturbulensen, till exempel genom att vissa lärare flyttas runt och är en termin per skola, som vansinnig. En rektor i en kommunal skola (NX) anser inte att huvudmannen har gjort någon övergripande planering eller konsekvensanalys. Detta åligger snarare enskilda rektorer som får kommunicera med varandra om vilka lärare som finns att tillgå och vilka behörigheter de har. Alla skolor berörs däremot av resursfrågan. Samtliga intervjuade rektorer påpekar att den statliga utbildningsinsatsen Lärarlyftet 2 är underfinansierad. Ersättningen utgörs som mest (i vissa ämnen) av kronor per högskolepoäng och lärare. (Detta gör att en lärare som under ett läsår studerar heltid, 60 högskolepoäng, ersätts med kronor, vilket är väsentligt mindre än vad det kostar att skaffa en vikarie under hela läsåret.) I andra ämnen är ersättningen hälften, 500

14 kronor per högskolepoäng och lärare. Att utbilda lärare kostar skolorna pengar, det går på skolornas budgetar snarare än huvudmännens eller statens, är en allmän iakttagelse. Tidigare utbildningssatsningar som Lärarlyftet 1 var klart bättre finansierade. En rektor (NX) exemplifierar med att han i denna tidigare satsning hade möjlighet att låta en lärare studera ett helår (i regel uppdelat på flera lärare) är nuvarande möjlighet inom Lärarlyftet 2 endast ett kvarts läsår. Även om huvudmannen i vissa fall (men långt ifrån i alla) skjuter till medel ligger det stora finansieringsansvaret ändå på den enskilda skolan. I den mån skolan väljer att inte finansiera fortbildningen men läraren själv vill erhålla fullständig behörighet måste han eller hon gå ner i tjänst för att på eget bevåg fortbilda sig och får i samband med detta inte full kompensation för sitt inkomstbortfall. Detta gör också att incitamenten för att få alla obehöriga lärare att komplettera sin utbildning blir låga, åtminstone ur ett ekonomiskt perspektiv, och särskilt i skolor där nödvändig formell kompetens ändå finns hos andra lärare. En rektor (NX) nämner också att frånvaro och vidareutbildningar av lärare stör arbetsron och arbetslagens arbete, till förfång för eleverna. Det finns aspekter av reformen rektorerna framhåller som positiva. Alla tycker att det är en principiellt viktig reform men att genomförandet och resurstilldelningen lämnar mycket i övrigt att önska. En rektor (VU) säger uttryckligen att reformen inte borde varit retroaktivt gällande, utan borde ha avsett nya lärare snarare än samtliga. Som positivt framhålls till exempel den kompetensinventering som man har varit tvungen att göra har gett en bättre överblick över organisationen. (KG) Dessutom har introduktionsåret för nyanställda med åtföljande mentorskap förbättrat mottagandet av nya medarbetare och introduktionen i läraryrket har underlättats. (KG) Om reformen innebär att lärarnas status ökar är det positivt, menar en rektor (CN). Men reformen är i sig inte allena saliggörande. Detta handlar snarare om kraven för att komma in på lärarutbildningen, lön och den roll som läraren ges i arbetet.(cn) Fördröjningen av reformen har framför allt inneburit ett förtroendetapp för Skolverket. (KG) En rektor (NX) betonar osäkerheten i reformen, att Skolverkets värdering av examensbevis avgör hur frågan kommer att hanteras på lokal nivå. Reformen är underfinansierad, hävdas flera rektorer, alltså inte bara utbildningsinsatsen Lärarlyftet 2 utan också de resurser som Skolverket har fått till sitt förfogande för att ombesörja reformen. Resursbristen innebär att ett stort ansvar

15 faller på de enskilda skolorna, som får stå för kostnaderna för reformen. Samtliga rektorer som intervjuats betonar underfinansieringen av Lärarlyftet 2. På lokal nivå finns en tendens att en inledande aktiv period där skolorna arbetade aktivt med frågan om legitimationen, till exempel genom att informera lärarna om legitimationen och få dem att ansöka om den, men att detta inledande arbete har följts av viss resignation. Detta är inte en reaktion eller ett tecken på att skolorna har drabbas hårt av fördröjningen, utan snarare en reaktion på osäkerhet. Rektorerna ser dock fördröjningen som hanterbar. En rektor (KG) anser att man på skolan i början ansträngde sig ganska mycket för att arbeta med frågan. Men allteftersom har man resignerat och lägger inte så stor möda på den. Man har i alla år levt utan lärarlegitimation och mår inte dåligt av att göra det i ytterligare något år. Analys Hur hanteras lärarlegitimationsreformen strategiskt av lokala skolledningar och huvudmän? Ett övergripande svar på frågan kan ges utifrån empirin. Studien berör primärt skolledares hantering av legitimationen i ljuset av huvudmännens prioriteringar och åtgärder. Att döma av skolledarnas svar i intervjuerna hanterar de reformen (eller förutsätts hantera, via huvudmannens vägval) genom aktiviteter som övergripande kan beskrivas som decentralisering, prioritering och förhandling. Decentralisering i betydelsen att ansvar för legitimeringen förläggs till huvudmän och enskilda skolor (även om Skolverket är legitimerande instans) finns i själva reformen. Fortbildningsinitiativen förutsätts tas och finansieras av huvudmän och enskilda skolor. I intervjumaterialet är det tydligt att huvudmännen lägger ansvaret på de enskilda skolorna, också budgetmässigt med något undantag. Skolorna bär själva ansvaret för att hantera legitimationsreformen, också finansiellt. Flera rektorer säger att deras huvudmän (i regel kommuner) säger blankt nej till att bidra med några resurser alls för att hantera reformen, till exempel genom fortbildning av lärare. I något fall finns kommunala strategier för hur man ska hantera personalfrågorna men mycket hamnar på rektorernas bord. Exempelvis är frågan om hur man ska organisera introduktionsåret öppen. I någon kommun i materialet finns huvudmannainitiativ, i andra fall är det helt upp till den enskilda skolan.

16 Av detta skäl kan man tala om ett slags dubbel decentralisering, dels från stat till huvudman, dels från huvudman till enskild skola. Att döma av rektorernas svar är det nästan möjligt att urskilja en tredje nivå, nämligen från rektorer till enskilda lärare, i och med att de ges huvudansvaret för att se till att de har eller skaffar sig högskolepoäng för fulla behörigheter. Samtidigt finns det ingen större oro hos de rektorer som medverkar i studien. Det finns tid att vidta de åtgärder som reformen kräver. Dessutom finns det vissa undantagsregler, till exempel tillfälliga förordnanden av icke-legitimerade lärare också i framtiden och möjligheten att ha en betygsättande (legitimerad) lärare som formellt hanterar betyg medan andra (icke-legitimerade) fortfarande undervisar. Oron finns i stället hos enskilda lärare som drabbas av reformen. Det finns skäl för dem att vara oroliga, är en tolkning av vad rektorerna säger. Reformen bidrar till att en prioritering mellan lärare görs. Prioritering innebär att skolledarna i praktiken kommer att engagera sig i en selektionsprocess, där vissa lärare prioriteras genom utbildningsinsatser medan andra själva får ta ansvar för sin fortbildning utan att stödjas finansiellt av skolan. Prioriteringen mellan olika lärare förefaller naturlig givet den resursknapphet som finns i reformen. Låg ersättning ges de skolor som väljer att låta lärare utbildas på arbetstid, och då det är skolorna själva som i de flesta fall får stå för resurserna blir huvudprincipen att lärarna själva får bekosta sin fortbildning. I mångt och mycket är reformen retroaktivt särskiljande. Det är gamla synder som nu kommer upp i dagen, lärare som inte har tagit alla högskolepoäng de borde ha tagit, och tidigare skolledningar som har anställt dessa lärare. Det blir upp till lärarna själva att ta ansvar för vad de saknar. Denna prioritering legitimeras framför allt genom rättviseargument, den som inte har skött sin tidigare utbildning får nu betala för det, bokstavligt och bildligt. Men behov spelar självklart också in. Skolorna måste helt enkelt ha behöriga lärare som kan få legitimation i olika ämnen. En strategisk prioritering görs därför mellan lärare, särskilt i bristämnen och sådana lärare som fungerar bra i undervisningen men som saknar några få högskolepoäng för full behörighet. För lärare som inte uppfyller behörighetskraven finns alltid möjligheten till (eller risken för) nedflyttning, åtminstone i skolor som drivs av större huvudmän. Man får undervisa på lägre nivåer eller i färre ämnen, beroende på vilka behörigheter man har.

17 Prioriteringen går också hand i hand med allmänna personalstrategiska överväganden. Ett par av rektorerna nämner uttryckligen att obehöriga och i framtiden icke-legitimerade lärare kommer att få lägre löner än sina kollegor, och detta med fackföreningarnas goda minne. Selekteringsmekanismen kombineras med styrmedel. Lönen blir ett tecken på hur högt skolan värderar legitimationen. Dessutom blir reformens följdverkningar att man får ytterligare ett instrument för att prioritera mellan lärare vid övertalighet, åtminstone hos större arbetsgivare. Ett par av rektorerna tar också upp nyanställningsproblematiken, att det är mer komplicerad att anställa nyutbildade lärare på grund av kravet på introduktionsår med mentorskap. Samtidigt finns ett rekryteringsbehov på vissa skolor som inte går att bortse ifrån. Luckor i organisationen måste fyllas oavsett om reformen komplicerar tillsättningarna. Förhandling är en annan aktivitet som, brett tolkad, blir en del av den strategiska hanteringen av reformen. Förhandling kan förstås som konkret aktivitet, där vissa rektorer får lägga mycket tid på eller åtminstone prioritera att få fram lösningar på frågan om ersättning till mentorer för nyanställda, allmänna villkor för exempelvis introduktionsåret, turordningsregler och meritvärdering vid övertalighet i ljuset av legitimationen, och så vidare. I något vidare mening kan förhandling också förstås som ett slags koordinering i förhållande till andra skolor som huvudmannen driver och där någon form av samordning eller samsyn krävs. Denna kan avse hur man ska agera gemensamt i förhandlingarna gentemot fackföreningarna eller hur övertaliga lärare eller frågan om behöriga och obehöriga lärare ska hanteras gemensamt. Självklart hör förhandling som aktivitet ihop med frågan om reformen som personalstrategiskt instrument. Exempelvis är frågan om turordningsregler i den arbetsrättsliga lagstiftningen en viktig fråga. I undersökningen nämns att den rådande tendensen är att värdera behörighet och legitimation högre än antalet tjänsteår, som tidigare varit mer eller mindre allenarådande princip för anställningstrygghet i svensk lagstiftning. Frågorna tenderar att avgöras i lokala avtal, där det lokala fackets inställning ofta är i linje med reformens intentioner att behörighet och legitimation ska vara en arbetsrättsligt relevant företeelse. Slutsatser och diskussion

18 Även om denna studie är relativt begränsad kan några styraktiviteter eller organisatoriska åtgärder identifieras som kan ses som tidiga följder av legitimationsreformen på lokal nivå. Ovan har dessa kategoriserats som decentralisering, prioritering och förhandling. Frågan är vad dessa aktiviteter tyder på i ett något större sammanhang. Vad tycks reformen innebära på ett högre plan? Man kan tänka sig flera olika infallsvinklar på denna fråga. Tre tankar föds dock av denna studie: legitimationsreformen som autonomisering, legitimationsreformen som professionalisering utan de professionellas medverkan och legitimationsreformen som särskiljande mekanism. Dessa slutsatser är i sig inte unika för denna studie utan snarare en del av en förförståelse som tidigare artikulerats kring reformen (se till exempel Lilja, 2011). Studien kan dock bidra till att understryka och i någon mån fördjupa dessa aspekter av reformen. Den diskussion om decentralisering som förts i denna artikel och den betoning av skolledningens roll som gjorts pekar i riktning mot en starkt autonom hantering av legitimationsreformen. Man kan dra slutsatsen att legitimationsreformen innebär autonomisering med ökat aktörs- och ledningsansvar, där själva processen kontrolleras av autonoma aktörer och där staten bara är riktningsgivande och legitimerande instans på ett mycket övergripande plan (jfr till exempel Christensen, 2012). Frågan om legitimationens följder förvandlas, genom det stora måttet av process- eller genomförandeautonomi, till en lokal budget- eller personalplaneringsfråga. I och med att det är huvudmännens ansvar (och inte statens) att finansiera exempelvis vikarier för lärare som fortbildas och mentorer som ska stödja nyanställda under introduktionsåret förvandlas reformen i mångt och mycket till en resurs- och prioriteringsfråga. En slutsats som är ett eko av tidigare forskning är att legitimationsreformen är en form av professionalisering utan de professionellas medverkan. Legitimationsreformen är en reform som i högsta grad berör professionella yrkesutövare och som syftar till att stärka deras professionella status. Något fascinerande är det att de professionellas medverkan i den är relativt begränsad. Lärare ansöker om legitimation men i stort sett är denna reform en decentraliserad styrfråga för skolledare och tjänstemän hos huvudmannen. Studiens bidrag till denna diskussion är framför allt att den framhäver legitimationen som ett instrument i ett större personalstrategiskt sammanhang, som lärarna själva inte råder över annat än som förhandlingspartners i olika lokala frågor som berör anställningsvillkor. Detta är dock en, för de flesta, mycket indirekt medverkan. Det är alltså inte fråga om en självorganisering inom professionen för att uppnå reformens mål,

19 utan snarare ett deltagande som en motpart där målet är att förhandla sig till goda villkor genom att motverka ofördelaktig organisatorisk styrning av de angelägenheter som reformen skapar i yrkesvardagen. En slutsats är också att reformen är särskiljande, inte bara mellan olika lärare eller lärarkategorier (Lilja, 2011), utan också mellan olika skolor. Större huvudmän och skolor har helt enkelt bättre förutsättningar att hantera reformen organisatoriskt. De har ett större handlingsutrymme (jfr Berg, 2011) och har förutsättningar för att hantera reformen som en strategisk resursfråga och personalstrategisk åtgärd. Mindre skolor kan få mycket stora problem med att tillsätta behöriga lärare. I studien återfinns en mindre stiftelsedriven friskola, som i sig tycks kunna hantera frågan, men som samtidigt är starkt beroende av att nyckelpersoner stannar i organisationen. Andra skolor, särskilt friskolor, torde ha det än besvärligare. Legitimationen kommer under alla omständigheter att bli ett särskiljande instrument skolor emellan i framtiden. Den intressanta grundfrågan som ligger i frågan om reformens följder får sägas handla om lärarprofessionen verkligen stärks av legitimationsreformen. Det finns skäl att anta att den bara i begränsad utsträckning innebär ökad autonomi för lärarna som yrkesgrupp. Autonomiseringen handlar mer om huvudmäns och enskilda skolors möjligheter att styra planeringen och även belöningssystemet för lärare. Det är ett slags organisatorisk professionalisering som följer (Evetts, 2003; 2009; 2011), en form av ny professionalism där inflytandet och det autonoma handlandet ges den organisation inom vilken de professionella aktörerna verkar. Det är alltså inte detsamma som att professionen som yrkeskategori ges ett bestämmande inflytande över sin egen utveckling (jfr Frostenson, 2012). Lärarlegitimationen kan också ses som en professionell reform framför allt i termer av resultat snarare än process, där de professionella aktörernas medverkan är begränsad och deras fält tydligt definieras av skolors och huvudmäns behov. Paradoxalt nog är detta minst lika mycket en decentraliseringsreform med konsekvenser för professionen. Likheten med andra reformer ligger i att den framför allt handlar om process och resultat snarare än kontroll. Centraliseringsmomentet finns i kontrollen och regelverket och autonomin är framför allt manageriell och organisatorisk.

20 Samtidigt ska man inte negligera de professionella konsekvenserna av reformen. I den mån reformen är särskiljande finns det grupper (i klartext behöriga och framöver legitimerade lärare) som i allt högre grad monopoliserar ett visst professionellt område genom att en avgränsning genomförs genom legitimationen. Terrängen definieras, i synnerhet som reformen får arbetsrättsliga konsekvenser (exempelvis frågan om vem som får tillsvidareanställas). Om detta senare bidrar till att professionen i sig får ökad status är en än så länge obesvarad fråga. Eller bara rena spekulationer, som en rektor i undersökningen säger (VT). Framtiden får utvisa detta. Konferensbidraget är skrivet inom projektet Lärarlegitimationens följder, finansierat av Institutet för Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering (IFAU) Referenser Berg, G. (2011). Skolledarskap och skolans frirum. Lund: Studentlitteratur. Christensen, T. (2011). University governance reforms: potential problems of more autonomy? Higher Education. 62(4), Christensen, T. & Lægreid, P. (2004). Governmental Autonomization and Control: The Norwegian Way. Public Administration and Development 24, Evetts, J. (2003). The Sociological Analysis of Professionalism: Occupational Change in the Modern World. International Sociology 18(2), Evetts, J. (2009). New Professionalism and New Public Management: Changes, Continuities and Consequences. Comparative Sociology 8, Evetts, J. (2011). A new professionalism? Challenges and opportunities. Current Sociology 59(4), Fredriksson, A. (2010): Marknaden och lärarna. Hur organiseringen av skolan påverkar lärares offentliga tjänstemannaskap. Göteborg: Göteborgs universitet.

21 Freidson, E. (1984). The changing nature of professional control. Annual Review of Sociology 10, Freidson, E. (2001). Professionalism, the third logic. Cambridge: Polity Press. Frostenson, M. (2011). Läraren som konkurrensmedel: Kunskapskälla, stödperson eller ickeperson? Utbildning & Demokrati 20(2), Frostenson, M. (2012), Lärarnas avprofessionalisering och autonomins mångtydighet. Nordiske Organisasjonsstudier 14(2), Jacobsson, B. & Sahlin-Andersson, K. (1995). Skolan och det nya verket. Skildringar från styrningens och utvärderingarnas tidevarv. Stockholm: Nerenius och Santérus. Lægreid, P., Roness, P.G. & Rubecksen, K. (2008). Controlling Regulatory Agencies. Scandinavian Political Studies 31(1), Lilja, P. (2011). Lärarlegitimation professionalisering med förhinder? Arbetsmarknad & Arbetsliv (17)4: Neu Morén, E., Hansson, J. & Stråberg, T. (2012). Rektor i takt eller otakt med tiden? Om att vara chef i skolan idag. Rapport nr 7/2012, Utbildningsförvaltningen, Stockholms Stad. Parding, K. (2010). Lärares arbetsvillkor handlingsutrymme i tider av förändrad styrning. Didaktisk tidskrift 19(2), Roness, Paul G., Koen Verhoest, Kristin Rubecksen & Muiris MacCarthaigh (2008). Autonomy and Regulation of State Agencies: Reinforcement, Indifference or Compensation? Public Organization Review 8: Sahlin-Andersson, K. (1994). Group identities as the building blocks of organizations: A story about nurses daily work. Scandinavian Journal of Management 10(2), Scott, W. R. (2008). Lords of the Dance: Professionals as Institutional Agents. Organization Studies 29(2),

22 Selander, M. (2006). Omdefinieringen av lärarprofessionen? diskursiva praktiker och dess makteffekter. Nordiske Organisasjonsstudier 8(3): Stenlås, N. (2009). En kår i kläm Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2009:6. Stockholm: Finansdepartementet. Stenlås, N. (2011). Läraryrket mellan autonomi och statliga reformideologier. Arbetsmarknad & Arbetsliv 17(4),