Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft

Transkript

1 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft rapport 5883 oktober 2008

2 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel , fax E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2008 Tryck: CM Gruppen AB Omslagsfoto: Helena Sabelström, Naturvårdsverket

4 1 Förord Naturvårdsverket fick i samband med regleringsbrevet för år 2007 i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till genomförande av dels Europaparlamentets och Rådets direktiv (2008/50/EG) om luftkvalitet och renare luft i Europa, dels ett tidigare redovisat regeringsuppdrag, det s.k. MIKSA-förslaget om samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft. Uppdraget har redovisats i form av rapporten Förslag till ny förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft, NV rapport I följande rapport, som utgör underlag till rapporten ovan, redovisas de kostnader som kontrollen av miljökvalitetsnormerna bedöms medföra. Tre situationer redovisas: Nuläge, Befintlig förordning och Reviderad förordning. Rapporten har tagits fram av Gun Löfblad och Ebba Löfblad på Profu AB. Författarna svarar själva för innehållet. Helena Sabelström och Maria Ullerstam har varit kontaktpersoner på Naturvårdsverket. Stockholm i oktober

5 4

6 Innehåll 1 FÖRORD 3 2 SAMMANFATTNING 9 3 SUMMARY 15 4 BAKGRUND, SYFTE OCH OMFATTNING Bakgrund till konsekvensanalysen Syfte Omfattning och avgränsningar 23 5 KRAV PÅ KONTROLL AV LUFTKVALITET I RELATION TILL MILJÖKVALITETSNORMER EG-direktiven som bas för den svenska lagstiftningen Förordningar och föreskrifter Förordning 2001:527 (före den 11 dec 2007) Förordning 2001:527 (efter den 11 dec 2007) Föreskrifter (NFS 2007:7) Förslag till ny förordning Nya föreskrifter Zoner för övervakning och rapportering av luftkvalitet till EU Miljökvalitetsnormer Krav på kontroll av luftkvaliteten Olika slags kontroll Krav på kontroll enligt nuvarande förordning Särskilda regler för samverkan enligt nuvarande förordning och föreskrifter Samverkan enligt förslaget till ny förordning Krav på kontroll enligt nuvarande förordning efter 11 december Krav på kontroll enligt ozondirektivet Krav på kontroll enligt reviderad förordning 32 6 ROLLER I LUFTKVALITETSÖVERVAKNINGEN IDAG OCH ENLIGT NY FÖRORDNING Kommunerna Länsstyrelserna Naturvårdsverket 36 7 UNDERLAG OCH TILLVÄGAGÅNGSSÄTT Kontrollen av luftkvalitet Fall att studera i konsekvensanalysen Utsända enkäter och erhållna svar Enkäter och erhållna svar Kostnader för mätningar 39 5

7 7.3.3 Kostnader för samordning, planering och administration Kostnader för modellberäkningar Metoder för kontrollen Haltdata Värdering av befintliga haltdata Klassning och osäkerheter i klassningar av förekommande haltnivåer Uppgifter om befolkningsmängd Överskridande av miljökvalitetsnormer idag Uppskattning av kontrollbehovet fyra situationer Uppskattning av kostnader Kostnader för mätning Uppskattning av kostnader för kommunernas samordning och planering i nuläget Uppskattning av kostnader för kommunernas samordning och planering samt deltagande i mätarbetet med reviderad förordning Uppskattning av kostnader för länsstyrelsernas samordning och planering i nuläget Uppskattning av kostnader för länsstyrelsernas samordning och planering enligt förslaget till reviderad förordning Kostnader för modellberäkningar Olika alternativa modeller i nuläget Modellberäkningar i nuläget Modellberäkningar med en reviderad förordning Validering av modellberäkningar med mätningar Uppskattning av kostnader för information om luftkvaliteten Kostnader för information till allmänheten i nuläget Kostnader för information till allmänheten med reviderad förordning 53 8 KONTROLL AV LUFTKVALITETEN IDAG Kommunernas mätningar och beräkningar i nuläget Mätningar och använda metoder Mätningarnas tidstäckning Mätmiljöer Beräknade kostnader för mätningar i nuläget kommuner Arbete med mätning och samordning i nuläget enligt enkätsvar Totala mätkostnader inklusive planering och utvärdering i nuläget Modellberäkningar i nuläget Länsstyrelsernas arbetsinsatser med kontroll i nuläget Nationell miljöövervakning av luftkvaliteten i nuläget Nationell miljöövervakning i nuläget av parametrar som berörs av förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft Mätningar av ozon i olika miljöer Mätningar av svaveldioxid och kväveoxider i bakgrundsluft Mätningar av partiklar i bakgrundsluft Mätningar av PAH och metaller i bakgrundsluft 68 6

8 8.3.6 Mätningar av nedfall av PAH och metaller Mätningar av flyktiga organiska ämnen (VOC) Summerade kostnader för den nationella kontrollen 69 9 UPPSKATTAT KONTROLLBEHOV ENLIGT BEFINTLIG FÖRORDNING FÖRE 11 DEC 2007 NOLLALTERNATIV Krav på kommunernas kontroll med befintlig förordning före 11 december Uppskattat mätbehov för svaveldioxid Uppskattat mätbehov för kvävedioxid Uppskattat mätbehov för partiklar Uppskattat mätbehov för bensen Uppskattat mätbehov för kolmonoxid Uppskattat mätbehov för bly Summering av kommunernas mätkostnader enligt krav i befintlig förordning Länsstyrelsernas arbete med kontroll enligt befintlig förordning Nationell kontroll enligt kraven i befintlig förordning Kontroll till följd av ozondirektivet Kontroll av miljökvalitetsnormer för skydd av vegetation och ekosystem Kontroll av partikelhalter PM10 och PM2,5 i regional bakgrund Summerad nationell kontroll enligt befintlig förordning UPPSKATTAT KONTROLLBEHOV ENLIGT NUVARANDE FÖRORDNING EFTER 11 DEC 2007 NOLLALTERNATIV Krav på kommunerna Krav på mätningar av metaller och PAH Krav på länsstyrelserna Krav på nationell nivå UPPSKATTAT KONTROLLBEHOV ENLIGT REVIDERAD FÖRORDNING Krav på kommunernas kontroll Uppskattat mätbehov och kostnader Arbete med samordning med reviderad förordning Modellberäkningar med reviderad förordning Information till allmänheten med förslaget till ny förordning Kontrollkrav på länsstyrelserna med förslaget till ny förordning Nationell kontroll enligt förslaget till ny förordning Kontroll av exponeringsmål för PM2,5 med reviderad förordning Kontroll av partikelhalter PM2,5 inklusive kemisk sammansättning i regional bakgrund med reviderad förordning Kontroll av ozonhalter m.m. med reviderad förordning Kontroll av svaveldioxid och kväveoxider för skydd av växtlighet med reviderad förordning Kontroll av regionala bakgrundshalter av PAH och As, Cd, Hg och Ni med reviderad förordning Kontroll av nedfall enligt reviderad förordning 107 7

9 Summerade kostnader på nationell nivå med reviderad förordning SUMMERADE KOSTNADER FÖR KONTROLL DISKUSSION Osäkerheter i fastställande av haltnivåerna i kommuner Osäkerheter i kostnadsuppskattningar För det fortsatta arbetet REFERENSER 115 BILAGA 1 ENKÄT OM RESURSBEHOV 118 Enkät om resursbehov för kontroll av luftkvalitet hos kommunerna 118 Enkät om resursbehov för kontroll av luftkvalitet inom länen 120 BILAGA 2 SAMMANSTÄLLNING AV ENKÄTSVAR 122 BILAGA 3 ZONINDELNING 129 BILAGA 4 SPECIALSTUDIE OM KONTROLL AV OZONHALTER MED EN UPPDELNING AV LANDET I 21 ZONER 130 8

10 2 Sammanfattning Konsekvenserna till följd av en reviderad förordning för miljökvalitetsnormer i utomhusluft har studerats på uppdrag av Naturvårdsverket. Mätbehovet i kommuner och län samt de resurser som behövs för att kontrollera eventuella överskridanden av miljökvalitetsnormer har uppskattats för tre fall, nuvarande situation, med befintlig förordning och med en reviderad förordning. Även de förändringar som rör det nationella övervakningsbehovet har ingått i studien. Kostnader för kommuner och län Direkta mätkostnader för kommuner och län Mätkostnaderna i kommunerna för att kontrollera miljökvalitetsnormerna uppskattas med en reviderad förordning att förändras, från att i nuläget kosta mellan 11,6 och 14,9 miljoner till mellan 8,8 och 14,9 miljoner kr med mätrabatt till följd av krav på beräkningar. Kostnaden kommer sålunda att minska med upp till ca 2,8 miljoner kr per år. Mätrabatten förutsätter att mätningarna kompletteras med modellberäkningar. Då tillkommer dock även kostnader för detta med 5,9 miljoner kr per år enligt den reviderade förordningen, 2,1 miljoner kr mer än i nuläget, se nedan. Utan mätrabatt skulle kostnaden för mätningar enligt reviderad förordning bli mellan 11,2 och 22,8 miljoner kr per år. Konsekvenserna av en reviderad förordning kommer dock att variera mellan kommuner och län i landet. I nuläget mäter kommunerna vissa parametrar som är intressanta i sig, men som det inte ställs krav på i nuvarande förordning: svaveldioxid, kolmonoxid och PM2,5. När det gäller SO2 är halterna så låga att mätkrav inte faller ut. I ett antal kommuner mäter man även ozon, som enligt nuvarande förordning (och reviderad) är Naturvårdsverkets ansvar. Mer omfattande mätningar av kvävedioxid, partiklar (PM10) och bensen kommer dock att behövas framöver. Dessa parametrar mäts inte i den omfattning som krävs, och med de instrument och den tidstäckning som anges i föreskrifterna. För partiklar används i nuläget ingen metod som anses vara referensmetod eller formellt sett likvärdig med referensmetoden. Tester för likvärdighet pågår dock. Om den billigaste metoden att mäta partiklar (PM10) kan anses vara likvärdig med referensmetoden blir mätningarna billigare. Även för bensen skulle mätkostnaden kunna minskas om fler metoder kunde visas vara likvärdiga med referensmetoden. Den totala mätkostnaden med reviderad förordning beräknas förbli oförändrade eller minska något med mätrabatt. Detta gäller trots att fler tillkommande parametrar ska övervakas med den reviderade förordningen. Mätrabatt erhålls med den reviderade förordningen dels genom att man samverkar över en region med kontrollen. Ytterligare mätrabatt erhålls om mätningarna kompletteras med annan information om luftkvaliteten, t.ex. via modellberäkningar och indikativa mätningar. 9

11 I ett inledande skede uppskattas länen behöva lägga ner åtminstone lika stora resurser som i nuläget, eller ännu större, för att kunna visa vilka haltnivåer som faktiskt förekommer i tätorterna. Man kommer också att behöva visa att de modellberäkningar som görs stämmer överens med verkligheten genom valideringar mot mätningar. I ett antal områden kommer inte de mätningar som krävs enligt den reviderade förordningen att räcka till för att validera modeller utan kompletterande mätningar kan komma att behövas. En uppskattning indikerar att mätningar för modellvalidering kan uppgå upp mot kr sett över ett samverkansområde. Denna kostnad kan eventuellt läggas över två eller tre år. Osäkerheter i beräknade kostnader De uppskattningar som gjorts innehåller naturligtvis osäkerheter. En osäkerhet rör hur behovet av mätstationer verkligen ser ut då det i många områden saknas relevant information om haltnivåer. Åtskilliga mätningar har skett med olika mätmetoder eller så har haltnivåerna endast beräknats. Alla mätningar har inte gjorts med referensmetoderna, med den tidstäckning som krävs eller i de miljöer som ger de högsta halterna. Vidare finns osäkerheter i modellberäkningarna, främst hur väl ingående emissionsdata speglar verkligheten. Kostnader för mätningar har uppskattats med två olika metoder. Den ena metoden baseras på antalet mätningar som rapporteras i datavärdens sammanställningar respektive nationella datasammanställningar samt kostnader per station enligt schabloniserad prislista. I denna ingår driftskostnader och avskrivningskostnader för instrument, men inte några kostnader för provbyten, rutinkalibreringar och annat som kommunerna själva står för. De senare ingår dock i uppgifter om kommunernas eget arbete, och de kan variera avsevärt. Sammanlagda mätkostnader i kommuner och län i nuläget och enligt krav i befintlig samt reviderad förordning. Kostnad milj kr per år I nuläget Med krav i befintlig förordning Med krav i reviderad förordning SO 2 0,9-1,0 0,45 0 NO 2 3,2 med mätrabatt 2,4-3,0 3,9 (4,7 utan) PM 10 3,4-9,5 med mätrabatt 3,6-4,5 8,7-24** (5,5 15,3 utan) PM 2,5 1,9-2,9 0 Ingår i PM 10 Bensen 0,9-1,0 1,7*** 1,7 *** med mätrabatt (2,3*** utan) Kolmonoxid 0,8-1,4 0 0 Bly Arsenik, kadmium, nickel 0,35 0 0,35 (plus bly) PAH 0 0,18 0,18 Ozon Ca 1,1 0* 0 Summa miljoner kr per år 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 med mätrabatt 10

12 (13,3-22,8 utan mätrabatt) * Övervakning av ozon enligt ozondirektivet är ett nationellt ansvar, se nedan avsnitt 7.3 ** Kostnaden beror på vilken metod som används *** Bensenmätningar enligt förordningarna utförs med referensmetod, något som inte sker i kommunerna idag. Kostnaden med diffusionsprovtagare uppgår till 0,31 milj kr/år med antalet stationer som krävs i befintlig förordning och 0,5 milj.kr med antal mätstationer som krävs i reviderad förordning. Med mätrabatt i reviderad förordning skulle kostnaden bli 0,34 milj.kr/år. Den andra metoden innebär att kostnaderna också har uppskattas genom att via en enkät fråga kommunerna om nedlagda resurser. På så sätt har uppgifter erhållits om kringkostnader för mätningar som inte ingår i de ovannämnda beräkningarna, el, lokaler, eget arbete etc. Svar erhölls dock bara från 68 kommuner som representerar drygt 40 % av den svenska befolkningen och då i större utsträckning de något större kommunerna. Den uppskattning som gjorts av de direkta mätkostnaderna innehåller stora osäkerheter, men trots detta ger de båda metoderna uppskattningar som står i rimligt förhållande till varandra; 11,6 14,9 miljoner kr per år utgående från schablonkostnader och 10,5 miljoner kr per år genom extrapolering av kommunernas svar. Kommunernas samordning och deltagande i mätningar Utöver de direkta mätkostnaderna tillkommer kommunens eget arbete med samordning och planering samt deltagande i den gemensamma kontrollen av miljökvalitetsnormerna. I nuläget ligger samordningen och planeringen till övervägande delen på kommunerna, även om vissa län också lägger ner en hel del resurser. I den reviderade förordningen kommer länsstyrelserna att ha huvudansvaret för samordningen. Kommunernas arbete kommer sannolikt att minska något, men inte upphöra eftersom kommunerna även framgent ska ha huvudansvar för luftkvaliteten i den egna kommunen. En del kommuner kan också fortsättningsvis komma att sköta tillsynen av mätningarna. Uppskattningsvis kan en arbetsinsats motsvarande 7,9 miljoner kr per år komma att krävas inom kommunerna totalt inom landet, se tabell nedan. I länsstyrelsernas framtida arbete ingår bl.a. ansvar för framtagande av det regionala programmet för kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft, samt information, utvärdering och rapportering. En halv tjänst per län bedöms vara en absolut minsta insats. En heltidstjänst uppskattas dock vara en rimligare framtida arbetsinsats. I de fall där samordning redan idag sker i betydande omfattning, som i Stockholms och Uppsala län samt Västra Götalands län, kan man förvänta sig att åtminstone en halv tjänst kommer att behövas per län. I vår uppskattning av kostnaden för samordning regionalt har vi även inkluderat det arbete som görs inom de större luftvårdsförbunden (vilket kan antas bli oförändrat antingen det sker inom ramen för länsstyrelsen eller inom luftvårdsförbundet). Totalt uppskattas samordningen med reviderad förordning komma att kosta mellan 9,4 och 16,4 miljoner kr årligen. Den lägre nivån motsvarar en halvtidstjänst och den högre en heltidstjänst. Om man jämför samordning inom kommuner och län/luftvårdsförbund i nuläge och med reviderad förordning kommer kostnaderna totalt sett att öka något om man 11

13 antar att en heltidstjänst behövs. Förändringen kommer att delvis innebära en omfördelning av kostnader mellan kommuner och länsstyrelser (luftvårdsförbund). Kommunernas kostnader beräknas minska med ca 5,5 miljoner kr per år, medan länsstyrelsernas/luftvårdsförbundens beräknas öka med ca 12 miljoner kr (heltidstjänst). Modellberäkningar av luftkvaliteten Kostnaderna för de modellberäkningar som görs uppskattas i nuläget till 3,8 miljoner kr. Med reviderad förordning och ökad samordning kommer beräkningar att behövas inte minst för att man ska kunna tillgodoräkna sig ytterligare mätrabatt. Modellberäkningar uppskattas i länen kräva sammanlagt ca 5,9 miljoner kr per år. Till detta kommer en kostnad för modellvalidering, vilken uppskattas till ca 2,1 miljoner kr. Information till allmänheten om luftkvaliteten Med den reviderade förordningen kommer länsstyrelserna att ha samordningsansvaret medan kommunerna har grundansvar. Det är sannolikt kostnadseffektivt att länen på uppdrag av kommunerna sköter om huvuddelen av informationen till allmänheten om förekommande haltnivåer. Kostnaderna för informationen är dock mycket osäkra. Vi har antagit en kostnad på kr per län vilket ger en total kostnad för information till allmänheten på ca 1 miljon kr årligen. Summerade kostnader uppskattade för de olika scenarierna (miljoner kr per år) Kostnader miljoner kr per år Nuläge Med krav enl. befintlig förordning Med krav enl. revider. förordning A Mätningar i kommuner B Samordning och planering för kommuner C Länsstyrelsernas (inkl. luftvårdsförbundens) samordning 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 med mätrabatt (13,0-22,8 utan) 13,4 Uppskattningsvis som Uppskattat 7,9 i nuläget 13,4 2,2+1,8 = 4,0 0 9,4-16,4 Sannolikt gäller den högre kostnaden D Modellberäkningar 3,8 0 Ca 5,9 (+ 2,1 för validering med mätningar) Summa över- 32,8-36,1 28,7-44,0 34,1 55,1 vakning A+B+C+D E Information Osäker Ett grovt överslag Ca 1 miljon kr per år tyder på minst 1,8 milj kr Summa A+B+C+D+E Minst 32,8-36,1 Minst 30,5-45,8 Minst 35,1-51,9 12

14 Kostnader för nationell kontroll Kostnader för nationell övervakning av luftkvaliteten i relation till miljökvalitetsnormerna Utöver kommunernas övervakning sker en nationell övervakning av miljökvalitetsnormer. I dagens situation uppgår denna till 3,4 miljoner kr per år, vilket är mindre än hälften av det som krävs enligt förordningen. Främst är det antalet mätstationer för ozon som inte fyller kraven i befintlig förordning. Kraven på ozonmätningar kommer inte att förändras i den reviderade förordningen, däremot tillkommer nya mätkrav för PM2,5 samt för metaller och PAH (bens(a)pyren). Kraven kommer därmed att öka kostnaden till mellan 9,4 och 11,5 miljoner kr per år. Med kompletterande information om förekomsten av ozon kan mätkraven minska. Summerade kostnader för luftkvalitetsövervakning på nationell nivå (miljoner kr per år) redovisas i tabellen nedan Övervakning av: Nuläget Bef. förordn. Revid.föror dn. Kommentar milj kr/år milj kr/år milj kr/år Ozon Ozon 1,3 4,35 4,4 Kan eventuellt skäras ned med mätrabatt NO 2 på ozonstat. 0,4 1,7 1,7 VOC 0,23 1,0 2,0 1,0 2,0 I dagens läge mäts VOC under 6 veckor per år Summa 1,9 7,1 8,1* 7,1 8,1 SO 2 och NO 2 i regional bakgrund Skydd för ekosystem SO 2 0,4 0 0 Inga mätkrav på grund av låga haltnivåer Skydd för vegetation NO x (0,4) 0 0 Summa 0,4 0 0 Partiklar PM 10 och PM 2,5 i regional 0,5 0 0,36-1,0 bakgrund Kemisk sammansättning 0 0 0,7 Exponeringsminsknings 0 0 0,27 0,75 mål PM 2,5 i urban bakgrund Summa 0,5 0 1,4-2,5 Fjärde dotterdirektivet** As Cd Ni (Pb) 0,07 0 0,28 Hg 0,04 0 0,16 PAH 0,25 0 0,18 Nedfall av metaller och 0,26 0 0,33 PAH Summa 0,62 0 0,95 Intervallet beror på val av mätmetod. 13

15 Summa miljoner kronor per år Totalt 3,4 Totalt 7,1-8,1 Totalt 9,4-11,5 * kan eventuellt minskas med mätrabatt under villkoret att kompletterande information om ozonnivåerna finns från andra aktiviteter. ** ingår formellt i nuvarande förordning efter 11 december Nollalternativ 2 För det fortsatta arbetet Mycket av det som anges i föreskrifter, allmänna råd och handbok ger vägledning om hur mätningar och övervakning bör ske. Dessa följs dock endast i viss utsträckning i det löpande kontrollarbetet. För det fortsatta arbetet är det viktigt att man inom länen rapporterar de mätningar, modellberäkningar och övriga värderingar som görs av luftkvaliteten i de olika kommunerna. Detta kommer att ge information dels till kommunerna, dels till andra avnämare, Naturvårdsverket, allmänheten, etc. Ett bättre mät- och beräkningsunderlag totalt sett som kommer att tas fram på länsbasis förväntas ge en bättre bild av det verkliga mätbehovet. Detta blir en viktig arbetsuppgift för länsstyrelserna, utan de osäkerheter som beskrivits ovan, vad gäller nuvarande mätningar och beräkningar, och med en mer fullständig täckning av tätorterna. En del av osäkerheterna (intervallen) i kostnadsuppskattningarna enligt kraven i de olika förordningarna härrör från osäkerheter i vilken mätmetod som kan användas och anses vara likvärdig med referensmetoden. I nuläget anges ett intervall eftersom antalet mätningar har varierat något de senaste åren. Det är viktigt att mätningar framgent sker med referensmetodik eller med likvärdiga metoder. Det är därför nödvändigt att de metoder som används idag och som bedöms vara kostnadseffektiva får relevant status som likvärdiga med referensmetoden i den mån de ger tillförlitliga resultat. Det är vidare viktigt att mätningar görs i de typmiljöer som uppvisar den största belastningen, ofta gaturum, för att man inte ska underskatta riskerna för överskridande och mätbehovet generellt. Mätningar behövs även för att validera modellberäkningar. Med betydande mätrabatter blir det i många län ett litet antal mätpunkter. Det krävs dock att man kan validera modellen, och indata till dessa, i alla de tätorter där beräkningar utgör enda underlaget för att bedöma haltnivåer. Slutligen är det viktigt att fortsatt satsa resurser på arbete inom ramen för Datavärden och Referenslaboratoriet. Alla resultat från mätningar som genomförs bör lagras och redovisas på ett användarvänligt och lättillgängligt sätt (datavärdens databas) och information om mätmetoder (referenslaboratoriet för luftkvalitet) bör vara tydliga och lättillgängliga så att mätningar i framtiden kan ske på ett relevant sätt. 14

16 Rapport 5883 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft 3 Summary On behalf of The Swedish Environmental Protection Agency, the consequences of a revised Ordinance for environmental quality standards for ambient air has been studied. The need for measurements during the control of the environmental quality standards in municipalities and county administrative boards has been estimated. Three scenarios have been studied; current situation, current situation if existing ordinance and regulations would be followed to the letter and the situation of a new, revised ordinance. Changes concerning the national air quality monitoring has also been included in the study. Costs for municipalities and county administrative boards Costs for measurements The estimated cost for measurements due to a new revised ordinance for municipalities is reduced from 11,6-14,9 million SEK (for the current situation) to 8,8-14,9 million SEK. This includes the possibility to reduce a number of measurements when combining measurements with model calculations. Hence the cost will be reduced by up to 2,8 million SEK per year. However, the cost reduction is estimated under the assumption that the measurements are supplemented with model calculations. The additional cost for modeling are estimated to 5,9 SEK, which is 2,1 million SEK more than today. Without the reduction of number of measurements, the proposal for a new ordinance will result in a cost between 11,2 and 22,8 million SEK per year. The costs will vary between different municipalities and county administrative boards in Sweden. Today, certain parameters although interesting but not required by the ordinance, such as sulphur dioxide, carbon monoxide and PM2,5, are measured in many municipalities. In the case of SO2 levels of concentrations are low and hence there are no obligations for measurements. In a number of municipalities, also ozone is measured even though this is the responsibility of the national monitoring. However, other parameters, such as NO2, particles (PM10) and benzene, will require more extensive measurements in the future. These parameters are not measured to the extent it is required and not with the correct methods and time coverage needed according to the regulations. At present, no reference method or method formally considered to be equivalent, is used for particulates. However, there are ongoing tests for equivalence for some methods. If the cheapest method to measure particles (PM10) would be equivalent to the reference method, the measurements would be much more inexpensive. This is also true for benzene, costs would be reduced if more methods would be 15

17 Rapport 5883 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft tested to be equivalent to the reference method. The total cost for measurements is estimated to remain at a constant or even somewhat lower level with the new ordinance, under the condition that the number of measurements are reduced through modeling. This is true even though additional parameters will be added to the monitoring activity under the new revised ordinance. The reduction in number of monitoring stations are partly due to coordination over a larger area but also due to the fact that it is possible to reduce the number of stations if the information about the air quality is supplemented with model calculations or indicative measurements. In an initial phase, the County Administrative Boards are estimated to put in as much or even more resources than today. This is needed for mapping out the actual levels that do occur in the urban areas within the counties. There will also be a need for validation of model calculations. This to make sure that the modeling results correspond to reality. In a number of areas, the measurements required by the revised ordinance will not be enough for validation and additional measurements may be needed. An estimate of the additional costs for these measurements indicates that they may amount to SEK for a control area. This cost may be distributed over two to three years. Uncertainties in estimated costs The estimations done in this study contain uncertainties. Many areas are missing relevant information about pollutant levels and it is therefore difficult to estimate the overall need for measurements. A great many measurements have been performed with various methods and sometimes the levels of concentrations have only been estimated with model calculations. Reference methods are not always used, the time coverage may be to low or the measurements are not always carried out on the location where the highest pollutant levels can be found. Furthermore, there are uncertainties in model calculations, mainly due to uncertainties in emission data. The costs for measurements have been estimated with two different methods. One of them is based on the number of measurements reported to the data host, national data sets and costs per station calculated from a standardized pricelist. This pricelist includes operating expenses and depreciation costs for instruments, but no costs for changing samples, calibrations and other activities that the municipalities do. The latter is however included in the estimations of the work hours put down bye the municipalities, although this varies considerably. Summarized cost estimate for municipalities and Counties at current situation, present ordinance followed to the letter and new revised ordinance (Million SEK per year) Costs, million SEK per year Current situation Obligations with current ordinance Obligations with revised ordinance SO 2 0,9-1,0 0,45 0 NO 2 3,2 with reduction of measurement 2,4-3,0 3,9 (4,7 without) 16

18 Rapport 5883 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft PM 10 3,6-4,5 8,7-24** 3,4-9,5 with reduction of measurement (5,5 15,3 without) PM 2,5 1,9-2,9 0 Included in PM 10 Benzene 0,9-1,0 1,7*** 1,7 *** with reduction of measurement (2,3*** without) Carbon monoxide 0,8-1,4 0 0 Lead Arsenic, cadmium, nickel 0,35 0 0,35 (plus lead) PAH 0 0,18 0,18 Ozone Ca 1,1 0* 0 Total 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 with reduction of measurement (13,3-22,8 without) * Monitoring of ozone under the ozone directive is a national responsibility, see below, section 7.3 ** The cost depends on which method is used *** Benzene measurements according to the ordinance carried out with reference method. This is not performed by the municipalities today. The cost of using diffusssive samplers is 0,31 million SEK/year with the number of stations required (existing) and 0,5 million SEK with the requirements of revised ordinance. With reduction of measurements, the cost would be 0,34 SEK per year. The costs have also been estimated by sending out a questionnaire concerning the financial resources used today for air quality monitoring. In this way, other expenses such as changing of samples, calibration etc. which is not included in the numbers mentioned above can be accounted for. However, only 68 municipalities responded to the questionnaire, representing just over 40 % of the Swedish population, mainly from larger municipalities. Even though the estimations contain a large number of uncertainties, both methods result in estimations of similar size range; 11,6-14,9 million SEK per year based on the standardized pricelist, compared to 10,5 million SEK per year received from the questionnaire. Coordination and participation of measurements in municipalities In addition to the direct costs for measurements, there are also additional costs for work put down by the municipalities for coordination, planning as well as participating in the joint control of environmental quality standards. At present, the responsibility for coordination and planning lies with the municipalities, even though some county administrative boards also contribute. In the proposed new ordinance, the county administrative boards will carry the primary responsibility for the coordination. For the municipalities, the work load is likely to decline slightly, but not end since the municipalities will continue to have the main responsibility for con- 17

19 Rapport 5883 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft trol of air quality in their own municipality. Some municipalities may also in the future continue to manage their own measurements. Roughly, a work load equivalent to 7,9 million SEK per year may be required by the municipalities, see table below. Future responsibilities of the county administrative boards includes the development of regional programs for the control of environmental quality standards for ambient air, as well as information, assessment and reporting. A half-time position per county is deemed to be an absolute minimum effort. A full-time position is estimated to be more reasonable. In areas where collaboration is already taking place, as in Stockholm, Uppsala and Västra Götaland, at least a half-time position is estimated per county administrative board. Work carried out ny larger air pollution control associations is included in our cost estimate. This cost is likely to remain unchanged regardless if carried out within the county administrative board or within the air pollution control associations. In total, the cost for coordination within the new ordinance will be between 9,4 and 16, 4 million SEK per year. The lower cost is equivalent to a half time position and the higher to a full time position. If a full-time position is needed the overall cost will increase slightly compared to present collaboration between municipalities and county administrative boards/air pollution control associations with the coordination required by the new ordinance. The new ordinance will lead to a partial reallocation of costs between the municipalities and county administrative boards (air pollution control associations). For municipalities, costs are estimated to decrease by around 5,5 million SEK per year, while costs for county administrative boards/air pollution control associations will increase with about 12 million SEK (full-time position). Model calculations Today, costs of model calculations are estimated to be 3,8 million SEK. With the revised ordinance and collaboration to a greater extent, model calculations will be needed. Costs of model calculations within the revised ordinance is estimated to be 5,9 million SEK per year. An additional cost of 2,1 million SEK is also estimated for the validation of model calculations. Informing the public about air quality Within the new ordinance, the responsibility of coordination is carried out by the county administrative boards, while the basic responsibility is held by the municipalities. It will probably be more cost effective if the county administrative boards, on behalf of the municipalities, takes care of informing the public about air quality and pollution levels. Costs for information are very uncertain, we have adopted a cost of SEK per county administrative board, which is in total 1 million SEK annually in Sweden. 18

20 Rapport 5883 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft Total estimated costs (million SEK per year) Costs, million SEK per year Current situation Obligations with current ordinance Obligations with revised ordinance A Air quality control in municipalities B Coordination and planning, municipalites C County administrative boards (air pollution control associations) 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 with reduction of measurement (13,0-22,8 without) 13,4 Approximately 13,4 Approximately 7,9 2,2+1,8 = 4,0 0 9,4-16,4 Probably the higher cost D Model calculations 3,8 0 Ca 5,9 (+ 2,1 due to validations with measurements) total A+B+C+D 32,8-36,1 28,7-44,0 34,1 55,1 E I Information Unsure Approximately at least Approximately 1 1,8 Total A+B+C+D+E At least 32,8-36,1 At least 30,5-45,8 At least 35,1-51,9 National costs Cost for National monitoring of environmental quality standards Some monitoring of the environmental quality standards monitoring is carried out on a national level, by The Swedish Environmental Protection Agency. Around 3,4 million SEK per year is currently spent on this activity. This represents close to about half of what is required by existing ordinance. The main reason for this is the monitoring of ground level ozone which does not meet the requirements of the existing ordinance. These requirements will remain unchanged in the new ordinance. Furthermore, new requirements for PM2,5, metals and PAHs (benzo(a)pyrene) will be added. The costs will thus increase to between 9,4 and 11,5 million SEK per year. However, the number of measurement station for ozone might be decreased if additional information about the levels of concentration for ozone is available. 19

21 Rapport 5883 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft Total costs for monitoring of air quality at national level (million SEK per year) Monitoring of Ozone Current situation Millon SEK/year Current ordinance Millon SEK/year Revised ordinance Millon SEK/year Comment Ozone 1,3 4,35 4,4 May be reduced if model calculations are being used NO 2 at ozone stations 0,4 1,7 1,7 VOC 0,23 1,0 2,0 1,0 2,0 At present, VOC is measured during 6 weeks per year Total 1,9 7,1 8,1* 7,1 8,1 SO 2 and NO 2 in rural background Protection of ecosystems SO 2 0,4 0 0 Protection of vegetation NO x (0,4) 0 0 Total 0,4 0 0 Particulates PM 10 and PM 2,5 i rural 0,5 0 0,36-1,0 background Chemical composition 0 0 0,7 Exposure reduction 0 0 0,27 0,75 target, PM 2,5 in urban background Total 0,5 0 1,4-2,5 Fourth daughter directive** As Cd Ni (Pb) 0,07 0 0,28 Hg 0,04 0 0,16 PAH 0,25 0 0,18 Deposition of metals 0,26 0 0,33 and PAH Total 0,62 0 0,95 Total, million SEK per 3,4 7,1-8,1 9,4-11,5 year No obligation to measure because of low levels The range depends on the choice of measurement method. * Can probably be reduced significantly with reduction of measurement sites if additional information on ozone levels are available from other activities ** Is formally included in current ordinance 11 December 2007 Future work Guidance on measuring and monitoring is provided in regulations, guidelines and handbooks. However, these are only followed to a certain degree in the ongoing activity of monitoring. It is of great importance for the county administrative boards to report measurements, model calculations and other activities that provide information about the air quality in different municipalities. This will provide in- 20

22 Rapport 5883 Kostnader för kontrollen av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft formation to the municipalities, the Swedish Environmental Protection Agency as well as the general public. Improved data from measurement and model calculations is expected to give a better information about of the actual need for measurements in an area. This will be an important task for the county administrative boards. Part of the uncertainties in the cost estimates derive from uncertainties concerning the choice of measurement methods. At present, the cost estimate is presented with an interval since the number of measurements has varied somewhat in recent years. It is important for future measurements to be performed with reference or equivalent methods. Therefore, it is necessary for methods being used today and which are deemed to be cost-effective, receive status as equivalent to the reference method; provided they show reliable results. It is also important for measurements to be made in those environments which have the highest levels, often street canyons. This is a precaution for not underestimating the risks of exceedances and the need of measurements in generally. Measurements are also required to validate model calculations. With significant possibilities of reducing the number of measuring stations, the number of measurements will decrease to a low number for many counties. However, this results in requirements of better validation of models and its input data. This especially for those areas where modeling might be the only source of information about the air quality. Finally, it is important to continue devoting resources to the National Data Host and National Reference Laboratory. All results of measurements carried out should be stored and presented in a user-friendly and accessible manner (in the Data-hostdatabase) and information about measurement methods (Reference laboratory for air quality) should be clear and accessible in order to facilitate future measurements 21

23 4 Bakgrund, syfte och omfattning 4.1 Bakgrund till konsekvensanalysen Ett förslag till reviderad förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft har tagits fram av Naturvårdsverket (Förslag till ny förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft, NV rapport 5884). Förordningen innehåller de regler och riktlinjer som behövs för att kontrollera att miljökvalitetsnormerna efterlevs. Skälen till revideringen av förordningen är flera. Dels behöver ett nytt EG-direktiv implementeras i den svenska lagstiftningen, dels finns förslag till en kostnadseffektivisering av kontrollen i svenska tätorter genom länsvis samordning av kontrollen. Den föreslagna samordningen MIKSA som beskrivs i Naturvårdsverkets redovisning av ett regeringsuppdrag (Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft, NV rapport 5407, 2004) ska nu införas i det svenska regelverket. Förslaget innebär att kommunerna fortsatt ska ha ansvaret för kontrollen, men att kontrollen ska genomföras utifrån ett regionalt program för kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft. Länsstyrelsen får i uppdrag att efter samråd med länets kommuner upprätta och fastställa detta program och får även ansvar för att samordna kontrollen av tätortsluften i länet. Det regionala kontrollprogrammet samfinansieras av alla kommuner i länet. Främst berörs de kommuner där kontrollkrav föreligger - där haltnivåerna överskrider eller riskerar att överskrida den nedre utvärderingströskeln - men även de mindre kommunerna (< invånare) ska delta i samarbetet och kommer därför att få del av länets kontroll och redovisning av luftkvaliteten. För kommunerna bedöms samordningen enligt MIKSA-rapporten innebära betydligt minskade mätkrav och avsevärt minskade kostnader för kontrollen. Den kommer även att innebära en rättvisare fördelning av kontrollkostnaderna. Genom att kravet på antalet provtagningsplatser för mätningarna av luftkvalitet är befolkningsbaserat - och grundas på länets och inte på kommunens befolkningsmängd - kan samordningen medföra en slags mätrabatt jämfört med nuvarande krav. Vid risk för överskridande av en miljökvalitetsnorm i en kommun krävs dock även enligt den reviderade förordningen att kontinuerliga mätningar sker i den aktuella kommunen, även om detta kan ingå i den samordnade övervakningen. I förslaget till reviderad förordning har det nya direktivet för luftkvalitet inkluderats tillsammans med det fjärde dotterdirektivet. De parametrar som behöver kontrolleras innefattar, förutom dem som inkluderas i befintlig förordning, polycykliska aromatiska kolväten (med bens(a)pyren, B(a)P, som indikatorparameter) och metallerna arsenik (As), kadmium (Cd), kvicksilver (Hg) och nickel (Ni) i luft samt partiklar (PM2,5). Förslaget till reviderad förordning och skillnaderna gentemot nuvarande förordning framgår av Naturvårdsverkets rapport

24 4.2 Syfte Utredningen har genomförts av Profu AB på uppdrag av Naturvårdsverket. Syftet med utredningen är att den ska ge underlag till Naturvårdsverkets regeringsuppdrag för att ta fram ett förslag till ny förordning med hänsyn till MIKSA-utredningen och det nya luftkvalitetsdirektivet. Utredningen ska visa på i vilken utsträckning resursbehovet för luftkvalitetsövervakningen kommer att förändras på de olika nivåerna, lokalt i kommunerna, regionalt på länsnivå och nationellt för Naturvårdsverkets arbete. 4.3 Omfattning och avgränsningar Konsekvensutredningen omfattar uppskattning av kontrollbehovet genom mätningar och beräkningar samt kostnaderna för detta i ett antal olika fall för att visa hur kraven i den reviderade förordningen påverkar resursbehovet för kontrollen av luftkvaliteten i kommunerna. I beräkningarna har även ingått att uppskatta hur kraven påverkar resursbehovet på nationell nivå, d.v.s. kostnaderna för Naturvårdsverkets arbete med kontroll av miljökvalitetsnormerna. I uppdraget har enbart ingått att studera förändringarna i kontrollkrav som det nya förslaget innebär. Övriga effekter av förordningen som hur haltnivåerna kan komma att utvecklas i tätorterna i framtiden och därmed ge förändrade kontrollkrav, liksom nya krav på Referenslaboratoriet och Datavärden - har inte ingått. 23

25 5 Krav på kontroll av luftkvalitet i relation till miljökvalitetsnormer 5.1 EG-direktiven som bas för den svenska lagstiftningen Kraven på mätningar beskrivs i förordningen (2001:527)om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Kraven utgår från de EG-direktiv som fastställts: Direktivet om luftkvalitet (Rådets direktiv 1996/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten) med fyra dotterdirektiv: 1) Rådets direktiv 1999/30/EG om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften 2) Rådet direktiv 2000/69/EG om gränsvärden för bensen och koldioxid 3) Rådets direktiv 2002/3/EG om ozon i luften 4) Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/107/EG om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och PAH i luften Europaparlamentets och Rådets nya direktiv om luftkvalitet och renare luft för Europa trädde i kraft den 11 juni Det nya direktivet innebär en sammanslagning av ramdirektivet och de tre första dotterdirektiven. 5.2 Förordningar och föreskrifter EG- direktiven har omsatts i svensk lagstiftning i form av en förordning om miljökvalitetsnormer och föreskrifter för hur kontrollen ska gå till Förordning 2001:527 (före den 11 dec 2007) Nuvarande förordning som införlivar stora delar av EG-direktiven beträffande normer om luftföroreningar. Den preciserar kraven för miljökvalitetsnormerna och anger hur kontrollen ska ske. Dessutom ges regler för information, underrättelse och rapportering. Naturvårdsverket bemyndigas att meddela föreskrifter rörande vissa frågor. De luftföroreningar som berörs är svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, kolmonoxid, bly, bensen och partiklar (PM10) Förordning 2001:527 (efter den 11 dec 2007) Förordningen reviderades den 11 dec 2007 med hänsyn till genomförandet av det fjärde dotterdirektivet. Efter revideringen inkluderas nu även arsenik, kadmium och nickel samt polycykliska aromatiska kolväten med bens(a)pyren som indikatorämne. 24

26 5.2.3 Föreskrifter (NFS 2007:7) Föreskrifterna är en del av införlivandet av EG-direktiven. De utarbetas av Naturvårdsverket och anger utförligt kraven för mätning och beräkning. Regler finns om referensmetoder, provtagningsutrustning, val av plats för mätning, placering av utrustning, antal stationer, kvalitetsmål mm Förslag till ny förordning I förslaget till ny förordning tillkommer miljökvalitetsnormer för partiklar PM2,5. I förslaget har även utvärderingströsklarna för PM10 höjts jämfört med i den nuvarande förordningen. Vidare införs två nya begrepp, exponeringsminskningmål och exponeringskoncentrationsskyldighet, för att begränsa exponeringen för fina partiklar (PM2,5). Detta baseras på mätningar i urban bakgrund i de större tätorterna som ska representera de halter som den genomsnittliga befolkningen exponeras för. I förslaget ska ansvaret för att ta fram en indikator för genomsnittlig exponering för detta mål ligga på nationell nivå (Naturvårdsverket) Nya föreskrifter Naturvårdsverket har för avsikt att publicera nya föreskrifter, allmänna råd och handbok i samband med ikraftträdandet av den nya förordningen. 5.3 Zoner för övervakning och rapportering av luftkvalitet till EU Nuvarande sex zoner i Sverige för övervakning och rapportering till EU utgörs av de tre storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö, som alla har mer än invånare, samt tre större regioner, södra, mellersta och norra Sverige. Indelningen av storstadsområdena framgår i mer detalj i bilaga Miljökvalitetsnormer Miljökvalitetsnormerna är EG:s gränsvärden och målvärden för luftkvalitet omsatta till att gälla i Sverige. Normerna är juridiskt bindande på så sätt att de ska uppnås, eller i fallet börnormer, eftersträvas att nås. Verksamheter i berörda områden kan få svårigheter att expandera sin verksamhet, etc. Behovet av åtgärdsprogram ska bedömas för varje enskild kommun som har risk för överskridanden. I förlängningen ska åtgärdsprogram utarbetas och fastställas samt åtgärder vidtas enligt dessa program. På grund av dess juridiskt bindande karaktär är det viktigt att fastställande av överträdelser av miljökvalitetsnormer baseras på säkra underlag. Föreskrifterna innehåller, liksom EG-direktiven, noggranna anvisningar om hur mätningar ska ske, t.ex. vad gäller tidstäckning och datafångst samt mät- och beräkningskvalitet. 25

27 MILJÖKVALITETSNORMERNA ENLIGT BEFINTLIG FÖRORDNING Anges som för de flesta parametrar som skallnormer, och i några fall som börnormer, se tabell 1: Skallnorm En skallnorm skall uppfyllas till en viss given tidpunkt. En skallnorm är överträdd först när föroreningshalten för en eller flera tidsmedelvärden överskrids under ett normalår (se vidare i Luftguiden, Naturvårdsverkets handbok 2006:2). Börnorm En börnorm är överträdd endast om överskridandet beror på - verksamheter eller åtgärder som varaktigt och i betydande omfattning motverkar möjligheterna att inte överskrida föroreningsnivån - att rimliga åtgärder inte vidtagits för att undvika överskridande. Utvärderingströsklar Övre utvärderingströskeln förkortas i rapporten ÖUT eller i vissa tabeller bara Ö. Vid haltnivåer över denna ska kontrollen av luftkvaliteten ske genom kontinuerlig mätning. Nedre utvärderingströskeln förkortas i rapporten NUT eller i vissa tabeller bara N. Vid haltnivåer mellan nedre och övre utvärderingströskeln kan kontrollen enligt nuvarande förordning ske med indikativa mätningar. Vid haltnivåer under den nedre utvärderingströskeln räcker det med att göra objektiva skattningar av luftkvaliteten. Tabell 1a Miljökvalitetsnormer samt utvärderingströsklar för luftföroreningar enligt dagens lagstiftning före den 11 december 2007 Föroreningsparameter I de flesta fall avses skydd för människors hälsa. För skydd av annat anges detta inom parentes nedan (växtlighet) Kväveoxider (NO 2 och NO x ) NO 2 Timme (98-percentil) NO 2 Dygn NO 2 År NO x År (växtlighet) Svaveldioxid (SO 2 ) Timme (98-percentil) Dygn (98-percentil) Vinterhalvår (växtlighet) År (växtlighet) Partiklar (PM 10,) PM 10 Dygn (90-percentil) PM 10 År Skallnorm/börnorm* och år då normen trätt/träder i kraft 90 μg/m 3 (2006) 60 μg/m 3 (2006) 40 μg/m 3 (2006) 30 μg/m 3 (2001) 200 μg/m 3 (2001) 100 μg/m 3 (2001) 20 μg/m 3 (2001) 20 μg/m 3 (2001) 50 μg/m 3 (2005) 40 μg/m 3 (2005) Övre utvärderingströskel (ÖUT) 72 µg/m 3 48 µg/m 3 32 µg/m 3 24 µg/m µg/m 3 75 µg/m 3 12 µg/m 3 12 µg/m 3 Nedre utvärderingströskel (NUT) 54 µg/m 3 36 µg/m 3 26 µg/m 3 19,5 µg/m µg/m 3 50 µg/m 3 8 µg/m 3 8 µg/m 3 30 µg/m 3 20 µg/m 3 14 µg/m 3 10 µg/m 3 26